劉靜 婁登峰

【關(guān)鍵詞】 地方國(guó)有資本; 混合所有制改革; 長(zhǎng)春國(guó)投; 國(guó)企治理; 股東資源

【中圖分類號(hào)】 F271? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）24-0144-06

一、引言

作為國(guó)企改革的重要路徑，混合所有制改革在促進(jìn)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的完善和發(fā)展中具有重要意義。自2015年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，我國(guó)已形成國(guó)企改革“1+N”政策體系，為國(guó)企改革構(gòu)筑了四梁八柱。但在實(shí)踐中實(shí)施混合所有制改革后，公司治理這一核心問(wèn)題并未得到顯著改善[1]。國(guó)有資本投資公司作為此次改革的重要平臺(tái)，肩負(fù)著國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的重要使命，相比商業(yè)類和公益類等普通國(guó)企的改革，資本運(yùn)營(yíng)投資類國(guó)企的混合所有制改革具有重大的戰(zhàn)略高度。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中對(duì)于這類公司如何通過(guò)混合所有制改革實(shí)現(xiàn)從“管人管事管企業(yè)”向“管資本”的成功轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇且黄笠徊?，尚未形成可借鑒的“普適模式”。因此，有必要做好國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)個(gè)例研究，從眾多具體案例中抽象出本質(zhì)和規(guī)律。

混合所有制是指不同所有制資本相互融合的經(jīng)濟(jì)形式，是不同性質(zhì)所有者利害共生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是一種多元化的股份制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[2]。混合所有制改革的目的就是要通過(guò)吸收資本連帶整合各方股東的智力、技術(shù)、管理等方面的資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展[3]。目前學(xué)者們對(duì)于資本投資運(yùn)營(yíng)類國(guó)企改革存在的問(wèn)題和完善的路徑方面進(jìn)行了深入研究。在資本投資運(yùn)營(yíng)類國(guó)有企業(yè)存在的問(wèn)題方面，王曙光等[4]基于相關(guān)理論和政策總結(jié)出地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式后，鮮明地指出現(xiàn)有地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)兩類公司在頂層設(shè)計(jì)、權(quán)責(zé)關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)等方面的問(wèn)題。袁東明[5]在回顧國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)兩類公司試點(diǎn)以來(lái)取得的成效基礎(chǔ)上，指出仍存在隔離層功能不顯著、股東角色不到位、考核激勵(lì)機(jī)制不健全等問(wèn)題。在完善路徑方面，何小鋼[6]對(duì)上海、山東、四川、廣東、重慶五省市國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的功能定位和運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行分析，提出為厘清責(zé)任邊界，要堅(jiān)持差異化、專業(yè)化和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。王偉紅等[7]從功能定位、治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、管控模式和資本運(yùn)作能力五個(gè)方面為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革構(gòu)建了規(guī)范路徑。李端生等[8]通過(guò)對(duì)央企和省級(jí)改革試點(diǎn)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的成立提高了企業(yè)價(jià)值，并指出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于該類公司成立對(duì)促進(jìn)企業(yè)價(jià)值的提高具有正向調(diào)節(jié)作用。張寧等[9]基于扎根理論探討了滬深兩地國(guó)資監(jiān)管部門與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司及其投資企業(yè)三層監(jiān)管架構(gòu)之雙向治理路徑問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)企業(yè)能力是授權(quán)放權(quán)和支持力度的關(guān)鍵因素。

由上述文獻(xiàn)可以看出，對(duì)于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在公司治理方面的問(wèn)題和對(duì)策較為關(guān)注，而公司治理也正是此輪國(guó)企改革的重心所在[10]。但是，已有研究只關(guān)注于公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，忽略了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)資監(jiān)管部門和國(guó)有企業(yè)的“中間隔離層”的角色，缺乏關(guān)于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于下屬國(guó)有企業(yè)的治理研究，尤其較少關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，并且理論構(gòu)建較多，缺乏真實(shí)案例的支撐。為此，本文基于長(zhǎng)春國(guó)投公司的案例，針對(duì)地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在自身和下屬國(guó)有企業(yè)兩個(gè)層面的公司治理問(wèn)題進(jìn)行分析，希望為地方國(guó)有資本投資企業(yè)混合所有制改革提供借鑒。

二、地方國(guó)有資本投資公司改革的目標(biāo)

