趙寶

摘要：當(dāng)前廣播影視作品呈現(xiàn)出社會(huì)需求激增化、類(lèi)型多樣化以及供給產(chǎn)業(yè)化態(tài)勢(shì)，在規(guī)制廣播影視業(yè)過(guò)程中面臨著發(fā)展繁榮與潛藏風(fēng)險(xiǎn)并存的社會(huì)環(huán)境。廣電總局應(yīng)依據(jù)環(huán)境變遷修正規(guī)制舉措，在堅(jiān)持廣播影視的根本性和方向性的前提下，側(cè)重激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)行業(yè)繁榮、統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)防范。通過(guò)完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采取分級(jí)制度，提升中性和柔性規(guī)制舉措的使用比例，探索邁向多元主體共治下的合作行政模式，實(shí)現(xiàn)廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治重塑，促進(jìn)廣播影視業(yè)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣電總局;廣播影視;環(huán)境變遷;規(guī)制目標(biāo);法治重塑

中圖分類(lèi)號(hào)：G206文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.011

On the Administrative Regulation and the Legal Reshaping of Radio，

Film and Television Industry

ZHAO Bao

（Law School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 200050，China）

Abstract：At present， the radio， film and television works show a trend of rapid social demand， diversified types and industrialization of supply. In the process of regulating the radio， film and television industry， the radio， they are facing a social environment of development， prosperity and potential risks. The State Administration of Radio， Film and Television （SARFT） should revise regulatory measures according to environmental changes， and focus on stimulating market vitality， promoting industry prosperity and coordinating risk prevention on the premise of adhering to the fundamental and directional nature of radio， film and television. In order to realize the legal reshaping of the administrative regulation of radio， film and television industry， and promote the healthy and orderly development of radio， film and television industry， it is vital to improve industry standards， adopt a grading system， increase the proportion of neutral and flexible regulatory measures， and explore a co-cooperative administrative model under the governance of multiple subjects.

Key words：SARFT; radio， film and television; environmental change; regulatory objectives; reshaping the rule of law

一、引言

2016年伊始，廣電總局①就對(duì)熱播的電視兒童真人秀節(jié)目出臺(tái)了調(diào)控“禁令”：原則上不再許可制作、播出明星子女參與的真人秀節(jié)目，嚴(yán)禁通過(guò)各種形式炒作、包裝明星子女。該“禁令”的出臺(tái)使得深受大眾喜愛(ài)的兒童真人秀節(jié)目的不再制作和播出，因此也引發(fā)了社會(huì)廣泛爭(zhēng)議。除了“限童令”外，近年來(lái)，廣電總局為規(guī)制廣播影視接連出臺(tái)了一大批的“禁令”。例如在電視劇方面，要求下架整改穿著過(guò)于暴露的鏡頭、胡編亂造的抗日劇;在娛樂(lè)節(jié)目方面，出臺(tái)“限娛令”來(lái)控制導(dǎo)向;在廣告方面，出臺(tái)“限廣令”禁止在電視劇播放期間插播廣告;在互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)方面，要求嚴(yán)格規(guī)范網(wǎng)絡(luò)直播，統(tǒng)一線(xiàn)上、線(xiàn)下影視劇審查標(biāo)準(zhǔn)。不難發(fā)現(xiàn)，這些“禁令”往往出臺(tái)于娛樂(lè)節(jié)目在社會(huì)上產(chǎn)生較大影響之后，這種“事態(tài)失控”后的被動(dòng)規(guī)制不僅無(wú)法滿(mǎn)足公眾的訴求，對(duì)于電視臺(tái)等制作單位來(lái)說(shuō)也是猝不及防，往往造成巨大損失。因此，廣電總局被網(wǎng)絡(luò)輿論戲稱(chēng)為“廣電總急”。在行政浸潤(rùn)的“文化國(guó)”[1]時(shí)代，面對(duì)廣播影視業(yè)不斷涌現(xiàn)的“問(wèn)題”與公共政策上的爭(zhēng)議，作為規(guī)制主體的廣電總局不得不突破傳統(tǒng)規(guī)制的目標(biāo)與工具以有效回應(yīng)這些挑戰(zhàn)。申言之，在社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變化的當(dāng)下，廣電總局究竟應(yīng)立基于何種規(guī)制目標(biāo)、選擇何種規(guī)制工具以滿(mǎn)足多元主體的訴求？晚近以來(lái)，行政法學(xué)領(lǐng)域興起的政府規(guī)制理論契合了這種實(shí)體政策面向的需求。政府規(guī)制理論以政策分析為基礎(chǔ)，通過(guò)各種法律工具、法律制度來(lái)解決現(xiàn)實(shí)疑難。依托政府規(guī)制理論，筆者以廣電總局的規(guī)制政策為線(xiàn)索，在分析廣電總局當(dāng)前規(guī)制工具的特點(diǎn)與目標(biāo)基礎(chǔ)上，展現(xiàn)當(dāng)下廣播影視規(guī)制環(huán)境變遷動(dòng)因這一圖景，以期修正和重設(shè)政府對(duì)廣播影視規(guī)制的目標(biāo)與工具，實(shí)現(xiàn)廣播影視行政規(guī)制的法制重塑。

二、廣播影視業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀與反思

廣電總局自1998年3月由廣播電影電視部改組成立以來(lái)已近23年，在這23年時(shí)間里，廣電總局針對(duì)廣播影視政務(wù)大約發(fā)布了44個(gè)規(guī)章以及619個(gè)規(guī)范性文件上述規(guī)章和規(guī)范性文件的具體數(shù)量，為筆者通過(guò)廣電總局官網(wǎng)和北大法律信息網(wǎng)查詢(xún)整理去重后所得。。經(jīng)過(guò)分類(lèi)，在619個(gè)規(guī)范性文件中，涉及影視劇共有339個(gè)，動(dòng)畫(huà)片89個(gè)，廣告46個(gè)，有關(guān)軟硬件標(biāo)準(zhǔn)共102個(gè)，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和其他類(lèi)的43個(gè)。從數(shù)量上看，針對(duì)影視劇與動(dòng)畫(huà)片的規(guī)范性文件達(dá)到了428個(gè)，約占69%，可見(jiàn)影視劇與動(dòng)畫(huà)片是監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，對(duì)于有關(guān)軟硬件標(biāo)準(zhǔn)、廣告占據(jù)了余下31%的絕大部分，同樣是不容忽視的規(guī)制領(lǐng)域。從內(nèi)容上來(lái)看，在這些數(shù)量龐大的規(guī)范性文件里，除“限娛令”“影視劇鏡頭規(guī)制”等備受爭(zhēng)議的政策外，也存在為社會(huì)大眾所認(rèn)可的如“禁丑令”“限廣令”。此外，還存在諸如廣播電視公益廣告推薦播放、國(guó)產(chǎn)優(yōu)秀動(dòng)畫(huà)扶持等不為社會(huì)大眾所熟知的政策。在此不禁發(fā)問(wèn)：廣電總局在23年時(shí)間里密集出臺(tái)619個(gè)規(guī)范性文件意在實(shí)現(xiàn)什么樣的規(guī)制目標(biāo)？在這些規(guī)范性文件里又采取了什么樣的規(guī)制工具？這些工具又有什么樣的特點(diǎn)？以上三個(gè)問(wèn)題的回答無(wú)疑有助于我們客觀、全面了解廣電總局當(dāng)下的規(guī)制政策，從而為實(shí)現(xiàn)廣電總局規(guī)制重塑夯實(shí)基礎(chǔ)。

