李祎恒，吳欣欣

（河海大學法學院，南京 211100）

當前，中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展迫切要求更多的土地資源得以供應，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度加快出臺的腳步，土地征收范圍也發(fā)生相應的法律調(diào)整。2019年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》（以下簡稱新《土地管理法》），成片開發(fā)建設(shè)作為新的土地征收情形被納入其中?！吨腥A人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國民法典》第243條、《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條、新《土地管理法》第45條等諸多條文均強調(diào)公共利益為征收權(quán)行使的惟一前提性要件。但公共利益至今沒有明確定義，新《土地管理法》亦未對公共利益的內(nèi)涵有所說明，仿佛第45條所列舉的6種情形均為“公共利益”［1］，成片開發(fā)建設(shè)順應著特定時期土地資源需求擴張而進入公益征收行列。理論界對于因成片開發(fā)建設(shè)可以行使土地征收權(quán)存有極大爭議，有學者認為，成片開發(fā)建設(shè)的核心目的在于增加地方政府財政收入和助推地方經(jīng)濟發(fā)展，不滿足土地征收的公共利益之前提［2］，應當將其剔除于土地征收范圍；還有學者雖對成片開發(fā)建設(shè)的公益性持消極態(tài)度，但認為成片開發(fā)建設(shè)入法具有特定時期的權(quán)宜性，短暫存在于土地征收范圍具有現(xiàn)實必要性，待土地要素市場化配置機制以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度健全后，即應退出公益征收范圍［3］；另有學者對多數(shù)成片開發(fā)建設(shè)項目類型的公益性予以否定，認為成片開發(fā)的建設(shè)項目只有在達到“特別重大的公共利益”標準時才得以進行征收，諸如特定的城中村改造、省級以上的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)、以公益性建設(shè)為主的綜合開發(fā)等［4］。

縱觀理論界現(xiàn)有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開發(fā)征收實體標準的路徑來解決成片開發(fā)的公益性困境，這同時反映出，相較于一般的土地征收而言，成片開發(fā)的公益性趨于弱化。而在當前經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元土地所有制的背景下，地方政府的財政收入主要來源于出讓集體所有土地，成片開發(fā)的公益性弱化易于誘導其以促進地方經(jīng)濟發(fā)展和增加財政收入等為目的而進行土地征收，進而引發(fā)土地征收范圍被肆意擴大和征收權(quán)被濫用的法律風險，損害被征收主體的土地財產(chǎn)權(quán)益。為避免阻滯國民經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，成片開發(fā)這一新的土地政策將會被大力推行。因此，本研究以土地征收成片開發(fā)的相關(guān)法律規(guī)范為著眼點，研究各省出臺的《土地征收成片開發(fā)標準實施細則》，分析各地關(guān)于征收范圍的區(qū)別，對成片開發(fā)的類型進行總結(jié)，對比不同類型間的差異得出土地征收成片開發(fā)公益性存在弱化現(xiàn)象，闡述成片開發(fā)征收公益性弱化的潛在法律風險，將成片開發(fā)征收制度嵌入公私利益平衡框架之中，有針對性地提出法律補強建議，以期為推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益提供助力。

1 成片開發(fā)的類型分析

理論界有觀點認為可以將成片開發(fā)征收的實體標準進行縮小解釋以限制公權(quán)、保護私權(quán)［5］，但全國人大常委會并未在修訂《土地管理法》時明確成片開發(fā)征收的實體標準，而是授權(quán)國務院自然資源部制定。自然資源部依據(jù)新《土地管理法》第45條的授權(quán)制定了《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》（以下簡稱《標準》），其亮點在于：①為成片開發(fā)征收設(shè)置多項限制條件，如公益性用地比例一般不低于40%、未經(jīng)成片開發(fā)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請土地征收成片開發(fā)，這在一定程度上能夠限制地方政府行使征收權(quán)；②為成片開發(fā)征收規(guī)制4類排除情形，即涉及占用永久基本農(nóng)田的，市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的，各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的，已批準實施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)2年未完成方案安排的年度實施計劃的［6］。但是嚴格的征地條件僅能起到多重監(jiān)督的作用，無法提升成片開發(fā)征收的公益性要素，成片開發(fā)的公益性需要結(jié)合具體方案中建設(shè)項目的類型、公益性用地的比例、征收范圍等進行確定。自《標準》出臺后至今（截至2021年4月29日），15個省級政府自然資源主管部門在其規(guī)制下結(jié)合本省的國土空間規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀陸續(xù)頒布了《土地征收成片開發(fā)標準實施細則》的暫行稿或征求意見稿，經(jīng)比較研究，各省關(guān)于《標準》的40%公益性用地的原則性規(guī)制細化不一，關(guān)于成片開發(fā)的征收排除情形也存在較大差異，主要可歸納為擴張型和限縮型2種類型。

