馬冰冰

摘要：“執(zhí)法外包”首先源于城管服務(wù)外包問題。2007年底，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在全國率先實行“城管外包”模式并取得了具有創(chuàng)新性的工作成效，不久卻在眾多質(zhì)疑聲中被臨時叫停。城管服務(wù)外包本是公共服務(wù)與社會服務(wù)的有效連接，卻常常在實施中觸碰“執(zhí)法外包”的高壓線。黑惡勢力染指城管外包、暴力執(zhí)法問題、罰款提成機制等問題的本質(zhì)在于模糊了外包界限?！俺枪芡獍辈坏扔凇皥?zhí)法外包”。未來要如何避免執(zhí)法外包問題，政府服務(wù)外包應(yīng)如何進(jìn)行，是城市管理中亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法外包；城管外包；城市治理；行政執(zhí)法

中圖分類號：D630；D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0058-06

2021年3月27日，一段“浙江省桐鄉(xiāng)市市容巡查隊隊員訓(xùn)話藥店店員，勒令清理櫥窗貼紙”的視頻引發(fā)關(guān)注。畫面中，一名身著市容巡查制服的男子走進(jìn)大藥房，稱藥店玻璃窗上貼的防疫要求及定點標(biāo)識等都是“垃圾廣告”，要求店員馬上清理掉，且沒有商量余地。在店員提出質(zhì)疑時，該男子自稱巡查大隊長，說：“如果你要反抗的話，格殺勿論”，并表示自己可以“先斬后奏”。事后，浙江桐鄉(xiāng)市綜合行政局局長表示，此事件系第三方服務(wù)外包公司人員工作失誤，已責(zé)成外包公司對該男子進(jìn)行停職調(diào)查。

從網(wǎng)絡(luò)曝光到政府部門回應(yīng)，再到企業(yè)道歉、辭退該名工作人員，當(dāng)?shù)氐奶幚硎盅杆?。然而，這些都難逃快速卸責(zé)、平息輿論的猜測。實際上，有關(guān)城管外包的社會輿論熱度一直有增無減。由于城市管理事務(wù)繁多，編制不足，城管以外包購買形式聘用公司開展城市管理工作已不足為奇。但“城管外包”不同于“執(zhí)法權(quán)外包”，更不等于責(zé)任外包。未來要如何避免執(zhí)法外包問題？政府服務(wù)外包應(yīng)如何進(jìn)行？這都是城市管理中亟待解決的問題。

一、“執(zhí)法外包”概述

（一）相關(guān)背景

1.城市化進(jìn)程加快

在全國范圍內(nèi)的城市化進(jìn)程中，各地紛紛進(jìn)行公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開始探索“鎮(zhèn)改街”管理體制創(chuàng)新。在公共管理精細(xì)化和城市功能提升的同時，新的城鄉(xiāng)合部基礎(chǔ)設(shè)施不完善、財政資金緊張、城管執(zhí)法人員匱乏、社區(qū)街道管理事務(wù)繁多等一系列問題也隨之出現(xiàn)?，F(xiàn)有的城管模式不能適應(yīng)加速變化的城市化進(jìn)程，進(jìn)而衍生出“城管外包”和“執(zhí)法外包”現(xiàn)象。

2.執(zhí)法部門人員編制有限

一直以來，我國行政執(zhí)法人員或者說公務(wù)員的編制都會有一個總數(shù)目，各個行政部門有一定的人員數(shù)量限制。有時，行政部門的人員數(shù)量與素質(zhì)不能適應(yīng)所在地區(qū)的發(fā)展要求。而公務(wù)員編制涉及一系列的財政支出與人員社會保障、公職人員與普通民眾之間的配比等問題，增加編制就顯得格外困難。臨時聘用人員成為各領(lǐng)域應(yīng)對此類問題的一種變通方式。

3.政府財政資金投入不足

政府財政資金投入不足是我國實行城市服務(wù)外包的重要原因之一。我國城管機構(gòu)在成立之初主要依靠自收自支，財政統(tǒng)一撥款是在財政改革之后才有的。然而，大部分城市的行政撥款并不足以應(yīng)對快速發(fā)展的城市化帶來的復(fù)雜多樣的管理事務(wù)。隨著城市管理的精細(xì)化發(fā)展，城管機構(gòu)所承擔(dān)的職能越來越多，民眾對服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高，環(huán)保、執(zhí)法等各方面資金缺口隨之加大。

