趙璐輝， 龍亞玲， 牛永峰， 郭 詠， 陳雯花， 王海平， 武志遠

(成縣種子管理站， 甘肅 成縣 742500)

允許農(nóng)民銷售、串換自繁自用剩余常規(guī)種子，是《中華人民共和國種子法》(簡稱《種子法》)為保護農(nóng)民傳統(tǒng)種植習(xí)慣和種植利益而規(guī)定的特權(quán)。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度不斷提高和農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營主體多元化的發(fā)展，利用《種子法》對農(nóng)民特權(quán)的規(guī)定，打著銷售“農(nóng)民自繁自用剩余常規(guī)種子”名義從事假劣種子生產(chǎn)銷售的違法事件時有發(fā)生。正確理解和適用《種子法》對農(nóng)民特權(quán)的規(guī)定，依法保護農(nóng)民自產(chǎn)自銷剩余常規(guī)種子的合法權(quán)益，對鉆法律空子，生產(chǎn)銷售假劣種子的違法行為進行嚴厲查處，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，是對各級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)要求。

1 案情概述

2019年9月，甘肅省C縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到群眾舉報，該縣J鎮(zhèn)農(nóng)資市場有人銷售無生產(chǎn)企業(yè)標注的油菜種子。接舉報后，C縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局立即派出C縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊和C縣種子管理站組成聯(lián)合執(zhí)法組赴J鎮(zhèn)農(nóng)資市場調(diào)查處理。

經(jīng)調(diào)查，現(xiàn)場銷售種子包裝無任何生產(chǎn)企業(yè)標注，外標簽品種名稱為“春華501油菜”，銷售者為T某，現(xiàn)年62歲，漢族，小學(xué)文化，C縣J鎮(zhèn)某村農(nóng)民。T某述稱：自家多年種植的油菜品種產(chǎn)量高、抗病好，看到同村群眾在集市上出售自產(chǎn)散裝胡蘿卜、香菜等種子，于是購進無任何標識的牛皮紙自封袋包裝自產(chǎn)油菜籽，命名為“春華501油菜”在集市銷售，共包裝30袋，規(guī)格0.5 kg·袋-1，售價20元·袋-1，已售出10袋，剩余20袋待售。T某稱自家當年種植油菜3畝(0.2 hm2)，共收獲油菜籽300余kg。執(zhí)法人員現(xiàn)場給T某釋明了《種子法》相關(guān)規(guī)定，并作了詢問筆錄。

經(jīng)查，國家審定(登記)的油菜品種中沒有“春華501油菜”品種。執(zhí)法人員現(xiàn)場電話報請C縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責(zé)人批準，依據(jù)《種子法》第五十條和《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第37條之規(guī)定，對T某涉嫌違法的20袋“春華501油菜”種子進行了扣押和證據(jù)登記保存，并向T某出具了證據(jù)登記保存清單和種子扣押清單。T某辯稱：自己不懂《種子法》，請求不予處罰；并主動表示愿意停止銷售“春華501油菜”種子，已售出的10袋種子，購買方都是自己熟悉的鄉(xiāng)鄰，愿意在油菜播種前及時追回。

