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        西方政黨法律規(guī)制的歷史溯源

        2021-12-13 07:47:26徐愛國
        民主與科學(xué) 2021年4期
        關(guān)鍵詞:政黨政治

        徐愛國

        從古代黨爭到現(xiàn)代政黨的演化,來自現(xiàn)代民主運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)化。由生死搏斗轉(zhuǎn)為法律框架內(nèi)的權(quán)力爭奪,被認(rèn)為是政治上的文明進(jìn)步。

        一、問題的提出:方法論上的變革

        有人群的地方,就有不同的利益團(tuán)體。團(tuán)體謀取自己的團(tuán)體利益,自古就存在。古代社會,我們稱政治的黨爭;現(xiàn)代社會,我們才稱為政黨。由此產(chǎn)生的問題是,是否存在一個(gè)貫通古今的“政黨”概念?

        要解決這些難題,我們需要從方法論上著手,有必要將研究方法從政治學(xué)轉(zhuǎn)移到社會學(xué),重新界定政黨的概念。從政治學(xué)的角度分析,政黨的核心議題是政治權(quán)力者與政治異議者,圍繞民主政治,或是代議制或是委任制,進(jìn)行政治的宣傳,政治的選舉或推選,以及政治資金的籌措。從社會學(xué)的角度分析,黨派就是一種政治團(tuán)體,為了謀取政治利益,通過團(tuán)體組織的團(tuán)體行為,以公共組織的名義獲取公共的資源與收益。政治學(xué)上的政黨與社會學(xué)上政黨的區(qū)別,在于現(xiàn)代民主的政治參與和議會政治。

        社會學(xué)的概念比政治學(xué)的概念更廣泛。社會學(xué)上政黨的定義,可以同時(shí)分析前現(xiàn)代政黨與黨爭和現(xiàn)代政黨制度,也可以將中西政黨制度進(jìn)行同一層面的分析。

        以社會學(xué)的角度看政治團(tuán)體和政黨,政黨就是共同利益、共同信仰和共同分贓的群體。與國家權(quán)力機(jī)構(gòu)無關(guān),政黨是一個(gè)私人團(tuán)體;不同于個(gè)人,政黨追求公共資源的收益。有人群的地方,就有共同的收益和沖突的分配。團(tuán)體行為共同謀取共同的利益,自古就存在。用公式來表達(dá),現(xiàn)代社會+主權(quán)國家+民主制度代議制=政黨;古代社會+城市國家+王國/帝國+權(quán)力爭奪=黨爭。

        二、前現(xiàn)代社會的黨派政治

        1.城市國家里的黨爭

        最早的政治學(xué)著作,當(dāng)然會追溯到亞里士多德的《政治學(xué)》。對于希臘的政治實(shí)踐,他有細(xì)致的觀察。按照亞里士多德的邏輯分類,政治的統(tǒng)治有個(gè)人統(tǒng)治,也就是君主或僭主制,有少數(shù)人的統(tǒng)治,也就是貴族或者寡頭制,有多數(shù)人的統(tǒng)治,也就是民主或平民制。寡頭和民主里,就會有不同的政治利益和不同的政治派別。史書里記載多的,當(dāng)然還是雅典城邦里的寡頭派與民主派的爭斗。

        廣為后人傳誦的歷史故事,蘇格拉底被民主派判處死刑。柏拉圖贊成賢人政治,反對民主制。但是,雅典又是古代民主制度的典范,全部公民都參與政治事務(wù),討論城邦的大政方針,審判犯罪和糾紛,驅(qū)逐政治的野心家。與現(xiàn)代議會政治不同,雅典的直接民主制不是現(xiàn)代的代議制,全民投票決議無須推選政治上的代表。類似于現(xiàn)代政黨政治的“代議”,雅典的政黨政治則是“投票”。

        一個(gè)城邦之內(nèi),會有不同的政治派別。一邦之內(nèi),既有寡頭制的支持者,又有民主制的支持者。黨派之爭,必然導(dǎo)致政治的動(dòng)亂。修昔底德有過豐富的敘述,雅典的石像遭人破壞,民主派當(dāng)是寡頭派的攻擊。亞西比德是蘇格拉底的忘年交,被懷疑參與了反對民主派的陰謀,他逃到了斯巴達(dá)和波斯。民主派缺席判處他死刑,他幫助斯巴達(dá)人和波斯人攻打雅典。在他眼里,存在兩個(gè)不同的雅典。一是他“過去所愛的雅典”,“那個(gè)我常在其中安穩(wěn)地享受公民權(quán)利的雅典”,二是“現(xiàn)在迫害我的雅典”。亞西比德要努力恢復(fù)“過去的國家”攻擊“非正義地被放逐”他的國家。亞西比德的兩個(gè)雅典,實(shí)際上就是雅典的寡頭制和民主制。

