孫煜華

2018 年10 月24 日，粵港澳大灣區(qū)的標志性工程——港珠澳大橋正式通車運營，引人注目的除了這座大橋宏偉的氣勢，還有大橋在珠海和澳門兩口岸的通關模式——“兩地一檢”，通過“聯合查驗、一次放行”，兩地查檢時間極大縮減，相比之下，珠海和香港之間的“兩地兩檢”模式則要費時得多，其效率僅有珠海和澳門的安檢效率的30%，不僅極大延長了珠海和香港旅客的過檢時間，還降低了港珠澳大橋的通行效率。〔1〕敖敏輝：《港珠澳橋“一地三檢”上政協議程》，載《大公報》2019 年2 月14 日，第A5 版。可見，這種聯合查驗模式的優(yōu)勢明顯；不過這并非是大灣區(qū)“兩地一檢”唯一或最終的模式。2019 年兩會期間，全國人大代表、全國僑聯副主席劉藝良先生建議：在橫琴口岸進一步創(chuàng)新通關模式，在“合作查驗、一次放行”的基礎上，探討“兩地一檢、單邊驗放”的可行性?！?〕宋一諾等：《全國人大代表劉藝良建議：進一步創(chuàng)新橫琴口岸通關模式》，載《珠海特區(qū)報》，2019 年3 月12 日，第3 版。

什么是“兩地一檢、單邊驗放”？實際上，這是一種學理上被稱之為“單邊進境查驗”的通關便利化措施，其為合作查驗的升級版，即對于低風險旅客只做進境查驗，不做出境查驗；對于高風險旅客出境進行重點監(jiān)控，入境地海關可在一定條件下給予出境地海關協助。目前，國家或地區(qū)間的通關便利化措施除了單邊進境查驗外，主要還有：“申根模式”（The Schengen Agreement）和“一地兩檢模式”（Co-location Arrangement）。按照申根模式，申根協定簽字國之間不再對公民進行邊境檢查；外國人一旦獲準進入申根區(qū)域，即可在申根國家領土上自由通行；設立警察合作與司法互助的制度，建立申根數據系統，建立有關各類非法活動分子情況的共用檔案庫?！?〕Articles 2, 6 and 7 of the Schengen Agreement, （27 January 2016）, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen_en.一地兩檢模式指，進出境執(zhí)法機關集中于同一地區(qū)辦公，共享一處查驗場地，雙方按各自的法律法規(guī)實施查驗，進行清關手續(xù)，為的是為兩地或兩國人民在交通上的便利?！?〕See Priscilla Leung Mei Fun, Cross Border Co-Location Juxtaposed Control between Hong Kong and the Mainland of China, 5 China Legal Science 109, 115 （2017）.“單邊進境查驗”模式取消低風險旅客的出境管制，但保留入境管制，故而在效率上不如取消邊境檢查的申根模式，但高于兼有出入境管制的一地兩檢模式；不過在安全性上卻高于“不設防”的申根模式，因此尤其符合內地和特區(qū)間“井水不犯河水”〔5〕《江澤民文選》（第1 卷），人民出版社2006 年版，第81 頁。的特殊關系安排。

在我國，單邊進境查驗更突出的優(yōu)勢在于：其避免了一地兩檢遭遇的基本法實施爭議。目前，一地兩檢有兩個主要實施口岸——深圳灣口岸和西九龍口岸。與深圳灣口岸不同，西九龍口岸在香港境內，在該口岸實施“一地兩檢”，就是要讓內地檢查人員在該站執(zhí)行內地的出入境及清關管制制度及相關內地法律。但是，《基本法》第22 條和第18 條第1、2 款原則上排除了全國性法律在香港適用；只有被列入《基本法》附件三的全國性法律，才能在香港實施?！?〕參見孫煜華：《“一地兩檢”問題宜透過〈基本法〉附件三處理》，載《政治與法律》2017 年第7 期。這在香港引發(fā)爭議，雖然全國人民代表大會常務委員會于2017 年12 月27 日通過了關于批準《內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定，確認了在香港西九龍站口岸實施“一地兩檢”的合法性，但是部分香港人士還是向香港高等法院提起司法復核，要求法院判決香港立法會通過的《廣深港高鐵“一地兩檢”條例》違反《香港基本法》而無效。2018 年12 月13 日，香港高等法院裁定，全國人大常委會去年宣布 “一地兩檢”安排合憲，對本港法院及內地政府機關具約束力。按照憲法，人大常委會決定本身就是憲法的憑證，雖然 “一地兩檢”的決定形式上并非釋法，但有同等法律地位?！?〕梁頌恒訴立法會主席與律政司司長，梁國雄訴運輸及房屋局局長，郭卓堅訴香港特區(qū)行政長官，古俊軒訴律政司司長與運輸及房屋局局長，呂智恒訴律政司司長與香港特區(qū)行政長官，香港高等法院第［2018］HKCFI 2657 號判案書，載香港特別行政區(qū)律政司網站，https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2018/HCAL160_2018c.pdf，2020 年10 月18 日訪問。至此，西九龍車站“一地兩檢”爭議才基本平息。相比之下，單邊進境查驗則不會遭遇“一地兩檢”的合法性爭議；如其在特區(qū)內實施，內地執(zhí)法人員根本不必進入特區(qū)做出境查驗，自然也不必在特區(qū)設立內地口岸區(qū)；特區(qū)執(zhí)法人員在一般情況下也是依據特區(qū)法律做入境查驗，只有在特殊情況下，其才會根據內地執(zhí)法機關的請求，以不準予入境的方式，變向協助內地實施出境管制。這樣一來，可以將對特區(qū)高度自治的影響降到最低。