1.1 擴張型

擴張型是指突破了《標準》的原則性規(guī)定或相較于其他省份而言某種自由度更高，從而使得成片開發(fā)征收的公益性弱化。具體體現(xiàn)在40%的公益性用地比例和成片開發(fā)方案的調(diào)整次數(shù)上，如新疆維吾爾自治區(qū)的《自治區(qū)實施＜土地征收成片開發(fā)標準（試行）＞暫行辦法（征求意見稿）》第1條規(guī)定：“依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施以及其他公益性用地比例，南疆四地州縣（市）比例不低于35%，其它市、縣（市）比例不低于40%”［7］。據(jù)此，在南疆四地州縣（市）進行成片開發(fā)征收的公益性用地比例與其他地區(qū)將相差5%左右，該區(qū)域?qū)嫘杂玫乇壤倪M一步降低導致被征收主體集體經(jīng)濟組織及其成員的土地財產(chǎn)權(quán)益更易受到侵犯，另外，這5%的被征土地是否可以完全進行商業(yè)性開發(fā)建設(shè)也是值得探討的問題。再如青自然資規(guī)〔2021〕1號文件對成片開發(fā)方案的調(diào)整次數(shù)限定為每年2次，相較于其他省份每年調(diào)整不得超過1次的規(guī)定更為頻繁，青海省對于成片開發(fā)方案的編制權(quán)更為靈活開放。由此可見，新疆維吾爾自治區(qū)和青海省等西部地區(qū)實施土地征收成片開發(fā)的意愿更為迫切，地域經(jīng)濟發(fā)展被強勢納入公共利益的范疇。

1.2 限縮型

限縮型是指嚴格遵循《標準》的規(guī)定并依據(jù)本省土地利用現(xiàn)狀限縮成片開發(fā)征收的適用情形，在一定程度上縮小了成片開發(fā)的征收范圍，有利于強化成片開發(fā)征收的公益性目的。多數(shù)省份均采用此種模式，具體可見于其所增設(shè)的成片開發(fā)征收排除情形和所明確的主要建設(shè)項目類型上。對比安徽省、云南省、浙江省、廣東省、貴州省、河北省、湖北省、湖南省、江西省、青海省、山東省、天津市、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)15個省份《土地征收成片開發(fā)標準實施細則》中關(guān)于不得批準成片開發(fā)方案的情形，不難發(fā)現(xiàn)，部分省份［8］在《標準》所規(guī)定的4種不予批準成片開發(fā)方案情形的基礎(chǔ)上增加了嚴禁壓占生態(tài)保護紅線、嚴禁壓占自然保護區(qū)的緩沖區(qū)和核心區(qū)以及嚴格管控土壤污染風險和修復目標等情形，其考慮到追求土地利用效率和地方經(jīng)濟發(fā)展不得以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，在推進成片開發(fā)征收制度實施的過程中，應當維護生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，打造生態(tài)安全格局，這彌補了新《土地管理法》和《標準》對生態(tài)保護用地未給予足夠重視的不足。此外，《寧夏回族自治區(qū)土地征收成片開發(fā)標準實施細則（試行）》第1條還明確了成片開發(fā)的主要建設(shè)項目類型，即老城區(qū)拓展、新城建設(shè)、城中村和城郊村改造、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)等，為自治州、縣申請成片開發(fā)建設(shè)用地提供了明確指引，同時也能有效遏制列舉范圍之外的征地申請。