        公元前411年前后,雅典遭受了政治上的風(fēng)波。西西里海戰(zhàn)的失敗,雅典寡頭黨發(fā)動(dòng)了廢除民主制、確立寡頭制的活動(dòng)。皮山大是寡頭政變的發(fā)起人,伙同福里尼卡斯、亞里斯塔卡斯、特拉門尼和安替芬等人,自愿捐獻(xiàn)政治獻(xiàn)金,從事推翻民主、建立寡頭的活動(dòng):暗殺民主黨人的主要領(lǐng)導(dǎo)、擬定政綱、召集民眾會議、組建十人委員會、起草憲法、組建400人議事會、召集5000人會議?!八麄冮_始自己組建一個(gè)反對黨,激烈地批評當(dāng)時(shí)的時(shí)政”,“這只是他們政治上的宣傳”,“他們大多數(shù)人是為個(gè)人的野心所驅(qū)使”,“他們每個(gè)人都想首先成為一般民眾的領(lǐng)袖和代言人”。

        2.古羅馬共和國的黨爭

        現(xiàn)代政黨理論的模型,實(shí)際上可以從羅馬共和國時(shí)代的政治中發(fā)現(xiàn)。自公元前509年羅馬由王制演變?yōu)楣埠蛧畷r(shí),羅馬就形成了兩種對立的政治勢力:貴族與平民、保守與進(jìn)步、元老院與平民院、執(zhí)政官和保民官。貴族黨(patrician)維護(hù)傳統(tǒng)和習(xí)俗,是議會里保守的勢力。他們認(rèn)為權(quán)力來自貴族,要削弱平民的權(quán)利;平民黨(plebeian)保護(hù)平民和外省人,他們認(rèn)為權(quán)力應(yīng)該來自人民的意愿。貴族黨來自羅馬古老世襲貴族,雖然并不乏元老院里的貴族和世襲的豪門,平民黨卻主張將羅馬公民權(quán)擴(kuò)展到殖民省。

        貴族黨的代表有科爾內(nèi)利烏斯蘇拉、盧基烏斯李錫尼魯庫魯斯、小加圖、提圖斯安尼烏斯米羅、馬庫斯比布魯斯和馬庫斯布魯圖斯。平民黨的代表則有格拉古兄弟、蓋尤斯馬里烏斯、盧西烏斯科內(nèi)爾利烏斯辛那、帕波利烏斯克勞狄烏斯普爾喀、馬庫斯李錫尼克拉蘇和龐培。

        共和國晚期格拉古兄弟的土地改革,預(yù)示著羅馬民主制度的終結(jié)。格拉古兄弟本為貴族的后代,卻成了平民院的保民官。羅馬對外征服,為羅馬帶來了財(cái)富、土地和奴隸。羅馬城里的富人違法占有了更多的公共土地,使用了廉價(jià)的奴隸。羅馬人之間的貧富差距拉大,原來的農(nóng)民失去了土地,遠(yuǎn)征的士兵經(jīng)濟(jì)狀況惡化。格拉古依仗少數(shù)執(zhí)政官背景有權(quán)勢的元老,發(fā)動(dòng)了一場革命,削弱富人貴族,重新分配土地。元老院與平民院的對抗由此展開,最后格拉古被憤怒的元老院謀殺。此為古羅馬歷史上的“革命”,西塞羅稱為黨派之爭,現(xiàn)代羅馬史學(xué)者蒙森則稱之為現(xiàn)代政黨政治的羅馬版本。

        三、議會政治與現(xiàn)代政黨的形成

        學(xué)者的通說是,現(xiàn)代政黨產(chǎn)生于17世紀(jì)的英國,源于1688年光榮革命之后托利黨和輝格黨的議會斗爭。即使如此,也可以說,即使是在歐洲封建專制時(shí)代的高峰,圍繞著王權(quán)發(fā)生的國王-貴族、國王-教會的派系爭奪,卻一直存在。

        講授中國明代史的學(xué)者,經(jīng)常拿東林黨與魏忠賢閹黨紛爭說事。講授歐洲史的學(xué)者,則津津樂道英國的憲法史,特別是1215年的英國國王與貴族達(dá)成的《大憲章》。后來亨利八世的離婚案,其實(shí)也是以國王為中心的天主教王后與新教王后之間的派系爭斗。宗教紛爭和宮廷爭斗,都以派系的方式在運(yùn)作。