（一）廣播影視業(yè)的規(guī)制目標(biāo)

廣播影視與新聞出版是一個(gè)國(guó)家文化管理活動(dòng)中最為重要的兩個(gè)部分，對(duì)于文化的管理和改革直接涉及意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，極具政治性與敏感性。因此，文化的管理和改革率先體現(xiàn)在黨的政策中，然后通過(guò)法定程序由包括廣電總局在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)予以實(shí)現(xiàn)。溯源而上，黨的十六大報(bào)告基本確定了我國(guó)文化建設(shè)目標(biāo)是“堅(jiān)持先進(jìn)文化的前進(jìn)方向;堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的方向和百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的方針，弘揚(yáng)主旋律，提倡多樣化”以及“根據(jù)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求”推動(dòng)文化體制改革。此后，無(wú)論是黨的第十七屆六中全會(huì)專(zhuān)門(mén)就文化發(fā)展通過(guò)的決定，還是黨的十七大、十八屆三中全會(huì)、十九大有關(guān)文化體制創(chuàng)新的決定，都是圍繞十六大報(bào)告確定的目標(biāo)予以深化。因此，對(duì)于黨的文化政策的目標(biāo)可以歸納為兩個(gè)：一是堅(jiān)持先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，促進(jìn)文化的大繁榮大發(fā)展;二是改革文化體制，推進(jìn)文化市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化。

具體到廣電總局來(lái)看，對(duì)于廣播影視政務(wù)的規(guī)制目標(biāo)自然是落實(shí)上述黨的文化政策。2013年7月11日發(fā)布的《國(guó)家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《編制規(guī)定》”）第一條確立了廣電總局的主要職責(zé)是“負(fù)責(zé)擬訂新聞出版廣播影視宣傳的方針政策，把握正確的輿論導(dǎo)向和創(chuàng)作導(dǎo)向”，這一職責(zé)與黨文化政策的第一個(gè)目標(biāo)相對(duì)應(yīng)。其他條款中，諸如對(duì)各項(xiàng)廣播影視政務(wù)的監(jiān)督檢查的規(guī)定，顯然都意在保證廣播影視發(fā)展的根本性和方向性。此外，《編制規(guī)定》第四條“負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策并組織實(shí)施，推進(jìn)新聞出版廣播影視領(lǐng)域的體制機(jī)制改革”則是對(duì)文化改革目標(biāo)的落實(shí)。此外，在廣電總局2010年發(fā)布的《加強(qiáng)法治政府建設(shè)工作規(guī)劃》一文中的基本原則部分同樣可以歸納其工作目標(biāo)：一是堅(jiān)持將黨的政策轉(zhuǎn)化為法律制度，二是促進(jìn)文化繁榮，三是改革文化體制，四和五是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管。以此而言，廣電總局對(duì)于廣播影視的規(guī)制目標(biāo)一脈相承于黨的文化政策，實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨文化政策的落實(shí)。綜上，當(dāng)前廣電總局對(duì)于廣播影視規(guī)制的目標(biāo)在于：一是保證廣播影視的根本性、方向性，促進(jìn)廣播影視的大繁榮大發(fā)展;二是改革廣播影視業(yè)體制，促進(jìn)其市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化。

（二）廣播影視業(yè)的規(guī)制工具

規(guī)制工具，即廣電總局為實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)所選擇的管理手段。通過(guò)整理可以發(fā)現(xiàn)在619個(gè)規(guī)范性文件中，廣電總局所采取的規(guī)制工具大致包括以下四大類(lèi)。

1.傳統(tǒng)規(guī)制工具。包括“許可備案制”“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定”“行政命令”“行政處罰”四種。傳統(tǒng)規(guī)制工具的主要特征是行政機(jī)關(guān)通過(guò)單向命令對(duì)相對(duì)人予以管理。