無疑，單邊驗放模式做到了真正的“一檢”，并可避免“一地兩檢”引發(fā)的爭議；但是，需要審慎研判的是：這種放棄一方特別是特區(qū)一方出境管制權的模式，是否符合基本法的要求？對于高風險旅客，是否存在以對方的入境管制代替己方的出境管制的情況？這是否對特區(qū)獨立的入境管制權構成限制？此外，若要以一方入境管制兼顧另一方出境管制，就必然涉及居民信息的共享，這是否可能對基本法上的受特區(qū)法律保護的居民權利和自由構成限制？圍繞這些問題，我們將在下文中深入探討。

一、澳門放棄出境檢查與其獨立出境管制權的潛在沖突

澳門單方放棄出境檢查權是否侵犯其獨立出境管制權？在回答這個問題前，首先要考察澳門基本法賦予澳門特區(qū)的出境管制權?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第139 條規(guī)定：“……對世界各國或各地區(qū)的人入境、逗留和離境，澳門特別行政區(qū)政府可實行出入境管制?！痹温氂诎拈T基本法起草委員會秘書處的楊靜輝所著的澳門基本法釋義對該條是這樣解釋的：“澳門特別行政區(qū)政府，有權依照本法規(guī)定，對來自其他國家和地區(qū)的公民實行出入境管制。具體應如何管制，屆時應由澳門特別行政區(qū)決定”?！?〕楊靜輝：《澳門基本法釋義》，人民出版社1999 年版，第229-230 頁。由此表明：不管是出境管制還是入境管制，都在澳門特區(qū)政府高度自治的范圍之內?；洶膯芜呥M境查驗原則上放棄了雙方的出境管制權，而出境管制權則屬于澳門特別行政區(qū)基本法上的自治權，如特區(qū)要放棄這項權利，就應當在基本法上作出解釋，否則就容易引起減損特區(qū)高度自治的爭議。

實際上在其他國家，單邊進境查驗是否減損對方的管制權也有爭議。國際上最典型的單邊進境查驗模式是美國在他國實施的“預先清關”，是美國一種邊防檢查的特殊措施，通過與多國達成的預先清關協定實施。在美國海關及邊境保衛(wèi)局的管理下，在許多美國境外的機場、港口或車站設立美國入境相關檢查設施，實施證照查驗、公共健康檢查及農產品檢疫。〔9〕See Agreement on Air Transport Preclearance Between the Government of The United States of America and the Government of Canada, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=103842.加拿大學者塞爾吉奧·R. 卡拉斯就指出：加拿大政府執(zhí)行美加預先清關協定時，放棄了自己的出境管制權；相反，美國邊境執(zhí)法人員在加拿大領土上履行法定職責的行為可以受到主權豁免，這是對加拿大主權的限制。加拿大居民的憲法權利就算受到美國執(zhí)法人員職權行為的侵犯，也無法在加拿大法院請求救濟?！?0〕See Sergio R. Karas, Preclearance of Travellers from Canada to the US: Bilateral Cooperation or Intrustion on Sovereignty, 25 Int’l Legal Prac 144, 146 （2000）.當然，也有學者指出，這不是對加拿大采取的單邊限制措施，由于協定中雙方的權利義務是對等的，加拿大在美國機場也可以實施預先清關，美國的出境管制權也放棄了，加拿大執(zhí)法人員的職權行為也受到豁免。不過，由于他國居民入境美國的需求，遠遠超過美國居民入境他國的需求（美國在海外的預先清關點有327個，而加拿大和加勒比國家加在一起只有15 個），所以造成了一種事實不對等的局面?！?1〕See Ayelet Shachar, The Shifting Border of Immigration Regulation, 30 Mich. J. Int’l L 809, 820 （2009）.

須指出的是，盡管內地和澳門的單邊進境查驗參考了美加經驗〔12〕早在2015 年，澳門特區(qū)保安局局長黃少澤在立法會就“兩地一檢”的操作方案進行答詢時，就曾明確指出，在粵澳通關方面，最好借鑒美加預先清關模式（Pre-clearance），實行單方進境查驗。參見《澳門特別行政區(qū)第五屆立法會第三立法會會期立法會會刊》，第V-69 期。，但其不能完全比照美加預先清關。美國在加拿大的預先清關之所以受到爭議，是因為加拿大的“主權”受到限制；而內地和澳門之間的單邊進境查驗，不存在所謂主權方面的爭議，因為澳門的出入境管制權是中央通過基本法授予澳門的，與主權國家的出入境管制權有質的區(qū)別。不過，我們也不能忽視澳門放棄出境管制權對澳門的影響，畢竟按照《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條，該職權屬于澳門的高度自治權，在沒有對基本法作出修改的情況下，有必要對放棄出境管制權在基本上作出解釋，以消除外界可能的質疑。