傳統(tǒng)公司治理研究中，認(rèn)為股東只關(guān)注自身與管理者的委托代理關(guān)系，即公司是所有者委托管理層代為管理的一組資源，由于雙方效用函數(shù)的不一致進(jìn)而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，而股東就是要通過(guò)監(jiān)督和激勵(lì)減少代理成本。在這種觀點(diǎn)中，股東被看作純粹的財(cái)務(wù)投資者，公司資源的管理全部依靠管理者的能力，但實(shí)際上，股東除了財(cái)務(wù)資源還投入了其他非財(cái)務(wù)資源，公司內(nèi)部的權(quán)力基礎(chǔ)由“股權(quán)結(jié)構(gòu)”逐漸變?yōu)椤肮蓶|資源的結(jié)構(gòu)”，資源管理工作中并非沒(méi)有股東的參與，如企業(yè)股東除了金融資本以外，還為企業(yè)帶來(lái)豐富的技術(shù)、管理和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等資源，積極地參與了公司治理[11]。因此股東在公司治理方面的作用，除了減少代理成本，還包括憑借自身的資源管理能力參與公司治理。

對(duì)于作為地方政府的“人格化積極股東”[12]——地方國(guó)有資本投資公司來(lái)講，不僅要完善自身公司治理，還要提高下屬國(guó)有企業(yè)的公司治理能力。但“管資本”的特點(diǎn)決定了資本投資公司不能夠直接干預(yù)下屬國(guó)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此只能改善國(guó)企其他股東的公司治理能力，也就是在下屬國(guó)企混合所有制改革的對(duì)象選擇上側(cè)重非財(cái)務(wù)類型的股東。所以，地方國(guó)有資本投資公司的“資本管家”職能就體現(xiàn)為一是在對(duì)本級(jí)層面完善治理能力，二是引導(dǎo)下級(jí)地方國(guó)企吸收非財(cái)務(wù)型股東資源的具體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上。

（一）對(duì)本級(jí)目標(biāo)：完善公司治理能力

對(duì)本級(jí)方面，完善自身治理能力，其理論依據(jù)是產(chǎn)權(quán)理論和委托代理理論。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)于企業(yè)所有權(quán)的配置、交易費(fèi)用、激勵(lì)機(jī)制等具有重要影響，通過(guò)清晰界定的產(chǎn)權(quán)，可以協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，進(jìn)而形成有效的監(jiān)督激勵(lì)作用。對(duì)于地方國(guó)有資本投資公司來(lái)講，國(guó)有獨(dú)資的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了其為國(guó)有股東利益最大化服務(wù)的清晰目標(biāo)，也明確了它與國(guó)資部門和下屬子公司的關(guān)系，即只是下屬子公司的股東之一，并沒(méi)有政治關(guān)系。委托代理理論認(rèn)為在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情形下，管理者努力或懈怠不能完全被所有者觀察到，所有者存在對(duì)于管理者懈怠的擔(dān)心，而管理者也有自己努力不能被所有者觀測(cè)的顧慮，雙方這種由于信息不對(duì)稱造成的監(jiān)督、約束等成本就構(gòu)成了代理成本，而董事會(huì)作為股東派駐企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于緩解代理問(wèn)題具有一定的作用，例如中國(guó)聯(lián)通的混改案例就體現(xiàn)了非國(guó)有股東委派董事這一制度對(duì)于公司價(jià)值的促進(jìn)[13]。