        1.輝格黨與托利黨

        英國光榮革命后形成的兩黨政治,被認(rèn)為是現(xiàn)代政黨政治的源頭。1265年,英格蘭議會第一次會議在威斯敏斯特宮舉行。經(jīng)過四百年的發(fā)展,形成了現(xiàn)代政黨政治的雛形。17世紀(jì)中葉,國王查理一世被送上斷頭臺。內(nèi)戰(zhàn)后克倫威爾時(shí)代,也就是1649—1660年期間,英國政黨制度成型。1678—1681年,斯圖加特王朝復(fù)辟,憲法危機(jī)最終導(dǎo)致了英國的兩黨制:輝格黨和托利黨。

        起初,輝格黨由自由派和改革派的貴族構(gòu)成,他們得到憲法改革者的支持。到1832年的《改革法案》,輝格黨為英國政黨的現(xiàn)代化功不可沒。法案重新平衡了議會的構(gòu)成,極大地?cái)U(kuò)展中產(chǎn)階級的選舉權(quán)。19世紀(jì)中期,輝格黨和激進(jìn)主義者聯(lián)合,取名“自由黨”,這是如今自由民主黨的前身。

        托利黨由一群王權(quán)支持者構(gòu)成。1660年前后,他們信奉君主制和遵循舊傳統(tǒng)。到18世紀(jì),歐洲的改革和激進(jìn)主義,特別是法國大革命,催生了英國與之對抗的保守主義。1770年,英國政治中托利黨復(fù)興,這是如今保守黨的前身。一方面,他們呼吁尊重英國的傳統(tǒng),另一方面,他們也支持工業(yè)革命與世界性的商業(yè)擴(kuò)張。1834年,保守黨內(nèi)的傳統(tǒng)主義和改良主義又發(fā)生了分裂。

        2.柏克的現(xiàn)代政黨理論

        現(xiàn)代代議制和政黨理論的創(chuàng)始人,通常指向愛爾蘭的哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家埃德蒙·柏克。這是一個(gè)充滿傳奇色彩且復(fù)雜難辨的思想家。他本是輝格黨的成員、英國下議院的議員,反對天主教傳統(tǒng),是一個(gè)自由主義者。但是,他也反對法國大革命,認(rèn)為暴力式的革命會中斷民族傳統(tǒng),因而又是一個(gè)愿意恢復(fù)傳統(tǒng)的保守主義者。他是一個(gè)自由主義和保守主義的合體,發(fā)明了代議制和民主政黨的現(xiàn)代概念。

        在柏克看來,政黨是個(gè)人通往公共生活、地方連接全國的通道。政黨因此是一個(gè)團(tuán)體,團(tuán)體的成員信奉一些基本的一般原則,對團(tuán)體抱有必要的忠誠。柏克將政黨組織上升到價(jià)值共同體的高度。他說,政黨不僅僅是一個(gè)團(tuán)體成員的集合體,而且還是一個(gè)集共同信念、歷史記憶和自身精神的共同體;政黨不僅僅是政治小圈子或者政治理論的虛構(gòu),而是一個(gè)有充分的交流機(jī)制、便于社交、集才能和財(cái)富的團(tuán)體。柏克反對法國大革命后的法國議會,就是因?yàn)樗J(rèn)為法國議會缺少了政治的德性。在他看來,政黨是一個(gè)道德的存在,而非簡單的政治的機(jī)構(gòu)。也就是說,除了社會性和政治性,政黨還有自己的道德性。

        3.聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人

        美國1787年的憲法文本,并沒有關(guān)于政黨的法律規(guī)定。建國時(shí)期的美國國父們,對政治黨爭通常持反對的態(tài)度。在他們看來,黨爭是民主的敵人、是共和制的顛覆因素?!堵?lián)邦黨人文集》作者,直接抨擊黨爭,呼吁在新建立的合眾國里,消除政治上的分歧,既要防止政治小團(tuán)體的私利,也要防止多數(shù)人的暴政。建國之初的政治理論有二,一是約翰·亞當(dāng)斯的英國混合政治的理論。不同利益的人們,通過自己的政治代表在議會里獲得席位,通過政治的聯(lián)合達(dá)到利益的平衡。二是孟德斯鳩的權(quán)力制衡理論。為了防止權(quán)力的濫用,就要以權(quán)力制約權(quán)力。新的政府需要權(quán)力的分立、內(nèi)部的牽扯、司法的審查。麥迪遜和漢密爾頓所倡導(dǎo)的聯(lián)邦主義主要依靠的是孟德斯鳩的理論。