首先，許可備案制。這一規(guī)制工具可以說(shuō)是廣電總局最為青睞，主要適用于電影、電視劇拍攝、發(fā)行，動(dòng)畫(huà)片制作以及主持人執(zhí)業(yè)資格等方面。其作用在于以事先審查的形式來(lái)保證電影、電視等內(nèi)容的根本性和方向性。此外，還存在相關(guān)特許或者壟斷領(lǐng)域，特許如涉外賓館等特殊場(chǎng)地接收境外衛(wèi)星電視頻道;壟斷如2014年7月，廣電總局要求各地區(qū)有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)公司在智能電視盒子終端安裝TVOS系統(tǒng)TVOS是蘋(píng)果公司研發(fā)的電視操作系統(tǒng)。，且不得安裝除TV0S之外的其他操作系統(tǒng)。其次，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定作為傳統(tǒng)的規(guī)制工具，主要通過(guò)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確保有關(guān)主體行為或者產(chǎn)品符合規(guī)制主體的要求。其作用與許可備案制相類(lèi)似，都是事前監(jiān)管措施。在統(tǒng)計(jì)的619個(gè)規(guī)范性文件中屬于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的有102個(gè)，占總規(guī)范性文件的1647%，可見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定這一規(guī)制工具也是廣電總局較為常用的工具。而主要設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象是電影、電視領(lǐng)域內(nèi)的軟硬件問(wèn)題，軟件標(biāo)準(zhǔn)如標(biāo)清與高清的鑒定，硬件標(biāo)準(zhǔn)如有線(xiàn)廣播電視網(wǎng)設(shè)計(jì)規(guī)范行業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，在規(guī)范性文件之外，時(shí)常引起社會(huì)爭(zhēng)議的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)主要是電視劇、電影領(lǐng)域的審查標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前有關(guān)電視劇、電影審查標(biāo)準(zhǔn)的行政法規(guī)分別是《廣播電視管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》，規(guī)章分別是《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》。此外，在電視劇方面還存在《電視劇內(nèi)容審查實(shí)施細(xì)則》這一內(nèi)部規(guī)定以及由中廣聯(lián)電視制片委員會(huì)和中國(guó)電視劇制作產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)共同制定的《電視劇內(nèi)容制作通則》。再次，行政命令。這一類(lèi)規(guī)制工具的特點(diǎn)在于單方強(qiáng)制性，因此，適用對(duì)象被嚴(yán)格限制，當(dāng)前主要的適用對(duì)象是各級(jí)電視臺(tái)。如2011年11月廣電總局在《〈廣播電視廣告播出管理辦法〉的補(bǔ)充規(guī)定》中要求各級(jí)電視臺(tái)確保自2012年1月1日起，播出電視劇時(shí)，每集中間不得再以任何形式插播廣告。類(lèi)似的還有為避免影視劇中的吸煙鏡頭引導(dǎo)社會(huì)公眾吸煙，廣電總局下發(fā)了有關(guān)嚴(yán)格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的規(guī)定。最后，行政處罰。行政處罰作為嚴(yán)厲的規(guī)制工具，其適用較行政命令更為嚴(yán)格。當(dāng)前主要是適用于電視臺(tái)或廣告制作商違規(guī)播放、制作相關(guān)影視劇或廣告。影視劇方面的處罰如廣電總局曾在2011年對(duì)石家莊市廣播電視臺(tái)播放違規(guī)節(jié)目給予暫停播出30日處罰。廣告方面，主要是予以停播，前文針對(duì)廣告的32個(gè)規(guī)范性文件，基本上都是要求停播相關(guān)違法廣告。

2.信息規(guī)制型工具。信息規(guī)制型規(guī)制工具包括對(duì)信息的規(guī)制和通過(guò)信息規(guī)制兩種方式。對(duì)信息的規(guī)制指的是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制要求市場(chǎng)主體披露相關(guān)信息。如在影視劇片頭片尾必須明確標(biāo)明發(fā)證機(jī)關(guān)、發(fā)行許可證號(hào)、電視劇制作許可證號(hào)。通過(guò)信息規(guī)制指的是行政機(jī)關(guān)依托互聯(lián)網(wǎng)等，公布相關(guān)信息以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。通過(guò)信息規(guī)制為廣電總局近些年廣泛采用，以實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)規(guī)制目標(biāo)：一是通過(guò)定期公布電視紀(jì)錄片題材信息以及優(yōu)秀電影、紀(jì)錄片、精品少兒節(jié)目等來(lái)告知行政相對(duì)人以及社會(huì)大眾優(yōu)秀文化產(chǎn)品，以引導(dǎo)行政相對(duì)人、社會(huì)大眾進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)作或觀賞。二是通過(guò)公布廣告商、明星等違法行為來(lái)引導(dǎo)社會(huì)大眾的消費(fèi)、關(guān)注取向，從而達(dá)到懲戒、警告等目的。

3.指導(dǎo)型規(guī)制工具。指導(dǎo)型規(guī)制工具的特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)采用意見(jiàn)、勸告等柔性形式來(lái)引導(dǎo)行政相對(duì)人為或者不為一定行為。如在2010年，廣電總局發(fā)布了《關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》一文，以意見(jiàn)形式引導(dǎo)金融企業(yè)對(duì)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)予以資金支持。此外，對(duì)于少兒廣播影視節(jié)目建設(shè)的意見(jiàn)較為常見(jiàn)。

4.激勵(lì)型規(guī)制工具。激勵(lì)型規(guī)制工具則與指導(dǎo)型相類(lèi)似，是行政機(jī)關(guān)給予獎(jiǎng)金、減免稅等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者嘉獎(jiǎng)、授予榮譽(yù)等精神獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)引導(dǎo)相對(duì)人為或者不為一定行為。這一類(lèi)管制工具的特點(diǎn)在于由行政機(jī)關(guān)以激勵(lì)為基礎(chǔ)確定政策目標(biāo)，具體的工具或者技術(shù)由市場(chǎng)調(diào)控實(shí)現(xiàn)[2]。近10年來(lái)，我國(guó)動(dòng)畫(huà)發(fā)展產(chǎn)量曾居世界第一，但是原創(chuàng)力建設(shè)的忽視同樣是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，近年來(lái)廣電總局開(kāi)展“原動(dòng)力”等扶持計(jì)劃，以項(xiàng)目資金或者技術(shù)形式引導(dǎo)市場(chǎng)主體提升國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)原創(chuàng)力，取得了良好的效果[3]。另外，對(duì)于公益廣告、國(guó)產(chǎn)紀(jì)錄片的資金扶持以及金鹿獎(jiǎng)、金帆獎(jiǎng)等評(píng)比也都是激勵(lì)型管制方式。

（三）廣播影視業(yè)的規(guī)制特點(diǎn)

1.偏重強(qiáng)制性工具，鮮有非強(qiáng)制性工具。一般來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的規(guī)制工具因其單方命令被稱(chēng)為強(qiáng)制性規(guī)制工具。信息規(guī)制型、指導(dǎo)型以及激勵(lì)型工具則因其較為柔性的特點(diǎn)被稱(chēng)為非強(qiáng)制性規(guī)制工具。

單從強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性工具的種類(lèi)來(lái)說(shuō)，廣電總局所采取的比例為4∶3，差異不明顯。從數(shù)量上來(lái)看，在619個(gè)規(guī)范性文件中，有關(guān)強(qiáng)制性工具的文件達(dá)到了324個(gè)，非強(qiáng)制性工具則為295個(gè)，也不存在較為懸殊的差異。但從使用對(duì)象來(lái)看，強(qiáng)制性工具幾乎涉足電影、電視劇、動(dòng)畫(huà)片、廣告以及軟硬件標(biāo)準(zhǔn)等所有廣播影視領(lǐng)域，而指導(dǎo)型、激勵(lì)型等非強(qiáng)制性工具僅僅限于國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)片、紀(jì)錄片以及影視劇的部分獎(jiǎng)項(xiàng)。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性工具遍地開(kāi)花，而非強(qiáng)制性工具數(shù)量雖多，但適用范圍極其狹小。兩者差異所體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)依賴(lài)行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性工具來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。其原因在于通過(guò)苛以較為嚴(yán)厲的處罰可以到達(dá)“一石二鳥(niǎo)”的效果即在給予違法行為人相應(yīng)懲戒的同時(shí)達(dá)到警示其他社會(huì)主體勿再違犯的效果。。然而，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，各類(lèi)矛盾紛繁復(fù)雜、多元利益短兵相接，僅僅依賴(lài)強(qiáng)制性工具已然無(wú)法奏效。在2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》一文中就提出：“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法工具?！泵鎸?duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，廣電總局依然依賴(lài)于強(qiáng)制性規(guī)制工具的管理模式已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。

