管 兵， 王 虹

(1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣州 510641；2.華南理工大學(xué) 國家治理研究中心， 廣州 510641；3.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣州 510275)

中國人口的老齡化與城鎮(zhèn)化同步。雖然中國社會養(yǎng)老服務(wù)在不斷探索和創(chuàng)新中逐步改善與發(fā)展，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口老齡化程度漸深等多重因素的疊加為中國社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，其服務(wù)供給與各種需求之間存在一定的矛盾，養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)在探索中緩慢推進(jìn)。社會老齡化趨勢愈演愈烈，因此，構(gòu)建多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系成為理論研究、制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)。(1)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的概念參照《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》中“社會養(yǎng)老服務(wù)體系”的界定，具體包括多元化的投資主體、多樣化的服務(wù)方式、人性化的服務(wù)內(nèi)容以及多類型化的服務(wù)人員，主要指由政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)以及家庭作為多元主體，根據(jù)日常生活照顧、康復(fù)護(hù)理、緊急救援等不同層次的需求，設(shè)置多樣化的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，形成多元主體、多種模式的養(yǎng)老服務(wù)以滿足多層次的需求。從整體的宏觀政策制度來看，民政部在2011年確立了以政府為主導(dǎo)、社會力量參與為核心輔之以全民關(guān)懷的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系原則。當(dāng)前，國家大力推動(dòng)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，并為此實(shí)施與推廣了一系列服務(wù)。另外，還在此基礎(chǔ)上不斷改善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差異。在農(nóng)村地區(qū)，政府持續(xù)撥付專項(xiàng)財(cái)政資金修建老年人互助養(yǎng)老幸福院，修繕并改造農(nóng)村敬老院，農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也在不斷推進(jìn)。作為人口老齡化發(fā)展速度較快的國家之一，中國通過逐步建立養(yǎng)老服務(wù)法治體系、采用多種形式完善養(yǎng)老服務(wù)體系、破除養(yǎng)老服務(wù)市場準(zhǔn)入門檻以及優(yōu)化養(yǎng)老發(fā)展方式等多樣化的舉措，積極應(yīng)對人口老齡化問題，努力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性改革[1]。在養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展過程中，城市與農(nóng)村地區(qū)的差異、同一地區(qū)中不同區(qū)域之間的差異尤為明顯。當(dāng)然，相關(guān)的政策制定以及執(zhí)行主體也已經(jīng)意識到這些問題，并在實(shí)踐中出臺相應(yīng)的政策措施為解決這些難題做出努力和嘗試。除了城市與農(nóng)村地區(qū)外，處于二者接續(xù)地帶的城中村地區(qū)，尤其是已完成“村改居”改革的轉(zhuǎn)制社區(qū)，其養(yǎng)老服務(wù)體系是與城市地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)接軌，還是仍停留在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)階段，抑或建構(gòu)出新的養(yǎng)老服務(wù)體系模式，是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

本研究以廣州市為例，作者在最近幾年間走訪了約30個(gè)城中村，收集了豐富的相關(guān)資料。通過研究發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行了“村改居”改制的城中村在行政架構(gòu)上已經(jīng)基本城市化，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也依賴于第二、第三產(chǎn)業(yè)。另外，城中村還擁有絕佳的地理區(qū)位優(yōu)勢，一些城中村社區(qū)完全位于城市地區(qū)，甚至是城市最核心地段，但它們?nèi)员Ａ糁浅Ｃ黠@的農(nóng)村鄉(xiāng)土色彩和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成分。這些鄉(xiāng)土性和集體經(jīng)濟(jì)塑造了城中村極具獨(dú)特性的養(yǎng)老模式，其主要受益群體享受的服務(wù)既具有城市化的特征，又與城市居民享受到的服務(wù)不同；既具有農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)的一些特征，又與純粹的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不同。

一、文獻(xiàn)與問題：城鎮(zhèn)化與養(yǎng)老服務(wù)

截至2019年底，中國65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.5%，老年人口撫養(yǎng)比為17.8%。(2)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《年度數(shù)據(jù)查詢》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問日期：2021年8月22日。老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，指某一人口中老年人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，通常用百分比表示，即每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一。2020年，這一比重依然呈上升趨勢。第七次全國人口普查的結(jié)果顯示，截至2020年11月，全國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.7%，其中65歲以上人口占13.5%[2]。相關(guān)預(yù)測指出，2021—2050年是快速老齡化階段，至2050年老年人口比重將增長到30%以上，老年人口總數(shù)將超過4億[3]。隨著有60%的人口成為城市居民的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)的多樣性和復(fù)雜性得以形成。從整體上看，中國社會福利體系建設(shè)以建成普遍整合型社會福利體系為主要目標(biāo)[4]，這種福利體系將所有社會成員納入其中，具有全民共享性質(zhì)，旨在推動(dòng)福利發(fā)展向體系整合轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務(wù)保障作為這種福利體系內(nèi)容的重要組成部分，相關(guān)部門也通過制定相關(guān)制度和出臺各項(xiàng)政策推進(jìn)實(shí)踐探索并不斷調(diào)適。養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化與供給方式多樣化逐漸成為主流。在這一領(lǐng)域，城鄉(xiāng)之間長期存在的二元社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的二元養(yǎng)老服務(wù)體系無法適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求的矛盾日益突出，需要選擇政府引導(dǎo)、市場配置、社會組織參與和社區(qū)供給相結(jié)合的模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，進(jìn)而整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系[4-5]。

現(xiàn)有與養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)的文獻(xiàn)主要包括城市與農(nóng)村不同區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)供給研究以及政府、社會組織、社區(qū)與家庭等多元服務(wù)責(zé)任主體研究這兩大方面。其中，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給研究多圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化視角展開，探討如何平衡養(yǎng)老服務(wù)的供需關(guān)系。城鎮(zhèn)化與老齡化呈現(xiàn)雙重快速疊加的發(fā)展特征，促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)在空間載體、支付模式以及服務(wù)內(nèi)容等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)升級，家庭養(yǎng)老模式向社會養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變成為主流趨勢，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)前景廣闊[6-7]。當(dāng)前，城市已形成了居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系；農(nóng)村則沿襲傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式[8-9]。此外，學(xué)者們還圍繞老年群體的精神養(yǎng)老問題展開研究，主要涉及精神養(yǎng)老的概念、構(gòu)建多元服務(wù)主體參與的老年人精神保障機(jī)制和重視文化精神服務(wù)的質(zhì)量等內(nèi)容[10-12]。在涉及養(yǎng)老服務(wù)供給主體的相關(guān)研究中，學(xué)者們較多地關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展以及不同主體的互動(dòng)邏輯，基本都以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)呈非均衡性趨勢為分析背景，以包容性發(fā)展或聯(lián)系動(dòng)態(tài)博弈為理論視角[13]。這些研究的核心都是建構(gòu)農(nóng)村多元養(yǎng)老供給機(jī)制，即政府履行制定政策與管理的職能，社會參與社會化養(yǎng)老服務(wù)并營造尊老愛老的社會環(huán)境，市場則發(fā)揮強(qiáng)化資源配置與協(xié)調(diào)、監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)市場運(yùn)行等功能，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展[14-16]。與此同時(shí)，基于養(yǎng)老群體社會認(rèn)同度的導(dǎo)向，除了政府、社會、市場各司其職外，也要充分利用農(nóng)村熟人社會的特征，發(fā)揮宗族網(wǎng)絡(luò)的作用[17]。還有一些研究關(guān)注政府保障能力、社會組織參與對養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量的影響[18]。

