張 凱 張奕奕 張燕麗

一、研究背景

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分已經(jīng)成為社會(huì)主要矛盾的重要表現(xiàn)之一，也成為決勝全面建成小康社會(huì)的突出短板。黨的十九大報(bào)告針對(duì)“三農(nóng)”問題提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”一定要推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化同步發(fā)展，才能更加有效地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和全要素生產(chǎn)率，加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

新中國(guó)的農(nóng)墾事業(yè)經(jīng)過60多年發(fā)展，成為國(guó)家糧棉油糖膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的集中代表和主要表現(xiàn)形式，是國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，是國(guó)家重要戰(zhàn)略資源和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保障基地，是國(guó)家農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展的“排頭兵”，是屯墾戍邊的穩(wěn)定器，也是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要主體之一。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，要求發(fā)展壯大農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號(hào)）也明確提出繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)墾改革，建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向就是以墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化為主線，建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。從國(guó)家層面上看，通過墾區(qū)改革，組建國(guó)有大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，有利于提高國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的控制力，對(duì)增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，保障國(guó)家糧食安全，示范引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。從農(nóng)墾自身改革發(fā)展來看，墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革，是推進(jìn)農(nóng)墾管理體制和管理方式創(chuàng)新的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、股份化，完善墾區(qū)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的保障。只有堅(jiān)持墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革方向，農(nóng)墾管理體制才能更加穩(wěn)定、更具活力，農(nóng)墾獨(dú)特優(yōu)勢(shì)才能得到充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力才能夠更好發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)職能才能進(jìn)一步強(qiáng)化，農(nóng)墾歷史遺留的困難和問題才能夠得到解決。目前，農(nóng)墾系統(tǒng)在不斷深化墾區(qū)改革，在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)組織架構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系等方面取得了不少成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但農(nóng)墾改革也存在產(chǎn)業(yè)集團(tuán)與農(nóng)場(chǎng)基地之間管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、集團(tuán)核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和配置效率不高、產(chǎn)業(yè)資源缺乏有效整合和一體化、法人治理結(jié)構(gòu)還有待完善、混合所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)滯后等問題。目前對(duì)農(nóng)墾改革的研究，主要是針對(duì)農(nóng)墾改革實(shí)踐中階段性問題的分析和處理，缺乏農(nóng)墾改革在總體上系統(tǒng)上的分析和把握，特別缺乏在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的墾區(qū)改革研究。因此，根據(jù)農(nóng)墾改革現(xiàn)階段要求，系統(tǒng)分析農(nóng)墾改革問題，總結(jié)已有墾區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)墾改革提供理論和實(shí)踐指引具有十分重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、農(nóng)墾改革現(xiàn)狀