2 案件爭議和處理

對于案件處理主要有3種觀點。第1種觀點認為：T某包裝自產(chǎn)商品油菜籽并虛假標注“春華501油菜”品種名稱標簽，生產(chǎn)種子量超過300 kg，其行為違反《種子法》第49條第1款第2項“下列種子為假種子：種子種類、品種與標簽標注的內(nèi)容不符或者沒有標簽的”法律規(guī)定，應(yīng)當依照《種子法》第75條“違反本法第49條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營假種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和種子……貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下罰款”之規(guī)定沒收違法種子，并按照300 kg違法種子量計算對其處以行政罰款。第2種觀點認為：T某系C縣J鎮(zhèn)當?shù)剞r(nóng)民，依照《種子法》第37條“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在當?shù)丶Q(mào)市場上出售、串換，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證”的法律規(guī)定， T某多年種植的油菜品種應(yīng)當認定為常規(guī)種子，雖然標注了“春華501油菜”品種外標簽，但對常規(guī)種子的真實性和種子質(zhì)量并無影響，T某自產(chǎn)自銷常規(guī)油菜種子的行為合法，不應(yīng)當處罰。第3種觀點認為：T某雖然是當?shù)剞r(nóng)民，銷售的也是自家多年種植的油菜品種，應(yīng)當推定是常規(guī)種子，但其在種子外標簽上標注“春華501油菜”品種名稱的行為違反《種子法》第49條第1款第2項有關(guān)假種子的規(guī)定，依法推定T某銷售的“春華501油菜”種子為假種子，應(yīng)當依照《種子法》第75條規(guī)定進行處罰。但T某違法種子數(shù)量應(yīng)當按照包裝銷售的30袋計算，未包裝的300 kg油菜籽因尚未進入流通領(lǐng)域，使用目的具有或然性，不應(yīng)當認定為違法種子。并且T某能夠主動追回已售種子，尚未對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全產(chǎn)生實質(zhì)性危害結(jié)果，違法情節(jié)輕微。依照《行政處罰法》第27條“有下列情形之一的，行政處罰應(yīng)當予以從輕或減輕：一是主動消除或者減輕違法行為危害結(jié)果的;……違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害結(jié)果的，不予行政處罰”之規(guī)定，依法應(yīng)當對T某從輕或者免除處罰。

最終，C縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局采納了第3種觀點，做出處理決定： 1) 責(zé)令T某立即停止銷售“春華501油菜”種子； 2) 對扣壓的規(guī)格為0.5 kg·袋-1的“春華501油菜”種子20袋予以沒收； 3) 責(zé)令T某設(shè)法追回已售出的10袋種子上交 C縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局予以沒收并退還購種群眾價款； 4) 免予T某行政罰款。

后T某接受并履行了處理決定。

3 種子法律、法規(guī)對農(nóng)民特權(quán)的規(guī)定

為保證種子質(zhì)量、確保農(nóng)民用種安全，我國種子法律、法規(guī)對種子生產(chǎn)、銷售具有嚴格的管理制度，對種子純度、凈度、芽率、水分等質(zhì)量指標具有嚴格的標準規(guī)定。但我國目前許多鄉(xiāng)村還是傳統(tǒng)的小農(nóng)耕種模式，長期以來農(nóng)民群眾有留種自種和在當?shù)剜l(xiāng)村相互購買、串換種子的習(xí)慣。因此，國家在法律制度設(shè)計中體現(xiàn)了對農(nóng)民長期種植習(xí)慣的尊重和保護，立法中特別規(guī)定了農(nóng)民擁有在當?shù)厥袌鲣N售、串換常規(guī)剩余種子的農(nóng)民特權(quán)?！斗N子法》第29條規(guī)定：“在下列情況下使用授權(quán)品種的，可以不經(jīng)植物新品種權(quán)所有人許可……(2)農(nóng)民自繁自用授權(quán)品種的繁殖材料”?！斗N子法》第37條規(guī)定：“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在當?shù)丶Q(mào)市場上出售、串換，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證”。另外，一些省通過地方性法規(guī)對此制定了更加細化的管理規(guī)定，例如：《遼寧省農(nóng)作物種子管理條例》第14條規(guī)定：“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在集貿(mào)市場上出售、串換，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。出售串換主要農(nóng)作物常規(guī)種子的，應(yīng)當將品種名稱、數(shù)量向當?shù)胤N子管理機構(gòu)備案；種子管理機構(gòu)應(yīng)當出具出售、串換證明”?！督K省種子條例》第29條規(guī)定：“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在當?shù)丶Q(mào)市場上出售、串換，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，可以不附標簽和使用說明，但其出售、串換的種子數(shù)量不應(yīng)超過其家庭承包土地的年度用種量”?！渡轿魇∞r(nóng)作物種子條例》第23條規(guī)定：“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余，在所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))區(qū)域范圍內(nèi)出售、串換，且數(shù)量不超過其家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地的年度用種量”。這些與《種子法》對應(yīng)的下位法制定的具體規(guī)定，為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)依法管種提供了可操作性的標尺，值得其他省、市立法機關(guān)借鑒。

