蔡昉

丹尼爾·耶金和約瑟夫·斯坦尼斯羅所著《制高點：重建現代世界的政府與市場之爭》的英文版最初在一九九八年出版，二000年就被譯成中文，由外文出版社出版。直到二0二一年，我才讀到這本曾產生巨大影響的暢銷書，作為讀書人固然有相見恨晚的遺憾，作為經濟學家也有幾分慶幸，因為該書出版后二十余年的世界經濟，已經演進到一個新的歷史方位，給了我們新的觀察和思考角度，以便重新解讀該書的主題—政府與市場之爭。換句話說，《制高點》一書在總結經濟學說史和經濟史之后所揭示的大趨勢，在二十年前看，很容易使人以為歷史終結了;而在二十年后的今天來看，結論則迥然不同。

一、關于“制高點”的敘事

或許由于《制高點》的第一作者耶金是普利策獎得主，這部洋洋巨著極富故事性，讀起來引人入勝，該書還被拍成三集系列片在美國公共電視網播出。這本書與弗里德曼夫婦（米爾頓·弗里德曼和羅絲·弗里德曼）的《自由選擇》具有異曲同工的效果，即都是從新自由主義的世界觀和認識論出發(fā)，以暢銷書風格寫作，闡釋關于自由市場制度的至高優(yōu)越性。如果說弗里德曼夫婦更多是從理論邏輯上，對現實世界的經濟問題做出新的敘事，使讀者產生“原來如此”慨嘆的話，耶金和斯坦尼斯羅更像是以第二次世界大戰(zhàn)后數十年各國經濟發(fā)展的成敗得失，評判源遠流長的政府與市場之爭的孰是孰非，讓讀者產生“確實如此”的感受。

這本書試圖講述的，是關于全新的世界經濟及各國經濟，在戰(zhàn)后如何重生并成型的故事。以普通讀者為對象，圍繞政府與市場的學說之爭和現實成效，本書敘述了政府干預經濟從而妨礙市場機制作用，如何在不同國家導致經濟發(fā)展的全盤皆輸，而重建對市場的信念和發(fā)育市場體制，如何在世界經濟的各區(qū)域凱歌前進?？梢哉f，作者以預設的結論即市場優(yōu)于政府這個結論，對世界、世界三個劃分地區(qū)（第一世界、第二世界和第三世界）、南北美洲、歐洲、亞洲、非洲，以及從英國、美國、日本、印度，到蘇聯（及俄羅斯）、中國、玻利維亞等諸多國家的經濟發(fā)展歷程做了新的敘事，也可以說為以不同劃分標準界定的經濟體，寫出了一部邏輯上相互關聯的極簡經濟史。

眾所周知，關于市場在經濟發(fā)展中作用的學術思想，與現代經濟學同時誕生，以亞當·斯密及其不朽著作《國富論》為鼻祖。也就是說，以斯密為源頭的現代經濟學，在從襁褓中長成的很長時間里，都是篤信自由市場可以對資源做出最有效配置的，這一信仰也成為微觀經濟學的主流假設。在學術史意義上對這個信條做出挑戰(zhàn)的第一人和第一書，是梅納德·凱恩斯及其代表作《通論》。其人其書首次把市場失靈作為一個有助于構造新的理論框架的假設，對于在其基礎上建立起的宏觀經濟學來說，政府以這樣那樣的方式影響經濟活動，也便是合乎邏輯的。耶金和斯坦尼斯羅并沒有卷入這場人們所熟知的論證，而是以“制高點”這個修辭，當作政府必須在促進經濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用的關鍵詞。

一九二二年十一月，列寧在共產國際第四次大會上做了一個講話，在論證允許市場發(fā)揮調節(jié)作用的新經濟政策時，也闡述了國家控制“制高點”的觀點。列寧以“制高點”這個概念表示國家控制經濟中最重要成分的必要性，本意或許是為了說服他的布爾什維克同事無需擔心市場的作用和私人經濟的存在。然而，隨著這個政策理念為英國費邊主義者和工黨，以及印度國大黨和尼赫魯領導的政府所采納，并傳播到其他國家的領導人那里，便與凱恩斯經濟學以及拉丁美洲激進政治經濟學形成合流，成為政府介入和干預經濟活動的堅實理論基礎。