當然，也許有人會指出：澳門出境限制取消的同時，內地出境限制不也取消了嗎？這難道不足以“換取”澳門取消出境管制？實際上，這樣的邏輯在國家間可以成立，被稱為“主權對等讓渡”，即為了多邊或雙邊的共同利益，國家適度地讓渡其主權權力中的派生權力，從而對等地享有獲得來自他國的派生權力的權利?！?3〕參見韋經建、龐小妹：《論歐洲聯盟法的效力及其對于國家主權理論的影響》，載《法制與社會發(fā)展》1999 年第6 期。但是，在內地和澳門的關系上，類似的邏輯卻未必成立?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第20 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”“其他權力”意味著澳門特區(qū)可以將自治權擴展至列舉的權力之外，甚至超出澳門特區(qū)基本法規(guī)定的澳門地域范圍?！?4〕參見董皞：《“特區(qū)租管地”：一種區(qū)域合作法律制度創(chuàng)新模式》，載《中國法學》2015 年第1 期。但是，澳門特區(qū)基本法列舉的屬于澳門特區(qū)的自治權可否讓渡，卻有待解釋。如果可以讓渡，那么這個讓渡的條件是什么？怎樣才能保證其自治權的實質內涵不變化、總量不減損？這都是在內地和澳門單邊進境查驗合作中需要回應的問題。

二、澳門執(zhí)行內地禁令與其獨立入境管制權間的潛在沖突

事實上，單邊入境查驗模式并沒有完全取消出境管制，對于絕大多數低風險的旅客而言，嚴格的出境查驗是不必要的；但是對于高風險的旅客，出境管制依然是存在的；只是這種出境管制更多依靠入境查驗時不準予入境實現；此時可否要求澳門直接以不準予入境的方式執(zhí)行內地的禁令？如可以，則是否會侵犯基本法第139 條賦予其的獨立的入境管制權？

類似的問題在美國和加拿大的預先清關實踐中也存在，按照《美加航空預先清關協定》第5 條，預檢官履行職責的行為應受到東道國法院刑事和民事管轄的豁免?！?5〕同前注〔9〕。加拿大學者塞爾吉奧·R. 卡拉斯敏銳地認識到，如果美國預檢官員拒絕加拿大居民入境，事實上就限制了該居民出境。只是對這種限制出境，加拿大居民是無能為力的，因為美國預檢官員的職權行為依據協定第5 條是可以被豁免的。〔16〕Sergio R. Karas, Preclearance of Travellers from Canada to the US: Bilateral Cooperation or Intrustion on Sovereignty, 25 Int’l Legal Prac 144 （2000）.如果加拿大政府要求美國預檢官對高風險旅客提供出境管制協助，那么美國預檢官不予入境的行為，實際上間接執(zhí)行了加拿大出境管制方面的法律。但是，加拿大居民是無從向美國法院尋求救濟的，為了降低由此給加居民的人權保障可能造成的不利影響，美加雙邊協定規(guī)定，加法院對于預先清關區(qū)域發(fā)現的刑事犯罪享有屬地管轄權，加居民可以向加法院尋求救濟。根據《美加航空運輸預先清關協定》第2 條，預先清關官員有權對旅客的行為作出民事處罰和罰款，但東道國對同樣行為有刑事處罰程序除外。任何在加拿大不構成犯罪但在美國構成犯罪的行為不在加拿大法院受理，只有根據加拿大刑法條款構成刑事犯罪的才由加拿大法院受理?！?7〕同前注〔9〕。

如果澳門和內地之間參照這種模式，就意味著澳門應當協助內地管控高風險旅客，比如某人是內地通緝的犯罪嫌疑人，澳門方面應當按照內地的請求，不準予其入境；而該旅客只能按照內地的司法體制獲得救濟，而不能對澳門不予入境的行為向澳門法院請求救濟。我們可以簡單將美加之間的合作機制移植到內地和澳門之間嗎？顯然不行，理由是：美加之間早在1985 年就簽訂了《美加刑事司法協助條約》，并于1990 年生效。〔18〕Treaty Between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=101638.這樣一個雙邊國際條約構成了《美加航空運輸預先清關協定》中刑事司法合作的基礎。相反，內地和澳門恰恰缺乏區(qū)際刑事司法互助協定；在這種情況下，如果內地執(zhí)法人員要求澳門執(zhí)法人員按照內地刑事法律不準予旅客入境，以協助內地進行出境管控,就容易有侵犯澳門基本法第139 條賦予澳門的獨立入境管制權之嫌。尤其是當澳門居民對澳門邊境執(zhí)法人員不予入境的行為向澳門法院提起訴訟時，澳門法院若不受理，當事人就可能援引澳門基本法，認為這侵犯了澳門的獨立入境管制權；澳門法院若受理，就可能發(fā)生適用澳門法律還是內地法律的爭議。

三、向內地移交澳門居民個人資料與基本法權利的潛在沖突

向內地執(zhí)法機關移交澳門居民個人資料，是否侵犯后者在基本法上的人格尊嚴、隱私權、通訊自由和通訊秘密等權利？單邊進境查驗模式的另一大風險在個人資料移交方面。從美國與加拿大的預先清關實踐看，要兼顧通關便利和邊境安全，必須依托雙邊的信息共享，其中不僅包括聯合情報信息，還有指紋數據和護照信息，在911 之后，隨著反恐需求的提升和技術的發(fā)展，雙方自動系統內還兼容更多的生物特征識別信息?！?9〕Lisa M. Seghetti, Border Security: U.S.-Canada Border Issues, CRS Report for Congress （8 July 2002）, https://heinonline.org/HOL/License.這種公民隱私信息的高度共享，在美加之間，也引發(fā)了基本權利保護的爭議。不管哪一方居民都擔心自己的權利得不到對方執(zhí)法人員的充分保護?！?0〕Robert Hage, The New Reality in Canada/U.S. Relations: Reconciling Security and Economic Interests and the Smart Border Declaration, 29 Can.-U.S. L.J. 21. 27（2003）.