        消除黨爭的理想,并不能取代政治實(shí)踐中的政治團(tuán)體之間的角力。美國建國時(shí)期的國父們,共同反對英國殖民、建立獨(dú)立美利堅(jiān),但每個(gè)人的政治野心和政治理想也并非完全趨同。其中,既有聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人之間的對抗,這也是后來共和黨和民主黨的區(qū)分;也有“愛國者”與“叛國者”之間博弈與妥協(xié)。前陸軍少將本尼迪克阿諾德、前副總統(tǒng)阿倫伯爾和前陸軍總司令詹姆斯維金森都曾經(jīng)是與華盛頓出生入死、戰(zhàn)功卓著的軍事伙伴,皆因政治上的失意、一念之差與“愛國者”擦肩而過,成為歷史的叛國者。

        愛國者們逐漸形成了各自的政治派系,早期稱為聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人,后演化為聯(lián)邦黨人和民主共和黨人,最后確立為共和黨人與民主黨人。聯(lián)邦黨人的領(lǐng)袖是漢密爾頓和亞當(dāng)斯,反聯(lián)邦黨人的領(lǐng)袖是杰弗遜、麥迪遜和門羅。聯(lián)邦黨人親英,支持者為東北地區(qū)的銀行家和商人;反聯(lián)邦黨人親法,支持者有農(nóng)場主、邊境定居者和工匠。聯(lián)邦黨人主張建立統(tǒng)一的聯(lián)邦、強(qiáng)大的中央政府、權(quán)力之間的制衡、中央銀行、全國性的工業(yè)、以關(guān)稅和稅收來支持貿(mào)易和工業(yè);反聯(lián)邦黨人則強(qiáng)調(diào)地方和州的自治、反對中央銀行、支持農(nóng)業(yè)、反對對小農(nóng)業(yè)主征稅。

        4.馬歇爾與杰斐遜

        美國兩黨制的形成,從建國的時(shí)候開始。每個(gè)人的政治命運(yùn)不同、機(jī)遇不同、背景不同,政治立場也存在分歧。這個(gè)分歧早先表現(xiàn)為個(gè)人恩怨,往后演變成了政黨的紛爭。換言之,政治派系演變成了政黨的分歧。

        紛爭是圍繞三方利益展開的,總統(tǒng)、副總統(tǒng)與財(cái)政部長矛盾由來已久。杰弗遜做總統(tǒng)的時(shí)候,伯爾做副總統(tǒng)。伯爾認(rèn)為自己懷才不遇,投靠英國、背叛美國。杰弗遜總統(tǒng)要對伯爾發(fā)動(dòng)一場叛國罪的審判,但最高法院的大法官是馬歇爾。馬歇爾雖是杰弗遜的遠(yuǎn)親,但兩人政治立場不同。杰弗遜是反聯(lián)邦黨人,后來民主黨的創(chuàng)始人,馬歇爾卻是聯(lián)邦黨人。杰弗遜想讓法院判定伯爾叛國罪,馬歇爾要傳喚總統(tǒng)到庭作證。總統(tǒng)不愿意赴法庭作證,馬歇爾就稱證據(jù)不足判定叛國罪不成立。

        伯爾與漢密爾頓也意見不合。伯爾是副總統(tǒng),漢密爾頓是財(cái)政部長。建立銀行、獲取財(cái)富,他們存在利益沖突。兩人之間的意見不合,并沒有通過司法程序解決。兩個(gè)人私下非法決斗,最后伯爾勝出,漢密爾頓喪命。從政治傾向上看,伯爾叛國,政治前途喪失,而漢密爾頓是聯(lián)邦黨人,又與民主黨人的杰弗遜相抗衡。

        伯爾副總統(tǒng)和維金森將軍叛國未被法庭審判,但是,對叛國者的司法審判還是存在的。著名的有1807年的波爾曼案。波爾曼和斯沃特兩被告人被認(rèn)為是伯爾叛國行為的一部分,由新奧爾良軍事法院抓獲和逮捕,哥倫比亞地區(qū)法院判定他們叛國罪成立。被告人不服,向聯(lián)邦最高法院提出人身保護(hù)令,要求撤銷指控、允許保釋。民主共和黨人是愿意將叛國者繩之以法的,但是聯(lián)邦黨人卻意在開脫。馬歇爾大法官主持了該案件的審理,他認(rèn)為認(rèn)定叛國證據(jù)明顯不足,沒有軍事的結(jié)集,沒有軍事排陣,沒有叛國的意圖,就不足以判定構(gòu)成叛國罪。馬歇爾大法官支持了被告人,判定不足以構(gòu)成叛國罪,允許他們得到人身保護(hù)令。