對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊社區(qū)——“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，學(xué)者們的研究相對較少。有學(xué)者對“村改居”本身進(jìn)行了研究，尤其是關(guān)于“村改居”的空間屬性和治理議題。一方面，由資本運(yùn)作與權(quán)力分配變化導(dǎo)致的空間變革帶來的新社會公共秩序和基層治理策略的改變，在空間變革過程中既實(shí)現(xiàn)了公共事務(wù)的管理主體以及運(yùn)作資金等由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)型，又體現(xiàn)了自上而下的公共空間建設(shè)與自下而上的服務(wù)需求之間的融合；另一方面，聚焦于行政主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)制社區(qū)治理困境，構(gòu)建以社區(qū)綜合黨委為核心，各司其職、各盡其責(zé)的自組織、社會組織以及居民個(gè)體等多元主體協(xié)作參與的治理模式來彌補(bǔ)當(dāng)前“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)治理的不足[19-20]。也有研究涉及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村集體土地和集體經(jīng)濟(jì)的議題，學(xué)者們比較關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，分析了集體資產(chǎn)股份合作模式與社區(qū)發(fā)展之間的張力，探尋城鄉(xiāng)一體的社會治理體系的構(gòu)建[21-23]?！按甯木印鞭D(zhuǎn)制社區(qū)具有的獨(dú)特性必然給養(yǎng)老服務(wù)帶來特殊的影響。

綜上，已有研究大多關(guān)注了城市與農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，涉及養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)方式、養(yǎng)老服務(wù)供給主體互動(dòng)等方面的發(fā)展變遷邏輯，然而仍存在不足：第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注二元結(jié)構(gòu)體制下農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的挑戰(zhàn)以及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)需要努力的方向，但缺乏關(guān)于“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系和模式的系統(tǒng)性分析；第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)針對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的研究聚焦于社區(qū)治理、集體土地和集體經(jīng)濟(jì)等方面的議題，較少關(guān)注轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社會保障狀況，尤其是轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系和模式的變遷以及基于此的各主體互動(dòng)過程，也鮮少關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織在轉(zhuǎn)制社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮的作用。

鑒于此，本研究重點(diǎn)關(guān)注從農(nóng)村轉(zhuǎn)型而來的城市新社區(qū)，即“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，采用參與式觀察、深度訪談等研究方法，剖析廣州市“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐。這類轉(zhuǎn)制社區(qū)保留著鄉(xiāng)土社會的兩個(gè)重要屬性：擁有熟人及以家族、宗族為主的基礎(chǔ)性構(gòu)成力量的鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，擁有從農(nóng)村集體土地發(fā)展而來的集體經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)土社會的尾巴與城市社會福利體系結(jié)合在一起，共同塑造了“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元供給體系。因此，本文主要探討的研究問題有：與城市、農(nóng)村地區(qū)相比，處于城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間過渡地帶的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系有何變化和創(chuàng)新？養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)的主體有何變化？其重要主體之一的集體經(jīng)濟(jì)組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中如何發(fā)揮作用？本文希望通過探討“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新，分析城鄉(xiāng)混合福利體系的特點(diǎn)，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系以及社會福利體系的分析空白，為現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)制度和政策的調(diào)適提供參考。

二、介于鄉(xiāng)土與城市之間：“村改居”社區(qū)多元養(yǎng)老供給體系

自20世紀(jì)80年代起，廣州市開始快速發(fā)展城市建設(shè)，城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，越來越多郊區(qū)逐漸被納入城市發(fā)展用地范圍，城中村應(yīng)運(yùn)而生。1986—2001年，廣州市村鎮(zhèn)建設(shè)主要圍繞集體經(jīng)濟(jì)組織的股份化、公司化進(jìn)行，結(jié)合廣州市農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際而進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新。改革的主要措施包括融合股份公司的股份化分紅、產(chǎn)權(quán)分開以及經(jīng)濟(jì)合作組織一人一票等，比較集中的區(qū)域是城鎮(zhèn)化速度較快的天河區(qū)。2000年前后，城鎮(zhèn)化加速，其中天河區(qū)較早出臺政策。2001年，廣州市天河區(qū)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)撤村改制后續(xù)工作的意見》(穗天委〔2001〕10 號)，這一文件對“村改居”之后的公共服務(wù)、公共財(cái)政等進(jìn)行了規(guī)制，包括對村改制公司承擔(dān)的小學(xué)教育、社會治安、市容衛(wèi)生、市政設(shè)施等公共事務(wù)進(jìn)行了安排。

2002年5月，廣州市出臺了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦〔2002〕17號)，圍繞轉(zhuǎn)變村民身份、集體土地和房屋權(quán)屬、集體資產(chǎn)、公共事務(wù)管理、居民社會保障等城鎮(zhèn)化內(nèi)容，制定了具體的政策目標(biāo)。該意見提出，用10年時(shí)間將138條“城中村”改制，使村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，?shí)現(xiàn)“村改居”。而在社會保障福利方面，該意見明確改制后的居民享受的福利保障與城市居民相同。簡言之，該階段政府力圖通過解決政策限制與市場化操作的矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)完全接軌和村民的市民身份認(rèn)同及福利待遇，并有步驟地推進(jìn)城中村物理空間的改善。此階段的城中村改造，堅(jiān)持“村集體主導(dǎo)，村集體、村民和區(qū)財(cái)政‘三個(gè)一點(diǎn)’落實(shí)資金”“不允許房地產(chǎn)開發(fā)商插手”“政府將給予優(yōu)惠政策支持”等原則，在三元里村、石牌村、文沖村等8個(gè)村先行進(jìn)行試點(diǎn)改造，編制并實(shí)施改造方案。至2005年底，基本完成了中心城區(qū)138個(gè)城中村的“村改居”工作，但與集體土地、公共財(cái)政、居民福利等相關(guān)的實(shí)質(zhì)性改造基本沒有進(jìn)展。此后十幾年，各級政府及相關(guān)部門在提高“村改居”居民社會保障方面仍在持續(xù)努力。

從政府為推進(jìn)“村改居”社區(qū)建設(shè)而出臺的相關(guān)政策及其實(shí)踐結(jié)果來看，政府主要聚焦于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革、城中村的空間改造以及個(gè)體身份轉(zhuǎn)變等，其中公共福利體系尤其是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與城市、農(nóng)村有較大差異。整體而言，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系呈現(xiàn)出一些重要特點(diǎn)：一是建立了非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；二是充分發(fā)揮多元主體的保障功能及作用，主要是集體經(jīng)濟(jì)組織的多元福利保障功能、居委會的輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社工機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老社會工作；三是當(dāng)前的養(yǎng)老模式仍以社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老為主，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐漸豐富。