2.側(cè)重合法性，忽視最佳性[4]。在全面推進(jìn)“依法治國(guó)”，堅(jiān)持“依法行政”法治理念整體格局下，廣電總局出臺(tái)的各項(xiàng)政策，從主體、權(quán)限、程序以及內(nèi)容這四個(gè)形式合法要件來(lái)看，基本都屬合法范疇。但隨著行政任務(wù)由“秩序行政”向“給付行政”的嬗變，只追求形式合法已然無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)需求，實(shí)質(zhì)行政（即最佳性要求）已“浮出水面”。政策最佳性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)便是程序過(guò)程中行政的民主性與科學(xué)性?xún)蓚€(gè)問(wèn)題。行政的民主性要求行政決定做出前，聽(tīng)取各利益方的意見(jiàn)，以促進(jìn)政策出臺(tái)后的可接受度?？茖W(xué)性要求政策的出臺(tái)聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)，提高出臺(tái)政策的專(zhuān)業(yè)化水平。以廣電總局“限廣令”來(lái)看，筆者難以發(fā)現(xiàn)廣電總局有征求電視臺(tái)、廣告商、有關(guān)專(zhuān)家以及廣大觀眾意見(jiàn)的材料，即使有征求意見(jiàn)，也應(yīng)該是小范圍內(nèi)的、不公開(kāi)的。同樣的，“限娛令”“影視劇鏡頭規(guī)制”等政策也都是缺少社會(huì)大眾、專(zhuān)家等充分參與，這種民主與科學(xué)的“雙赤字”直接的影響便是政策出臺(tái)時(shí)常引起社會(huì)熱議“限廣令”這一政策給廣大觀眾觀影體驗(yàn)帶來(lái)一定提升，但是以廣告為生的各級(jí)電視臺(tái)為了維持運(yùn)營(yíng)不得不尋找各種“對(duì)策”，以致出現(xiàn)了電視劇插廣告變化為廣告里插電視劇的“奇效”。此外，互聯(lián)網(wǎng)的興起進(jìn)一步?jīng)_擊了以廣告為生的電視臺(tái)，各大電視臺(tái)在分組討論中紛紛要求恢復(fù)電視劇中插廣告。這些事例佐證和忽視了相關(guān)利益主體，缺乏民主性與科學(xué)性的政策難以為繼。。

3.規(guī)制手段迭出，規(guī)制結(jié)果堪憂(yōu)。無(wú)論是采取強(qiáng)制性的政策型規(guī)制工具或非強(qiáng)制性規(guī)制工具，還是強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性規(guī)制工具的組合運(yùn)用，其最終目的依舊在于實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。從廣電總局政策的規(guī)制工具來(lái)看，強(qiáng)制性工具的運(yùn)用都意在懲治違法行為，加強(qiáng)對(duì)廣播影視活動(dòng)的管理，這對(duì)于第一個(gè)規(guī)制目標(biāo)保證廣播影視的根本性、方向性來(lái)說(shuō)是契合的。但是廣電總局這種高壓式的管理同樣抑制了各文化主體參與的自主性與積極性，事實(shí)上抑制了廣播影視的繁榮與發(fā)展，這也與廣播影視市場(chǎng)化改革釋放活力相違背的。雖然相關(guān)的指導(dǎo)型、激勵(lì)型規(guī)制工具的使用在國(guó)產(chǎn)紀(jì)錄片、動(dòng)畫(huà)片等領(lǐng)域取得了不錯(cuò)的效果，但僅僅是數(shù)量上的提升，以一般生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很難找尋出馳名國(guó)內(nèi)外的作品，質(zhì)量并沒(méi)有與數(shù)量齊頭并進(jìn)。可見(jiàn)，當(dāng)前數(shù)量龐大、種類(lèi)豐富的規(guī)制工具并沒(méi)有完全與規(guī)制目標(biāo)相匹配，存在銜接失靈現(xiàn)象，難以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)世界的真實(shí)需求。

三、重塑廣播影視業(yè)行政規(guī)制的動(dòng)因

文化權(quán)利作為憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等權(quán)利一樣都是人權(quán)體系的重要組成部分。在我國(guó)，文化權(quán)利表現(xiàn)為憲法第47條規(guī)定的公民享有文藝創(chuàng)作和從事其他文化活動(dòng)的自由。這包含兩層含義：一是公民有創(chuàng)作包括廣播影視在內(nèi)的文化作品的自由;二是公民有選擇已創(chuàng)造出來(lái)的廣播影視在內(nèi)的文化作品進(jìn)行享受的自由。在現(xiàn)代社會(huì)，盡管包括憲法在內(nèi)的法律要求保障公民自由創(chuàng)作和選擇文化作品進(jìn)行享受的權(quán)利，但是公民也絕不可能任意的、不受限制的創(chuàng)作和享受。因?yàn)樯硖幪囟ㄎ幕h(huán)境，形式多樣的文化活動(dòng)不僅影響著公民的交往方式和交往行為，還影響著公民的實(shí)踐、認(rèn)識(shí)活動(dòng)和思維方式。正是這樣潛移默化、深遠(yuǎn)持久的影響形塑了公民的價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和文化水平。因此，對(duì)于廣播影視在內(nèi)的文化活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制是必要的。當(dāng)然，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)廣播影視的科學(xué)規(guī)制，則離不開(kāi)對(duì)當(dāng)前規(guī)制環(huán)境的精準(zhǔn)把握。誠(chéng)如學(xué)者所言：“行政法制度變遷主要受制于由經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、觀念等諸要素所組成的社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷直接引致了行政法的制度變遷?！盵5]此外，需要注意的是，身處轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下，有關(guān)文化的體制、制度以及觀念等都處于調(diào)整狀態(tài)。這對(duì)于廣播影視規(guī)制來(lái)說(shuō)是添加了更為復(fù)雜的影響因子，但具體到廣播影視規(guī)制環(huán)境而言，以下四幅社會(huì)圖景已然形成。

