陳伯仁 吳紀樹

(中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 404100)

黨的十九屆五中全會明確提出，要實施鄉(xiāng)村建設行動，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。萬達開區(qū)域地處川渝陜結(jié)合部，是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、長江經(jīng)濟帶、三峽庫區(qū)的重要組成部分，地理區(qū)位十分重要。推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，建好“萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)”，是國家賦予萬達開區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重大政治使命，也是萬達開面臨的戰(zhàn)略機遇和現(xiàn)實考驗。推動區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，必須在戰(zhàn)略中實施鄉(xiāng)村建設行動的有效銜接，在戰(zhàn)略中認識脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)地位。

1 萬達開鄉(xiāng)村建設行動有效銜接機制的多重困難

目前，萬達開區(qū)域推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接在機制上還面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，客觀認識當前鄉(xiāng)村建設行動的形勢任務，有利于明晰鄉(xiāng)村振興的發(fā)展思路。

1.1 減貧治理機制“平衡難”

從減貧治理機制的類型來看，一般分為特惠型減貧治理和普惠型減貧治理2種。脫貧攻堅屬于前者，而鄉(xiāng)村振興則屬于后者。因此，脫貧攻堅政策具有明顯的福利性特征，最終形成了建檔立卡貧困人口的特惠型政策，客觀上出現(xiàn)了建檔立卡貧困戶與貧困戶之間一定程度的“福利懸崖”效應。而鄉(xiāng)村振興政策則與之有別，其政策范圍將突破鄉(xiāng)村的界限，一些貧困邊緣人口一旦沒有了系統(tǒng)的支持政策，極易可能返貧，出現(xiàn)新的“福利懸崖”效應。

萬達開區(qū)域?qū)嵤┼l(xiāng)村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐中，如何將脫貧攻堅階段的特惠政策予以選擇性保留，如何抑制不同群體之間的“懸崖效應”，如何實現(xiàn)政策兼顧激發(fā)貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力等，都是解決“精準”濟困幫扶與“普惠”共享發(fā)展這一矛盾所必須面對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

1.2 社會動員機制“轉(zhuǎn)型難”

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興各自仰賴的社會動員機制存在較為明顯的差異性。脫貧攻堅廣泛、迅速、高效地動員全黨全國全社會力量，聚焦貧困村、貧困戶，以實現(xiàn)“兩不愁、三保障”為目標合力攻堅。這種“超常規(guī)”的社會動員機制深刻彰顯我國集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢。與之有別，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的社會動員機制則是以鄉(xiāng)村集體成員的集體行為能力為基礎(chǔ)，其內(nèi)生性、常態(tài)化特性較為明顯。

伴隨我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和管理制度變遷，農(nóng)村基層組織動員能力下降，出現(xiàn)了普遍的農(nóng)村集體行動困境[1]。脫貧攻堅的“超常規(guī)”社會動員機制調(diào)動整合了全社會的力量，很大程度上掩蓋了農(nóng)村集體行動能力不足的窘境。萬達開區(qū)域?qū)嵤┼l(xiāng)村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須攻克“超常規(guī)”社會動員轉(zhuǎn)型帶來的陣痛，重構(gòu)農(nóng)村基層社會動員機制，增強農(nóng)村集體行動能力。

1.3 投入保障機制“兼顧難”

資金投入是脫貧攻堅最重要的保障因素，僅就中央財政專項扶貧資金投入來看，2012—2020年財政部累計安排中央財政專項扶貧資金6896億元[2]。但要將脫貧攻堅的資金投入機制完美復制到推進鄉(xiāng)村振興的實踐中難度很大。特別是在當前宏觀經(jīng)濟增速下行、地方債務普遍較重的背景下，能夠籌措和撬動的資金更加有限，而“三農(nóng)”領(lǐng)域需要補上的短板又太多，有限的資金投入在已脫貧村、已脫貧人口持續(xù)減貧和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展之間進行平衡的挑戰(zhàn)加大[3]。

萬達開區(qū)域?qū)嵤┼l(xiāng)村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐中，必須有效兼顧減貧投入的持續(xù)性和振興投入的均衡性，必須切實提高投向鄉(xiāng)村振興財政資金的使用效率，必須積極引導金融和社會資本多樣化投向扶貧和鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