同樣，內地和澳門之間要實現單邊進境查驗，并從中排除高風險旅客，必須依托于雙方的深度信息共享。對此，澳門經濟法律學會理事長何金明指出，“兩地一檢”會將居民個人身份資料同時錄入兩地計算機系統，他擔心資料傳送時存在保安漏洞，并關注有關資料的保存時間，希望當局清楚交代，如何保障市民個人資料不會外泄。〔21〕參見《法律界憂私隱及執(zhí)法問題：粵澳研究采用新通關模式》，載澳門力報2015 年12 月8 日，https://www.exmoo.com/article/1059.html。同時，澳門限制出境的措施，須借助內地限制入境的方式實現，這又不可避免地要向內地執(zhí)法機關提交相關個人資料，此時也涉及居民個人資料的跨境保護問題。

目前，澳門特區(qū)已建立了一套個人資料保護法律體系，在完善性上總體超過內地。在澳門，保護個人資料的法律淵源既有國際公約，又有依據《澳門特別行政區(qū)基本法》制定的國內法。澳門回歸前，作為葡萄牙的一部分，其適用《公民權利和政治權利國際公約》，《公約》第17 條規(guī)定：“一、任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他人的榮譽和名譽不得加以非法攻擊。二、人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊?！薄栋拈T特別行政區(qū)基本法》對《公約》在澳門的效力予以了確認，這就意味著，澳門公民的個人資料繼續(xù)受《公民權利和政治權利國際公約》第17 條的保護。

在澳門回歸前，《澳門民法典》和《澳門刑法典》就規(guī)定了對于個人資料、隱私權等的保護；在回歸后，在繼受這些局部性的個人資料保護條款的同時，澳門立法會于2005 年根據《澳門特別行政區(qū)基本法》專門制定了一部體系完整的《個人資料保護法》，以實施《澳門特別行政區(qū)基本法》第30 條、第32條和第43 條的規(guī)定。《基本法》第30 條規(guī)定：“澳門居民的人格尊嚴不受侵犯?！拈T居民享有個人的名譽權、私人生活和家庭生活的隱私權?！钡?2 條規(guī)定：“澳門居民的通訊自由和通訊秘密受法律保護。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有關機關依照法律規(guī)定對通訊進行檢查外，任何部門或個人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密?！?/p>

《澳門個人資料保護法》第19 條對個人資料的轉移作了專門限制，規(guī)定：“一、僅得在遵守本法律規(guī)定，且接收轉移資料當地的法律體系能確保適當的保護程度的情況下，方可將個人資料轉移到特區(qū)以外的地方。二、上款所指的適當的保護程度應根據轉移的所有情況或轉移資料的整體進行審議，尤其應考慮資料的性質、處理資料的目的、期間或處理計劃、資料來源地和最終目的地，以及有關法律體系現行的一般或特定的法律規(guī)則及所遵守的專業(yè)規(guī)則和安全措施。三、由公共當局決定某一法律體系是否能確保上款規(guī)定的適當保護程度?！边@就意味著接受轉移資料的一方的法律體系，如在個人資料保護上，達不到澳門法上的“適當的保護程度”，資料轉移就是澳門法律不允許的。

與澳門相比，內地個人信息保護的法律體系還不甚完善。目前，我國全國人大常委會尚未批準《公民權利和政治權利國際公約》，也尚未制定一部體系完備的《個人信息保護法》。這種法律保護程度上的落差，導致澳門向內地移交個人資料時，容易受到侵犯澳門居民在基本法上的人格尊嚴、隱私權、通訊自由和通訊秘密等權利的質疑。

四、應在基本法框架下探索實施進境查驗模式

單邊進境查驗模式帶來的機遇和挑戰(zhàn)并存，要想讓其由設想變成現實，必須在基本法框架下穩(wěn)步推進，否則有可能欲速則不達。

（一）全國人大常委會應當在批準單邊進境查驗時對其做合法性說明

單邊進境查驗屬于內地和特區(qū)間的合作事項，所以不能由內地或特區(qū)單邊作出；要想最終落地，借鑒粵港之間的“一地兩檢”模式，至少要經過三步：內地政府和特區(qū)政府達成單邊進境查驗協議，特區(qū)行政長官修訂《入境、逗留及居留許可規(guī)章》或立法會立法，全國人大常委會對內地政府和特區(qū)政府的共同上級——國務院提交的單邊進境查驗協議作出批準決定。在程序上，唯一與粵港模式不同的是，澳門本地的立法（或修法）可以由行政長官而非立法會完成。這是因為，澳門《入境、逗留及居留許可規(guī)章》是行政長官根據《澳門特別行政區(qū)基本法》第50 條（五）項制定的行政法規(guī)，〔22〕參見《核準入境、逗留及居留許可規(guī)章》，澳門特別行政區(qū)第5/2003 號行政法規(guī)，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2003/15/regadm05_cn.asp，2020 年10 月18 日訪問。而非立法會制定的法律。這并不意味著立法會不能對出入境管制進行立法。在這一過程中，能夠充分闡明其合法性的階段在最后一步的批準決定。盡管它不是嚴格意義上的基本法解釋；但是其可以對其合法性作充分說明，在法律位階和實質效果上也與合法解釋具有一定的可比性。按照香港高等法院“一地兩檢”案中的判決，雖然全國人大常委會的決定形式上并非釋法，但有同等法律地位?！?3〕梁頌恒訴立法會主席與律政司司長，梁國雄訴運輸及房屋局局長，郭卓堅訴香港特區(qū)行政長官，古俊軒訴律政司司長與運輸及房屋局局長，呂智恒訴律政司司長與香港特區(qū)行政長官，香港高等法院第［2018］HKCFI 2657 號判案書，來源：https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2018/HCAL160_2018c.pdf，2020 年10 月18 日訪問。