1.3 成片開發(fā)征收的公益性存在弱化現(xiàn)象

嚴格來說，公共利益是征收土地的內(nèi)在實質(zhì)目的，征收范圍僅是外在表現(xiàn)形式，不能將征收范圍完全等同于公共利益，但是根據(jù)不同法律規(guī)范中征收范圍的差異情況能夠反推頂層設(shè)計者對公共利益的大致界定范疇。將擴張型和限縮型進行對比研究，可以發(fā)現(xiàn)二者在征收范圍上存在顯著區(qū)別，由此推知各省實施細則對成片開發(fā)公共利益的界定標準并不一致，且大多受到地方生態(tài)環(huán)境保護、地域經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響?！稑藴省穼Τ善_發(fā)建設(shè)的多項程序性規(guī)制和40%最低公益性用地比例的要求的確能體現(xiàn)一定的公共利益，但相較于新《土地管理法》第45條前4項強公益征收而言，成片開發(fā)因摻雜了城鎮(zhèn)化和發(fā)展經(jīng)濟等目的性因素導致公益性較弱。而擴張型成片開發(fā)在《標準》的基礎(chǔ)上又進一步降低了如最低公益性用地比例等公益性要求，使得成片開發(fā)征收權(quán)限進一步放寬，地方成片開發(fā)征收的公益性遭受疊加性弱化，這有悖于2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2019年《中共中央、國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》關(guān)于“縮小征地范圍、維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益”的初衷，將引起多項法律風險。

2 成片開發(fā)征收公益性弱化的潛在法律風險

2.1 行政機關(guān)的成片開發(fā)征收權(quán)擴大

法律為成片開發(fā)征收制度設(shè)置的多項限制條件并未起到實質(zhì)限制作用，僅僅是為行政機關(guān)的成片開發(fā)征收權(quán)擴大披上了合法化的“外衣”。首先，成片開發(fā)征收雖然被限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，但是土地利用總體規(guī)劃是由各級行政區(qū)依據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求與本行政區(qū)土地資源特點和經(jīng)濟發(fā)展目標所制定的，而征收后的巨額土地出讓金又是地方政府財政收入的主要來源，地方政府難免會為減輕自身財政壓力而對土地利用總體規(guī)劃進行“私人定制”，進而擴大成片開發(fā)征收權(quán)的行使范圍。其次，《標準》中40%的公益性用地或省級行政區(qū)《土地征收成片開發(fā)實施細則》中所規(guī)定的更低公益性用地比例雖然在一定程度上保障了成片開發(fā)的公共利益屬性，但從另一角度來說，這難免會使地方政府陷入只需要達到最低公益性用地比例就可以肆意擴大征收范圍的錯誤認知，從而擴大成片開發(fā)征收權(quán)的行使權(quán)限。最后，未經(jīng)成片開發(fā)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請土地征收成片開發(fā)，的確能有效約束地方政府的成片開發(fā)征收權(quán)，但建設(shè)項目類型的泛商業(yè)化和范圍不確定化再次使公共利益陷入尷尬境地，行政機關(guān)的成片開發(fā)征收權(quán)限實則有增無減。

2.2 “特殊犧牲”群體的土地財產(chǎn)權(quán)益缺乏合理保障

與軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)等強公益征收相比，以開發(fā)為主要目的的成片開發(fā)建設(shè)屬于弱公益征收。強公益征收中，被征收人為實現(xiàn)公共利益必須作出“特別犧牲”，但在弱公益征收中，被征收人的“特別犧牲”便失去了強有力的依托。