（一）廣播影視作品的社會(huì)需求激增

經(jīng)濟(jì)體制的變革提升了公民的生活水平，依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“2019年統(tǒng)計(jì)公報(bào)”）可知2019年全年全國(guó)居民人均可支配收入30733元，全國(guó)居民人均可支配收入中位數(shù)26523元所謂中位數(shù)指的是“人均收入中位數(shù)是指將所有調(diào)查戶(hù)按人均收入水平從低到高（或從高到低）順序排列，處于最中間位置調(diào)查戶(hù)的人均收入?！薄吨腥A人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》參見(jiàn)網(wǎng)頁(yè)http：//wwwstatsgovcn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913html，訪問(wèn)日期：2020年3月5日。一般而言，中位數(shù)較平均值受極大和極小值的影響更小，有時(shí)用它代表全體數(shù)據(jù)的一般水平比平均數(shù)更合適。[6]。中國(guó)社會(huì)階層由貧困人口占據(jù)大多數(shù)的“正金字塔型”向中產(chǎn)階層占據(jù)大多數(shù)的“橄欖型”結(jié)構(gòu)演變成為趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)研究表明：中產(chǎn)階層收入與消費(fèi)的提升，加之其消費(fèi)觀念，將引領(lǐng)消費(fèi)市場(chǎng)的走向[7][8][9]。此外，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明當(dāng)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)5000美元（2019年我國(guó)人均10818美元）時(shí)，居民消費(fèi)將進(jìn)入精神文化需求的旺盛時(shí)期。以上數(shù)據(jù)表明，隨著物質(zhì)財(cái)富的增加，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型，以中產(chǎn)階層為代表的消費(fèi)者對(duì)于文化產(chǎn)品的需求數(shù)量將呈現(xiàn)指數(shù)式增長(zhǎng)。如何滿(mǎn)足社會(huì)大眾日益激增的文化產(chǎn)品需求已然是規(guī)制機(jī)關(guān)不可回避的首要問(wèn)題。

（二）廣播影視作品的社會(huì)需求多樣

一方面，改革開(kāi)放推動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，既往單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)分裂，以主體多元化為標(biāo)識(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸形成，社會(huì)個(gè)體選擇自由得以充分張揚(yáng)[10]。另一方面，改革放開(kāi)釋放了個(gè)體自由與個(gè)性的同時(shí)，社會(huì)整體也得以進(jìn)化，社會(huì)寬容度不斷提升?！巴詰佟薄靶浴钡炔辉偈钦勚兊慕稍?huà)題，逐漸為社會(huì)大多數(shù)人所認(rèn)可或明確不反對(duì)。影視作品作為精神產(chǎn)品對(duì)其喜好極具主觀色彩，加之個(gè)體選擇的自由與社會(huì)寬容度的提升，使得廣播影視作品的需求呈現(xiàn)多樣化。從主體精神需求層次來(lái)看，廣播影視作品可劃分為高雅、通俗以及低俗三類(lèi)。一般而言，對(duì)于具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性鑒賞知識(shí)以及一定物質(zhì)基礎(chǔ)這兩個(gè)主客觀條件的個(gè)體往往會(huì)偏好高雅類(lèi)廣播影視作品。而一般的社會(huì)大眾或因?qū)I(yè)性知識(shí)的缺乏或因物質(zhì)基礎(chǔ)的不足而更偏好通俗的廣播影視作品。此外，還存在個(gè)別出于獵奇、尋求刺激的心理而追求低俗、惡趣味的廣播影視作品。當(dāng)然，上述劃分也僅僅是從一般意義上出發(fā)，時(shí)間、地域、性別、年齡、職業(yè)、民族等等都是影響各主體選擇廣播影視作品的變量。事實(shí)上，這些變量又是難以完整統(tǒng)計(jì)的，可以說(shuō)，只要是主體之間不同的要素，都有可能成為變量。隨著個(gè)體與社會(huì)活力的釋放，規(guī)制機(jī)關(guān)究竟采取什么樣標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制廣播影視以滿(mǎn)足或者多大程度上滿(mǎn)足社會(huì)個(gè)體的需求是規(guī)制機(jī)關(guān)不得不關(guān)注的第二個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）廣播影視作品社會(huì)供給的產(chǎn)業(yè)化

2004年全國(guó)廣播影視工作會(huì)議上廣電總局要求各地廣電集團(tuán)實(shí)現(xiàn)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)分開(kāi)運(yùn)營(yíng)，電臺(tái)和電視臺(tái)等隸屬?lài)?guó)有事業(yè)體制，由政府設(shè)立，但電影、電視等制作經(jīng)營(yíng)屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍，由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)[11]。時(shí)至今日，廣播影視制作經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)已然重新繪畫(huà)了廣播影視業(yè)新的面貌，具體而言包括以下三個(gè)方面：其一，廣播影視供給主體三足鼎立。廣播影視制作經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化給民營(yíng)、外資企業(yè)帶來(lái)了活躍的契機(jī)，加之《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見(jiàn)》等一系列扶持政策的出臺(tái)，民營(yíng)傳媒、外資傳媒依托其資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)迅速成為中國(guó)廣播影業(yè)不可忽視的力量[12]。隨著文化體制改革的深化，我國(guó)廣播影視供給主體將呈現(xiàn)國(guó)有傳媒、民營(yíng)傳媒以及外資傳媒三足鼎立的局面。其二，廣播影視供給方式日新月異。手機(jī)、計(jì)算機(jī)等智能硬件的普及深化了信息化社會(huì)的程度，深刻地改變著生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)方式。廣播影視業(yè)同樣借助信息化這股春風(fēng)獲得勃興，特別是廣播影視的供給方式煥然一新。依托互聯(lián)網(wǎng)，包括個(gè)人在內(nèi)的供給主體得以全天候、時(shí)時(shí)刻刻將形形色色的作品傳輸?shù)较M(fèi)者。傳統(tǒng)不便攜帶、傳輸單向、選擇度小的廣播、電視機(jī)等器物也逐漸為現(xiàn)代科技所改造，融入互聯(lián)網(wǎng)、信息化的大潮。需要注意的是，近些年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)上興起的各種影視作品并沒(méi)進(jìn)入統(tǒng)計(jì)，事實(shí)上，這些作品的數(shù)量更是擢發(fā)難數(shù)。對(duì)于廣播影視供給的產(chǎn)業(yè)化給廣播影視各方面帶來(lái)翻天覆地的變化更是規(guī)制機(jī)關(guān)與時(shí)俱進(jìn)規(guī)制不可忽視的要素。