4 對《種子法》第37條法律要素含意的解析

4.1 “農(nóng)民”的范圍

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的意見(農(nóng)辦發(fā)[2019]1號)第5條規(guī)定：“《種子法》第29條所稱農(nóng)民，是指以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式簽訂農(nóng)村土地承包合同的農(nóng)民個人。農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體使用授權(quán)品種的繁殖材料用于生產(chǎn)的，不屬于農(nóng)民自繁自用，應(yīng)當取得植物新品種權(quán)人的許可。除家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)戶個人和農(nóng)戶家庭之外的任何農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都不得依照《種子法》第37條授予農(nóng)民特權(quán)的規(guī)定在市場銷售、串換農(nóng)作物種子”。從該意見可以看出《種子法》第29條和第37條法條表述的“農(nóng)民”是一個狹意的概念，僅指依照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定持有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》或者享有家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)并實際從事農(nóng)作物種植的農(nóng)戶家庭或個人，其他一切組織或個人以商業(yè)目的種植、買賣種子的行為都不能享有《種子法》規(guī)定的農(nóng)民特權(quán)[1]。

4.2 種子類別及合法來源

農(nóng)民銷售、串換的農(nóng)作物種子，從品種類別來看，可以是稻、小麥、玉米、棉花、大豆這5種主要農(nóng)作物，也可以是馬鈴薯、油菜、胡蘿卜等各類非主要農(nóng)作物。從種子生物學(xué)特性來講必須是常規(guī)作物種子，而不能是雜交作物種子；銷售、串換雜交種子或者雜交種子后代繁殖材料的行為都是違法的，要受到法律的制約和處罰?！斗N子法》允許農(nóng)民銷售、串換的常規(guī)種子品種，主要有2個合法來源：一是農(nóng)民群眾多年種植的傳統(tǒng)農(nóng)家品種，二是農(nóng)民通過合法渠道購買、串換的授權(quán)品種常規(guī)種子的后代繁殖材料[2]。本案中T某銷售的是自家多年種植的地方常規(guī)油菜品種，僅從品種生物學(xué)特性來說該種子符合《種子法》第37條對常規(guī)種子的規(guī)定。

4.3 售種數(shù)量限制

《種子法》第37條沒有對農(nóng)民銷售、串換常規(guī)種子的數(shù)量進行具體規(guī)定，但部分省通過制定與《種子法》相對應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章對此進行了規(guī)定。例如：江蘇、山西等省種子條例均規(guī)定農(nóng)民銷售、串換常規(guī)剩余種子數(shù)量不得超過其家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地的年度用種量。湖北省人民政府規(guī)章《湖北省關(guān)于農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)督管理的暫行規(guī)定》第11條規(guī)定：“農(nóng)民自繁自用剩余主要農(nóng)作物常規(guī)種子，可以在當?shù)剜l(xiāng)村集貿(mào)市場出售、串換，承包耕地面積不足50畝(3.3 hm2)的，出售、串換剩余種子的數(shù)量不得超過其當年用種量50%；承包耕地面積在50畝(3.3 hm2)以上的，出售串換剩余種子的數(shù)量不得超過其當年用種量的20%。售種者應(yīng)當對種子質(zhì)量負責(zé)”；并且在第27條規(guī)定：“農(nóng)民自繁自用剩余種子出售、串換，超過種子數(shù)量的，由縣以上農(nóng)業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，并處200元以上500元以下罰款”。本案當中，T某包裝銷售的“春華501油菜”雖然只有15 kg，但其生產(chǎn)的油菜籽300 kg，如果全部包裝上市銷售將是約50 hm2大田油菜播種面積的種子用量，一旦產(chǎn)生種子質(zhì)量問題，將會給購種群眾造成巨大損失。如果不對農(nóng)民銷售、串換種子的數(shù)量進行限制，不但種子質(zhì)量無法保障，而且也會給農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對農(nóng)作物種子的行政監(jiān)管造成困難。