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》印發(fā)以來，各級(jí)部門、農(nóng)墾企業(yè)堅(jiān)持攻堅(jiān)克難，推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展取得重要成效。一是“兩個(gè)三年”改革任務(wù)按時(shí)完成既定目標(biāo)，為農(nóng)墾改革提供了基本保障。中央對(duì)農(nóng)墾改革明確要求，用3年（2015-2018年）左右時(shí)間，“將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理”，“基本完成農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)?！钡?018年底，不含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，全國(guó)1 558個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)完成辦社會(huì)職能改革任務(wù)，完成率為90.6%；土地確權(quán)登記發(fā)證面積4.13億畝，確權(quán)登記率為96.2%，“兩個(gè)三年”改革任務(wù)基本完成。海南農(nóng)墾通過首創(chuàng)設(shè)“居”方式全面完成社會(huì)職能屬地化改革，在墾區(qū)40家農(nóng)場(chǎng)（所）設(shè)立82個(gè)居，承接了農(nóng)場(chǎng)移交的20多個(gè)大類110多個(gè)小項(xiàng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，接收交各類人員約1.6萬人。黑龍江農(nóng)墾行政職能完成移交，撤銷機(jī)構(gòu)225個(gè)、移交機(jī)構(gòu)49個(gè)，屬地安置人員1 552人，與12個(gè)市政府簽署了中小學(xué)屬地化移交協(xié)議。廣東農(nóng)墾解決了105所中小學(xué)教職員工待遇遺留問題，順利完成所屬醫(yī)院改制和醫(yī)療衛(wèi)生集團(tuán)組建工作。二是理順管理體制，激活經(jīng)營(yíng)機(jī)制，墾區(qū)集團(tuán)化改革不斷深入。首先，各墾區(qū)立足集團(tuán)戰(zhàn)略定位，聚焦重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障，跨行業(yè)、跨系統(tǒng)推進(jìn)資源資產(chǎn)整合，全國(guó)有16個(gè)省份組建農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，發(fā)展活力、內(nèi)生動(dòng)力和整體實(shí)力不斷增強(qiáng)。海南農(nóng)墾于2015年12月在省農(nóng)墾總局和省農(nóng)墾集團(tuán)有限公司基礎(chǔ)上，組建農(nóng)墾投資控股集團(tuán)有限公司。黑龍江農(nóng)墾于2018年12月成立黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)總公司，實(shí)現(xiàn)由行政管理為主的體制向集團(tuán)化企業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變。廣東農(nóng)墾深耕國(guó)家戰(zhàn)略資源和城市食品安全兩大主業(yè)，打造國(guó)際化大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，整合墾區(qū)資源，先后成立廣墾旅游集團(tuán)有限公司和廣墾（湛江）醫(yī)療健康有限公司等，目前墾區(qū)有廣墾橡膠集團(tuán)有限公司、廣墾糖業(yè)集團(tuán)有限公司和廣墾畜牧集團(tuán)股份有限公司等多家二級(jí)集團(tuán)公司。其次，全國(guó)17個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)歸屬市縣管理的墾區(qū)區(qū)域集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革取得重要進(jìn)展。通過管理重構(gòu)、股權(quán)重組、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、兼并整合等方式，共組建區(qū)域集團(tuán)公司和專業(yè)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司300余家。遼寧農(nóng)墾各墾區(qū)整合資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織集團(tuán)化、土地資源資產(chǎn)化和資本化，推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局升級(jí)。其中盤錦墾區(qū)以縣（區(qū)）、經(jīng)濟(jì)區(qū)所屬農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)，縣（區(qū)）、經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門代表縣（區(qū)）政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)出資并絕對(duì)控股組建了盤山、大洼、遼東灣、遼河口4個(gè)區(qū)域性現(xiàn)代農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，并在原有國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)上組建了27個(gè)農(nóng)場(chǎng)有限公司；朝陽(yáng)墾區(qū)采取市級(jí)國(guó)資部門代表市政府出資控股，縣（市）所屬5家骨干農(nóng)場(chǎng)參股方式，組建了朝陽(yáng)農(nóng)墾集團(tuán)。江西推出股權(quán)多元化改革實(shí)施意見。湖北農(nóng)墾籌組省級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

三、農(nóng)墾改革存在的問題

（一）政企和社企關(guān)系未完全理順

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)大多是上世紀(jì)五六十年代在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的荒山荒地上，通過大規(guī)模集中開墾建設(shè)而發(fā)展起來的。由于墾區(qū)大規(guī)模開發(fā)建設(shè)時(shí)期正值新中國(guó)百?gòu)U待興，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)開墾任務(wù)十分迫切，地理位置比較偏遠(yuǎn)，同時(shí)管理體制多種多樣且自成體系，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了不影響墾區(qū)發(fā)展和職工家屬的生產(chǎn)生活，農(nóng)墾在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)的同時(shí)，不得已承擔(dān)了墾區(qū)社會(huì)事業(yè)的建設(shè)責(zé)任，充當(dāng)政府辦社會(huì)和管社會(huì)的角色，建立了政社企合一的特殊管理體制。這種體制已實(shí)施了70余年，形成了墾區(qū)政企和社企不分的管理模式。雖然此輪以墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化為主線的農(nóng)墾改革已卓有成效，全國(guó)1 558個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)完成辦社會(huì)職能改革任務(wù)，完成率達(dá)90.6%；但是目前全國(guó)農(nóng)墾的35個(gè)墾區(qū)中，除北京、天津、上海、重慶、廣州等5個(gè)城郊型墾區(qū)，已將承擔(dān)的行政和社會(huì)職能基本移交當(dāng)?shù)卣?，其他墾區(qū)仍然承擔(dān)著如環(huán)境衛(wèi)生（垃圾收運(yùn)）、防疫、計(jì)劃生育、供水、供電、供暖和道路等行政和社會(huì)職能，墾區(qū)政企和社企關(guān)系未能完全理順。