（四）廣播影視作品繁榮背后暗藏風(fēng)險(xiǎn)

誠(chéng)如有學(xué)者感慨“無(wú)論是否已經(jīng)明確意識(shí)到，我們?cè)谑聦?shí)上已經(jīng)進(jìn)入‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[13]。與食品衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域一樣，廣播影視領(lǐng)域同樣存在風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上，在一片欣欣向榮的廣播影視背后所潛藏的是大大小小的風(fēng)險(xiǎn)：首先，需求激增與供給爆炸間的落差。需求激增與供給爆炸看似正好得以完美契合實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，然而事實(shí)并非如此。主要原因在于廣播影視的市場(chǎng)化也帶來(lái)了市場(chǎng)化弊病：盲目性。當(dāng)市場(chǎng)專(zhuān)注于“井噴”式供給時(shí)，大量雷同的題材作品充斥熒幕時(shí)，優(yōu)秀作品消聲匿跡，消費(fèi)者落入數(shù)以萬(wàn)計(jì)作品卻無(wú)好劇可選的境地，供需落差頓現(xiàn)。其次，價(jià)值取向的背離。這是廣播影視的市場(chǎng)化帶來(lái)的第二個(gè)弊?。褐鹄浴Ｊ袌?chǎng)主體以經(jīng)濟(jì)效益為其歸宿，只要存在利益空間，即使是低俗需求也予以滿(mǎn)足，使得大量低俗的、腐朽的、落后的作品彌散。最后，影視文化雙重“侵略”。信息化社會(huì)改變了影視作品的供給，使得大量外國(guó)廣播影視作品得以借助互聯(lián)網(wǎng)等席卷全國(guó)，大量的國(guó)外廣播影視作品不僅沖擊了國(guó)內(nèi)的廣播影視作品，其所攜帶的文化價(jià)值觀從精神層面對(duì)公民實(shí)現(xiàn)了“侵略”。此外，諸如直播等新興供給方式、影視作品領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)等等都是潛藏在繁榮背后的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)已然是現(xiàn)代規(guī)制機(jī)關(guān)所面臨的新的任務(wù)與挑戰(zhàn)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、規(guī)避已成為規(guī)制機(jī)關(guān)規(guī)制的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

四、廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治化重塑

規(guī)制目標(biāo)作為行政法制度變革的方向決定著具體規(guī)制工具的選擇，因此，對(duì)于規(guī)制機(jī)關(guān)而言規(guī)制目標(biāo)的確立是廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治化重塑所要邁出的第一步。在新的規(guī)制目標(biāo)的導(dǎo)引下，需要確定與之相匹配的規(guī)制工具輔助實(shí)現(xiàn)廣播影視業(yè)的法治化規(guī)制。

（一）修正廣播影視業(yè)的規(guī)制目標(biāo)

廣播影視事關(guān)意識(shí)形態(tài)、輿論宣傳以及公民價(jià)值觀的塑造，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等諸多領(lǐng)域的安全息息相關(guān)。即使是對(duì)規(guī)制目標(biāo)進(jìn)行修正，黨的文化政策始終是規(guī)制目標(biāo)的指導(dǎo)。堅(jiān)持先進(jìn)文化的前進(jìn)方向和文化體制改革始終是包括廣播影視在內(nèi)文化活動(dòng)發(fā)展的總規(guī)劃。在這一總規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)環(huán)境變遷，筆者認(rèn)為廣播影視規(guī)制目標(biāo)可以修正為：一是堅(jiān)持廣播影視根本性、方向性的首要規(guī)制目標(biāo)不動(dòng)搖;二是三個(gè)“側(cè)重”作為次層規(guī)制目標(biāo)，分別是側(cè)重激發(fā)市場(chǎng)活力、側(cè)重促進(jìn)行業(yè)繁榮、側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)防范。

首要規(guī)制目標(biāo)“一堅(jiān)持”并不是單純繼續(xù)維持廣播影視根本性、方向性，而是要求修正當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而采用的規(guī)制工具的形式，調(diào)整規(guī)制的力度。身處轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下，社會(huì)精神需求層級(jí)化，傳統(tǒng)媒體向新媒體過(guò)渡等都是這一時(shí)期特有的規(guī)制現(xiàn)象。面對(duì)變遷中的規(guī)制環(huán)境，規(guī)制機(jī)關(guān)需要以更大的寬容度予以面對(duì)。此外，之所以將次層規(guī)制目標(biāo)劃分為三個(gè)“側(cè)重”原因是在2004年“制播分離”改革取得不錯(cuò)成效的背景下，廣播影視領(lǐng)域的改革實(shí)然已非廣電總局的工作重點(diǎn)。當(dāng)前的改革任務(wù)由“要改革”深化為“改革得更好”。深化廣播影視改革事實(shí)上在廣播影視領(lǐng)域已演化為激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)廣播影視行業(yè)繁榮、健康發(fā)展問(wèn)題。換言之，需要重設(shè)行政規(guī)制與市場(chǎng)自主間的關(guān)系，行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)逐步由事后的強(qiáng)制、嚴(yán)緊向事前柔化、寬松過(guò)渡。

（二）重設(shè)廣播影視業(yè)規(guī)制工具

在修正廣播影視規(guī)制目標(biāo)之后，就需要重新選擇與修正后的目標(biāo)相適應(yīng)的規(guī)制工具。當(dāng)然對(duì)于首要規(guī)制目標(biāo)與次層規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取的規(guī)制工具也當(dāng)存在一定差異。具體來(lái)看：