（二）對(duì)下級(jí)目標(biāo)：引導(dǎo)吸收非財(cái)務(wù)股東資源

對(duì)下級(jí)方面，引導(dǎo)下屬地方國(guó)企吸收非財(cái)務(wù)型股東資源，其理論依據(jù)是資源基礎(chǔ)理論和股東資源觀。資源基礎(chǔ)理論將企業(yè)視為一組資源與能力的集合體，企業(yè)績(jī)效差異歸于企業(yè)內(nèi)部資源和能力的差異，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)自于異質(zhì)性資源所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)租金。國(guó)有企業(yè)要把政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，尤其在“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的論斷提出后。因此，通過(guò)混合所有制改革建立新的資源優(yōu)勢(shì)是十分必要的。股東資源是企業(yè)中資源組合的一種，它是以股東為主體所擁有或控制的各種資源稟賦的組合。股東資源觀認(rèn)為除了股東的股權(quán)代表其投入的財(cái)務(wù)資本外，股東的控制權(quán)與其“與生俱來(lái)”的管理能力、社會(huì)資本等無(wú)形資源相關(guān)性更大，同時(shí)股東資源觀也強(qiáng)調(diào)股東資源異質(zhì)性和協(xié)調(diào)性對(duì)公司的影響。而混合所有制改革的明顯特征就是“混”的重心更側(cè)重資本以外的股東資源，這就要求地方國(guó)有資本投資公司在選擇混改路徑時(shí)考慮股東資源的特點(diǎn)，將外部股東資源與下屬國(guó)有企業(yè)需求相匹配。如引入戰(zhàn)略投資者更看重股東的社會(huì)資本、管理能力等無(wú)形資源，更適合經(jīng)營(yíng)模式存在問(wèn)題、管理效率低下的國(guó)企;并購(gòu)重組則注重股東的產(chǎn)業(yè)資源，更適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型困難的國(guó)企;員工持股考慮了股東的財(cái)務(wù)資源和人力資源，更適合員工積極性不高的國(guó)企。只有這樣因地制宜，才能真正激發(fā)國(guó)企運(yùn)營(yíng)活力。例如，招商局集團(tuán)的招商蛇口、中集集團(tuán)和中外運(yùn)化工公司混改案例就體現(xiàn)了引入非公股東類型（本質(zhì)上就是股東資源）對(duì)公司績(jī)效的影響[14]。

三、長(zhǎng)春國(guó)投公司案例描述

（一）公司基本情況

長(zhǎng)春市國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)（集團(tuán)）有限公司成立于2004年，2017年由長(zhǎng)春市國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)有限公司正式更名為長(zhǎng)春市國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)（集團(tuán)）有限公司，簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)春國(guó)投”。作為長(zhǎng)春市政府改組組建的市屬首家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，長(zhǎng)春國(guó)投聚焦區(qū)域發(fā)展，形成了以投資與資產(chǎn)管理、金融服務(wù)、實(shí)業(yè)投資為核心的業(yè)務(wù)架構(gòu)。公司業(yè)務(wù)架構(gòu)包括實(shí)業(yè)投資、股權(quán)投資、資本運(yùn)營(yíng)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理，對(duì)出資人劃入的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)與管理，籌措國(guó)企改革資金，統(tǒng)籌支付國(guó)有企業(yè)改制費(fèi)用等。長(zhǎng)春國(guó)投目前擁有22家子公司，其中自行成立12家，根據(jù)長(zhǎng)春市國(guó)資監(jiān)管部門相關(guān)文件要求無(wú)償劃入10家，其中100%持股13家。公司業(yè)務(wù)涉及泛金融領(lǐng)域、房地產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等。

（二）公司現(xiàn)狀

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面

產(chǎn)業(yè)布局是資源配置的直接體現(xiàn)，對(duì)公司未來(lái)發(fā)展和改革方向有著深遠(yuǎn)影響。長(zhǎng)春國(guó)投產(chǎn)業(yè)布局在驅(qū)動(dòng)力、整體發(fā)展方向、金融服務(wù)實(shí)體方面具有如下特點(diǎn)。

（1）政策驅(qū)動(dòng)擴(kuò)大規(guī)模

作為國(guó)有企業(yè)，長(zhǎng)春國(guó)投主要發(fā)展動(dòng)力為政策驅(qū)動(dòng)，輔以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在2016年之前，長(zhǎng)春國(guó)投積極響應(yīng)政策號(hào)召，在全市國(guó)企改革攻堅(jiān)時(shí)期，成立匯澤投資、國(guó)興擔(dān)保公司，助力全市國(guó)企改制。根據(jù)長(zhǎng)春市政府要求，于2008年劃入9家國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，其中包括長(zhǎng)春一機(jī)和維鴻東光等。2016年，在政策驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，進(jìn)行自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。2016年5月，長(zhǎng)春國(guó)投完成對(duì)羊草煤業(yè)的戰(zhàn)略性股權(quán)退出，隨后對(duì)維鴻東光進(jìn)行戰(zhàn)略性重組。2017年與長(zhǎng)春市人社局合作打造長(zhǎng)春市轉(zhuǎn)業(yè)軍人創(chuàng)業(yè)孵化基地，設(shè)立長(zhǎng)春匯福智能裝備創(chuàng)業(yè)投資基金。2018年12家市直屬國(guó)有企業(yè)劃入公司，包括新興產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金有限公司、科技發(fā)展中心等金融服務(wù)相關(guān)公司。