在所有的合法性說明中，最為關鍵的是要回應：澳門一方放棄普通旅客的出境檢查權，并通過內地的不予入境實現對高風險旅客的出境管制，或者通過澳門一方不予入境實現內地對高風險旅客的出境管制，是否侵犯其在澳門基本法139 條中的獨立出境管制權？在合法性說明中，可以通過解釋該條及相關條文含義的方式，對上述問題作出回應。

雖然合法性說明不能在形式上等同于法律解釋，但是說明的過程離不開法律解釋方法。而且科學的解釋能夠在一定程度上克服法律的固有缺陷，使得法律的實施與立法者的初衷最大程度契合?！?4〕參見謝暉：《解釋法律與法律解釋》，載《法學研究》2000 年第5 期。自港澳回歸以來全國人大常委會對港澳基本法解釋中所采用的法律解釋方法，包括文本解釋、結構解釋和立法原意解釋等。〔25〕參見強世功：《文本、結構與立法原意——“人大釋法”的法律技藝》，載《中國社會科學》2007 年第5 期。其中文本解釋不僅要解讀某一法律條款的規(guī)范結構，還要理解其在整個法律文本結構中的含義，故而文本解釋中是包含結構解釋的。而立法原意解釋則將解釋的重點由文本轉移到立法者，通過立法時留下的資料，考察立法目的。文本解釋與立法原意解釋存在內在的張力，在文本解釋出現矛盾時，可以進行原意解釋；為了避免文本解釋的偏差，原意解釋也可以起到價值引導的作用。當然，在上述兩類解釋都不足以得出確定結論時，可以進行比較法解釋和社會學解釋，如若存在抵觸則應進行利益衡量或價值判斷，從中選出具有社會妥當性的解釋結果作為結論。須注意的是，所有的解釋都不能直接違反文本的語義?！?6〕參見張志銘：《當代中國的法律解釋問題研究》，載《中國社會科學》1996 年第5 期，第69 頁。

按照解釋文本的規(guī)則，首先應對澳門基本法139 條進行語義解釋，從法律規(guī)范結構上說，在“入境、逗留和離境”與“出入境管制”之間，以“可”字聯結。這就表明，澳門特區(qū)實行“出入境管制”是一項選擇性的自由裁量?！?7〕參見蔣朝陽：《澳門基本法與澳門特別行政區(qū)法治研究》，社會科學文獻出版社2016 年版，第288 頁。因此，如果澳門只是單方放棄出境管制，就屬于行使其自身的自由裁量權，符合基本法第139 條的語義。但問題在于：澳門方面事實上沒有完全放棄出境管制權，而是將對高風險旅客的出境管制由內地的禁止入境實現。另外，澳門也無義務通過禁止入境實現內地對高風險旅客的出境管制?？梢哉f，對普通旅客出境管制權的放棄完全在澳門一方的自治范圍，但是對高風險旅客的出入境管制，則在語義上有超出自治范圍之嫌。對此，需要進一步闡明。

當對基本法第139 條的語義解釋出現困境時，應對文本進行結構解釋。結構解釋的要義是立足整個立法的體系結構對法律條款進行理解。澳門基本法的整體結構分為序言、總則、分則和附則這四大基本板塊。其中序言主要說明澳門基本法制定的起因和法律依據。總則對“一國兩制”的內容作了濃縮，同時對澳門本地的政治、經濟、法律等方面的制度原則進行了規(guī)定。分則依次規(guī)定了中央與特區(qū)關系、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟、文化和社會事務、對外事務、本法的解釋和修改等六個方面內容。附則規(guī)定了澳門原有法律、證件、契約的繼續(xù)有效問題，澳門特區(qū)行政長官和立法會產生規(guī)則，在澳門適用的全國性法律等問題。

原全國人大常委會澳門基本法委員會委員肖蔚云先生指出：“一國兩制”是制定澳門基本法的指導方針，澳門基本法是“一國兩制”的法制化，只有對“一國兩制”方針有一個基本法的了解，才能正確了解澳門基本法的精神。〔28〕參見肖蔚云主編：《“一國兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學出版社1993 年版，第1 頁。故而，在解釋中首先要把握基本法中“一國兩制”的含義。澳門基本法序言規(guī)定：“為了維護國家的統一和領土完整，有利于澳門的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設立澳門特別行政區(qū)，并按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”可見，“一國兩制”的根本目的是：“為了維護國家的統一和領土完整，有利于澳門的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展”。