1.通過(guò)完善審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)首要規(guī)制目標(biāo)。當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制工具依舊是實(shí)現(xiàn)廣播影視根本性、方向性目標(biāo)的主要途徑。這與當(dāng)下社會(huì)治理“標(biāo)準(zhǔn)治國(guó)”理念相契合，作為社會(huì)治理的重要工具，標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代行政國(guó)家的硬件運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的軟件系統(tǒng)[14]。具體到廣播影視領(lǐng)域而言，保證傳遞給社會(huì)大眾的影視劇符合要求的任務(wù)主要落實(shí)在事前審核標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)當(dāng)前有關(guān)電影、電視劇審查標(biāo)準(zhǔn)原則性規(guī)定主要是《電影管理?xiàng)l例》（2002年）、《廣播電視管理?xiàng)l例》（1997年）兩個(gè)行政法規(guī)從國(guó)家主權(quán)、民族宗教等角度粗線(xiàn)條式確定的11條禁止載有內(nèi)容。電影審查的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)則規(guī)定于廣電總局出臺(tái)的《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》，該規(guī)章除了重申11點(diǎn)禁止載有內(nèi)容外，還列舉了曲解歷史、名人、兇殺暴力等9項(xiàng)需要?jiǎng)h減修改的情形。至于電視劇細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定于《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》這一規(guī)章中，而是規(guī)定于《電視劇內(nèi)容審查實(shí)施細(xì)則》（2011年）這一未對(duì)社會(huì)公布的內(nèi)部性文件?？梢?jiàn)，影視劇審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不明確是需要解決的首要問(wèn)題。而隨著2015年立法法的修改“部門(mén)規(guī)章已不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。因此，影視劇的統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)已然不能由廣電總局發(fā)布規(guī)章予以確立，至少需要國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)予以確立。在統(tǒng)一的影視劇審查標(biāo)準(zhǔn)中，最重要的是比例原則的運(yùn)用，尤其是考慮不同人群的合理差異需求。筆者認(rèn)為，在這一方面可參考韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的影視劇分級(jí)制度，通過(guò)級(jí)別劃分來(lái)確定因年齡、專(zhuān)業(yè)、工作等實(shí)際差異的具體觀影層級(jí)。實(shí)行影視劇分級(jí)制度，并非對(duì)惡俗、粗俗等需求也予以滿(mǎn)足，廣播影視的根本性與方向性始終是首要規(guī)制目標(biāo)。實(shí)行影視劇分級(jí)制度的時(shí)代意義在于：立基于當(dāng)下廣播影視的市場(chǎng)化、商業(yè)化運(yùn)作帶來(lái)了兩個(gè)時(shí)代現(xiàn)象：一是傳統(tǒng)媒體向新媒體轉(zhuǎn)型，新媒體的自身特色決定了其不可能像傳統(tǒng)媒體一樣容易監(jiān)督。尤其是新媒體受眾年輕化程度高，而這部分人正是中國(guó)社會(huì)日漸成為主流的中產(chǎn)階級(jí)，其尺度需求也相對(duì)未成年人較寬。二是社會(huì)寬容度的提升要求對(duì)作品風(fēng)格更加寬容。對(duì)于作品究竟是惡搞還是幽默，藝術(shù)還是色情等，在把控底線(xiàn)，規(guī)范傳遞的語(yǔ)言、思想的基礎(chǔ)上，需要一個(gè)更為寬松的解釋。因此，通過(guò)影視劇分級(jí)制度，能夠在時(shí)代情景下，滿(mǎn)足各方需求，協(xié)調(diào)多元利益。

2.由強(qiáng)制性工具主導(dǎo)的規(guī)制體系向強(qiáng)、中、柔性工具并存的多元規(guī)制體系過(guò)渡。廣電總局依賴(lài)許可審批、行政命令、行政處罰等強(qiáng)制性工具實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的方式落窠于傳統(tǒng)“壓制型行政管理模式”[15]。在壓制型行政管理模式下，行政相對(duì)人在絕對(duì)權(quán)威面前只能服從，否則，其將受到不利處罰。筆者以為，在廣播影視政務(wù)領(lǐng)域依舊采取壓制型行政管理模式與當(dāng)前包括中國(guó)在內(nèi)的全球范圍內(nèi)的政府放松管制運(yùn)動(dòng)是相悖的。當(dāng)然，對(duì)于廣播影視的規(guī)制也不可能完全排除強(qiáng)制型規(guī)制工具作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制型與中性、柔性之間尋求三足鼎立式平衡。前文已述，廣電總局當(dāng)前已然采取了不少中、柔性規(guī)制工具，中性工具如對(duì)少兒廣播影視節(jié)目建設(shè)的意見(jiàn)、柔性工具如對(duì)于影視劇的頒獎(jiǎng)這一激勵(lì)措施。事實(shí)上其存在更廣的使用空間，借助“行政過(guò)程論”以及“法律關(guān)系論”來(lái)看廣播影視作品供需過(guò)程中存在的三組關(guān)系：首先是供給方與需求方之間的供需關(guān)系，這一關(guān)系由市場(chǎng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)，與規(guī)制機(jī)關(guān)關(guān)系較小。其次是廣電總局與供給方這一組關(guān)系。這一關(guān)系是整個(gè)規(guī)制的中心問(wèn)題，直接涉及兩層規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)現(xiàn)首先規(guī)制目標(biāo)來(lái)看，除了傳統(tǒng)事前審批許可、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制和事后懲罰作為主要手段外，廣電總局可廣泛采取說(shuō)服、引導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等中、柔性手段來(lái)輔助實(shí)現(xiàn)首要規(guī)制目標(biāo)。首要規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往會(huì)對(duì)供給方權(quán)利做出一定限制，因此完全依靠強(qiáng)制性規(guī)制工具，時(shí)常適得其反。而中、柔性規(guī)制工具強(qiáng)制力度小，幾乎不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生壓制，使得行政行為做出過(guò)程的本身就是一個(gè)充分說(shuō)理的過(guò)程[16]。在這樣較為輕松的過(guò)程中，供給方更容易接受意見(jiàn)?！耙粡?qiáng)一柔”“一主一輔”式的規(guī)制更能有效實(shí)現(xiàn)首要規(guī)制目標(biāo)。從實(shí)現(xiàn)次要目標(biāo)來(lái)看，中、柔性規(guī)制工具則更具優(yōu)勢(shì)。提升影視劇質(zhì)量、發(fā)展中西部地區(qū)、挖掘民族文化富礦、平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益等次層規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能由強(qiáng)制性規(guī)制工具來(lái)實(shí)現(xiàn)，而通過(guò)指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等中、柔性規(guī)制工具則能夠輕松勝任。伴隨管制放松趨勢(shì)，強(qiáng)制型規(guī)制工具的作用由全程分散參與向事前審批許可、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制和事后懲罰、震懾集中，其在三足之中當(dāng)扮演“蜀”這一占據(jù)領(lǐng)土較小的國(guó)家。而中、柔性規(guī)制工具憑借其優(yōu)勢(shì)，是擔(dān)當(dāng)“魏”“吳”角色的最佳選擇。最后是廣電總局與需求方之間的關(guān)系。就廣播影視規(guī)制而言，廣電總局與需求方即社會(huì)大眾之間不存在管理與被管理關(guān)系，社會(huì)大眾有什么樣的需求屬于社會(huì)大眾個(gè)人自由的部分，廣電總局自然無(wú)權(quán)以公權(quán)予以干涉。這也是長(zhǎng)期以來(lái)廣電總局只規(guī)制供給方而忽視需求方的原因。但是以廣播影視整幅規(guī)制動(dòng)態(tài)圖景來(lái)看，廣電總局雖無(wú)法對(duì)社會(huì)公眾的需求予以管理，但是可以通過(guò)傾聽(tīng)、回應(yīng)等方式了解民意，在對(duì)供給方規(guī)制中反饋、實(shí)現(xiàn)民意。此外，對(duì)于公民需求的引導(dǎo)更是必不可少，市場(chǎng)上出現(xiàn)各類(lèi)腐朽、落后的作品的原因在于需求，所謂有需求就有生產(chǎn)。因此，引導(dǎo)社會(huì)大眾提升需求層次，摒棄低俗需求等都是實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的重要途徑。