（2）泛金融服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)散規(guī)劃

長(zhǎng)春國(guó)投子公司大多圍繞金融及商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展業(yè)務(wù)，部分子公司涉及裝備制造、房地產(chǎn)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)春國(guó)投自成立之初便定位于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)，從2006年成立的長(zhǎng)春國(guó)投資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，發(fā)展到2007年成立首家全資子公司——長(zhǎng)春匯澤投資有限公司，再到后來(lái)的以單項(xiàng)金融服務(wù)為主業(yè)的長(zhǎng)春國(guó)興融資擔(dān)保投資有限公司、長(zhǎng)春市國(guó)投小額貸款股份有限公司、中投長(zhǎng)春國(guó)家光電信息創(chuàng)業(yè)投資基金（有限合伙）等，這些公司都是緊緊圍繞泛金融業(yè)而發(fā)展的。

（3）金融多方位服務(wù)實(shí)體

作為地方國(guó)有資本投資公司，長(zhǎng)春國(guó)投的國(guó)有資本始終致力于助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)春國(guó)投的金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)涵蓋了融資擔(dān)保、融資租賃、小額貸款、投資基金等，這為其他實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的融資基礎(chǔ)。同時(shí)，這些金融企業(yè)也是越來(lái)越多地與其他實(shí)體企業(yè)對(duì)接，近三年納入的長(zhǎng)春匯福智能裝備創(chuàng)業(yè)投資合伙企業(yè)（有限合伙）、中投長(zhǎng)春國(guó)家光電信息創(chuàng)業(yè)投資基金（有限合伙）、長(zhǎng)春市科技發(fā)展中心有限公司、長(zhǎng)春盈勝科技投資有限公司等都與高新技術(shù)和裝備制造產(chǎn)業(yè)關(guān)系緊密。

2.公司治理層面

（1）基本治理架構(gòu)

長(zhǎng)春國(guó)投現(xiàn)有治理架構(gòu)實(shí)行以董事會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)核心的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會(huì)下設(shè)有投資咨詢、預(yù)算管理、業(yè)績(jī)考核三個(gè)專門委員會(huì)。總的來(lái)看，長(zhǎng)春國(guó)投的組織架構(gòu)包括三個(gè)層級(jí)。第一層級(jí)是決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和專門委員會(huì);第二層級(jí)是經(jīng)營(yíng)層，主要由各個(gè)職能部門構(gòu)成，包括資本運(yùn)營(yíng)部、股權(quán)管理部、規(guī)劃發(fā)展部、人力資源部、法律事務(wù)部、安全生產(chǎn)部等;第三層級(jí)是下屬投資企業(yè)，包括全資企業(yè)、絕對(duì)控股企業(yè)和參股企業(yè)。

（2）董事會(huì)監(jiān)督機(jī)制

董事會(huì)作為公司治理的核心機(jī)構(gòu)，決定著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等各方面的決策，因此對(duì)于董事會(huì)的監(jiān)督是十分必要的。長(zhǎng)春國(guó)投董事會(huì)成員共9人，其中3名外部董事，人數(shù)符合上市公司的最低要求比例，聘任方面均為長(zhǎng)春市國(guó)資委直接任命。在董事特征方面，大部分是長(zhǎng)春國(guó)投集團(tuán)公司投資企業(yè)的董事長(zhǎng)或董事，外部董事來(lái)源為高校教授、無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系公司董事等。

四、長(zhǎng)春國(guó)投案例分析

按照地方國(guó)有資本投資企業(yè)“資本管家”職能體現(xiàn)的具體目標(biāo)，本部分從促進(jìn)下屬地方國(guó)企吸收非財(cái)務(wù)型股東資源和自身完善治理能力兩個(gè)改革視角，對(duì)長(zhǎng)春國(guó)投存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。包括以下兩個(gè)方面：一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面缺乏外部非財(cái)務(wù)股東資源和金融服務(wù)實(shí)體不足導(dǎo)致治理資源缺乏;二是在公司治理層面組織架構(gòu)不合適和董事會(huì)獨(dú)立性不足導(dǎo)致治理能力欠缺。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展缺少非財(cái)務(wù)型股東資源