(一)非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

綜合國務(wù)院和相關(guān)省市出臺的相關(guān)規(guī)定以及意見辦法的政策文本來看，關(guān)于“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)居民社會保障問題，以養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為例，主要呈現(xiàn)出以下四個(gè)特點(diǎn)。第一，在“村改居”改制之前，已按國家相關(guān)規(guī)定參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民，均應(yīng)繼續(xù)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，相關(guān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、單位/公司、個(gè)人按相關(guān)比例進(jìn)行繳納。第二，已完成“村改居”轉(zhuǎn)制的居民，符合參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的，均需參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。第三，在自愿保障原則的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民會議決定并征得有關(guān)部門批準(zhǔn)后，年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性“村改居”轉(zhuǎn)制居民可參加“村改居”養(yǎng)老人員的養(yǎng)老保障，一次性向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納足額的生活費(fèi)、住院醫(yī)療費(fèi)以及其他相關(guān)的費(fèi)用，繳費(fèi)后的次月即可開始享受相關(guān)待遇，如按月領(lǐng)取生活費(fèi)、享受基本醫(yī)療待遇等。第四，生活費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整，具體調(diào)整數(shù)額由各省市自行根據(jù)相關(guān)主管部門的意見執(zhí)行。

以廣州市的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)為例，在國務(wù)院出臺了相關(guān)指導(dǎo)文件之后，廣州市政府決定為“村改居”轉(zhuǎn)制居民單獨(dú)設(shè)立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法。除了執(zhí)行原有的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法外，針對改制過程中人員身份轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的社會保障難題，廣州市政府在2006年出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法(試行)》(穗府〔2006〕21號)，進(jìn)一步規(guī)范“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案，由此形成了“村改居”養(yǎng)老的基本制度體系。這一制度體系規(guī)制了屬于廣州市“村改居”居民的獨(dú)立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，為這些介于城市居民和農(nóng)村村民之間的人群建立了一個(gè)統(tǒng)籌基金?？傮w而言，這一養(yǎng)老基金的標(biāo)準(zhǔn)相對較低。具體來說，這一文件規(guī)定下的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要具有兩個(gè)特征。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要由村集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)

上述試行辦法的第三條規(guī)定，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由集體和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)，政府給予適當(dāng)資助?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人商定具體繳費(fèi)比例，并按商定比例進(jìn)行足額繳納，其中個(gè)人繳納部分不得超過繳費(fèi)基數(shù)的8%。在此基礎(chǔ)上，明確要求集體經(jīng)濟(jì)組織須提高集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和協(xié)調(diào)分配管理能力，并建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的長效繳費(fèi)機(jī)制。

另外，該辦法第六條也具體規(guī)定，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員以村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，整體到經(jīng)濟(jì)組織所在區(qū)縣社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的登記手續(xù)；由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)代收代繳個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民的就業(yè)主動(dòng)性與積極性，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)優(yōu)勢鼓勵(lì)轉(zhuǎn)制居民進(jìn)行再就業(yè)，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)制居民發(fā)揮一切條件進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。轉(zhuǎn)制人員如在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由所在企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行繳納，企業(yè)按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定操作執(zhí)行。

與此同時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異也影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平。該辦法鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件許可的集體經(jīng)濟(jì)組織和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員積極繳費(fèi)，繳費(fèi)基數(shù)上限可以參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來確定。因此，無論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)數(shù)額，還是養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳手續(xù)，都與村集體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。換言之，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力在保障“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老服務(wù)供給方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

2.整體上保障水平較低

從整體上看，國務(wù)院以及相關(guān)省市出臺的有關(guān)“村改居”轉(zhuǎn)制人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定雖然規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)中的生活費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整，且并未對具體的保障費(fèi)用作出明確的數(shù)額要求，但對比城鎮(zhèn)居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)整體保障力度仍處于較低水平。另外，上述辦法還明確了村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的主要渠道：一是村集體經(jīng)濟(jì)組織和“村改居”的土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助相關(guān)費(fèi)用；二是村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的集體資產(chǎn)和收入積累；三是村集體經(jīng)濟(jì)組織自有資產(chǎn)抵押貸款或變現(xiàn)等；四是村集體經(jīng)濟(jì)與開發(fā)商合作開發(fā)項(xiàng)目所得利潤及其他。一方面，這在一定程度上減少了“村改居”轉(zhuǎn)制人員的資產(chǎn)積累和收益分配；另一方面，因村集體經(jīng)濟(jì)組織需要承攬多項(xiàng)事務(wù)，有限的支出保障經(jīng)費(fèi)也只能承擔(dān)最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，維持最低保障水平，因而只能達(dá)到最基本的保障效果。

廣州市出臺的這項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法規(guī)定，同時(shí)符合以下兩個(gè)條件的人員，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金：一是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲；二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)年限滿15年。這項(xiàng)辦法根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際制定了具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全市范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按照參保人繳費(fèi)基數(shù)的24%計(jì)繳。但由于各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)數(shù)額有所不同：番禺區(qū)、花都區(qū)繳費(fèi)基數(shù)最高為當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY的60%，最低為35%；從化區(qū)、增城區(qū)繳費(fèi)基數(shù)最高為當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY的60%，最低為40%；余下的其他區(qū)繳費(fèi)基數(shù)最高為本市上一年度職工月平均工資的60%，最低為30%。因此，在制定政策的初期，按辦法計(jì)發(fā)的最低基本養(yǎng)老金的具體數(shù)額是：番禺區(qū)、花都區(qū)低于350元/月的，按350元/月補(bǔ)足；從化區(qū)、增城區(qū)低于330元/月的，按330元/月補(bǔ)足；其他各區(qū)低于400元/月的，按400元/月補(bǔ)足。(3)上述具體標(biāo)準(zhǔn)均參照廣州市人民政府于2006年6月8日印發(fā)的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法(試行)》的通知，該辦法是廣州市政府第一次針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”群體專門出臺的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。

實(shí)際上，按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老金相對較低。這項(xiàng)辦法也說明，可在時(shí)機(jī)成熟后將其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法并軌。2013年，有市人大代表質(zhì)疑保障標(biāo)準(zhǔn)太低。在當(dāng)時(shí)，“村改居”社區(qū)老人可領(lǐng)取養(yǎng)老金為600多元/月，而城鎮(zhèn)職工可領(lǐng)取的平均養(yǎng)老金則約為2 700元/月。(4)廣州市各區(qū)購買不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)得到的養(yǎng)老金數(shù)額各異，這里的養(yǎng)老金數(shù)額主要綜合在天河區(qū)、越秀區(qū)、黃埔區(qū)等區(qū)域不同“村改居”社區(qū)的訪談情況得出?；谶@種狀況，以黃埔區(qū)的人大代表為主提出1號議案《關(guān)于深化“村改居”管理體制綜合改革，促進(jìn)新型城市化發(fā)展的議案》，要求兌現(xiàn)和滿足“村改居”之后轉(zhuǎn)制居民的福利和基礎(chǔ)治理財(cái)政的承諾。最終，廣州市人大在當(dāng)年表決通過了《廣州市第十四屆人民代表大會第三次會議關(guān)于林綺芳等55名代表聯(lián)名提出的〈關(guān)于深化“村改居”管理體制綜合改革，促進(jìn)新型城市化發(fā)展的議案〉(第001號)的決議》，并制定了實(shí)施方案，計(jì)劃完成關(guān)于“村改居”轉(zhuǎn)制人員福利和公共財(cái)政支出的四個(gè)方面的目標(biāo)。另外，還規(guī)定由廣州市發(fā)改委配合落實(shí)相關(guān)政策。