3.注重從單一行政管理到多元合作治理轉(zhuǎn)向。無(wú)論是完善審查標(biāo)準(zhǔn)，還是增設(shè)中、柔性規(guī)制工具的行使，都還是廣電總局作為單一規(guī)制主體對(duì)廣播影視業(yè)進(jìn)行管理。伴隨國(guó)家治理體系的建設(shè)要求，“合作行政”已然成為行政治理的重要表現(xiàn)形式。從理論上來(lái)看，治理區(qū)別于管理的主要特點(diǎn)在于：其一，主體不同。規(guī)制主體是單一的，即行政機(jī)關(guān);治理主體則是多元的，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等可成為治理主體。其二，性質(zhì)不同。規(guī)制依賴(lài)強(qiáng)制性;治理則更多的是協(xié)商性。其三，權(quán)力運(yùn)行向度不同。規(guī)制往往是自上而下的，治理還可以是平行的[17]。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣播影視業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)等社會(huì)組織得以發(fā)展、成熟，這些主體足以擔(dān)當(dāng)多元治理主體中的一員。

五、余論

誠(chéng)如學(xué)者所言：“沒(méi)有社會(huì)理想的科學(xué)理性是空洞的，但沒(méi)有科學(xué)理性的社會(huì)理想是盲目的?！盵18]行政機(jī)關(guān)在規(guī)制相對(duì)人的具體過(guò)程中應(yīng)該更多考慮實(shí)際效果，將實(shí)質(zhì)行政貫徹到行政管理全過(guò)程。行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中發(fā)揮著核心作用，是行業(yè)規(guī)制中最重要的規(guī)制主體[19]。但僅依靠行政機(jī)關(guān)的管控和規(guī)制，行業(yè)發(fā)展極易出現(xiàn)內(nèi)、外部的困境。立足當(dāng)前行政規(guī)制理論，引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)等社會(huì)力量積極參與，方能保持行業(yè)和社會(huì)整體穩(wěn)定。基于此，廣電總局應(yīng)依據(jù)管理要求修正規(guī)制舉措，在堅(jiān)持廣播影視根本性和方向性的前提下，側(cè)重激發(fā)市場(chǎng)活力、側(cè)重促進(jìn)行業(yè)繁榮、側(cè)重統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)防范。通過(guò)完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采取分級(jí)制度，提升中性和柔性規(guī)制舉措的使用比例。未來(lái)，廣播影視政務(wù)治理的圖景當(dāng)由廣電總局、行業(yè)組織、相關(guān)專(zhuān)家以及社會(huì)大眾等多元主體共同合作繪制而成。

參考文獻(xiàn)：

[1]張慰.“文化國(guó)”的秩序理念和體系：以國(guó)家目標(biāo)條款帶動(dòng)的整合視角[J].南京大學(xué)法律評(píng)論，2015（3）.

[2]章志遠(yuǎn)，胡磊.公私協(xié)力的興起與行政行為理論的變遷[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）.

[3]中國(guó)動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)年度報(bào)告課題組.2017年中國(guó)動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)年度報(bào)告[J].出版發(fā)行研究，2018（10）.

[4]朱新力，唐明良.行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜：“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開(kāi)路徑[M].北京：法律出版社，2013.

[5]羅豪才.行政法論叢：第4卷[M].北京：法律出版社，2001.

[6]陳新年.擴(kuò)大中等收入者比重的戰(zhàn)略措施[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2005（5）.

[7]劉毅.中產(chǎn)階層消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的數(shù)量分析：基于珠江三角洲城鎮(zhèn)居民住戶(hù)的微觀消費(fèi)數(shù)據(jù)[J].消費(fèi)經(jīng)濟(jì).2008（3）.

[8]顧紀(jì)瑞.中等收入者：擴(kuò)大比重和消費(fèi)熱點(diǎn)[J].消費(fèi)經(jīng)濟(jì)，2007（4）.

[9]黃廬進(jìn).轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)中產(chǎn)階層消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)分析[J].統(tǒng)計(jì)觀察，2010（11）.

[10]章志遠(yuǎn).姓名、公序良俗與政府規(guī)制：兼論行政法案例分析方法[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（5）.

[11]廣電總局.今后不再批準(zhǔn)組建事業(yè)性質(zhì)的廣電集團(tuán)[J].人民網(wǎng)，（2020-03-09）[2021-08-12].http：//wwwpeoplecomcn/GB/shizheng/1027/3073123html.

[12]劉友芝.民營(yíng)傳媒、外資傳媒：中國(guó)廣播影視業(yè)的新興力量[R].中國(guó)媒體發(fā)展研究報(bào)告，2013（3）.

[13]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治[J].法治與社會(huì)發(fā)展，2012（4）.

[14]畢雁英.標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制及其軟法效力[C].公法的基礎(chǔ)理論和范式學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2013（3）.

[15]崔卓蘭，蔡立東.從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式[J].法學(xué)研究，2002（4）.

[16]章志遠(yuǎn).行政指導(dǎo)新論[J].法學(xué)論壇，2005（5）.

[17]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015.

[18]〔德〕烏爾里?！へ悮?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博文，譯.南京：譯林出版社，2004.

[19]葉俊.中國(guó)共產(chǎn)黨新聞?shì)浾摴ぷ鞯娜嗣裼^[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（4）：9-16.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]