非財(cái)務(wù)型股東往往在公司治理方面具有一定的作用。如戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)能夠長(zhǎng)期有效地提升家族企業(yè)的治理效率[15]，也能實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的合理股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善[16]。這主要是由于非財(cái)務(wù)型股東除了財(cái)務(wù)資源以外，對(duì)于公司的投資還包括自身技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、營(yíng)銷渠道等重要資源，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)僅體現(xiàn)財(cái)務(wù)資源，這些“附帶”的資源付出必定會(huì)索取企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)參與權(quán)等治理相關(guān)職權(quán)，由此造成了在公司治理方面實(shí)質(zhì)參與的現(xiàn)象。

長(zhǎng)春國(guó)投部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展欠缺，表現(xiàn)為公司數(shù)量少和業(yè)務(wù)重復(fù)。高新技術(shù)和裝備制造產(chǎn)業(yè)公司數(shù)量一直較少，僅有維鴻東光、希邁氣象和長(zhǎng)春一機(jī)三家公司，而且據(jù)企業(yè)信用平臺(tái)信息，維鴻東光的股權(quán)結(jié)構(gòu)于2021年3月發(fā)生變更，長(zhǎng)春國(guó)投對(duì)其已不再具有控股條件，這就很難通過(guò)高端產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)集團(tuán)資本長(zhǎng)期增值;同時(shí)，其他產(chǎn)業(yè)中貿(mào)源物資和惠程物資均為銷售建筑材料的貿(mào)易公司，兩者經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)重疊部分過(guò)多，導(dǎo)致國(guó)有資本內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)降低資本增值能力。面對(duì)這種問(wèn)題，就不單單需要資金方面的支持，更多的是技術(shù)、管理方式和運(yùn)營(yíng)模式等方面的幫助，戰(zhàn)略投資者等非財(cái)務(wù)型股東的參與就顯得十分必要。但是目前這些需要發(fā)展和轉(zhuǎn)型的公司股東大多為長(zhǎng)春國(guó)投100%控股或者長(zhǎng)春國(guó)投和其他投資公司共同持股，這種財(cái)務(wù)型的股東并不能帶來(lái)治理效應(yīng)。

具體來(lái)講，對(duì)于高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的問(wèn)題，可以通過(guò)加強(qiáng)長(zhǎng)春一機(jī)、希邁氣象與吉林大學(xué)、長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)等高校和科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，吸納科研機(jī)構(gòu)股東技術(shù)資源，加強(qiáng)自主創(chuàng)新和科技研發(fā)來(lái)深化先進(jìn)科技在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用;還可以選擇三一重工、海爾集團(tuán)或者吉林省內(nèi)的中國(guó)一汽、長(zhǎng)春高新等行業(yè)領(lǐng)先者，學(xué)習(xí)優(yōu)秀標(biāo)桿企業(yè)的制造技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，將其轉(zhuǎn)化為自身資源;對(duì)于貿(mào)易公司業(yè)務(wù)重合的問(wèn)題，可以引入阿里巴巴、京東、拼多多等電商企業(yè)，建立數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)，出售貿(mào)易子公司部分產(chǎn)權(quán)來(lái)吸引電商銷售渠道和運(yùn)營(yíng)模式資源。

2.集團(tuán)內(nèi)部金融資源服務(wù)實(shí)體企業(yè)能力欠缺

企業(yè)是資源的集合體，企業(yè)所具有的資源是其獲取和保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要來(lái)源。但是，資源本身并不能創(chuàng)造價(jià)值，其轉(zhuǎn)化為實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)需要一系列整合[17]，因此，通過(guò)自身的資源整合也可以創(chuàng)造出新的具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的資源，這是引入外部資源形成治理效應(yīng)之外的另一條道路。

長(zhǎng)春國(guó)投集團(tuán)內(nèi)部泛金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)的服務(wù)能力有待提高。泛金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的小額貸款、融資租賃、借款擔(dān)保、投資基金等公司均為中小額度融資渠道，對(duì)于裝備制造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)這種資金需求量大的企業(yè)并不適用。針對(duì)科技企業(yè)投資的長(zhǎng)春市科技發(fā)展中心有限公司和長(zhǎng)春盈勝科技投資有限公司并未很好支持集團(tuán)的科技企業(yè)，而是投資了數(shù)十家注冊(cè)資本幾百萬(wàn)元的科技新創(chuàng)企業(yè)，且每個(gè)公司都只占不到10%的股份，這也體現(xiàn)出大額融資渠道缺乏的現(xiàn)狀。除此之外，長(zhǎng)春國(guó)投子公司參股眾多新創(chuàng)企業(yè)，也并未有專門針對(duì)培育公開(kāi)上市的金融服務(wù)公司。這種金融供給與實(shí)體需求不對(duì)等的結(jié)構(gòu)有礙于資本增值。