一方面，弱公益征收僅賦予被征收主體對安置補償?shù)膮f(xié)商權(quán)，與強公益征收的補償標準相比沒有明顯提升。依據(jù)新《土地管理法》第48條，雖然在原有基礎(chǔ)上給被征地的集體經(jīng)濟組織及其成員增加了村民住宅補償費和社會保障費，法律對被征地農(nóng)民的財產(chǎn)損失和失地后的基本生活給予了一定的保障和補償，但是與其被征地前的物質(zhì)生活水平相比，農(nóng)民集體喪失了未來生存和發(fā)展的空間基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)——土地資源和村落集市，被征地農(nóng)民將承受未來沒有生產(chǎn)和發(fā)展資源的極大風險。實踐中，失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障不足的案例也屢見不鮮，如G區(qū)某村農(nóng)戶土地主要經(jīng)營大棚蔬菜，每棚年收入數(shù)萬元，土地被占用后，縣里僅以1.35元/m2的流轉(zhuǎn)價格對其作出補償，顯然不足以補償損失。當被詢問這方面問題如何解決時，一些村干部竟說：“給農(nóng)民做做工作就行了，做出一點犧牲嘛”［9］，這無疑是對被征地農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)益的不合理剝奪。

另一方面，弱公益征收中被征收主體的土地增值收益權(quán)缺乏合理保障。成片開發(fā)建設(shè)分為兩步，首先建設(shè)含有基礎(chǔ)生產(chǎn)生活功能的公共設(shè)施，其次將規(guī)劃中非公益性用地的土地使用權(quán)出售給商業(yè)開發(fā)者從事商業(yè)活動，由社會中不特定的公眾，包括被征地農(nóng)民，為相關(guān)“商品”買單，最終由國家和商業(yè)開發(fā)者享有收益。而集體土地對于被征地農(nóng)民是安身立命之本，隨著社會主義現(xiàn)代化市場經(jīng)濟的發(fā)展，一方宗地不僅牽涉著集體經(jīng)濟組織當下的社會、生態(tài)、經(jīng)濟等各項權(quán)益，還蘊含著未來增值與發(fā)展的機會性利益。擬成片開發(fā)征收決定作出至具體建設(shè)項目竣工的整個過程中，成片開發(fā)范圍內(nèi)的土地價值不斷上升，征收后的土地增值收益原集體土地所有權(quán)人是否享有以及如何分配等問題應當重點關(guān)注。如在2014年山東省平度市征地糾紛案中，因土地增值收益缺乏分配辦法、街道黨委與杜家疃村支書關(guān)于招拍掛后的土地增值收益費的分配問題意見相左以及產(chǎn)權(quán)主體不明等一系列問題，導致集體經(jīng)濟組織及其成員土地增值收益權(quán)的實現(xiàn)困難重重。

2.3 征收權(quán)與入市權(quán)產(chǎn)生沖突

總結(jié)“三塊地”改革試點的多方經(jīng)驗，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和成片開發(fā)征收制度在實踐層面被逐漸完善，土地要素供應來源不再單一。以成片開發(fā)征收中的征收主體與被征收主體的直接利益為出發(fā)點，對比集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和成片開發(fā)征收制度可以發(fā)現(xiàn)，在成片開發(fā)征收公益性弱化的現(xiàn)狀下，于征收主體而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)等均可被冠以“公共利益”之名，地方政府顯然更青睞以低成本高收入的成片開發(fā)征收方式獲取建設(shè)用地資源，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市因跨越地方政府出讓土地的“中轉(zhuǎn)站”很可能遭受一定的壓制；于被征收主體而言，采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式能夠獲得更高的經(jīng)濟收益，而在成片開發(fā)征收中只能獲取低額補償，故被征地農(nóng)民更熱衷以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式流轉(zhuǎn)土地。由于成片開發(fā)方案要獲得批準必須經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意以及簽訂預征收的安置補償協(xié)議，地方政府和被征地農(nóng)民根據(jù)自身利益最大化作出的決定勢必會引起公權(quán)與私權(quán)之間的利益糾紛，這也將導致成片開發(fā)征收制度與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度產(chǎn)生沖突，目前缺乏有效協(xié)調(diào)和銜接兩種制度的法律規(guī)范。

3 成片開發(fā)征收的公私利益平衡

剖析成片開發(fā)征收公益性目的弱化所引起的法律風險，問題主要集中于行政機關(guān)的征收權(quán)和被征地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)之間，二者分別隸屬于公權(quán)與私權(quán)。公權(quán)行使的目標在于實現(xiàn)公共利益，私權(quán)保障的核心在于維護私人利益，解決兩種利益之間的沖突就必須使二者實現(xiàn)法律上的平衡，因而防范成片開發(fā)征收公益性目的弱化所引起的法律風險的關(guān)鍵就在于平衡制度下的公共利益與私人利益。