作者循著政府和市場交替發(fā)揮主導作用這條主線，在潮起潮落的跌宕起伏中講述戰(zhàn)后經濟發(fā)展，展示思想的力量。在戰(zhàn)后相當長的時間里，一些國家選擇計劃經濟和政府干預，并將其轉化為壯大國有經濟、建立福利國家、實施貿易保護主義、許可證制度、價格管制等經濟政策。隨著傾向于政府主導的經濟發(fā)展日益暴露出諸如低效、滯脹、壟斷、尋租等問題，也隨著癡迷市場機制的新自由主義經濟學的興起，自二十世紀七十年代起，政策風向便轉向市場發(fā)揮更大作用甚至唯一作用。美國的里根經濟學、英國的私有化浪潮、中國的改革開放、印度等國家解除規(guī)制的改革、拉丁美洲國家的貿易自由化、蘇聯和東歐國家的市場化、北歐和西歐的福利體制改革，等等，都被作者歸入這一潮流之中。作者毫不隱諱地宣示對市場經濟體系的充分信心，尋求從根本上重新界定政府和市場的關系，認定鐘擺不會再擺回去。

二、“弗里德曼周期律”

該書關于政府和市場在調節(jié)經濟功能上孰優(yōu)孰劣的敘事，在邏輯上似乎存在矛盾之處。結合其明確得出的結論和未予明示的潛臺詞，作者的意思可做以下解說。首先，政府主導型的經濟政策最初取得了成功，直到這些政策最終失敗。然而，何以會發(fā)生從早期成功到最終失敗這個一百八十度的大轉折，卻缺乏一以貫之的解釋邏輯。其次，作者接下來講述了市場機制如大潮一般再次占據主導地位，并且認為歷史從此而終結。固然，本書的觀點也好，較之早十年由弗朗西斯·福山提出的歷史終結論也好，以及羅伯特·斯基德爾斯基一九九三年著作以政治經濟學邏輯進行的重述也好，都得出歷史終結于市場體制重新占上風的結論。然而，本書的敘事和論述都沒有為這個結論提供什么獨到的證據。今天來看，人們在批評福山失算的預言之時，也需要對耶金和斯坦尼斯羅關于政府與市場之爭所做的結論性判斷做出反思。

吳敬璉在《制高點》中文版序言中，用“六十年風水輪流轉”形容從強化政府職能到建立市場體制的倒轉。作者在書中也多處引述歷史人物對思想、政策和實踐具有周期性變化特征的觀察。這方面，已有一個現成的表述，我稱其為“弗里德曼周期律”。二十世紀八十年代末，同為經濟學家的弗里德曼夫婦寫過一篇文章，認為無論是篤信自由市場還是崇尚政府干預，都分別會以波涌的方式存在，先是形成意識形態(tài)層面的潮流，隨后，當相應的思想取得主流地位進而轉化為政策，便形成了實踐層面的潮流。一種思想和政策潮流占上風的情形延續(xù)特定時間之后，又會逐漸讓位于另一種思想和政策潮流占上風的情形，而危機往往是重大轉變的催化劑。他們指出，在歐美經濟發(fā)展的歷史上，傾向于市場與傾向于政府這兩種思想及政策潮流，大約是以五十至一百年的時期間隔，交替著占據主流和主導地位。

實際上，許多思想家和研究者都觀察到兩個思潮的這種周而復始現象，諸多文獻也記錄過相關的經驗證據。問題在于，為什么總是在對政府的信賴與對市場的癡迷兩者之間，形成相互對峙的一方，進而產生此消彼長的變化？為什么這種思潮和實踐的周期被認為具有特定的時間尺度，即大約五十至一百年完成一個周期呢？

如果把政府與市場之間孰是孰非的爭論，限制在西方社會思潮和政策取向的范圍內，實際上它產生于資本主義精神的起源，展開于資本主義發(fā)展的整個過程。面對這樣宏大的主題及其涉及的龐雜內容，我們不妨采用一種簡明的方式處理，即把西方歷史上的杰出思想家一一對應地列舉出來，由于每一組中對應人物的思想和主張都廣為人知，以這樣的方法進行敘事，可以產生以最小篇幅傳達盡可能多信息的效果。至少在以下幾對思想家之間，在關于政府還是市場應該發(fā)揮更大作用的問題上，存在著強烈的反差。