4.4 種子質(zhì)量規(guī)定

中華人民共和國國家強制標準如GB 4404糧食作物種子、GB 4407經(jīng)濟作物種子、GB 16715瓜菜作物種子等標準文件對各類作物種子質(zhì)量有明確的規(guī)定，這些強制標準應(yīng)當不但適用于對種子企業(yè)的要求，同樣適用于對農(nóng)民銷售、串換常規(guī)作物種子的質(zhì)量要求。《種子法》第49條第2款規(guī)定：“下列種子為劣種子： 1) 質(zhì)量低于國家規(guī)定標準的； 2) 質(zhì)量低于標簽標注指標的； 3) 帶有國家規(guī)定的檢疫性有害生物的”。農(nóng)民銷售、串換自繁自用剩余常規(guī)種子違反該法條規(guī)定的，亦應(yīng)當依照《種子法》和《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定進行處罰。

4.5 銷售地域

《種子法》第37條對銷售、串換常規(guī)種子的地域僅規(guī)定為當?shù)丶Q(mào)市場。當?shù)厥侵皋r(nóng)戶所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣域，對相臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相臨縣界的共用農(nóng)村集貿(mào)市場是否適用“當?shù)亍币?guī)定[3]，上位法《種子法》沒有具體明確的規(guī)定，而江蘇、山西等省通過制定下位法種子條例將銷售地域明確為“當?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))集貿(mào)市場或者所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))區(qū)域范圍內(nèi)”，這些地方性規(guī)定是比較符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際的。

4.6 種子包裝和標簽

原農(nóng)業(yè)部制定的規(guī)章《農(nóng)作物種子標簽和使用說明管理辦法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)銷售的農(nóng)作物種子應(yīng)當附有種子標簽和使用說明書”。第6條規(guī)定:“種子標簽應(yīng)當標注下列內(nèi)容：(1)作物種類、種子類別、品種名稱……(6)檢疫證明編號……”。依照該規(guī)章規(guī)定要求農(nóng)民銷售剩余常規(guī)種子與種子企業(yè)一樣標注完整的種子標簽和使用說明內(nèi)容，顯然無法實現(xiàn)，且與上位法《種子法》對農(nóng)民特權(quán)規(guī)定的立法原意相悖。而《江蘇省種子條例》第29條規(guī)定：“農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在當?shù)丶Q(mào)市場上出售、串換……可以不附標簽和使用說明”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民銷售自產(chǎn)剩余常規(guī)種子大多數(shù)都是沒有標簽的散裝種子。依照“法無禁止皆可為”的行政法適用原則，農(nóng)民銷售、串換自產(chǎn)剩余常規(guī)種子既可以包裝，也可以散裝，既可以標注標簽內(nèi)容，也可以不標注標簽內(nèi)容。

雖然法律沒有強制農(nóng)民銷售、串換自產(chǎn)常規(guī)剩余種子必須附有標簽和使用說明，但在實際當中如果農(nóng)民在銷售、串換種子時自制了種子標簽，就必須依照《農(nóng)作物種子標簽和使用說明管理辦法》標注真實內(nèi)容，而不能標注虛假的種子種類、品種名稱、質(zhì)量等級等實質(zhì)性內(nèi)容，否則就要承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。本案當中T某在銷售自產(chǎn)剩余常規(guī)油菜種子時標注了虛假的“春華501油菜”品種名稱，違反了《種子法》第49條第1款第2項之規(guī)定，所以被農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)推定為假種子。從自然事實上講T某銷售的是自繁自用的“真”常規(guī)油菜種子，但從法律事實上講T某標注“春華501油菜”品種名稱的“真”種子被法律推定為假種子；當然，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法管理過程中遵循的必須是法律事實而不能是自然事實。

5 結(jié)束語

“國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，農(nóng)作物種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，也是農(nóng)民最關(guān)心的農(nóng)業(yè)投入品，種子質(zhì)量直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。為尊重廣大農(nóng)民群眾傳統(tǒng)種植習(xí)慣，保護農(nóng)民種植利益，《種子法》授予農(nóng)民自產(chǎn)自銷剩余常規(guī)種子的特權(quán)。在種子行政執(zhí)法實踐中，面對不同銷售、串換農(nóng)民剩余常規(guī)種子的情形，吃透法律規(guī)定精神、劃定合法與違法的界線，即依法保障農(nóng)民特權(quán)，又嚴厲查處違法行為，充分保障廣大農(nóng)民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，是擺在各級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)面前的一道道雙向解答題。