（二）公共服務(wù)外包與“執(zhí)法外包”

從城市管理的角度來說，我國并沒有承認(rèn)過存在執(zhí)法權(quán)外包，其本質(zhì)上屬于城市公共服務(wù)外包①延伸出來的問題。城管外包、政府服務(wù)外包等都是公共服務(wù)市場化的體現(xiàn)。公共服務(wù)市場化是19世紀(jì)70年代各國政府的創(chuàng)新之舉，政府通過合同簽約的方式將一部分服務(wù)型事項外包給專門的社會第三方企業(yè)或機構(gòu)打理，以此優(yōu)化公共產(chǎn)品供給，提高政府工作績效。

對于我國來說，專業(yè)高效的服務(wù)外包不僅能夠節(jié)約政府開支，解決執(zhí)法人員編制有限的問題，緩解復(fù)雜城市管理的應(yīng)對壓力，還有利于構(gòu)建“大社會，小政府”的服務(wù)型政府。值得注意的是，并不是所有的公共產(chǎn)品都可作商品化和外包化處理，行政執(zhí)法權(quán)絕不可以作為商品外包出去。市場總有趨利本能，將公權(quán)力公開置于資本之下，很可能使執(zhí)法行為演變?yōu)橹\求私利的工具，這在理論和實踐層面均無益于公共服務(wù)優(yōu)化。

（三）“執(zhí)法外包”在我國的溯源

1.深圳“西鄉(xiāng)模式”——成功探索

我國最早的城管服務(wù)外包起源于深圳西鄉(xiāng)。2004年剛剛完成“鎮(zhèn)改街”工作的西鄉(xiāng)還無法適應(yīng)伴隨快速城市產(chǎn)生的管理問題和社會矛盾。同時，政府對公共服務(wù)投入不足，城市管理制度僵硬滯后，導(dǎo)致城市管理難度空前加大。為打破這一僵局，西鄉(xiāng)街道積極探索城市管理新模式。

2007年底，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道與鑫梓潤物業(yè)服務(wù)公司簽訂了為期一年的合同，設(shè)置巡查員協(xié)助城管執(zhí)法部門開展工作。試行一段時間后，社區(qū)環(huán)境與市容市貌出現(xiàn)明顯改善。在社區(qū)得到有效治理的同時，政府也實現(xiàn)了高效率低成本的城市管理。不久，其做法在深圳其他地區(qū)被逐步推廣，其他省市各級政府也紛紛前往西鄉(xiāng)考察取經(jīng)，借鑒“西鄉(xiāng)模式”。

2.深圳龔波事件——黑惡勢力染指城管外包

2011年9月，深圳城管龔波在工作中與燒烤攤主趙曉強發(fā)生沖突，爭執(zhí)中龔波被刺身亡。事發(fā)后，龔波所在外包公司——匯運豐實業(yè)有限公司還曾為其申請革命烈士稱號，龔波也一度被渲染為英雄。但隨后警方破案時卻發(fā)現(xiàn)，犯罪團伙骨干成員名單竟明晃晃地列著龔波的名字。經(jīng)過調(diào)查，匯運豐實業(yè)有限公司具有黑社會背景，長期借城管之名向管轄區(qū)內(nèi)的商販?zhǔn)杖　氨Ｗo費”，在群眾中造成了十分惡劣的影響。

由龔波案暴露出的城管涉黑丑聞使深圳城市管理“創(chuàng)新模式”備受質(zhì)疑。這一模式被叫停后不久，處于輿論中心的深圳市城管局卻表示不會取消城管外包，將設(shè)立準(zhǔn)入門檻、過程全方位監(jiān)管、引入第三方評價體系等，重新完善服務(wù)外包政策的制度設(shè)計。