第一，墾區(qū)政企和社企不分，導(dǎo)致農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)組建和運(yùn)行的行政化管理色彩較濃，大多數(shù)墾區(qū)形成了層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織模式和等級(jí)式管理架構(gòu)。這種組織模式和管理架構(gòu)適應(yīng)傳統(tǒng)的管理職能需要，較好地實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理基本職能，組織性和紀(jì)律性較強(qiáng)，但也存在“層次重疊、冗員多、組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低和創(chuàng)新能力弱”等弊端，對(duì)快速變化的市場(chǎng)反應(yīng)遲鈍。第二，墾區(qū)政企和社企不分，雖然部分墾區(qū)進(jìn)行了整體集團(tuán)化轉(zhuǎn)制，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中很大一部分要被行政和社會(huì)性負(fù)擔(dān)侵蝕，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力受到嚴(yán)重影響，對(duì)農(nóng)墾企業(yè)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、推進(jìn)混合所有制改革形成屏障，阻礙更多投資進(jìn)入。第三，政企和社企不分，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)者掌控決策風(fēng)險(xiǎn)的難度。在行政管理體制和企業(yè)管理體制并存的集團(tuán)化企業(yè)里，其集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人集行政領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)于一身，作為行政領(lǐng)導(dǎo)，注重政績(jī)最大化，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)最大化和價(jià)值最大化有所忽視；而作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，難以擺脫社會(huì)效益和保持整體政治穩(wěn)定帶來的壓力，難以集中精力于經(jīng)營(yíng)。最后，政企和社企不分還必然造成集團(tuán)目標(biāo)的多元化，客觀上加大考核評(píng)價(jià)難度，難以制定科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)受目前干部管理體制、觀念的限制，易導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的表面化、短期化。

（二）產(chǎn)業(yè)資源需要進(jìn)一步整合并一體化

第一，部分墾區(qū)集團(tuán)內(nèi)部許多產(chǎn)業(yè)資源還處于分散化、碎片化的狀態(tài)，在橫向整合和縱向一體化上還有一定差距，沒有構(gòu)成其完整的原料體系、加工體系、營(yíng)銷體系、物流體系、人才體系、創(chuàng)新體系和政策支持體系。這也導(dǎo)致部分區(qū)域化集團(tuán)即使搭起了架構(gòu)，卻缺乏產(chǎn)業(yè)實(shí)體特別是龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次和產(chǎn)業(yè)集中度不高，鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)，距離建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大基地、大企業(yè)和大產(chǎn)業(yè)的要求仍有不小差距。第二，部分墾區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈不夠長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)鏈中加工環(huán)節(jié)薄弱，特別是精深加工水平較低、產(chǎn)品附加值不高，科技含量不多，導(dǎo)致利潤(rùn)空間小，龍頭企業(yè)帶動(dòng)力弱，在國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)上缺乏獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力。第三，受地域位置和待遇水平影響，墾區(qū)基層單位很難吸引高素質(zhì)人才，難以形成人才聚集效應(yīng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)資源整合和一體化發(fā)展不能提供高質(zhì)量人才支持。墾區(qū)集團(tuán)公司產(chǎn)業(yè)資源融合和一體化發(fā)展所需要的科技創(chuàng)新、產(chǎn)品開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、營(yíng)銷環(huán)節(jié)人才較為缺乏，產(chǎn)品創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷、電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營(yíng)等方面需要高質(zhì)高效發(fā)展。

（三）企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善

第一，墾區(qū)集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)普遍存在整體上國(guó)有股高度集中化，其治理結(jié)構(gòu)總體上是行政型治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致建立規(guī)范的公司管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制存在困難。第二，墾區(qū)企業(yè)股份化改造時(shí)，存在較多系統(tǒng)內(nèi)法人相互持股現(xiàn)象，容易造成內(nèi)部人控制，規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)難以建立。第三，墾區(qū)絕大多數(shù)企業(yè)集團(tuán)已建立由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)經(jīng)營(yíng)管理者組成的法人治理結(jié)構(gòu)，但是企業(yè)的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員和高級(jí)管理人員主要由上級(jí)委派，董事會(huì)和與經(jīng)理層人員也較多重合，權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者之間的有效制衡機(jī)制有的還未真正形成，公司治理結(jié)構(gòu)不十分規(guī)范，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)懲罰機(jī)制也有待完善。第四，大多數(shù)集團(tuán)公司的董事、經(jīng)理層，是由?。ㄊ校﹪?guó)資委、省農(nóng)墾集團(tuán)公司任命，或政府部門委派，董事會(huì)對(duì)公司高級(jí)管理人員不具有任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。部分農(nóng)墾集團(tuán)化企業(yè)沒有設(shè)立獨(dú)立董事，董事會(huì)成員由內(nèi)部人員組成，相互之間難以制衡，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層制約弱化，難以形成有效監(jiān)督。最后，集團(tuán)公司治理的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)包括股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和利益相關(guān)者。墾區(qū)集團(tuán)公司中具備完整機(jī)構(gòu)設(shè)置的企業(yè)較少，部分監(jiān)事會(huì)功能沒有得到有效發(fā)揮，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，職工參與企業(yè)管理方面存在缺失，沒有形成對(duì)企業(yè)應(yīng)有的監(jiān)督。