2014年7月，廣州市政府辦公廳印發(fā)了新版的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(穗府辦〔2014〕66號)，進(jìn)一步落實(shí)改制村民的福利待遇。雖然這一文件對2006年版的辦法進(jìn)行了修訂，但基本條款變動(dòng)并不大，主要修訂了有關(guān)繳費(fèi)年限不足時(shí)補(bǔ)繳參保費(fèi)用的內(nèi)容。2006年版辦法第十六條規(guī)定，對于達(dá)到辦法所規(guī)定的年齡條件，但實(shí)際繳費(fèi)年限不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，將個(gè)人賬戶儲存額一次性支付給本人，同時(shí)終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。而2014年修訂的條款則有明確細(xì)致的規(guī)定：“對于到達(dá)上述按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以選擇領(lǐng)取個(gè)人賬戶儲存額，終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；也可以選擇逐月延長繳費(fèi)至滿15年。《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》實(shí)施前(即2011年7月1日前，不含當(dāng)日)參保、延長繳費(fèi)5年后仍不足15年的，可以一次性繳費(fèi)至滿15年。另外，一次性繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以參保人申請一次性繳費(fèi)時(shí)的繳費(fèi)基數(shù)及年遞增5%的幅度為基數(shù)，一次性繳納不足年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；繳費(fèi)比例按24%計(jì)繳?！?/p>

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織的多元福利保障功能

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸完成積累并發(fā)展壯大。城中村或“村改居”社區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力差異直接影響村民及股東的權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)擁有較多重要功能。第一，能為村民提供一定的就業(yè)機(jī)會。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種用工機(jī)會，基本上都會優(yōu)先留給本村村民或者改制后的居民。第二，集體經(jīng)濟(jì)的股東每年可以享受股份分紅，貼補(bǔ)基本的日常生活，甚至在一些發(fā)展較好的村莊，獲得分紅的數(shù)額非常大。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織還需要承擔(dān)福利保障的相關(guān)職責(zé)，凸顯其多元化的福利保障功能。集體經(jīng)濟(jì)組織需要保障的公共福利涉及范圍廣，且相對比較繁雜瑣碎，主要涵蓋醫(yī)療、教育以及村居基本公共服務(wù)供給等。比如，逢年過節(jié)給老人派發(fā)紅包、舉辦助老和助學(xué)的文娛活動(dòng)、補(bǔ)貼村民社會保障費(fèi)用的大部分支出、村居環(huán)衛(wèi)和公共設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)供給支出，還有部分維持村居運(yùn)轉(zhuǎn)的保障性靈活支出。

結(jié)合調(diào)研的相關(guān)情況可發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中，集體經(jīng)濟(jì)組織占據(jù)非常重要的核心地位，這種核心地位不僅體現(xiàn)在社區(qū)日常事務(wù)的處理上，還體現(xiàn)在與轉(zhuǎn)制居民個(gè)人利益密切相關(guān)的福利保障事項(xiàng)上。村集體經(jīng)濟(jì)組織提供全方位保障幫助轉(zhuǎn)制社區(qū)開展助老、養(yǎng)老服務(wù)，主要包括提供活動(dòng)場地、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以及基本的社會保障等資源。

1.村集體成為養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)場地保障主體

村集體經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)養(yǎng)老中占據(jù)重要地位，養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前社會發(fā)展的一大產(chǎn)業(yè)，作為營利性經(jīng)濟(jì)組織的村集體經(jīng)濟(jì)組織在其中承擔(dān)了一部分相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮集體聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢，克服資源不足、資金壓力大等問題，為開展養(yǎng)老服務(wù)提供相應(yīng)的人力、物力以及財(cái)力支持。除了提供一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi)維持村里養(yǎng)老院的正常運(yùn)作外，還將養(yǎng)老院打造成為老年人開展活動(dòng)的舒適活動(dòng)場所，供老年人茶余飯后進(jìn)行日?；顒?dòng)。

以廣州市為例，有的城中村轉(zhuǎn)制社區(qū)專門將一定的空間改造為老年人活動(dòng)場所，或者在社區(qū)內(nèi)建立專門的老人院作為老年人活動(dòng)基地，以解決無專門性老年群體活動(dòng)空間的問題，并在此類場所設(shè)置休閑娛樂區(qū)、溝通互動(dòng)區(qū)以及閱讀學(xué)習(xí)區(qū)等不同功能區(qū)塊。但由于村集體經(jīng)濟(jì)組織資金有限，單純依靠它提供相關(guān)的完備服務(wù)難度較大。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需要巨大投入的現(xiàn)狀使得當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)組織難以開展更精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。

2.村集體成為養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障主體

村集體發(fā)揮集體組織的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、發(fā)揚(yáng)助老養(yǎng)老的道義傳統(tǒng)，為養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的開展提供資金保障。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)股份合作的主要責(zé)任主體，合理配置資源，為符合條件的轉(zhuǎn)制居民提供股份分紅、社會保障以及基本公共服務(wù)供給，分擔(dān)了政府這一主體的民生保障壓力。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼老年人，為符合基本條件的適齡老年人補(bǔ)貼日常生活費(fèi)、提供節(jié)日慰問費(fèi)以及基本醫(yī)療保障服務(wù)等。

以廣州市為例，村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為老年人提供保障服務(wù)，具體主要包括：(1)依照當(dāng)年村集體收益的具體狀況，遵循“多賺多補(bǔ)，少賺適補(bǔ)”的原則，每年均適當(dāng)為65歲以上的老年人補(bǔ)貼數(shù)額不等的生活費(fèi)；(2)作為助老養(yǎng)老服務(wù)的必要環(huán)節(jié)之一，每逢傳統(tǒng)年節(jié)須給老年人發(fā)放節(jié)日慰問金以及一些日常生活用品；(3)撥付經(jīng)費(fèi)支持社區(qū)衛(wèi)生所建設(shè)，將其納入村集體經(jīng)濟(jì)組織年度預(yù)算，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織股東代表大會討論同意通過相關(guān)的預(yù)算計(jì)劃方案，按病癥分類的相關(guān)原則設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為健康保障金，以支持老年人在社區(qū)衛(wèi)生所看病就醫(yī)，也為老年人提供基本的養(yǎng)老保健、康復(fù)治療等資源支持(訪談?dòng)涗洠?0181113)。(5)本文訪談?dòng)涗洈?shù)據(jù)均來自筆者的實(shí)地走訪。針對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的訪談持續(xù)了數(shù)月，筆者主要走訪了廣州市天河區(qū)、黃埔區(qū)、越秀區(qū)、白云區(qū)等地多個(gè)發(fā)展各異的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，主要了解了改制后的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的社會保障服務(wù)(如社保、醫(yī)保)與基本公共服務(wù)供給(如養(yǎng)老、教育)等情況。尤其在養(yǎng)老和醫(yī)療問題上，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人坦陳經(jīng)濟(jì)壓力大、投入的資源較多。