3.交通“電子眼”經(jīng)營權(quán)外包并從罰款中分成——資本逐利歪曲執(zhí)法

2012年，廣東、四川、陜西等地頻頻出現(xiàn)利用社會資金建設(shè)交通“電子眼”項目，這是一種將交通“電子眼”外包給企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，承包商從交通違章罰款中按比例提成的新模式。與湖南邵陽“市容監(jiān)督員”罰款批發(fā)、二八分成性質(zhì)相同，這明顯是一種不合理的執(zhí)法外包。在資本逐利性的牽引下，承包機構(gòu)無疑會期盼人們多闖紅燈多被罰來取得收益。執(zhí)法動機扭曲，制定公共政策的正義性也無從談起。

4.鄭州金水區(qū)城管“執(zhí)法外包”以暴治民——暴力執(zhí)法問題

2009年年底，在鄭州城市管理執(zhí)法局與市政管理局合并、執(zhí)法重心下移的背景下，眾多街道辦事處將城管執(zhí)法任務(wù)投入市場運作，委托物業(yè)公司承擔(dān)制止、勸阻違法攤販等城市管理執(zhí)法任務(wù)。在此后的一年里，外包人員在執(zhí)法過程中暴力執(zhí)法、違法執(zhí)法的事件，被媒體報道的就有6起，嚴(yán)重?fù)p害了政府執(zhí)法形象。2010年5月，鄭州市政府責(zé)令金水區(qū)政府停止委托行為。雖然金水區(qū)實行“城管外包”的初衷是建立高效的城市管理運行機制，但其違法地將行政執(zhí)法權(quán)承包給物業(yè)公司，導(dǎo)致法定執(zhí)法主體不作為，行政執(zhí)法缺位，顯然與高效管理的初衷背道而馳。

二、執(zhí)法權(quán)為何不能外包？——以浙江桐鄉(xiāng)“格殺勿論”事件為例

（一）外包人員不具備執(zhí)法主體資格

2015年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》①對行政執(zhí)法人員資格作出了明確規(guī)定。2020年12月，中央機構(gòu)編制委員會辦公室在對綜合行政執(zhí)法改革的權(quán)威解讀②中明確提出：“嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)，嚴(yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊伍”“全面清理規(guī)范臨時人員和聘用人員，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法?！庇纱丝梢姡梢再徺I服務(wù)，但不能外包執(zhí)法權(quán)。政策紅線已經(jīng)標(biāo)明外包人員只能從事相關(guān)輔助性工作，不具備行政執(zhí)法主體資格。

從上述案例中不難看出，叫囂“格殺勿論”的市容巡查隊長顯然錯誤地認(rèn)為自己“有權(quán)力”定義和查處違法行為，甚至認(rèn)為自己就是權(quán)力。雖然他只是臨時工，但他卻在不折不扣地“行使”執(zhí)法權(quán)。穿著“市容巡查”衣服，說出“格殺勿論”的話，損害的不僅是他自己的形象，還是整個執(zhí)法隊伍甚至政府部門的形象，影響了政府公信力。

（二）缺乏相關(guān)法律依據(jù)

首先，從法律層面而言，“執(zhí)法外包”屬于委托執(zhí)法。由《中華人民共和國行政處罰法》第20、21條③可見，委托執(zhí)法（外包）是很嚴(yán)肅的，須由法律或規(guī)章規(guī)定，并不是單由執(zhí)法局就能決定。故桐鄉(xiāng)執(zhí)法局是在濫用職權(quán)，應(yīng)該追究其瀆職責(zé)任，不僅要處分責(zé)任人，還要追討違法支付的委托費用。其次，根據(jù)深圳規(guī)范性文件解釋，城市管理服務(wù)外包外延主要包括：提供公共產(chǎn)品的服務(wù)外包，如園林綠化養(yǎng)護、市政設(shè)備維修等；涉及公共服務(wù)的外包，如環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾處理等；街道輔助綜合管理類服務(wù)外包?？梢妶?zhí)法權(quán)并不屬于允許外包的內(nèi)容。