（四）農(nóng)墾改革中組織間關(guān)系未完全理順

第一，農(nóng)墾集團(tuán)與產(chǎn)業(yè)公司的關(guān)系。目前，部分農(nóng)墾集團(tuán)是產(chǎn)業(yè)公司的行政管理機(jī)構(gòu)，與產(chǎn)業(yè)公司是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，農(nóng)墾集團(tuán)直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由此造成產(chǎn)業(yè)公司對(duì)農(nóng)墾集團(tuán)產(chǎn)生依賴性，擔(dān)當(dāng)作為能力弱化。第二，產(chǎn)業(yè)公司與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的關(guān)系。在傳統(tǒng)行政管理體制下，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、加工企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)是分散的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)之間相互獨(dú)立，墾區(qū)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)主體間相互競(jìng)爭(zhēng)，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象，降低生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)成本。第三，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)業(yè)職工的關(guān)系?，F(xiàn)階段，職工家庭農(nóng)場(chǎng)是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的基礎(chǔ)和主體，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和職工家庭建立承包租賃經(jīng)營(yíng)關(guān)系，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)有時(shí)以行政命令等方式干涉職工家庭正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。家庭農(nóng)場(chǎng)分散、規(guī)模小的生產(chǎn)方式，不利于農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)，農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化和智能化生產(chǎn)難以推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，糧食食品生產(chǎn)安全性難以保障，農(nóng)產(chǎn)品種植成本居高不下。

四、完善農(nóng)墾集團(tuán)化改革的建議

（一）強(qiáng)化墾區(qū)政企和社企分開

理順政企和社企關(guān)系，直接關(guān)系到墾區(qū)集團(tuán)的市場(chǎng)主體地位能否真正確立，墾區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力能否得到全面提高，是推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化改革必須實(shí)施的重要舉措，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持政企分開、社企分開改革方向。從目前墾區(qū)承擔(dān)的行政和社會(huì)職能來看，主要包括行政管理、社會(huì)管理和和公共服務(wù)三大類，以及其他與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無關(guān)的職能，具體情況如表1所示。

第一，墾區(qū)集團(tuán)化改革要將墾區(qū)企業(yè)所承擔(dān)的大部分行政和社會(huì)職能、機(jī)構(gòu)、人員及相關(guān)資產(chǎn)移交給屬地地方政府，納入政府管理序列，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)。這是解決墾區(qū)行政和社會(huì)職能、減輕農(nóng)墾企業(yè)負(fù)擔(dān)的根本途徑，有助于農(nóng)墾企業(yè)成為名副其實(shí)的現(xiàn)代企業(yè)。目前，全國(guó)農(nóng)墾絕大多數(shù)墾區(qū)都選擇了這種改革模式，分離行政和社會(huì)職能的原則是有條件的先移交，沒有條件的待條件成熟時(shí)再移交，農(nóng)墾企業(yè)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年降低，政府的相應(yīng)支出逐年增加，直至最終完全承擔(dān)。遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等不具備社會(huì)職能移交條件的農(nóng)場(chǎng)，在成立社區(qū)管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善推進(jìn)行政和社會(huì)職能內(nèi)部分開、管辦分離，由政府采取授權(quán)委托，購(gòu)買服務(wù)等方式賦予相應(yīng)管理權(quán)限和提供公共服務(wù)，所需經(jīng)費(fèi)全額納入公共財(cái)政保障范圍。第二，墾區(qū)屬地政府應(yīng)支持農(nóng)墾建設(shè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)新型社區(qū)，把農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入屬地所在的城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌，逐步將農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施納入所在地政府市政規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)和管理。減免農(nóng)場(chǎng)城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。減少企業(yè)改革所承擔(dān)的退休人員醫(yī)保費(fèi)用和社會(huì)分離“三供一業(yè)”費(fèi)用。農(nóng)場(chǎng)按規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)和生活污水處理費(fèi)后，生活垃圾和污水納入當(dāng)?shù)厥姓薪y(tǒng)一處理。墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)及相關(guān)單位納入屬地新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程行動(dòng)計(jì)劃，支持解決墾區(qū)農(nóng)田機(jī)井通電及移交。