3.村集體成為轉(zhuǎn)制居民基本社會保障履責(zé)主體

不同于城市居民和農(nóng)村村民，“村改居”社區(qū)居民的大部分基本社會保障費(fèi)用由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。一般來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用由個(gè)人、企業(yè)/單位、國家按比例繳納，但“村改居”社區(qū)居民的基本社會保障費(fèi)用主要由集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人共同繳納，其中集體經(jīng)濟(jì)組織需繳納大部分費(fèi)用，個(gè)人則承擔(dān)一小部分。

為老年人購買相應(yīng)的社保、醫(yī)保等基本社會保障，既是廣州市政府的制度設(shè)計(jì)，也是集體為保障個(gè)體權(quán)益必須履行的職責(zé)之一。作為轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的核心保障責(zé)任主體，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為符合條件的改制居民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)，以確保其老有所養(yǎng)、老有所依。在訪談中，我們了解到有一些村公司按相關(guān)要求給公司職工(全都是村民股東，招工外出的村民不允許應(yīng)聘)購買了“五險(xiǎn)一金”。此外，為了保障老年人的基本權(quán)益，應(yīng)一些老年人的要求，村集體經(jīng)濟(jì)組織也為老年人購買了“五險(xiǎn)一金”。這項(xiàng)工作已經(jīng)開展了很多年，一直延續(xù)至今。村集體還為其他村民購買了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)(均按最低繳費(fèi)額度購買)(訪談?dòng)涗洠?0181113)。村集體經(jīng)濟(jì)組織切實(shí)承擔(dān)了保障“村改居”轉(zhuǎn)制居民的大部分基本社會福利的職責(zé)。

(三)居民委員會提供輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

老年人是居委會開展工作的重要對象，一方面老年人有被服務(wù)的客觀需要，另一方面老年人也有時(shí)間和動(dòng)機(jī)配合居委會開展日常工作。作為基層群眾自治組織，社區(qū)居委會積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為連接政府和老年居民群體的橋梁。在居委會提供輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)并無太大區(qū)別，主要表現(xiàn)為：一是居委會充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有的優(yōu)勢資源，為老年人群體打造舒適的娛樂活動(dòng)場所，并充分利用舉辦各種講座或其他活動(dòng)等機(jī)會促使老年人保持身心愉悅，營造舒適、安全的社區(qū)環(huán)境；二是關(guān)注老年人群體的個(gè)性化需求，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的助老養(yǎng)老服務(wù)。

以廣州市為例，在“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中，居委會利用財(cái)政撥付的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)資金，針對不同年齡段的社區(qū)成員群體開展相關(guān)服務(wù)，其中涉及老年人的主要是關(guān)愛長者服務(wù)。例如，定期按時(shí)發(fā)放80歲以上老年人的長壽金以及其他其能享受到的福利；每月舉辦一次為70歲以上老年人賀壽的長者生日會，結(jié)合老年人的喜好，邀請粵劇社團(tuán)、文藝路演等團(tuán)體組織為老年人祝壽，盡可能滿足老年群體的精神生活需求，彌補(bǔ)老年人基本精神文化匱乏的缺憾(訪談?dòng)涗洠?0181228)。

(四)政府購買服務(wù)的養(yǎng)老社會工作

“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中的部分養(yǎng)老服務(wù)交由第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)提供，主要內(nèi)容涉及：一是專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員可以采用個(gè)案追蹤的方法為老年人提供專業(yè)化的服務(wù)與支持，并針對老年人個(gè)性化需求來制定介入計(jì)劃；二是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)整合社會資源，引導(dǎo)老年人建立團(tuán)隊(duì)互助網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)其情感溝通；三是充分調(diào)動(dòng)家庭、居委會等多方力量構(gòu)建社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，滿足老年人的多樣化需求。相較于城鄉(xiāng)地區(qū)，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中的養(yǎng)老社會工作除了承接服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)和人員配備有差別外，其發(fā)揮的功能和作用基本相同。

廣州市在2011年開始推動(dòng)成立家庭綜合服務(wù)中心，并快速覆蓋到全市的各個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府提供相應(yīng)的資金支持。在實(shí)踐中，家庭綜合服務(wù)中心完全由社工組織承接，政府的資助經(jīng)費(fèi)由最初的每個(gè)項(xiàng)目每年200萬元提高到2018年的每個(gè)項(xiàng)目每年240萬元。(6)廣州市人民政府辦公廳于2018年6月17日印發(fā)了《廣州市社工服務(wù)站(家庭綜合服務(wù)中心)管理辦法》(穗府辦規(guī)〔2018〕13號)，該文件對家庭綜合服務(wù)中心應(yīng)提供的服務(wù)，包括場地建設(shè)、經(jīng)費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量保障等方面，均提出了相應(yīng)的要求。其中，家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在原則上可按照240萬元/個(gè)編制預(yù)算，相關(guān)的資金主要由市和區(qū)兩級財(cái)政分擔(dān)。由政府財(cái)政撥款建設(shè)的這一服務(wù)中心，在項(xiàng)目服務(wù)中明確規(guī)定要優(yōu)先照顧涵蓋孤寡長者、獨(dú)居長者、低保低收入長者、高齡長者以及殘障長者的困境長者群體及家庭，并開展社區(qū)志愿者培育服務(wù)。因此，專業(yè)的社工人員、社區(qū)志愿者(義工)是其主要的具體服務(wù)供給者。針對一些需要特殊養(yǎng)老服務(wù)的老年人，社工、義工們通過個(gè)案追蹤關(guān)注，充分整合社會資源和發(fā)揮各方力量，采取“一對一”幫扶模式，并根據(jù)老年群體的個(gè)性化需求，為其提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前政府購買服務(wù)中，社工機(jī)構(gòu)持續(xù)關(guān)注青少年與老年兩大群體，聚焦老年人養(yǎng)老需求與服務(wù)已成為未來購買服務(wù)的一大趨勢；但當(dāng)前專業(yè)性的社工機(jī)構(gòu)以及工作人員仍比較稀缺。某居委會主任提及，具有較強(qiáng)專業(yè)性與較高綜合性的社工機(jī)構(gòu)能在社區(qū)日常服務(wù)供給中發(fā)揮重要作用，但現(xiàn)實(shí)中存在專業(yè)性社工機(jī)構(gòu)難以滿足需求以及專業(yè)社工隊(duì)伍力量不足等問題(訪談?dòng)涗洠?0181229)。

(五)社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老仍是主流，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐漸豐富