綜上，政府可以購買服務(wù)，但不能外包執(zhí)法權(quán)。從現(xiàn)實層面來說，一些部門也曾提出把執(zhí)法與服務(wù)分開，讓執(zhí)法外包減輕基層執(zhí)法人員不足的壓力。然而，外包的協(xié)管人員在現(xiàn)實中常?？邕^界線，成為“非法的執(zhí)法者”，屢次越權(quán)執(zhí)法，引發(fā)糾紛和沖突。浙江桐鄉(xiāng)的“格殺勿論”事件是一個縮影，說明執(zhí)法外包既不合法也不合理。

三、原因分析

（一）外包購買形式不規(guī)范

據(jù)媒體報道，案例中的“市容巡查男子”所屬的企業(yè)名為浙江瑞源物業(yè)管理有限公司。該公司曾多次因物業(yè)服務(wù)合同糾紛、人格權(quán)糾紛被起訴，其專業(yè)水平和管理能力可見一斑。就是這樣一家明顯有問題的物業(yè)公司卻通過層層審核獲得外包資格，不免會引起民眾對政府招標(biāo)機構(gòu)能力及外包程序的疑慮。

實際上，政府的服務(wù)外包還存在外包程序不規(guī)范、對外包公司審核不夠徹底等問題。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對于招投標(biāo)過程都作出了明確規(guī)定，政府服務(wù)外包也應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定并對競標(biāo)公司嚴(yán)格審查篩選，以保證外包服務(wù)質(zhì)量和人員素質(zhì)。

（二）外包人員職權(quán)范圍界定模糊

涉事人員濫用權(quán)力固然有其自身的原因，然而，更深層的原因是外包人員未明確自身的職權(quán)范圍。發(fā)包的執(zhí)法部門并沒有在外包合同或?qū)ν獍髽I(yè)的培訓(xùn)中明確劃分外包人員的輔助性權(quán)力和部門執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)?；蛟S城管服務(wù)外包內(nèi)容中并沒有明確提及執(zhí)法權(quán)，但執(zhí)法外包在現(xiàn)實中往往越界，導(dǎo)致外包人員成為“非法的執(zhí)法者”。

（三）政府監(jiān)管不力及事后甩鍋卸責(zé)

事實證明，政府服務(wù)可以外包，責(zé)任卻不可外包。相關(guān)城市綜合執(zhí)法文件及管理規(guī)則明確指出，執(zhí)法權(quán)外包后，如果發(fā)包部門對外包機構(gòu)的工作沒有盡到監(jiān)督責(zé)任，則需要追究當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法部門的法律責(zé)任。在本案例中，最后的處理結(jié)果是當(dāng)事人被第三方保安公司辭退且外包公司發(fā)布道歉聲明。顯然，這樣的處理結(jié)果并不能使公眾滿意。此次事件只是造成了輿論影響，并無事實傷害，若造成傷害，則必須追究執(zhí)法部門及外包公司的相關(guān)法律責(zé)任。

政府服務(wù)外包本是提高治理效能的好辦法，但如果有關(guān)部門抱有僥幸心理，故意模糊公權(quán)力邊界，把一些不好把握分寸的執(zhí)法工作交給外包人員以求事后甩鍋卸責(zé)，既不合法，又不利于政府公信力建設(shè)。

四、完善路徑

（一）規(guī)范社會服務(wù)購買形式

政府應(yīng)規(guī)范社會服務(wù)購買形式，通過招投標(biāo)競爭和資金、專業(yè)、服務(wù)等多層面評估的方式遴選最適合的外包企業(yè)，同時與外包企業(yè)明確可外包事項，細(xì)化合同條款，包括服務(wù)人員準(zhǔn)入門檻的規(guī)定、合同價格的計算與績效標(biāo)準(zhǔn)的界定、監(jiān)督和評估制度以及風(fēng)險控制與責(zé)任追究機制。通過這種方式挑選真正有承包能力、能為基層執(zhí)法緩解壓力、促進(jìn)城市管理服務(wù)進(jìn)步的服務(wù)外包企業(yè)。

（二）明確公共服務(wù)與行政執(zhí)法邊界

由前述可知，公共服務(wù)不同于行政執(zhí)法，服務(wù)外包亦不等于執(zhí)法外包?；鶎映枪懿块T作為執(zhí)法主體，執(zhí)法職能由法律授予，不可委托濫用。執(zhí)法權(quán)應(yīng)由國家工作人員行使，不能外包給其他企業(yè)，尤其是營利性企業(yè)。應(yīng)當(dāng)明確公共服務(wù)與行政執(zhí)法的外包邊界，避免外包人員濫用執(zhí)法權(quán)。