        政治學(xué)家的分析是,聯(lián)邦最高法院的判決,永遠(yuǎn)都是政治斗爭的延續(xù)。本案中,聯(lián)邦黨人背景的法官主張聯(lián)邦最高法院有權(quán)干預(yù)叛國案審理,有權(quán)發(fā)出人身保護(hù)令;民主黨人背景的法官則反對最高法院介入,不同意發(fā)出人身保護(hù)令。亞當(dāng)斯與杰弗遜是雙方各自的黨派魁首。

        回顧歷史,美國財(cái)政部長漢密爾頓和最高法院首席大法官馬歇爾,都是聯(lián)邦黨人,與杰弗遜總統(tǒng)是天生的政敵。亞當(dāng)斯是第二屆總統(tǒng),杰弗遜是第三屆總統(tǒng),政權(quán)交替,聯(lián)邦黨人與民主共和黨人的爭斗達(dá)到激化的程度。好在權(quán)力在兩黨之間的交替,并沒有發(fā)生國家的分裂。政治的紛爭從政治爭斗延續(xù)到了司法領(lǐng)域,通過司法的裁判替代激烈的政治斗爭,這是美國人的發(fā)明,開辟了黨爭但不分裂的先河。

        四、政黨與憲法化運(yùn)動(dòng)

        現(xiàn)代政黨,是與民主制和代議制相伴而生的。政黨的直接功能,就是推選政治領(lǐng)袖參選議員和出任政府官員。自17世紀(jì)中葉到20世紀(jì)早期,政黨制度與議會政治密切相聯(lián)系。直到第一次世界大戰(zhàn)前后,出現(xiàn)了新型的政黨形式后,政黨的性質(zhì)才發(fā)生微妙的變化。除了兩黨制和多黨制外,有了一黨之制的政治;精英干部政黨之外,還有了平民或民粹政黨。重新在政黨中呼吁憲法精神,以民主精神規(guī)制政黨,要等到第二次世界大戰(zhàn)之后。

        1.20世紀(jì)早期新型政黨的興起

        第一次世界大戰(zhàn)引發(fā)了新的政黨形式和政黨制度的變革,一種新型的政黨制度產(chǎn)生。其中,典型的是蘇聯(lián)的共產(chǎn)主義政黨和德國的國家社會黨。與歐美普通政黨性質(zhì)不同,新型的政黨宣揚(yáng)一黨制、黨國同構(gòu)、反多元求單一、民族優(yōu)越、種族主義、排除政治的異議。與此同時(shí),在傳統(tǒng)的資本主義國家,工人運(yùn)動(dòng)也催生了民主制度框架下的工黨和社會黨。在英國,工黨取得輝煌的戰(zhàn)績,而在美國,則對此類政黨采取嚴(yán)格限制和打擊的態(tài)勢。美國法中,霍姆斯大法官言論自由中“明顯和現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)”,其實(shí)就是美國訴親俄政黨及黨魁的訴訟中提出的法律標(biāo)準(zhǔn)。

        2.現(xiàn)代政黨與憲法

        政黨通常被認(rèn)為是現(xiàn)代民主國家中重要的政治制度,是政治參與和政治多元的表達(dá)和宣言。在大多數(shù)民主的國家,憲法在各種機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)中分配權(quán)力、職能和職責(zé),界定國家機(jī)構(gòu)和公民之間的關(guān)系。這樣,憲法對政黨的界定,不同于社團(tuán)法和民法對團(tuán)體的定義。在私法領(lǐng)域,政黨就是一個(gè)私人的社團(tuán)。在憲法領(lǐng)域,政黨則是民主國家的組織機(jī)構(gòu)的一部分,政黨因此又是公共的實(shí)體。

        德國的《基本法》第21條對政黨有一個(gè)定義。政黨主要的特征是,其一,政黨參與人民政治意志的形成過程。政黨自由建立,但內(nèi)部必須服從民主原則。政黨需要公開他們的財(cái)產(chǎn),說明財(cái)產(chǎn)的來源和使用狀態(tài)。其二,政黨損害或破壞自由民主的基本秩序、危及國家的安全,則視為違憲。憲法法院是宣布政黨違憲的機(jī)構(gòu)。其三,聯(lián)邦立法細(xì)化政黨的法律規(guī)制。一方面,政黨作為私人團(tuán)體,不應(yīng)該受到國家的干涉;另外一方面,政黨又具有國家行為的能力,可以成為國家法律規(guī)制的對象。這個(gè)時(shí)候,政黨更接近于一個(gè)公共實(shí)體,而非私人團(tuán)體。作為私人團(tuán)體,政黨有對應(yīng)的民主權(quán)利和自由,同時(shí),憲法也要保證國家的官僚機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)在政治上的中立和無黨私。