在“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中，社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老仍為主要服務(wù)模式。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的重要支點(diǎn)，當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容主要包括日常生活照護(hù)、精神關(guān)懷、康復(fù)保健以及臨終關(guān)懷。具體來看，政府以引導(dǎo)為主，社區(qū)作為執(zhí)行主體發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種社區(qū)養(yǎng)老模式主要依靠社區(qū)為老年人提供日常生活照顧服務(wù)，具體來講，就是依托社區(qū)服務(wù)志愿者提供居家服務(wù)、村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)內(nèi)敬老院或托老院的日常支出等方式。與此同時(shí)，還通過市場競爭的方式引入第三方專業(yè)服務(wù)人員或吸引第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員參與社區(qū)養(yǎng)老的相關(guān)項(xiàng)目來為老年人提供專業(yè)化服務(wù)，如心理咨詢、保健康復(fù)以及部分老年人亟需的特殊剛性服務(wù)等。

以廣州市為例，有些城中村轉(zhuǎn)制社區(qū)設(shè)立老人日托中心，專業(yè)的社工人員根據(jù)老人的日常生活需求開設(shè)不同的興趣學(xué)習(xí)交流小組，如手工坊、書畫班、棋牌班等。此外，由于一些社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站承接了原村衛(wèi)生所的相關(guān)功能，村集體經(jīng)濟(jì)組織劃撥經(jīng)費(fèi)用于衛(wèi)生服務(wù)站的日常運(yùn)作，除了提供日常的轉(zhuǎn)制居民看病報(bào)銷外，也有小部分經(jīng)費(fèi)專門用于提供轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)。因此，衛(wèi)生服務(wù)站常與日托中心合作開展一些醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)，如舉辦與心血管疾病、糖尿病、冠心病等老年常見基礎(chǔ)疾病相關(guān)的病患互助、病情義診以及日常保健知識講座等活動(dòng)。

轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容日漸豐富多樣，分為一般日常養(yǎng)老服務(wù)和特殊養(yǎng)老服務(wù)。其中，一般日常養(yǎng)老服務(wù)主要包括日常上門照顧、送餐服務(wù)等。例如，社工、義工在社區(qū)的長者餐廳開展輪值服務(wù)，與老人溝通互動(dòng)以更好地了解其實(shí)際需求；招募一些失業(yè)或大齡人員并將其培訓(xùn)為送餐觀察員，為孤寡長者、獨(dú)居長者、殘障長者等特殊群體提供送餐服務(wù)；在提供送餐服務(wù)的過程中，由送餐觀察員開展對這些特殊群體的飲食、睡眠、身體、精神等狀況的日常詢問服務(wù)，并詳細(xì)記錄。當(dāng)特殊老人群體出現(xiàn)身體、情緒問題或者其他緊急情況時(shí)，送餐觀察員也提供相應(yīng)的幫助和居家服務(wù)等。除了基本的日常照料服務(wù)，還通過開展形式多樣的活動(dòng)給予長者更精準(zhǔn)、更人性化的精神關(guān)懷。例如，通過舉辦長者生日會、開展“以老帶新”民俗文化傳承活動(dòng)等多種內(nèi)容豐富的娛樂活動(dòng)給予老年人慰藉和關(guān)懷。此外，結(jié)合家庭綜合服務(wù)中心提供的服務(wù)，對一些需要特殊關(guān)懷的長者進(jìn)行個(gè)案情況追蹤，搭建精準(zhǔn)識別老年人需求并為其提供養(yǎng)老服務(wù)的平臺(訪談?dòng)涗洠?0181228、20181229)。轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容日趨多元化，多元服務(wù)主體在其中各司其職，共同為社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老提供保障服務(wù)。

三、城鄉(xiāng)混合福利體系：路徑依賴與政策調(diào)適

作為改革開放的前沿地區(qū)，工業(yè)化推動(dòng)的城鎮(zhèn)化是廣州的典型特點(diǎn)，與此后中西部地區(qū)的土地財(cái)政、經(jīng)營城市的動(dòng)力有所不同,也因此表現(xiàn)出比較鮮明的地方特色。已有研究提出了以政府主導(dǎo)、大規(guī)模規(guī)劃、整體推動(dòng)為主要特征的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式，并將此類推進(jìn)模式分為七種類型：建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴(kuò)展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化[24]。這些不同類型的城鎮(zhèn)化模式存在著區(qū)域和發(fā)展階段的差異性，來自政府、市場和社會的動(dòng)力也各異。城鎮(zhèn)化有其自身的客觀規(guī)律。在同質(zhì)性的總體制度激勵(lì)下的地方政府、有著約束性規(guī)律的市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)育差異不大的社會力量的背景下，城鎮(zhèn)化會呈現(xiàn)出一定程度的一般性路徑和普遍性特征，各地呈現(xiàn)出的城鎮(zhèn)化程度的差異可能是由不同地區(qū)處于線性發(fā)展過程的不同階段所決定的。

目前，由于珠三角地區(qū)的發(fā)展擁有先行先試的政治空間、工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和不斷演變的地方政策創(chuàng)新，因而珠三角地區(qū)各個(gè)城市的政策具有較為鮮明的本土性色彩。在“村改居”社區(qū)養(yǎng)老體系的建設(shè)中，我們可以看出這一特點(diǎn)。具體來看，“村改居”社區(qū)構(gòu)建了介于城市與農(nóng)村之間的多元化養(yǎng)老供給體系，在先行先試的相對寬松的政治空間中探索建立起非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，即以實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合模式、由集體和個(gè)人作為保費(fèi)的主要承擔(dān)主體為特色的專門針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員而建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；該體系還突出了集體經(jīng)濟(jì)組織的多元福利保障功能。這些舉措均體現(xiàn)了在具備先行先試的政策調(diào)整空間和工業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力等前提條件下，通過政府政策引導(dǎo)，能夠培育出具有本土化鮮明特色的養(yǎng)老體系。當(dāng)然，雖然各地采取的具體措施略有差異，但“村改居”社區(qū)構(gòu)建的這一養(yǎng)老服務(wù)體系也有其普遍性，表現(xiàn)為以實(shí)力較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)組織為依托發(fā)展出的多元福利保障，改制后居委會承擔(dān)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和通過第三方購買服務(wù)引入社工機(jī)構(gòu)提供的兼具專業(yè)化與個(gè)性化特征的養(yǎng)老社會工作，推行以社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老為主流的養(yǎng)老模式，加強(qiáng)專業(yè)化服務(wù)供給與滿足居民個(gè)性化需求相結(jié)合。這些糅合了城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系特征的做法，也是構(gòu)建“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系呈現(xiàn)出的共性特點(diǎn)和主要發(fā)展方向。

(一)路徑依賴與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型

制度變遷的內(nèi)生視角關(guān)注歷史和路徑依賴，這一點(diǎn)與歷史制度主義相同。歷史制度主義對“時(shí)間”高度關(guān)切，特別關(guān)注事件演變的時(shí)間序列和對不同時(shí)空下的制度轉(zhuǎn)型及其過程的追蹤，分析宏觀背景，驗(yàn)證制度及過程的復(fù)合效果，而非僅考察某一時(shí)刻的單一制度和過程[25]。在相似的角度下，也有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)制度本身演化的內(nèi)生性，即制度本身具有自我強(qiáng)化的特征，一個(gè)制度過程本身開始的邏輯也醞釀或強(qiáng)化了它發(fā)展、維持、穩(wěn)定或消亡的道路[26]。這也是對制度歷史的考察。對于制度變遷的研究，尤其是對中國背景下地方政府行為模式的分析，如果不能看到地方政府或制度在歷史上的縱深演變，就無法真正理解制度變遷或地方政府行為的邏輯。從結(jié)構(gòu)上看，任何制度都會與一些相關(guān)因素形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系進(jìn)而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性變遷，主要包括宏觀層面上的政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等制度變化，中觀層面上的利益、觀念以及意識變化，微觀層面上的主客體以及受制度影響的主體微觀行為變化[27]。相應(yīng)地，在“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)制過程中，宏觀制度背景對養(yǎng)老保障體系起著決定作用，中觀層面的觀念變化影響了養(yǎng)老保障體系，微觀層面的主體行為助推了現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。