（三）加強城管外包人員隊伍建設(shè)

加強城管外包人員隊伍建設(shè)，就要嚴(yán)格篩選外包人員，健全外包人員前期培訓(xùn)和后期評估制度，并進(jìn)行正面宣傳。

一是嚴(yán)格篩選企業(yè)外包人員。嚴(yán)格制定并實施外包企業(yè)輔助人員選聘制度，嚴(yán)格按照選聘標(biāo)準(zhǔn)選拔專業(yè)能力強且素質(zhì)過硬的人員加入城管隊伍，提升城管隊伍的辦事效率和整體形象。二是加強前期培訓(xùn)。在外包人員上崗前，政府要安排基層城管人員對其進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，在管理水平、服務(wù)方式上下功夫，強化其依法進(jìn)行城市管理的意識，這不僅可以提高人民的滿意度，還可以增強城管的公信力。三是重視后期評估工作。建立城管外包事項專項評議制度，定期對服務(wù)外包事項及人員進(jìn)行調(diào)查評估，一旦發(fā)現(xiàn)外包輔助性行為涉嫌違法違規(guī)，立即叫停并追責(zé)處理。四是借助媒介力量，加強城管外包人員的正面宣傳，讓社會公眾對城管外包具有正確的認(rèn)識，消弭社會偏見。

（四）保障民眾知情權(quán)，加強公眾監(jiān)督

宣傳部門要加大對城管外包模式的宣傳介紹，保證公民知情權(quán)，并號召公眾主動監(jiān)督城管工作。公眾發(fā)現(xiàn)外包人員有“非法執(zhí)法”行為，可以向有關(guān)部門反映，政府要在法律允許范圍內(nèi)發(fā)布相關(guān)信息。借助社會力量監(jiān)督城管執(zhí)法，特別是要發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的作用，新聞媒體要勇于承擔(dān)社會責(zé)任，對城管執(zhí)法中的濫用權(quán)力現(xiàn)象進(jìn)行揭露，使輿論發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

城管服務(wù)外包是當(dāng)今城市管理嚴(yán)峻形勢下的創(chuàng)新產(chǎn)物，值得提倡。但這并不代表能以執(zhí)法外包的方式來推進(jìn)公共服務(wù)，更不代表可以以抵賴和甩鍋的態(tài)度應(yīng)付城市管理?！案駳⑽鹫摗卑咐成涞膯栴}只是冰山一角，若不及時遏制，執(zhí)法外包將再次激化民眾與城管人員的社會矛盾，并引發(fā)一系列社會問題。

我國關(guān)于政府公共服務(wù)外包模式的探索剛剛起步，由于社會認(rèn)知度不高，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，很容易導(dǎo)致城管執(zhí)法部門和外包機構(gòu)權(quán)責(zé)不清、外包服務(wù)過程中濫用執(zhí)法權(quán)的問題。因此，盡管公共服務(wù)外包在城市管理過程中的應(yīng)用逐漸廣泛，但作為一項涉及人民利益、環(huán)節(jié)諸多且繁雜的工作，在具體實施過程中仍需要謹(jǐn)慎對待。只有加速完善公共服務(wù)外包相關(guān)法律法規(guī)、保障公權(quán)力合法運行、堅決抵制“執(zhí)法外包”，才能使城管外包發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵

①城市公共服務(wù)外包是指政府以招投標(biāo)的方式，將某些特定的城市公共服務(wù)項目委托給企業(yè)或社會組織承擔(dān)，政府付費并監(jiān)督考核的一種公共治理模式。

①2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》第十二條：“協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作?！?/p>

②2018年至2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》5個綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見（以下簡稱5個《指導(dǎo)意見》）。隨后中央機構(gòu)編制委員會辦公室三局對5個《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了解讀。

③《中華人民共和國行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第21條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立并具有管理公共事務(wù)職能；（二）有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員；（三）需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！?/p>