        3.第二次世界大戰(zhàn)后歐洲政黨的入憲運(yùn)動(dòng)

        在政黨的歷史上,第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。傳統(tǒng)的民主政黨與新型政黨共存,不過,歐洲國家戰(zhàn)后興起了一場政黨憲法化運(yùn)動(dòng),將政黨與民主憲法化連接了起來。憲法確立政黨制度,各國時(shí)間表不完全一致:芬蘭1944年,奧地利1945年,意大利1947年,德國1949年,法國1958年,塞浦路斯1960年,馬耳他1964年,瑞典1974年,希臘1975年,葡萄牙1976年,西班牙1978年,挪威1984年,匈牙利1989年,克羅地亞和塞爾維亞1990年,保加利亞、拉脫維亞、羅馬尼亞和斯洛文尼亞1991年,捷克、愛沙尼亞、立陶宛、波蘭和斯洛伐克1992年,烏克蘭1996年,芬蘭和瑞士1999年,盧森堡2008年。

        從性質(zhì)上分類,歐洲國家政黨憲法化分為三個(gè)方陣,憲法規(guī)定的重點(diǎn)各有側(cè)重。第一方陣為北歐的老牌資本主義國家,其政黨的憲法規(guī)定,仍然與傳統(tǒng)的選舉制度相關(guān)。第二方陣為重塑民主的國家,包括德國與意大利,在反對納粹政黨的背景下,憲法強(qiáng)調(diào)政黨的民主原則、權(quán)利義務(wù)、黨政分離、憲法法院的司法審查。第三方陣是新興國家,比如希臘和葡萄牙以及大量東歐國家,這些國家的憲法著力于對政黨的政治扶持、國家補(bǔ)貼,希望以政黨促進(jìn)民主。

        4.政黨與現(xiàn)代民主

        現(xiàn)代政黨的活躍地帶是行政部門和議會,宣傳理念爭取選票、通過選舉獲得資格、代表選民立法和行政。代議制和選舉,是個(gè)人與國家聯(lián)系的紐帶,政黨就是個(gè)人參與政治生活的中間通道。

        不同政黨,有不同的執(zhí)政理念,就有不同的政策。以美國健康法為例,共和黨人認(rèn)為健康是個(gè)人的事。要得到好的醫(yī)療服務(wù),就靠自己購買醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn),所以反對全民免費(fèi)的公共醫(yī)療。民主黨則認(rèn)為,國家有義務(wù)保障公民的健康,公民不能夠因?yàn)樨毟徊罹喽硎懿黄降鹊尼t(yī)療服務(wù),所以推廣全民的醫(yī)療救助計(jì)劃。這樣,奧巴馬上臺后,加速通過公共醫(yī)療法案。特朗普上臺后,就否決了奧巴馬的法案。以稅制為例,共和黨喜歡消費(fèi)稅制,因?yàn)楦蝗烁F人納稅平等,對富人有利。民主黨喜歡所得稅,因?yàn)樗枚惪梢越俑粷?jì)貧,達(dá)到社會財(cái)富的公平。共和黨喜歡比例稅制,因?yàn)楸壤愔破降葘ΥF人富人。民主黨人喜歡累進(jìn)稅制,因?yàn)槔圻M(jìn)稅制有矯正的功能,按能納稅方顯納稅公平。

        司法審判是否被政黨力量控制或影響?是一個(gè)有爭議的話題。法學(xué)界的看法與政治學(xué)界的看法不同。在法學(xué)界看來,司法就是正義的象征。那個(gè)蒙眼持劍的女神,就是司法的公正。法官乃是有靈魂的正義,法官判案依據(jù)是法律和事實(shí),是正義的最后一道防線。因此,司法審判不受到政治的影響,法官不帶有任何政治派別的偏見。但是,在政治學(xué)家們看來,沒有不受到政治偏見影響的人,法官是人,就不可能不受到政治偏見和政黨立場的影響。從法官推選上來看,共和黨總統(tǒng)推薦共和黨的法官,民主黨的總統(tǒng)推薦民主黨的法官。特朗普在任期間任命的三個(gè)聯(lián)邦最高法院的法官,政治傾向上都趨于保守。法官自己宣誓的時(shí)候,稱自己只服從法律,都稱要與政治保持距離、不參加政治活動(dòng)。但是,法律現(xiàn)實(shí)主義者則說,法官同樣受到政治派別、政治潛意識和公共政策的影響。黨派勢力無所不在。