為整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)資源，長(zhǎng)春國(guó)投下屬金融服務(wù)公司可共同成立專門提供上市服務(wù)和大額融資服務(wù)（如PPP，資產(chǎn)證券化等）的公司，與集團(tuán)內(nèi)其余公司交換適當(dāng)比例股權(quán)，形成交叉持股模式，將金融服務(wù)精準(zhǔn)滲透到企業(yè)服務(wù)最需要的地方。此外，長(zhǎng)春國(guó)投旗下還有專門針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)企業(yè)——中投長(zhǎng)春國(guó)家光電信息創(chuàng)業(yè)投資基金、長(zhǎng)春匯福智能裝備創(chuàng)業(yè)投資合伙企業(yè)（有限合伙）和長(zhǎng)春市新興產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金有限公司，應(yīng)當(dāng)整合這三者的資金共同為智能制造行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

（二）公司治理層面

1.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰導(dǎo)致的組織架構(gòu)不合適

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，企業(yè)可以看作一組合約，合約的確定影響著企業(yè)控制權(quán)的分布。公司治理實(shí)際上就是對(duì)企業(yè)所有權(quán)的安排，即對(duì)剩余索取權(quán)和控制權(quán)的合理配置。明晰的產(chǎn)權(quán)確定了職權(quán)的大小和范圍，能夠幫助企業(yè)形成合理有效的公司治理結(jié)構(gòu)。反過(guò)來(lái)講，治理結(jié)構(gòu)的不合理也反映出產(chǎn)權(quán)并不完全明確。

長(zhǎng)春國(guó)投在治理結(jié)構(gòu)方面存在一定問(wèn)題。資本投資運(yùn)營(yíng)公司為實(shí)現(xiàn)“管資本”的目標(biāo)，應(yīng)將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)職責(zé)下放到各個(gè)投資企業(yè)中去，自身只保留財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)管控等重大職能。然而長(zhǎng)春國(guó)投目前仍保留集團(tuán)公司的安全管理部，這從一定程度上體現(xiàn)了集團(tuán)總部授權(quán)不夠。同時(shí)，旗下眾多子公司盡管戰(zhàn)略定位已明確，但組織架構(gòu)方面缺乏專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)集團(tuán)總部同時(shí)滿足不同產(chǎn)業(yè)子公司的各種需求的協(xié)調(diào)能力要求很高。這種協(xié)調(diào)度缺乏的組織構(gòu)架不利于國(guó)有資本在各個(gè)環(huán)節(jié)的流動(dòng)，有可能造成資本分布不均勻進(jìn)而影響資本保值。

因此，應(yīng)當(dāng)在明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)子公司實(shí)行專業(yè)化管理路徑，培育產(chǎn)業(yè)內(nèi)示范企業(yè)，對(duì)智能制造、數(shù)字貿(mào)易、大健康、泛金融等新興產(chǎn)業(yè)群進(jìn)行專門管理。集團(tuán)管理模式由“操作管理型”向“戰(zhàn)略管理型”轉(zhuǎn)變。在集團(tuán)總部組織架構(gòu)方面，只保留財(cái)務(wù)、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)等重要戰(zhàn)略部門，下放人力資源、安全管理等與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)職權(quán)，精簡(jiǎn)總部人員，實(shí)現(xiàn)總部負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃和平衡需求，權(quán)屬子公司負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安排的雙層次自主決策。

2.董事會(huì)獨(dú)立性受限難以保證治理效應(yīng)

委托代理觀認(rèn)為兩權(quán)分離導(dǎo)致的代理成本是公司治理的核心，通過(guò)董事會(huì)在所有者和管理者的委托代理關(guān)系中起到監(jiān)督作用的機(jī)制設(shè)計(jì)，可以在不影響管理層實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的前提下，將公司的決策權(quán)和控制權(quán)鎖定于股東權(quán)益，一定程度減輕管理者行為與股東利益的違背[18]。在董事會(huì)治理效應(yīng)發(fā)揮的過(guò)程中，外部董事的獨(dú)立性也是重要一環(huán)[19]。