2 萬達開鄉(xiāng)村建設行動有效銜接的經(jīng)驗傳遞

脫貧攻堅是我國減貧史乃至世界減貧史上絕無僅有的壯舉。現(xiàn)階段，在實施鄉(xiāng)村建設行動推進全面鄉(xiāng)村振興過程中，萬達開區(qū)域脫貧攻堅探索形成總結(jié)的一些成功經(jīng)驗能夠為地方實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供支持。

2.1 建立強有力的組織領(lǐng)導

萬達開區(qū)域能夠如期完成脫貧攻堅的各項任務要求，離不開強有力組織領(lǐng)導體系的構(gòu)建。堅持黨的領(lǐng)導與責任落實，充分發(fā)揮高質(zhì)量黨建引領(lǐng)高質(zhì)量脫貧的作用。如，開州區(qū)細化了黨建促脫貧攻堅20條措施，通過責任體系分解、嚴格考核問效、村干部區(qū)級備案管理等制度落實，實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)與責任壓實[4]。強化干部隊伍建設，充分發(fā)揮農(nóng)村基層作為鍛煉培養(yǎng)干部大熔爐的作用。如，達州市先后共選派828個工作組、11.4萬名干部進行全覆蓋幫扶，鍛煉了一大批尤其是年輕黨員干部，為全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略準備了人才力量[5]。建立全社會共同參與機制，充分發(fā)揮社會各方力量協(xié)調(diào)參與攻堅幫扶的作用。如，萬州區(qū)利用國有企業(yè)在人才、資金、技術(shù)、管理、市場等方面的優(yōu)勢開展了“國企進村”活動，支持培育貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)[6]。

2.2 貫徹精而準的實施方略

脫貧攻堅的實施方略是“精準”，即精準扶貧、精準脫貧。為貫徹落實這一基本方略，萬達開區(qū)域在括產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、志智雙扶、黨建扶貧等精準實施方面都積累了大量的實踐經(jīng)驗。如，萬州區(qū)在脫貧攻堅中著力開展“志智雙扶”補齊貧困群眾“精神短板”方面成效明顯，其中尤以龍駒鎮(zhèn)為典型代表，其“志智雙扶”的成功探索在重慶得到廣泛推廣。此外，萬達開區(qū)域在產(chǎn)業(yè)扶貧中重視種養(yǎng)殖業(yè)、手工加工、鄉(xiāng)村旅游、電商服務等方面的經(jīng)驗，在生態(tài)扶貧中形成打造綠色農(nóng)村、生態(tài)農(nóng)村、人居環(huán)境整治等方面的經(jīng)驗，在黨建扶貧中積累的黨建引領(lǐng)、派駐第一書記、保障“兩委干部”經(jīng)費等方面經(jīng)驗，都可以在鄉(xiāng)村振興中繼續(xù)傳遞利用。

2.3 夯實全方位的要素保障

資金、科技、人才等要素的缺乏一直是制約農(nóng)村發(fā)展的普遍問題，萬達開區(qū)域如期順利完成脫貧攻堅任務，得益于資金、人才、科技等要素投入得到了充分保障。在資金要素保障方面，已經(jīng)通過實踐形成了財政資金優(yōu)先保障、金融投入重點傾斜、社會資金積極參與的資金統(tǒng)籌體系。在科技要素保障方面，脫貧攻堅過程中發(fā)展農(nóng)村電子商務、設立科技支撐專項資金、組織科技特派員提供技術(shù)服務、建立農(nóng)村地區(qū)與科研機構(gòu)技術(shù)合作等實踐經(jīng)驗。在人才要素保障方面，積累了扶持培養(yǎng)鄉(xiāng)村匠人、文化能人、非遺傳人等各類人才的成功經(jīng)驗，構(gòu)建了黨政干部、企業(yè)家、專家學者等多渠道人才共同參與的成功機制，制定了有效培養(yǎng)本土人才、留住外地人才的成功政策。如，萬州區(qū)組建了由教師、醫(yī)師、農(nóng)業(yè)技師構(gòu)成的“入戶三師”，達州市涌現(xiàn)了由復員退伍軍人擔任駐村扶貧干部的“扶貧鐵軍”，開州區(qū)培養(yǎng)了一批熟悉熱愛農(nóng)村的原籍“回引人才”。

3 萬達開鄉(xiāng)村建設行動有效銜接的機制創(chuàng)新

實施萬達開區(qū)域鄉(xiāng)村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，統(tǒng)籌發(fā)展是總體原則，機制創(chuàng)新是重要推動力。這意味萬達開三地要打破省際行政區(qū)劃障礙，探索行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)域的適度分離，探索創(chuàng)新“政策共商”、“人才共育”、“產(chǎn)業(yè)共促”、“生態(tài)共護”等機制。