宏觀的制度背景構(gòu)成了養(yǎng)老保障體系發(fā)展的前提條件。中國基于國內(nèi)外發(fā)展形勢并參照蘇聯(lián)社會主義發(fā)展模式，選擇了以工業(yè)為重點(diǎn)、重視城市發(fā)展的城鄉(xiāng)二元治理模式。長期以來，受制于城鄉(xiāng)二元分治模式的影響，城市與農(nóng)村發(fā)展在治理模式、戶籍制度、福利體系等方面均呈現(xiàn)出全面的城鄉(xiāng)二元割裂治理形態(tài)。尤其是在社會福利方面，城市比農(nóng)村享受更多更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障資源，而介于城鄉(xiāng)中間地帶的城中村也深受城鄉(xiāng)二元分治模式的影響，其不完善的福利權(quán)益制度保障加深了城鄉(xiāng)治理分化的裂痕。得益于改革開放，為進(jìn)一步彌合城鄉(xiāng)二元體制造成的權(quán)益分化狀況，國家開啟了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)議程。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，后逐漸延伸至涉及體制機(jī)制、相關(guān)社會福利制度等的全面變革。以廣州市為例，廣州市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中一直走在全國前列，它在改革開放之初就是中國一線大城市，在改革開放四十多年間，城市化進(jìn)程仍然比較迅速。原來屬于郊區(qū)和農(nóng)村縣城的地方紛紛轉(zhuǎn)為區(qū)的行政架構(gòu)，大批的農(nóng)村地區(qū)成為城市行政管轄區(qū)域，由原沙河鎮(zhèn)三四個(gè)村莊發(fā)展而來的最繁榮的CBD珠江新城就是最好的例證。在養(yǎng)老保障方面，自2006年出臺《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法(試行)》以來，廣州市接連出臺的與“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)制度和政策均受城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏觀背景影響，通過行政干預(yù)、市場機(jī)制、社會協(xié)調(diào)等多元主體力量和手段不斷形塑并完善了“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

中觀層面的觀念意識變化影響了養(yǎng)老保障體系發(fā)展。介于城市與農(nóng)村之間的“村改居”社區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展而來，雖然經(jīng)過了涉及空間改造、身份轉(zhuǎn)變以及行政管理架構(gòu)調(diào)整等一系列變革的“村改居”建設(shè)，但其轉(zhuǎn)制居民的觀念和意識仍在相對保守和開放中動(dòng)態(tài)變化。一方面，傳統(tǒng)的家族與宗族觀念、孝道文化觀念仍根深蒂固，養(yǎng)兒防老、家族護(hù)佑子嗣的觀念和意識仍未發(fā)生改變。由農(nóng)村集體土地演變而來的集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量原來村里的福利保障任務(wù)，村集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮其多元福利保障功能，充分利用一切資源切實(shí)保障與轉(zhuǎn)制居民個(gè)人利益密切相關(guān)的福利保障事務(wù)。另一方面，改革開放客觀上促進(jìn)了思想解放，集體和個(gè)體多元價(jià)值觀得到發(fā)展。村集體經(jīng)濟(jì)組織在保障集體經(jīng)濟(jì)和集體利益不受損的前提下，在共同體意識的影響下，不斷加大對村民個(gè)體權(quán)益的保障力度。轉(zhuǎn)制居民群體通過各種渠道和方式表達(dá)自身的利益訴求，要求政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、居委會自治組織等多元主體切實(shí)維護(hù)轉(zhuǎn)制居民的切身利益，提高相關(guān)的物質(zhì)保障和社會福利保障。

具體來看，雖然與中西部地區(qū)相比，廣州市在工業(yè)化的動(dòng)力下開展城市化進(jìn)程可以非常徹底地消除城中村問題，但在普遍存在城中村的城市中心，譬如珠江新城，仍能看到各種傳統(tǒng)的村落。雖然一些城中村在原址上進(jìn)行了整村改造，村民也居住在同一個(gè)由高層建筑組成的小區(qū)里，但這些城中村或“村改居”社區(qū)仍然保留著非常濃厚的鄉(xiāng)土氣息，表現(xiàn)為村民們?nèi)砸约彝?、家族群居的方式居住在一起。另外，他們有著從農(nóng)村集體土地演變而來的共同的集體經(jīng)濟(jì)。居住方式和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式均是傳統(tǒng)村落的延續(xù)，這些延續(xù)也進(jìn)一步影響著養(yǎng)老保障體系。村集體經(jīng)濟(jì)組織受“一榮俱榮、一損俱損”的榮辱觀念影響，將以往的村莊集體利益逐漸延伸發(fā)展為共同體意識。除了履行推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障經(jīng)濟(jì)組織的利益等基本職責(zé)外，集體經(jīng)濟(jì)組織為進(jìn)一步鞏固共同體發(fā)展和保障個(gè)體權(quán)益，替政府承擔(dān)了部分與個(gè)體相關(guān)的醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等基本民生領(lǐng)域的公共福利保障職責(zé)，突顯了其多元化的福利保障角色。轉(zhuǎn)制居民個(gè)體通過村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他組織、部門的相關(guān)渠道明確反映個(gè)體利益訴求，為政府出臺相關(guān)政策提供建議。廣州市人大代表通過議案的方式提出深化“村改居”管理體制改革的建議，即轉(zhuǎn)制居民積極爭取保障個(gè)體權(quán)益的例證之一。

微觀層面的主體行為助推了現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。“村改居”養(yǎng)老保障體系的發(fā)展主要涉及維持養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作的地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、居委會、社工機(jī)構(gòu)等多元主體。地方政府為推進(jìn)城市化建設(shè)和改善民生的發(fā)展目標(biāo)，出臺多項(xiàng)制度和政策推動(dòng)養(yǎng)老保障體系發(fā)展；村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)用整合國家和個(gè)體利益的村社理性能力，在集體與個(gè)體層面尋找利益平衡點(diǎn)，調(diào)和政府與轉(zhuǎn)制居民個(gè)體的訴求，兼顧滿足政府民生保障的需求和履行集體內(nèi)部利益分配與福利保障職能；居委會作為群眾自治組織，協(xié)助社區(qū)開展養(yǎng)老助老服務(wù)，加之專業(yè)化的社工機(jī)構(gòu)和社工人員，多元主體發(fā)揮協(xié)同作用共同保障“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