長(zhǎng)春國(guó)投在董事制度方面獨(dú)立性不夠。外部董事選聘方式單一，長(zhǎng)春國(guó)投目前三名外部董事成員均為長(zhǎng)春市國(guó)資委直接任命，公司本身參與程度低，可能會(huì)造成外部董事人員能力與公司需求不匹配。外部董事人員類型也是傳統(tǒng)的高校教授和本區(qū)域其他公司高管，缺乏職工董事和優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)家董事，人數(shù)也僅有三人，這種遠(yuǎn)不及一半的比例很難發(fā)揮外部董事的作用，代理人很容易為自己牟取私利。

為保證有效的外部董事治理機(jī)制，首先，長(zhǎng)春國(guó)投要擴(kuò)大董事會(huì)人員數(shù)量，增加外部董事的名額。其次，在選聘外部董事人員類型方面，要向科研機(jī)構(gòu)專家、高等院校教授、職工代表和優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)家等擴(kuò)展，避免政府官員選任。再者，在選聘機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮集團(tuán)公司的需求，盡量減少行政直接任命，可采取集團(tuán)公司制定人才規(guī)劃，國(guó)資部門等機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，面向市場(chǎng)公開(kāi)招聘或國(guó)企內(nèi)部進(jìn)行招聘的方式，堅(jiān)決避免“花瓶董事”。在職位安排方面，可以任命董事長(zhǎng)擔(dān)任副經(jīng)理職位，既能有效傳遞執(zhí)行董事會(huì)關(guān)于公司的決策意見(jiàn)，又不致出現(xiàn)兩職合一而牟取私利的現(xiàn)象。

五、地方國(guó)有資本投資公司混改路徑建議

（一）明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織架構(gòu)

地方國(guó)有資本投資公司作為國(guó)資監(jiān)管體制的“中間隔離層”，不僅要明確自身的代理人角色，更要做好作為下屬國(guó)有企業(yè)的“股東”角色。對(duì)于下屬地方國(guó)企，國(guó)有資本投資公司要嚴(yán)格依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)，在公司章程中明確出資人職權(quán)范圍，通過(guò)股東大會(huì)和董事會(huì)行使職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力，如涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略的問(wèn)題和增資擴(kuò)股等事項(xiàng)，并以出資份額為限承擔(dān)有限責(zé)任和獲得利潤(rùn)分配。與行政機(jī)關(guān)劃清界限，不得通過(guò)隱匿方法接受不合理的行政方便，也不接受任何超過(guò)正常范圍的行政干預(yù)。

對(duì)于管控下屬公司的組織架構(gòu)，集團(tuán)層面只保留重大戰(zhàn)略決策權(quán)，下放經(jīng)營(yíng)相關(guān)決策權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)資本管理權(quán)力上移，人、事和資產(chǎn)管理權(quán)力下放，即在集團(tuán)層面只設(shè)置戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)管理、信息管理等依賴管理者概念技能的部門。同時(shí)為整合交叉職能，避免多頭管理，還應(yīng)當(dāng)對(duì)下屬國(guó)企分類管理，可以按照產(chǎn)業(yè)類型、價(jià)值鏈關(guān)系等分為不同的子公司群體，成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

（二）完善治理機(jī)制，市場(chǎng)化選聘人才

董事會(huì)和黨組織作為地方國(guó)有資本投資公司的治理主體，要明確職能定位和保證治理的有效性。董事會(huì)是重要的決策機(jī)構(gòu)，代表國(guó)資部門行使出資人權(quán)力，對(duì)重大戰(zhàn)略事項(xiàng)決議和考核負(fù)責(zé)。其中外部董事又是防止董事會(huì)與管理層合謀的重要角色，在外部董事的類型上，應(yīng)等向優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)家、高校教授和職工代表上傾斜。在選聘機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮公司自身的需要，采取市場(chǎng)化選聘方式，避免過(guò)多的行政直接任命，還應(yīng)擴(kuò)大董事招聘的范圍，不可僅局限于內(nèi)部人員和國(guó)有企業(yè)人員。

黨組織是國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的堅(jiān)強(qiáng)組織保證，其目的在于保證國(guó)有企業(yè)必要的社會(huì)責(zé)任以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，如環(huán)境保護(hù)、慈善捐贈(zèng)、職工保護(hù)等。要保證黨組織在董事、監(jiān)事、高管中的交叉任職，但要避免黨委書(shū)記和董事長(zhǎng)為一人，可以由董事長(zhǎng)擔(dān)任黨委副書(shū)記，這樣將黨組織的權(quán)力限制在一定程度內(nèi)，既能發(fā)揮監(jiān)督作用，又不至于權(quán)力過(guò)于集中。