首先，馬克斯·韋伯最先把新教倫理與資本主義精神聯系起來，而這個在內涵上可以有無數種解說的“精神”自誕生伊始，便在兩大思想家即馬丁·路德和鹿特丹的伊拉斯謨之間形成了旗幟鮮明的對峙。一方面，從路德開始的宗教改革各派別，各自為追求世俗物質利益的思想體系發(fā)展做出貢獻，啟發(fā)了作為市場經濟基礎的個人主義認同。另一方面，伊拉斯謨從更富有人文精神的思想體系出發(fā)，以君主（政府）為對象宣揚“善政”，甚至事無巨細地提出了諸如清掃城鎮(zhèn)、修路架橋、營建樓堂、清理水塘、疏浚河床、修筑河堤和開發(fā)沼澤等公共品供給的建議。

其次，作為《國富論》作者的亞當·斯密，與作為《道德情操論》作者的亞當·斯密之間，對是否存在財富的“涓流效應”，因而政府是否需要承擔彌補市場缺陷的職責等問題，回答也并不全然一致，或者說側重點不盡相同。一方面，斯密認為市場這只“看不見的手”通過調節(jié)不同個人之間的供給與需求行為，可以使不同人群各得其所，達到社會各階級的普遍富裕;另一方面，他也并沒有把勞動與資本這兩種要素等量齊觀，而是認識到兩種要素具有不同的性質，因而勞動報酬之間的差異遠遠大于資本回報之間的差異，指出通往繁榮的道路上必然存在不平等，暗示政府實施扶困濟貧等再分配政策的必要性。

再次，在美國的國父托馬斯·杰斐遜和亞歷山大·漢密爾頓之間，也展開了兩種思潮及政策主張的著名論戰(zhàn)。圍繞奴隸制的合法性、中央政府權力和行動自由、發(fā)行國債、設立國家銀行、國家扶持制造業(yè)發(fā)展等問題，兩人展開了針鋒相對和曠日持久的爭論。秉持更加注重政府發(fā)揮作用的觀點和政策主張的一方是漢密爾頓，正如《杰斐遜傳》的作者所言，他就是上帝創(chuàng)造出來專門反對杰斐遜所有價值觀的那個人。此外，另一位美國國父詹姆斯·麥迪遜和第二十八任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜，也被學術界認作是一對跨越世紀、隔空對決的思想家和決策者，這種美國版的“關公戰(zhàn)秦瓊”關系，也證明思想和政策的傳承的確是平行發(fā)生的。

又次，眾所周知的是，類似的思想對決還在經濟學家梅納德·凱恩斯與弗里德里?！す酥g展開。在凱恩斯主義占主導的宏觀經濟學理論中，市場失靈已經是一個前提假設，這使政府干預經濟在學理上具有了合法性。雖然凱恩斯宣稱自己并不關心長期問題，實際上，他的經濟學思想直接間接地影響了許多國家經濟政策的長期取向，包括在理論上支持了英美兩國福利國家的形成。即便凱恩斯經濟學的地位已經式微，但每逢爆發(fā)經濟危機，各國的決策者總是不約而同地啟用凱恩斯式手段，即政府出面實施各種刺激性政策。至于在社會認可上體驗了過山車般跌宕起伏的哈耶克，則始終堅定不移地反對國家以任何形式介入經濟，成為后來盛行的新自由主義經濟學的精神教父。

最后，從意識形態(tài)的高度和哲學的深度，圍繞究竟是政府權力還是個人權利應該具有更高優(yōu)先序等問題，在同為哈佛大學教授的政治哲學家約翰·羅爾斯和羅伯特·諾齊克之間，也展開了影響廣泛的學術論戰(zhàn)。羅爾斯基于社會契約論提出平等權利的主張，內容包括開放的公平機會平等原則，以及社會最少獲益成員優(yōu)先的利益差異原則等等。諾齊克則主張個人權利優(yōu)先于國家權力，國家則只能作用于個人權利之外的活動空間，并且，個人權利決定國家的性質、合法性及職能，而不是相反。這兩種思想所樹立的價值判斷標準，分別對經濟學家和政策制定者產生影響。