        五、構(gòu)建政黨的法律體系

        將政黨政治納入法治的框架,是早些年法學(xué)家樂于探討的主題。加強(qiáng)黨規(guī)黨法研究,是如今法學(xué)研究的熱點(diǎn)課題。從這個(gè)意義上講,構(gòu)建政黨的法律體系,有著急迫的現(xiàn)實(shí)意義。

        1.政黨法律體系的框架

        政黨與憲法的關(guān)系,無非四大主題。其一,政黨的原則和價(jià)值。這一部分涉及政黨民主原則、權(quán)利和自由的規(guī)定;其二,政黨的權(quán)利和義務(wù)。這一部分涉及政黨的活動(dòng)和舉止、身份和綱要;其三,政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這一部分涉及議會外的政黨、選舉中的政黨、議會中的政黨和政府中的政黨;其四,元規(guī)則。這一部分涉及公共資源、司法監(jiān)督和次要立法。

        學(xué)理上分析,政黨的法律規(guī)制,通常包括這樣幾個(gè)議題:法律規(guī)制的類型,政黨的注冊登記,禁止性規(guī)定,資金籌措規(guī)則,競選候選人提名合政黨運(yùn)行規(guī)則等。從實(shí)踐上看,每個(gè)國家的政黨法律規(guī)制并不一致。德國政黨法律體系,既包括《基本法》對政黨的定義和限定,也有專門的“憲法法院”行使司法審查職責(zé),還有專門的成文《政黨法》和《選舉法》。英國政黨的法律體系,則有專門的成文法規(guī)定政黨的登記、籌措資金和開銷。新西蘭沒有專門的政黨登記法,只通過選舉法來規(guī)定政黨的登記、資金籌措和競選的開支。德國、英國和新西蘭政黨建立無需專門登記,但是在大選前要向選舉機(jī)關(guān)提交文件,以便于參與選舉。新加坡政黨則需要依照社團(tuán)法合法登記。只有德國有反民主政黨的禁止性規(guī)定,裁定權(quán)力授權(quán)給憲法法院。英國、新西蘭和新加坡則可以基于公共秩序和恐怖主義的緣故,禁止建立特定的政治組織。政黨資金籌措、使用、公開和稅收規(guī)定,是政黨法律中的重要內(nèi)容,也是法律對政黨活動(dòng)的監(jiān)督重點(diǎn)。

        2.德國法的參照

        德國政黨法律淵源,首先有《基本法》第21條的規(guī)定:政黨是個(gè)人形成和參與政治活動(dòng)的中介。政黨自由建立、遵從民主、公開財(cái)產(chǎn)。其次有《歐洲人權(quán)公約》第11條和《公民和政治權(quán)利國際公約》第22條規(guī)定:公民的結(jié)社權(quán)。再次有專門的《政黨法》?!墩h法》包括七章,分別規(guī)定政黨的憲法地位和功能、政黨的內(nèi)部組織、候選人提名、選舉開支、政黨賬目、禁止性和非法性政黨、政治獻(xiàn)金的稅收救濟(jì)和會費(fèi)。

        從性質(zhì)上看,政黨既是私人的社會組織,又是公共的政治團(tuán)體。兩種團(tuán)體,都無需嚴(yán)格的登記注冊,只是在選舉前應(yīng)該向選舉機(jī)構(gòu)提交參選的通知和相關(guān)文件。聯(lián)邦選舉委員會有權(quán)判定參選者的“政黨”適格身份。聯(lián)邦憲法法院則有權(quán)判定政黨違憲、否決其政黨身份的權(quán)力。1952年、1956年和2001年,法院曾經(jīng)啟動(dòng)過禁止“德意志社會黨”、德國“共產(chǎn)黨”和“德國國家民主黨”的程序。

        政黨有權(quán)獲得政治獻(xiàn)金,數(shù)額上不設(shè)限制,個(gè)人和團(tuán)體都可以捐款。限制性的規(guī)定是,政黨不能接受政治基金會和議會團(tuán)體的捐獻(xiàn),也不能接受非營利組織或慈善機(jī)構(gòu)的捐款。外國人捐款和匿名捐款也有限制。政黨每年要向聯(lián)邦議會主席提交公開的財(cái)務(wù)報(bào)告,其中包括資金的來源和使用,以及政黨財(cái)產(chǎn)清單。

        政黨可以根據(jù)在議會中獲得的席位,向政府申請公共經(jīng)費(fèi)。在聯(lián)邦議會或者歐洲議會中獲得0.5%政黨選票,或者州議會1%的政黨,有權(quán)獲得政府基金。政府基金來自聯(lián)邦政府和州政府,基金的數(shù)額與政黨所得的選票掛鉤。政府基金有上限規(guī)定,也有基金總額的限定。個(gè)人政治獻(xiàn)金和黨員黨費(fèi),享受個(gè)人所得稅稅前扣除,團(tuán)體捐獻(xiàn)則不享受稅收優(yōu)惠。