（三）引入外部股東提升下屬國(guó)企治理能力

地方國(guó)有資本投資公司除了擔(dān)任普通股東的角色，還肩負(fù)著幫助下屬地方國(guó)企進(jìn)行混合所有制改革的重?fù)?dān)，這也是成立該類公司的目的所在。但這個(gè)幫助并不是直接干預(yù)下屬公司的經(jīng)營(yíng)，而是只負(fù)責(zé)混合對(duì)象的選擇和股權(quán)比例的確定。在混合對(duì)象的選擇上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下屬公司的特點(diǎn)進(jìn)行匹配。如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的國(guó)企應(yīng)選擇具有技術(shù)資源型股東，面臨轉(zhuǎn)型困難的國(guó)企應(yīng)選擇具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式的股東。

在股權(quán)比例的確定方面，不必拘泥于控股或相對(duì)控股的傳統(tǒng)思維，可以在股權(quán)上參股但在董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)中具有話語(yǔ)權(quán)，或者設(shè)置同股不同權(quán)的金股，充分發(fā)揮外部股東的治理能力。最重要的是與外部股東進(jìn)行協(xié)調(diào)，既要保證國(guó)有資產(chǎn)不流失，又要充分調(diào)動(dòng)外部股東參與公司治理積極性?？梢酝ㄟ^(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行，并對(duì)股權(quán)交易的明細(xì)進(jìn)行充分公布。

（四）股權(quán)重組整合已有股東治理資源

混合所有制改革中往往注重通過(guò)引入外部股東的“混”，而忽略了國(guó)有企業(yè)自身能力的“改”。國(guó)有企業(yè)本身具有豐富的資源，對(duì)于現(xiàn)有資源的整合也能改善公司經(jīng)營(yíng)狀況，這是已有股東資源的治理效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)股權(quán)重組路徑，將優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)弱互助、上下游關(guān)系的國(guó)企融合起來(lái)。具體來(lái)講，既可以通過(guò)交叉持股相互借鑒和學(xué)習(xí)，如金融服務(wù)企業(yè)與實(shí)體產(chǎn)業(yè)之間，也可以通過(guò)剝離國(guó)企中優(yōu)良資產(chǎn)設(shè)立新公司，由原股東共同管理來(lái)完成資源整合。

六、研究啟示

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)春國(guó)投公司案例的分析和地方國(guó)有資本投資公司混改路徑設(shè)計(jì)的研究，可以得出以下啟示。

（一）因地制宜吸收非公股東資源推進(jìn)混改

混合所有制改革的過(guò)程就是混合不同類型股東資源的過(guò)程。對(duì)于地方國(guó)有資本投資公司來(lái)講，下屬眾多子公司都各不相同，要根據(jù)公司的不同特點(diǎn)，采取與其資源需求相匹配的改革方式，“一刀切”是行不通的。在吸引非公股東資源時(shí)更要考慮到自身優(yōu)勢(shì)，如地理優(yōu)勢(shì)、融資優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)等，這樣才更有可能成功。

（二）完善公司治理促進(jìn)股東資源內(nèi)化

股東資源的引入只是第一步，只有真正內(nèi)化為企業(yè)資源才能發(fā)揮效益，完善的現(xiàn)代企業(yè)制度在這個(gè)過(guò)程中起到舉足輕重的作用。如果外部董事等監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮作用，股東資源很可能被內(nèi)部控制人為己所用，最終導(dǎo)致國(guó)有資本的流失。

（三）發(fā)揮平臺(tái)作用引導(dǎo)下屬國(guó)企改革

由于地方國(guó)有資本投資公司的特殊位置——中間隔離層，決定了其既要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，又要對(duì)下屬國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理;既要通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任，調(diào)整自身組織框架和完善外部董事和黨組織治理效應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身治理能力的提升，又要通過(guò)引入非財(cái)務(wù)型股東資源和整合已有股東資源來(lái)提升下屬公司的治理能力，進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革?！?/p>

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[18] 張繼德，胡月.混合所有制企業(yè)董事會(huì)治理機(jī)制的發(fā)展探討——從文獻(xiàn)視角[J].會(huì)計(jì)之友，2015（20）：108-113.

[19] 劉慧龍，吳聯(lián)生，王亞平.國(guó)有企業(yè)改制、董事會(huì)獨(dú)立性與投資效率[J].金融研究，2012（9）：127-140.