三、極端化政策及轉型的代價

弗里德曼夫婦引用了莎士比亞戲劇《尤利烏斯·愷撒》中的一段話：世事如潮。激流勇進，足可成就一番事業(yè);錯過潮流，終將一事無成。意思是說，經濟學家應該順著潮流的方向，成為市場的倡導者。從較長歷史來回顧的話，這個引述及解釋也反映出，在經濟學家的影響下，政治家分別追逐政府和市場潮流的結果，最終形成了以數十年時間為量級的政策長波，無論在哪個波段上，制度設計和政策選擇都不可避免產生過度的偏倚和傾斜，從而造成扭曲和失敗。在付出慘痛的代價之后，另一個極端的思潮逐漸占上風并影響政策選擇，便意味著周期的倒轉，這一轉型過程同樣讓社會付出代價。

弗里德曼周期律是有一個時長表達的，但是，五十至一百年這樣的大周期原本就過于粗略，以致從來就談不上是個精準而嚴格的界定;在《制高點》一書的幾處地方，作者也引用了不同時期政治家關于周期時長的說法，通常也指向一代或者幾代人這樣的數量級。所以，對于政府與市場交替起伏的周期和頻率問題，大可不必在時長的準確性上較真。我們不妨做以下理解。其一，正如凱恩斯所稱，經濟學家和政治哲學家的思想，無論對與錯，其影響力都遠遠超過人們所能理解的程度。也就是說，偏向政府與偏向市場的思想，從其中一個占據主導到另一個取而代之，需要一代人以上的時間被人們所接受。其二，瑪格麗特·撒切爾夫人承認，她所推動的英國政策變化始于思想和信念。而思想和信念需要轉化為政策，從政策設計、提出、試驗到被接納直至全面實施，也需要足夠長的時間。此外，為了使政策周期與政治周期相吻合，常常還需要等待的時間。其三，無論是基于舊思潮的政策從占上風到暴露弊端，及至被認為難以為繼，還是基于新思潮設計出另一套政策，都在心理和物理意義上需要一定的時間。簡而言之，在理論邏輯上和歷史邏輯上，弗里德曼周期律是成立的，一個周而復始的時間是比較漫長的。

人類的思想傳承也好，現實中存在著的認識也好，本來都是表現為一個廣泛而完整的圖譜形態(tài)。也就是說，無論什么樣的思想和政策主張，總是可以從左到右排成一個依次過渡的序列，相互之間都密切地銜接著。然而，現實中經濟政策卻是在極端化的環(huán)境下推行的，往往不能接受不同思想之間相互取長補短的“中庸之道”。一方面，由于經濟學的發(fā)展越來越追求抽象、單一和至簡的理論模型，而拒絕處理紛繁復雜卻影響結果的中間變量;另一方面，由于互相競爭、非此即彼的黨派政治總是徹底否定政治對手的思想和政策，把自己政策主張的優(yōu)越性絕對化，導致意識形態(tài)趨于極化。

某種思潮和政策主張一旦占據主導地位，就不能吸納自己的對立面可能提供的有益補充，這既增大了因政策絕對化而導致的失誤概率，也減少了隨時修正錯誤以減少失敗的機會。如此，所犯錯誤便會以惡性循環(huán)的方式得到積累，直至把錯誤推到極端，以致只能通過政治過程來終結。換句話說，以改朝換代的方式對以前的思想和政策遺產進行根本清算，從而開始又一輪循環(huán)往復。相同的道理也決定了，從一種思想及政策轉向新的思想及政策的過程，也會使社會付出巨大的代價。這里說的社會代價既包括轉型不成功造成的社會經濟災難，也包括無論成功與否，在轉型過程中不可避免給部分（但常常不是少數）社會群體帶來損害。《制高點》一書所列舉的撒切爾推行削弱工會的政策、蘇聯和東歐國家采用休克療法實行私有化、“芝加哥小子”遵循華盛頓共識推動的拉丁美洲改革等等，都付出了巨大的社會代價。