        政府候選人提名采取匿名投票方式,提名程序遵循政黨法和選舉法。政黨選舉人提名方式有三,黨員全體會議、黨員代表的特別會議和代表全體會議。黨內(nèi)活動(dòng)遵循民主原則,要求民主程序得自下而上,黨員不得被排除在政策決策之外。黨員之間相互平等,可以自由入黨和自由退黨。

        3.英國法的參照

        英國政黨的法律淵源,首先有憲法慣例,比如下院多數(shù)黨黨魁組建政府,深資公務(wù)員不受選舉的變化。其次有一般的法律,比如《政治登記法》、《政黨、選舉和全民公決法》、《歐洲人權(quán)法》和《公民和政治權(quán)利國際公約》。

        英國政黨登記不是強(qiáng)制性的,英國并無嚴(yán)格意義上的政黨法律定義。但是,任何政黨想?yún)⑴c選舉,就得向選舉委員會登記。英國也有類似的黨禁規(guī)定,2000年的《反恐怖主義法》對極端的民族主義團(tuán)體和極端的動(dòng)物保護(hù)主義團(tuán)體設(shè)立了禁止性的規(guī)定。

        政治獻(xiàn)金也受到法律的規(guī)制,合法捐獻(xiàn)無上限規(guī)定。但是,匿名捐獻(xiàn)和未得許可捐獻(xiàn)必須歸還,或者上交專門的統(tǒng)一基金會。禁止海外捐獻(xiàn)。捐獻(xiàn)者不得享受稅收優(yōu)惠。政黨每季度向選舉委員會報(bào)告政治捐獻(xiàn)的相關(guān)信息,大選期間則要每周報(bào)告高于5000英鎊的捐款。

        英國沒有法律直接規(guī)定政府提供的競選基金,但是,反對黨可以從政府那里獲得為議會工作的回報(bào)。下議院反對黨所獲得的財(cái)力資助,通常稱為“短期資金”。短期基金成分有三,支持反對黨履行議會工作、為反對黨提供旅行和社交費(fèi)用、反對黨辦公室領(lǐng)袖的運(yùn)行費(fèi)用。上議院則有“克蘭伯恩資金”,支持上議院的反對黨。

        推舉候選人是政黨的主要工作,一個(gè)登記注冊的政黨至少有一個(gè)黨魁、一個(gè)提名官和一個(gè)司庫,另外,可以有一個(gè)競選辦公室。所有注冊的政黨,都要向選舉委員會準(zhǔn)備和公開財(cái)務(wù)報(bào)告。

        六、簡短的結(jié)語

        1.黨爭自古就存在,社會學(xué)意義上的政黨就是一個(gè)私人的團(tuán)體。當(dāng)政治團(tuán)體定位于政治選舉和代議制后,黨爭演化為政治學(xué)上的政黨政治。

        2.政黨的法律性質(zhì)是雙重的。一方面,政黨是一個(gè)社會團(tuán)體,受私法規(guī)制,是公民結(jié)社權(quán)在私法中的運(yùn)用;另一方面,政黨又是一個(gè)公共團(tuán)體,既可以促進(jìn)國家的民主,也可以帶來國家的災(zāi)難。

        3.從古代黨爭到現(xiàn)代政黨的演化,來自現(xiàn)代民主運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)化。由生死搏斗轉(zhuǎn)為法律框架內(nèi)的權(quán)力爭奪,被認(rèn)為是政治上的文明進(jìn)步。

        4.歐美傳統(tǒng)的政黨制度與20世紀(jì)新型的政黨制度有性質(zhì)上的差別。第二次世界大戰(zhàn)之后,將政黨納入憲法規(guī)制之中,是當(dāng)代政治的一個(gè)發(fā)展趨勢。憲法規(guī)定了政黨的性質(zhì)和地位、政黨的原則和政黨的運(yùn)作方式。

        5.政黨的法律規(guī)制是時(shí)代發(fā)出的要求。在專門《政黨法》制定之前,政黨的法律淵源會涉及《憲法》《社會登記法》《選舉法》《人權(quán)法》等。也有國家制定了專門的《政黨法》,內(nèi)容包括政黨的法律性質(zhì)和地位、一般原則、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、候選人的推選和資金的籌措和公開。

        (作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授)

        責(zé)任編輯:尚國敏

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