(二)政策變遷與調(diào)適

關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)主要涉及政策變遷過程中的某一特殊時(shí)間點(diǎn)，引發(fā)這一時(shí)間點(diǎn)出現(xiàn)重大變化的主要?jiǎng)恿τ葹殛P(guān)鍵?？傮w上看，中國養(yǎng)老服務(wù)政策體系變遷的整體思路依托于社會主義初級階段的基本國情以及人口老齡化趨勢加深的現(xiàn)實(shí)狀況。無論是最初的城鄉(xiāng)分立和“五保供養(yǎng)”服務(wù)政策、初步探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)政策的轉(zhuǎn)型，還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老政策的發(fā)展、深化城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)并軌的改革，一直到當(dāng)前涉及出臺關(guān)于老年人權(quán)益保障的法律制度的新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策變遷思路一直緊密圍繞基本國情展開。相應(yīng)地，“村改居”養(yǎng)老服務(wù)政策也一直在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的總體政策變遷中不斷發(fā)展、調(diào)適。自上而下的推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和改善民生建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)與自下而上的人民日益增長的美好生活需要的強(qiáng)烈訴求相互作用；換言之，自上而下的政策目標(biāo)與自下而上的服務(wù)需求相互融合，共同推動(dòng)解決“村改居”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)難題。由此可發(fā)現(xiàn)，廣州市“村改居”養(yǎng)老的正式制度體系有一些關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這些時(shí)間節(jié)點(diǎn)主要與兩方面的動(dòng)力相關(guān)：廣州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體目標(biāo)和自下而上民眾的強(qiáng)烈訴求。這兩種動(dòng)力分別自上而下、自下而上地塑造了制度體系建設(shè)。

廣州市政府在2006年出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法(試行)》，該辦法首次系統(tǒng)規(guī)范了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”養(yǎng)老問題。這是2000年以來廣州市推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的系列文件之一，是系統(tǒng)性文件中比較靠后出臺的政策。2000年12月27日，根據(jù)中央和省委省政府要求，中共廣州市委、廣州市人民政府出臺了《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見》(穗字〔2000〕17號)，一方面要求對中心城區(qū)內(nèi)完全或基本被城區(qū)所包圍的行政村逐步撤銷村委會，建立居委會，村民成建制轉(zhuǎn)為城市居民，村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制為股份制公司；另一方面，明確廣州市村鎮(zhèn)建設(shè)的主要目標(biāo)，即到2005年全市城市化水平要達(dá)到80%以上。2002年，為貫徹落實(shí)中央和廣東省的相關(guān)精神，廣州市發(fā)布了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》，計(jì)劃10年內(nèi)完成138條城中村的改制工作，在2005年左右基本上實(shí)現(xiàn)城中村的行政改革。因此，廣州市在2006年出臺了養(yǎng)老保障的試行政策。與此同時(shí)，伴隨著廣州市市委、市政府換屆與迎接2010年亞運(yùn)會的舉辦等重要事件，城中村改造進(jìn)程加速。2014年7月，廣州市政府辦公廳印發(fā)的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》則主要來自自下而上的群眾訴求，即2013年市人大代表提出的1號議案，要求兌現(xiàn)與“村改居”相關(guān)的一系列政府承諾。

從上述介紹我們可以看出廣州市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老保障體系的演變過程。單從政策層面來看，每一次新政策的出臺都是對現(xiàn)有實(shí)踐問題的回應(yīng)和規(guī)制，同時(shí)構(gòu)成復(fù)雜政策體系中的一環(huán)。新政策本身受制于兩個(gè)方面的力量：一個(gè)是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐問題，另一個(gè)是政府的議程設(shè)置。從政策周期看，政府政策議程和實(shí)踐議題發(fā)生變化，政策隨之調(diào)適，新的政策便會出臺。從社會層面來看，作為具體政策的作用對象，個(gè)體或者群體會對政策進(jìn)行反饋，尤其是利益受損或者利益沒有得到充分保障的對象，會對全面執(zhí)行或者修訂政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈訴求，從而帶來出臺新政策的可能性；同時(shí)，政策在遭遇具體問題時(shí)，也有可能無法執(zhí)行或者失效，也需作出回應(yīng)。這樣，任何一項(xiàng)地方政策的出臺都意味著對實(shí)踐的調(diào)適，后續(xù)也需要根據(jù)新的實(shí)踐而修訂演變。

總體而言，廣州市城中村養(yǎng)老保障政策非常具有地方特色，我們需要從內(nèi)生視角去分析政策演變的歷史進(jìn)程。改革開放四十多年來，地方政策創(chuàng)新繁榮。有一些政策創(chuàng)新上升為國家宏觀政策，有些政策創(chuàng)新僅在有限的地方落地。但無論如何，中國巨大的地區(qū)差異恰恰需要這些非常地方性的治理經(jīng)驗(yàn)，也正是這些地方治理經(jīng)驗(yàn)使中國單一體制得以體現(xiàn)靈活性。廣州市城中村多元化的養(yǎng)老保障體系，既有從本地濃厚的宗族鄉(xiāng)土色彩延續(xù)而來的特征，又反映出四十多年先行先試的改革道路為城鎮(zhèn)化帶來的變遷，還體現(xiàn)了地方政府努力出臺合適的政策來規(guī)制不斷出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題。隨著時(shí)間流逝，“村改居”社區(qū)的鄉(xiāng)土色彩或許會弱化，但城鄉(xiāng)混合的養(yǎng)老保障體系勢必會進(jìn)一步演變。

當(dāng)然，若要將這些獨(dú)具地方特色的“村改居”養(yǎng)老服務(wù)保障體系推廣至其他地區(qū)，不僅需要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、觀念等差異，還要關(guān)注微觀層面的多元主體行為。在不同地區(qū)的“村改居”養(yǎng)老服務(wù)保障體系構(gòu)建中，多元主體的利益并不總是一致的，但政府總是能通過制度化的政策渠道和非制度化的溝通方式引導(dǎo)其他各種主體協(xié)同保障開展養(yǎng)老服務(wù)，采用制度創(chuàng)新和調(diào)整治理架構(gòu)等手段來積極回應(yīng)自下而上的群體訴求。另外，自下而上的群體能動(dòng)性更多是始于保障由無數(shù)個(gè)體加總的集體權(quán)益，以農(nóng)村的家族、宗族等傳統(tǒng)元素為起點(diǎn)而構(gòu)建的共同體內(nèi)部可能利益不盡相同，但從整體上看，其維系共同體權(quán)益、改善養(yǎng)老服務(wù)保障的目標(biāo)始終保持不變。與此同時(shí)，“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)保障體系中存在集體經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居委會和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等多重主體。雖然從表面上看社區(qū)居委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織(其人事安排基本沿襲原村委會的人員構(gòu)成)分別履行行政管理與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，扮演的角色和權(quán)責(zé)分工各不相同，但在現(xiàn)行體系和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，社區(qū)居委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能互有交叉，需要與其他保障主體協(xié)同合作，才能實(shí)現(xiàn)“村改居”養(yǎng)老服務(wù)保障體系的有序運(yùn)作。因此，“村改居”社區(qū)中的城鄉(xiāng)混合養(yǎng)老服務(wù)模式會一直存續(xù)并隨社會變化而延伸發(fā)展。