政府和市場兩種對立思潮及其政策取向，形成潮汐一樣的周而復始現象，還受到更為深層的因素支配?！吨聘唿c》把政府和市場之間的分歧，完全放在由政府控制還是市場機制調節(jié)經濟上面來討論，卻有意無意地忽略了一個更重要的差異，即政府發(fā)揮更大作用的一個方面，是政府履行收入和財富再分配的功能，而市場原教旨主義則假設市場能夠自動解決分配不公的問題。在任何社會，無論是否到了不共戴天的程度，窮人和富人的分野和對立都是存在的。按照托馬斯·皮凱蒂著名的r > g 不等式，收入差距的不斷擴大是一種趨勢性現象，如果沒有政府發(fā)揮再分配職能，初次分配領域的市場機制無法實質性縮小收入差距，最終會釀成社會對立和社會沖突。沃爾特·沙伊德爾在《不平等社會》一書中描述的那種激進甚至暴力的解決途徑，使歷史成為一系列周期性爆發(fā)、代價慘痛事件的組合。

四、新潮涌起和中國的選擇

在政府和市場截然分立并且各自涵蓋了過于廣泛內容的框架下，如果要論證與《制高點》相對立的另一輪潮涌是否興起，或許需要做更深入的研究，寫更大篇幅的文章，以便容納更多的討論和證據。然而，如果我們著眼于政府維護社會公平正義，從社會福利、社會共濟和社會保護等方面向全體人民提供均等的公共產品，并與市場本身不能自發(fā)地解決收入分配不公問題進行對照觀察，也就是說從相對可控的內容上界定弗里德曼周期律，則可以有把握地做出一個判斷：政府發(fā)揮更大作用的新潮正在全球涌起。

美國實施包括社會保障項目在內的羅斯福新政，英國按照《貝弗里奇報告》的藍圖構建社會保障體系，分別推動兩個國家在第二次世界大戰(zhàn)之后建成福利國家。隨著收入分配得到改善、中產階級迅速擴大，以及未曾預料的“嬰兒潮”的出現，為兩國贏得為時不短的經濟繁榮。在西方政治中，更多的再分配功能和社會福利供給，往往與政府擁有更大的行政權力如影隨形，因此，政府控制價格和工資的形成、推行貿易保護主義、實施行政壟斷等過度干預經濟的政策，也傷害了市場機制的作用。于是，美國的羅納德·里根和英國的瑪格麗特·撒切爾幾乎同時上臺，全盤接受了新自由主義經濟學教條，進而將市場原教旨主義轉化為解除規(guī)制、減稅、去福利化和私有化等一系列政策。這些實踐與發(fā)展中國家接受華盛頓共識、原計劃經濟國家實行經濟自由化，以及歐洲國家對福利體制進行改革，共同推動了新一輪潮流。

不無關聯卻未必具有因果關系的是，這個時期世界也經歷了經濟全球化和科技革命的興起。然而幾十年過后，人們再次痛苦地認識到，經濟增長也好，全球化也好，科技革命也好，這些可以做大蛋糕的過程，都不具有分好蛋糕的天然機制?？鐕尽⒋笮涂萍计髽I(yè)和金融集團賺得盆滿缽滿的同時，收入和財富差距顯著拉大，導致收入兩極分化、社會流動性下降和階層固化，從而導致中產階級不斷萎縮，進一步造成社會分化和政治分裂。美國特朗普上臺、英國脫歐，以及諸多國家實行民粹主義、民族主義和保護主義政策，可以說皆為上一輪不受約束的市場經濟實踐的必然結果。

中國在改革開放過程中，沒有盲目接受任何流行的思潮或既有的模式，而是根據自身所要解決的激勵和效率問題，采取了漸進式的經濟改革和對外開放方式，也努力保持經濟增長和社會發(fā)展的協(xié)調，在逐步構建社會主義市場經濟體制的同時，始終注重更好地發(fā)揮政府作用。處理好政府與市場的關系，實現兩者的相互補充和有效結合，固然是一個需要不斷探索的長期課題，政府參與經濟活動的具體方式，也要隨著發(fā)展階段和國情的變化而與時俱進。不過，把以人民為中心作為改革開放發(fā)展的出發(fā)點和終極評判標準，決定了中國必然要把維護公平正義、改善收入分配、暢通社會流動通道、持續(xù)促進全體人民共同富裕，作為政府必須占據的最優(yōu)先級別的制高點。