單邊進境查驗符合“一國兩制”的根本目的嗎？筆者以為可以得出肯定的答案。無論是對低風險旅客放棄出境查驗，還是對高風險旅客查驗的彼此互助，都是為了在一國之內緩解兩地之間日益增加的通關壓力，有利于維護“國家統一和領土的完整”。作為一種通關便利化措施，其體現了兩地交流逐步加強、人員往來日益密切的內在要求，且對橫琴地區(qū)建設國際自貿港具有關鍵意義，也有利于澳門的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。因此，符合“一國兩制”的根本目的。

“一國兩制”的含義中，除了要堅持“一國”原則，還要尊重特區(qū)的“高度自治”。單邊進境查驗是一種互惠措施，即澳門放棄對低風險旅客的出境管制權時，內地也作了相應的放棄，對高風險旅客的出境控制則是通過彼此協助的方式實現，故而澳門自治權沒有單方面讓渡，而是在讓渡的同時得到了補償，總量沒有變化；在確立程序上，也是經過了內地的地方政府和特區(qū)平等協商，行政長官或立法會代表民意表決等過程。因此，對低風險旅客出境管制權的放棄是一種兩地政府在經過法定民主程序的“主動放棄”；而對高風險旅客出入境管制的彼此協助也建立在平等談判的基礎上，這展現了特區(qū)“高度自治權”在程序上的自治性。這種程序自治的合法性也可以得到現代合法性學說的支持，理由是：相對于古典合法性學說，現代合法性學說一個重要特征就是——更關注程序正當性而非結果正當性對于合法性的支持作用。正如羅爾斯曾精辟地指出：“決定正當結果的程序必須實際地被執(zhí)行，因為在這些情形中沒有任何獨立的、參照它即可知道一個確定的結果是否正義的標準?！薄?9〕［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988 年版，第82 頁。這句話表明，程序比結果重要，正義的結果是由正義的程序建立的?！?0〕參見姚大志：《契約論與政治合法性》，載《復旦學報（社會科學版）》2003 年第4 期。因此，在全國人大常委會作出批準決定的同時，有必要闡明澳門政府在出入境管制上的程序自治是其高度自治的應有之義。

在澳門基本法的文本結構中，居民的基本權利和義務這一章地位尤其重要，不僅總則中有概括的保障性規(guī)定，在分則中位于中央與特區(qū)關系之后，〔31〕在澳門基本法制定過程中，有觀點主張居民的基本權利和義務應參照82 憲法，放在第二章，而將中央和特區(qū)關系放在第三章。考慮到澳門是我國一個地方行政區(qū)域，是中央授權下的高度自治，基本法與憲法有別。故而該觀點未被采納。參見肖蔚云主編：《“一國兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學出版社1993 年版，第45 頁。政治體制之前。而第139 條的出入境管制條款位于更靠后的第7 章對外事務之中。這種排序也在文本上體現出一種立法價值導向：澳門特區(qū)政府的治理必須以保障居民的基本權利為目的。故而在解釋基本法第139 條的含義時，必須堅持保障居民的基本權利的原則。《澳門特別行政區(qū)基本法》第4 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)依法保障澳門特別行政區(qū)居民和其他人的權利和自由。”單邊進境查驗使得一般旅客免受出境查驗，增進了澳門居民的自由。這種自由是基本法制定時未列舉的，但是從第4 條的立法意圖看，澳門居民的權利和自由并不限于第三章列舉的范圍。而且，按照第4 條的規(guī)定，澳門特區(qū)不僅依法保障本地居民的權利和自由，還保障其他人的權利和自由。這里的“其他人”就可以囊括內地居民、外國居民或無國籍居民。〔32〕同前注〔8〕，楊靜輝書，第13 頁。因此，內地低風險居民免于出境管制的自由也可以受到基本法第4 條的保障。當然，這個保障要“依法”，這里的法既包括澳門立法會制定的法律，又包括澳門行政長官制定的行政法規(guī)。由于目前出入境管制規(guī)定是通過行政法規(guī)確立的，如果澳門只是修訂了相關行政法規(guī)而未由立法會立法，那么兩地居民免于出境查驗的自由是受到行政法規(guī)保障的。

在解釋基本法第139 條時，還有一個不容忽視的文本背景是：澳門的自由港地位及澳門特區(qū)政府對自由港的保障義務。《澳門特別行政區(qū)基本法》第110 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)保持自由港地位，除法律另有規(guī)定外，不征收關稅。”第111 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由?！钡?14 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)改善經濟環(huán)境和提供法律保障，以促進工商業(yè)的發(fā)展，鼓勵投資和技術進步，并開發(fā)新產業(yè)和新市場?！卑拈T的自由港歷史極其悠久，距今已有175 年之久。澳門的自由港體現在基本免稅和少數低稅率政策、企業(yè)經營自由、貨物進出自由、外匯流動自由、出入境便利等多方面的自由化管理體制?！?3〕參見前注〔28〕，肖蔚云書，第322-323 頁。所以，出入境便利是澳門作為自由港的應有之義。而改善自由港的經濟環(huán)境，為營商自由提供法律保障又是基本法給特區(qū)政府設定的法定義務。單邊進境查驗有利于促進通關的自由化、便利化，是提升澳門這個自由港的“自由度”，落實澳門政府保障自由港發(fā)展的基本法義務的有力措施。