3.1 建立“政策共商”機制，提高萬達開區(qū)域風險防范化解能力

實施區(qū)域鄉(xiāng)村建設行動，政策是前提。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)應當建立“政策共商”機制，共同提高防范化解風險的能力。這就要求萬達開三地必須通過一定的形式(如召開“聯(lián)席會議”)共同協(xié)商脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的相關(guān)政策。特別是要打破地方壁壘，制定壁壘清除方案，不僅要破除妨礙有效銜接的市場統(tǒng)一壁壘，同時還包括社會生活壁壘(如地方保護政策、差異化技術(shù)標準、地域隱性慣例、不平等待遇、歧視性措施等)，為萬達開協(xié)同實施鄉(xiāng)村建設行動奠定基礎(chǔ)。

3.1.1 建立政策協(xié)同制定機制

萬達開區(qū)域應當盡早建立制定前會商、制定中協(xié)商的鄉(xiāng)村建設政策生成機制。經(jīng)過三方共同制定的政策，應當在區(qū)域得到統(tǒng)一執(zhí)行，區(qū)域內(nèi)的實施標準應當互采互信，執(zhí)法結(jié)果也應當互通互認。

3.1.2 強化重點領(lǐng)域政策支撐

三地政府要著力加快推進鄉(xiāng)村建設重點領(lǐng)域的合作事宜落地落實。尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村委(局)、鄉(xiāng)村振興局要積極展開會商，強化重點領(lǐng)域政策支撐，加快區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，共同打造川渝鄉(xiāng)村振興示范樣板區(qū)。

3.1.3 協(xié)同推進風險防范化解

三地要匯聚智慧協(xié)同提升區(qū)域應對脫貧攻堅中可能潛藏的風險，協(xié)同強化風險來源研判、動態(tài)監(jiān)測和實時預警。防范化解經(jīng)濟風險，要協(xié)同優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，推進產(chǎn)業(yè)政策由差異化向普惠化轉(zhuǎn)變；防范化解社會風險，要協(xié)同完善社會保障和公共服務，推進特定性扶貧政策向長期性民生政策轉(zhuǎn)變。

3.2 建立“人才共育”機制，促進萬達開區(qū)域人力資源交流合作

實施區(qū)域鄉(xiāng)村建設行動，人才是關(guān)鍵。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)應當協(xié)同完善人才政策、搭建平臺載體、優(yōu)化服務保障，形成三地人才共育工作大格局，助力推進區(qū)域協(xié)同的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。要加強調(diào)查研究、重視頂層設計，可以通過舉辦萬達開區(qū)域人才協(xié)同聯(lián)席會議，簽署“戰(zhàn)略合作框架協(xié)議”，明確具體發(fā)展舉措進行系統(tǒng)推進。

3.2.1 協(xié)同開展引才育才

此項工作的重點是萬達開互派干部到鄉(xiāng)村建設相關(guān)部門(尤其是鄉(xiāng)村振興局)進行掛職交流，為區(qū)域協(xié)同鄉(xiāng)村振興提供干部保障。此外，還要加強優(yōu)秀人才的協(xié)同招攬，共同舉辦人才發(fā)展峰會、洽談會等多種形式的引智活動；加強實用性人才的交流學習，組織基層黨政領(lǐng)導干部參加脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接專題培訓班。

3.2.2 協(xié)同搭建平臺載體

此項工作旨在整合三地人才資源優(yōu)勢，激發(fā)人才創(chuàng)造活力。在政府的支持下，可以由三地科技團體、行業(yè)學會和相關(guān)企事業(yè)單位組建的助力鄉(xiāng)村振興的政產(chǎn)學研合作平臺，推進區(qū)域企業(yè)協(xié)同發(fā)展，加快促進區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化。具體可以開展三地校地跨區(qū)域合作、三地共同出資開展學術(shù)創(chuàng)新研究、舉辦創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能比賽等。

3.2.3 協(xié)同優(yōu)化服務保障

要推動實現(xiàn)服務共享，如建立萬達開社保、公積金等服務項目的綠色辦理通道，解決“來回跑”的現(xiàn)實不便；要推動實現(xiàn)人才互認，簽訂“專家資源共享協(xié)議”；要推動實現(xiàn)市場互通，三地應當實行統(tǒng)一的人力資源市場準入制度，協(xié)同推進人事檔案統(tǒng)一共享互認具體工作。