（二）整合資源提高產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力

第一，以資源和資產(chǎn)的整合重組為核心，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)公司為核心的經(jīng)營(yíng)新主體。鄉(xiāng)村振興需要建成一批穩(wěn)定可靠的糧食、棉花、橡膠、牛奶、肉類、種子、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，形成完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)墾集團(tuán)化改革要有效整合從原料生產(chǎn)、精煉加工到終端銷售產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)，打通產(chǎn)品制造鏈和商品流通鏈之間的隔層，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、分銷和零售等環(huán)節(jié)在不同區(qū)域的優(yōu)化布局，這是獲取成本領(lǐng)先等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要突破口，是提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)。集團(tuán)化是墾區(qū)內(nèi)部企業(yè)聯(lián)合的現(xiàn)代組織形式，產(chǎn)業(yè)化是集團(tuán)具體的經(jīng)營(yíng)組織方式，產(chǎn)業(yè)公司是產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)載體，也是整合墾區(qū)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)性主體。墾區(qū)集團(tuán)化改革中，要打破原農(nóng)墾總局、二級(jí)局、農(nóng)場(chǎng)、分場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)五級(jí)管理行政框架，以產(chǎn)業(yè)為主線加快墾區(qū)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)重組，組建專業(yè)化產(chǎn)業(yè)公司，在墾區(qū)內(nèi)外進(jìn)行縱向的企業(yè)重組、資源整合和股份制改造，打破由各個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、加工企業(yè)、商貿(mào)公司等分散經(jīng)營(yíng)的狀況，形成“集團(tuán)總公司—產(chǎn)業(yè)公司（含加工企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)基地公司、商貿(mào)流通公司等）”模式。專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)公司，作為墾區(qū)集團(tuán)的控股子公司，具體負(fù)責(zé)本產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力核心和發(fā)展龍頭，也是整個(gè)墾區(qū)集團(tuán)的利潤(rùn)中心。第二，產(chǎn)業(yè)公司要依靠大數(shù)據(jù)市場(chǎng)分析、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新等方式，進(jìn)行產(chǎn)品深加工，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷和推廣，提高鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)品帶動(dòng)力。第三，農(nóng)墾企業(yè)要加大生產(chǎn)、產(chǎn)品研發(fā)、管理和營(yíng)銷領(lǐng)域青年人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，建立健全“集團(tuán)公司、產(chǎn)業(yè)公司和基地農(nóng)場(chǎng)”的人才交流晉升機(jī)制，解決墾區(qū)基層企業(yè)職工老齡化問題，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）進(jìn)一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

第一，開展“兩類公司”改革。墾區(qū)特別是各省級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司要認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)）精神，借鑒新時(shí)代國(guó)企改革的做法，逐步成立國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，改革墾區(qū)國(guó)有資本管理體制，激發(fā)墾區(qū)企業(yè)發(fā)展活力。省級(jí)農(nóng)墾集團(tuán)公司向“國(guó)有資本投資公司”方向改革，與二級(jí)企業(yè)建立以資本為紐帶的母子公司管理體制及二級(jí)法人管理架構(gòu)，進(jìn)一步理順管理體制，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效率。第二，墾區(qū)集團(tuán)化改革的重點(diǎn)要放在按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，改進(jìn)公司法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。墾區(qū)集團(tuán)公司和產(chǎn)業(yè)公司要健全和完善董事會(huì)制度，嚴(yán)格實(shí)行董事會(huì)和總經(jīng)理分設(shè)，使董事會(huì)真正代表出資人的利益；要通過健全監(jiān)事會(huì)制度，引進(jìn)獨(dú)立董事，聘請(qǐng)法律顧問，組建專門委員會(huì)、委派全權(quán)代表和財(cái)務(wù)總監(jiān)，以及加強(qiáng)監(jiān)管、審計(jì)等措施，逐步建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，深化分配制度改革，處理好決策者和執(zhí)行者間關(guān)系，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理者之間各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的機(jī)制；墾區(qū)集團(tuán)公司要實(shí)行任期制和契約化管理，建立能上能下的經(jīng)營(yíng)班子管理機(jī)制；要堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用。第三，在確保國(guó)有控股前提下，墾區(qū)集團(tuán)公司要積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，依法推進(jìn)集團(tuán)公司股權(quán)多元化改革，穩(wěn)妥推進(jìn)集團(tuán)公司從國(guó)有獨(dú)資向多元投資主體的轉(zhuǎn)變。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，積極探索與大型跨國(guó)公司、投資公司和國(guó)內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)合作，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展和延伸，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，提高管理水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力。第四，健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。農(nóng)墾集團(tuán)要建立健全一套科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略投資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信息風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)，以及自然風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、監(jiān)督、控制和管理，通過相互監(jiān)督與制衡，達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理要強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)，形成內(nèi)部控制體系。管理層和員工要進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估和監(jiān)督，定期或不定期采用結(jié)構(gòu)化的方法對(duì)內(nèi)部控制效率和效果進(jìn)行評(píng)估，關(guān)注業(yè)務(wù)過程和控制效果。內(nèi)控控制要加強(qiáng)信息化建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)平臺(tái)，減少人為干預(yù)因素。最后，要建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)診斷體系，形成內(nèi)部自檢和外部診斷共生共存的檢查機(jī)制，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，使企業(yè)能夠即時(shí)發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，并及時(shí)得到有效解決。