同時，從比較法解釋的角度看，澳門的高度自治也是得到了保證的。澳門和內地之間的單邊進境查驗模式，在管轄范圍上，澳門獲得的優(yōu)惠待遇超過了預先清關國家，其擁有橫琴島澳方口岸的完全管轄權，特別是擁有預先清關國家不具備的刑事管轄權。以《加拿大政府與美利堅合眾國政府之間的航空運輸協定》為例，其中第2 條規(guī)定：“檢查方可在東道國機場的檢查區(qū)進行檢查操作/活動，以確保進入檢查方領土的人員和貨物符合其有關海關、移民、公共衛(wèi)生、食品檢查和工廠，以及動物健康的法律，因為這些法律在不被視為犯罪的情況下適用于預先清關。……除非東道國就同一行為或不作為提起刑事訴訟，否則檢查方應被授權對旅客執(zhí)行民事罰款和罰款。東道國應保留作為東道國法院管轄的罪行的證據所必需的貨物，以及法律要求根據東道國法律處理的貨物?！薄?4〕Article 2, Agreement on Air Transport Preclearance Between the Government of The United States of America and the Government of Canada, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=103842.東道國對刑事管轄權的保留表明，預先清關中的檢查方在東道國不具備刑事管轄權。與之相對應的，澳門一方在屬于內地的橫琴地區(qū)的查驗，不管是對一般旅客的入境檢查，還是對高風險旅客的出境管制，都可以行使完整的刑事管轄權。這充分表明：在“一國兩制”框架下，中央對澳門高度自治的尊重和信任。

綜上，全國人大常委會一旦做出上述合法性說明，就可以在總體上讓各界確信：澳門通過談判主動放棄出境檢查權，是高度自治中的“程序自治”內涵的應有之義，符合基本法關于“一國兩制”的根本宗旨，有利于增進兩地居民自由，并落實基本法給特區(qū)設定的改善自由港經濟環(huán)境和提供法律保障的法定義務，與《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條的出入境管制自治權不沖突。

（二）通過雙邊司法合作實現對高風險旅客的出境控制

誠如上文所言，單邊進境查驗并不會完全放棄對高風險旅客的出境限制，只是這種限制要借助于對方的入境限制實現。但是，《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條將入境管制權賦予澳門，其邊境執(zhí)法人員沒有義務直接執(zhí)行內地關于出境限制的法律。此時， 如果要求澳方直接執(zhí)行，就違反基本法；如果不提出要求，就可能讓內地的出境控制失效，在澳門產生非法出境的破窗效應。面對這種兩難局面，筆者以為，合適的做法是通過雙邊司法合作實現出境控制。

具體來看，澳門邊境執(zhí)法部門雖然無義務直接執(zhí)行內地禁令，但是有義務執(zhí)行本地司法機關如法院作出的禁令，如果內地邊境執(zhí)法部門希望澳方不允許特定旅客入境，可以向澳門司法機關提出司法協助請求，請求其按照澳門當地的法律作出禁令，再要求澳門邊境執(zhí)法部門執(zhí)行本地的司法禁令。當然，雙邊司法合作必須在基本法的框架下?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》第93 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯系和相互提供協助?！痹摋l規(guī)定可以成為雙邊達成司法合作協議或臨時司法合作的基礎。通過雙邊司法合作這個橋梁，不僅可以解決高風險旅客的出境控制問題，還尊重了澳門的入境管制權，照顧到兩地法制的差異。當然，考慮到出境管制的時效性，兩地必須要探索一條高效的司法合作機制。

目前，內地與澳門特別行政區(qū)間區(qū)際司法協助，主要利用三個“安排”文件來執(zhí)行。其分別是2001 年《最高人民法院關于內地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》，2006 年《最高人民法院關于內地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排》及2007 年《最高人民法院關于內地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》。〔35〕參見徐泉、張渝：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際司法協助模式探析》，載《嶺南學刊》2019 年第4 期。

不過，上述司法協助對于出入境管制而言，意義是十分有限的。出入境管制主要涉及的是人身自由，在民商事案件中，出境限制主要規(guī)定于《民事訴訟法》第255 條中的執(zhí)行威懾制度中，即被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境。該規(guī)定可以透過內地與澳門相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排解決。比較突出的問題體現在行政和刑事領域。實際上，相對于認可和執(zhí)行刑事判決的安排而言，出入境管制方面的合作應當更加便利，理由是,盡管內地的出境管制可能要依托澳門不予入境來實現，澳門需要配合執(zhí)行內地的法律，但是此時旅客尚未真正意義進入澳門境內，澳門本地除了出入境方面的法律以外，別的實體法律基本很少涉及，并不存在入境后移交的問題，故而不會出現“本地居民不移交原則”“死刑犯不移交原則”“雙重犯罪原則”“政治犯不移交”這類復雜的區(qū)際刑事司法協助障礙?！?6〕參見宋錫祥、王富世：《內地與澳門區(qū)際刑事司法協助問題新探》，載《學術交流》2019 年第10 期。內地和澳門的法院、檢察機關以及警察機關完全可以簽訂區(qū)際司法互助協定，概括性地授權對方的出入境管理部門對涉及刑事和行政案件的高風險旅客進行不予入境的處置，同時規(guī)定，澳門執(zhí)法人員協助內地出境管制而實施的不予入境決定，澳門法院不予管轄；內地執(zhí)法人員協助澳門出境管制而實施的不予入境的決定，內地法院不予管轄。如此可以避免相關的司法爭議，從而兼顧合法性和高效性。