3.3 建立“產(chǎn)業(yè)共促”機制，構(gòu)建萬達開區(qū)域產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展格局

實施區(qū)域鄉(xiāng)村建設行動，產(chǎn)業(yè)是重點。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)應當堅持把“產(chǎn)業(yè)興旺”作為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興的有效轉(zhuǎn)變。這需要萬達開區(qū)域通過加強資源要素保障、創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式、強化社會化服務支持等手段提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

3.3.1 優(yōu)化頂層設計，增強產(chǎn)業(yè)項目的持續(xù)性

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“慢變量”，產(chǎn)業(yè)興旺要打“持久戰(zhàn)”。萬州、達州、開州地理位置相依、資源稟賦相當、市場條件相似、政策環(huán)境相近，因此，要實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)振興尤其要重視頂層設計，協(xié)同做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，立足自身條件發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，認真選擇產(chǎn)業(yè)目錄，切忌盲目跟風，出現(xiàn)同質(zhì)性產(chǎn)業(yè)競爭。

3.3.2 促進產(chǎn)業(yè)融合，拓展扶貧產(chǎn)業(yè)的價值鏈

拓展扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的廣度，推動萬達開區(qū)域山地特色高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極協(xié)同推進農(nóng)旅融合、農(nóng)文結(jié)合，扶持發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)；拓展扶貧產(chǎn)業(yè)的深度，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，增加產(chǎn)品附加值，發(fā)展電子商務，著力圍繞“老川東”、“大三峽”打造特色產(chǎn)品品牌。

3.3.3 完善利益聯(lián)結(jié)，增強多種模式的向心力

可以適度推動產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體建設，引導龍頭企業(yè)和協(xié)會、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，實行產(chǎn)銷一體化經(jīng)營；應當完善利益聯(lián)結(jié)的要素分配，鼓勵新型經(jīng)營主體與低收入戶建立入股分紅等合作方式，引導低收入戶以“主人翁”身份積極參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；應當完善個人和企業(yè)征信體系，嚴格“獎誠懲失”監(jiān)督管理，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信用環(huán)境[7]。

3.4 建立“生態(tài)共護”機制，筑牢萬達開區(qū)域綠色發(fā)展安全屏障

實施鄉(xiāng)村建設行動，生態(tài)是支撐。萬達開區(qū)域在脫貧攻堅中統(tǒng)籌兼顧了生態(tài)保護和發(fā)展的問題，實施脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接同樣可以延續(xù)這一經(jīng)驗，探索生態(tài)友好型鄉(xiāng)村振興新模式。萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)應當建立“生態(tài)共護”機制，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一體化治理戰(zhàn)略格局，這是踐行習近平總書記生態(tài)文明思想生動的地方實踐，對筑牢長江上游生態(tài)安全屏障、維護長江中下游乃至更大范圍區(qū)域生態(tài)安全意義重大。

3.4.1 建立生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展聯(lián)動機制

具體包括區(qū)域聯(lián)席會機制、跨界流域聯(lián)防聯(lián)治機制、區(qū)域生態(tài)環(huán)境預警監(jiān)控平臺、聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制、區(qū)域監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制、行政審批聯(lián)動共享平臺、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制、固危廢管理信息互通機制、協(xié)同處置機制、生態(tài)環(huán)保督察反饋問題跨界聯(lián)動整改機制、生態(tài)環(huán)境安全及污染事故處置聯(lián)動機制等[8]。萬達開三地相關(guān)部門要通過預警監(jiān)測、督促執(zhí)法、通報反饋等手段推動落實生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展各項具體事宜。

3.4.2 持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治

在脫貧攻堅中，以解決貧困村的環(huán)境問題為工作重點，通過垃圾清理、污水治理、廁所改造、村容村貌等具體措施的落實，極大改善了貧困村的環(huán)境面貌。萬達開區(qū)域在推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，可以加大農(nóng)村人居環(huán)境整治的經(jīng)驗交流，協(xié)同推進區(qū)域內(nèi)農(nóng)村繼續(xù)實行人居環(huán)境整治，開展環(huán)境保護教育，創(chuàng)建彰顯富有川東特色的美麗庭院，促進農(nóng)村人居環(huán)境整治與美麗鄉(xiāng)村建設的有機結(jié)合，提高農(nóng)村居民的生態(tài)福祉。