（四）理順墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革中組織間關(guān)系

第一，理順農(nóng)墾集團(tuán)與產(chǎn)業(yè)公司的關(guān)系。農(nóng)墾集團(tuán)化改革中，農(nóng)墾集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)公司之間的關(guān)系是以資本為紐帶的母子公司體制。母公司和子公司都是依法設(shè)立的公司制企業(yè)法人，各自享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立行使民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。農(nóng)墾集團(tuán)與產(chǎn)業(yè)公司是出資人和被投資企業(yè)之間的關(guān)系，不能違反法律和章程的規(guī)定，直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)墾集團(tuán)公司主要功能是，依照法定程序和集團(tuán)章程，組織制定和實(shí)施集團(tuán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略；開展投融資、企業(yè)并購(gòu)、資產(chǎn)重組等資本營(yíng)運(yùn)活動(dòng)；決定集團(tuán)內(nèi)的重大事項(xiàng)；推進(jìn)集團(tuán)成員企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整；協(xié)調(diào)集團(tuán)成員企業(yè)之間的關(guān)系；編制集團(tuán)合并會(huì)計(jì)報(bào)表、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；統(tǒng)一管理集團(tuán)的名稱、商標(biāo)、商譽(yù)等無形資產(chǎn)；建立集團(tuán)市場(chǎng)營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)。第二，理順產(chǎn)業(yè)公司和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的關(guān)系。農(nóng)墾集團(tuán)化改革中，要以產(chǎn)業(yè)公司為核心，重組企業(yè)經(jīng)營(yíng)組織框架，解決墾區(qū)內(nèi)部分散化相互競(jìng)爭(zhēng)的問題。通過集團(tuán)化改革，將原本分散在各個(gè)農(nóng)場(chǎng)和工商企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源整合到產(chǎn)業(yè)公司，提升產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和市場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為產(chǎn)業(yè)公司的生產(chǎn)基地，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要按照產(chǎn)業(yè)公司的總體布局，組織職工家庭農(nóng)場(chǎng)落實(shí)好生產(chǎn)任務(wù)，并提供農(nóng)資采購(gòu)、農(nóng)機(jī)作業(yè)、良種供應(yīng)、病蟲害防治等集中統(tǒng)一服務(wù)。產(chǎn)業(yè)公司要通過大力發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)物流、營(yíng)銷貿(mào)易、科技創(chuàng)新、金融保險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)鏈高端，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的整體效益，帶動(dòng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和所在區(qū)域鄉(xiāng)村振興，分享更多的產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。第三，理順國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)業(yè)職工的關(guān)系。農(nóng)墾集團(tuán)化改革中，要構(gòu)建起“農(nóng)墾集團(tuán)—產(chǎn)業(yè)公司—國(guó)有農(nóng)場(chǎng)—家庭農(nóng)場(chǎng)”之間縱向利益共同體和全產(chǎn)業(yè)鏈體系，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)職能，發(fā)揮統(tǒng)籌家庭農(nóng)場(chǎng)的作用，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，開展全程機(jī)械化和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，在墾區(qū)集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)體系總體布局下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)與分的有機(jī)結(jié)合，帶動(dòng)職工家庭提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)綜合效益。

總之，當(dāng)前農(nóng)墾改革要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的決策部署，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)墾系統(tǒng)的要求，開展墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革，提升農(nóng)墾企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)墾區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺，帶動(dòng)區(qū)域鄉(xiāng)村振興。