（三）通過雙邊協議及國內立法的方式控制個人資料移交風險

由上文可知，在單邊進境查驗的合作中，正是兩地個人信息法律保護程度的落差，造成了澳門向內地移交個人資料，容易遭到違反《澳門特別行政區(qū)基本法》中保護人格尊嚴、隱私權、通訊自由和通訊秘密諸條款的質疑，也可能與基本法承認的在澳門實施的《公民權利和政治權利國際公約》中保護私生活、家庭、住宅或通信的條款相悖。

當前針對這種情況，比較務實的化解之策是：一方面，可以通過雙邊個人信息保護協議，規(guī)范個人資料移交，實現對兩地居民個人信息的保護。由于完善國內個人信息保護立法還有待時日，為了盡早推進單邊進境查驗合作，可以通過雙邊協議的方式率先建立起相關的個人信息保護規(guī)則。實際上，《澳門個人資料保護法》第20 條也對此作了規(guī)定：“當個人資料的轉移成為維護公共安全、預防犯罪、刑事偵查和制止刑事違法行為以及保障公共衛(wèi)生所必需的措施時，個人資料的轉移由專門法律或適用于特區(qū)的國際法文書以及區(qū)際協定規(guī)范?！庇纱丝梢?，粵澳之間簽訂的個人信息保護協議即屬于該條中的區(qū)際協定。

從既有通關實踐看，港澳與內地實際上已經進行了一定范圍的合作。譬如，2014 年5 月20 日后，居民在使用電子港澳通行證自助過關時，出入境時均須查驗指模，由于涉及個人資料采集，需兩地部門協調。為確保持證人指紋信息安全且不被濫用，內地和港澳地區(qū)主管部門均建立了嚴密的管理制度，明確了管理責任，并采取多種技術保護手段和措施，芯片中存儲的持證人指紋模板信息無法被還原為原始指紋圖像，而只能用作判別人證同一性的依據?！?7〕參見蔣皓：《電子往來港澳通行證申領使用更加便捷公安部：防偽性能強持證人隱私受保護》，載《法制日報》2014 年5 月20 日，第5 版。至今尚未發(fā)現一起電子港澳通行證泄露指紋信息的情況。

另一方面，要著眼長遠，加快《個人信息保護法》的制定，以從根本上彌合兩地在個人信息保護上的落差?！栋拈T個人資料保護法》是一部保護澳門居民個人資料的綜合性法律。該法對“個人資料”的定義是：“與某個身份已確定或身份可確定的自然人（資料當事人）有關的任何信息，包括聲音和影像，不管其性質如何以及是否擁有載體?！痹摲ù_立的一般原則是“個人資料的處理應以透明的方式進行，并應尊重私人生活的隱私和《澳門特別行政區(qū)基本法》、國際法文書和現行法律訂定的基本權利、自由和保障?！薄?8〕齊愛民、陳星：《海峽兩岸及港澳地區(qū)個人信息保護立法比較研究》，載《經濟法論壇》2013 年第1 期。這部法律在多個方面頗具特色，譬如，原則上禁止敏感資料，只有在非歧視和采取法定安全措施的前提下才能處理；確立不受自動化決定約束權；任何時候，基于與其私人情況有關的正當和重大的理由，反對處理個人資料權；建立專門保護隱私的個人資料保護辦公室；融民事責任、刑事責任、行政責任于一爐的責任體系。從保護的水平看，《澳門個人資料保護法》可以達到歐盟《理事會資料保護條例》的水平，比香港和臺灣的保護水平都要高?！?9〕澳門個人資料保護法保護死者和胎兒的個人資料，而臺灣“電腦處理個人資料保護法”和香港《個人資料（私隱）條例》都不保護這兩類主體的個人資料；澳門個人資料保護法對資料搜集確立了5 大原則，包括資料收集的合法、合正當目的、適當處理、準確、保存期限制等。關于敏感資料處理、嫌疑人個人資料保護、個人資料互聯、不受自動化約束、特別安全措施、職業(yè)保密方面，都是香港及臺灣地區(qū)的相關規(guī)定所不及的。參見李建新：《兩岸四地的個人信息保護與行政信息公開》，載《法學》2013 年第7 期。

我國內地的《個人信息保護法》已經被納入本屆全國人大常委會的立法計劃，在立法過程中，有必要參考港澳地區(qū)的個人信息保護制度，這既是對發(fā)達地區(qū)經驗的借鑒，又是促進三地互聯互通的必要之策。在制定個人信息保護法上，首先，要明確個人信息等基本概念的內涵，并對信息、隱私、數據等概念進行準確區(qū)分，在此基礎上形成一個系統的權利體系。其次，建議按照敏感程度，建立個人信息分類分級制度，進行差別化保護，實現信息保護與利用的平衡。再次，為解決監(jiān)管不力、監(jiān)管主體缺位等問題，建議在《個人信息保護法》中對各部門監(jiān)管職責進行合理分工，明確一個主要的責任主體，并對各部門合作監(jiān)管的情形和程序做出規(guī)定。最后，建議將現有和新增的民事責任、行政責任和刑事責任整合在一起，形成一個體系完備的責任體系。