3.1 成片開發(fā)征收中公共利益與私人利益的關(guān)系

要順利推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程和保護被征收主體的合法權(quán)益，必須做好成片開發(fā)征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度的銜接工作，將地方政府的征收權(quán)嚴格限定在必要限度之內(nèi)，保障成片開發(fā)征收公益性目的有效實現(xiàn)。而公共利益兼具歷史性、主觀性和相對性的特征，屬于極度抽象的概念。宏觀上，公共利益是全部私人利益的集合體，微觀上，每份私人利益的獲得都是公共利益的實現(xiàn)，公共利益的最終表現(xiàn)形式有且只有一種，即私人利益的具體落實。因而研究成片開發(fā)的公共利益問題，關(guān)鍵不在于對公共利益的概念或內(nèi)涵進行界定，而應探析制度下公共利益和私人利益的關(guān)系。法律上并不排除在私人利益數(shù)量足夠龐大時，也能轉(zhuǎn)化為公共利益，即使是某些特定的社會成員受益的集體利益，如果有更多的不特定人受益，也能轉(zhuǎn)化為公共利益［10］。成片開發(fā)具有涉及土地面積廣、被征地農(nóng)民數(shù)量多和開發(fā)利益巨大等特征［11］，在被征地農(nóng)民數(shù)量足夠多時，被征地農(nóng)民的私人利益聚集體便足夠龐大，且成片開發(fā)的建設(shè)項目往往能夠帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與促進就業(yè)，使不特定的多數(shù)人受益，此時法律對被征地農(nóng)民私權(quán)的保障便可以轉(zhuǎn)化為公共利益，在這個程度上，保障被征地農(nóng)民的私益便是補強成片開發(fā)征收的公益。

3.2 成片開發(fā)征收的公私利益平衡應當符合比例原則

實現(xiàn)大多數(shù)人的福祉和保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益均是實施具體征收行為不可或缺的要件，而公共利益所涵射的多數(shù)人群體必然包含被征地農(nóng)民，因此，私益的切實保護就是公益的有效實現(xiàn)，公益與私益在成片開發(fā)征收制度中相輔相成，二者實為一體之兩面。公共利益賦予行政機關(guān)強制剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)以正當性，農(nóng)民在失地之后，國家保障農(nóng)民個體利益雖指向生存權(quán)，但這與其他公共利益在根本上是一致的，公共利益與被征地農(nóng)民的私人利益均為國家履行職責的體現(xiàn)。再者，公共利益剝奪私權(quán)的一方面，必應對私權(quán)的另一方面進行彌補，才能保持公益私益的平衡，維護社會的穩(wěn)定秩序。參照域外立法經(jīng)驗，德國相關(guān)法律和法國判例［12］均有類似的規(guī)定，行政機關(guān)實施征收行為所剝奪的私人利益必須在合理且必要的限度之內(nèi)，與其所創(chuàng)設(shè)的公共利益應當合乎比例、應當有助于土地的適當和合理利用，這與中國相關(guān)行政法律中的比例原則理念一致。房紹坤等［13］對土地征收公共利益的界定6標準中體現(xiàn)了比例原則，其中后3條標準“征收目的實現(xiàn)上的必要性、征收前后財產(chǎn)利用上的效益性以及被征收財產(chǎn)位置的依賴性或壟斷性”能夠判斷征收權(quán)行使是否在必要限度內(nèi)，是比例原則的實踐應用。于鳳瑞［14］提出可以應用比例原則對成片開發(fā)征收決定進行司法審查，征收決定下的公益目的與私益損失需合乎比例才能顯現(xiàn)合法性和正當性。行政法中比例原則的本意即限制公權(quán)、保障私權(quán)，在成片開發(fā)征收中公共利益和私人利益的平衡上，更應當秉持比例原則的理念：若征收決定的公益性目的越弱，則其所侵害的私益應當越有限；若征收決定侵害的私益越大，則其公益性目的就應當越強。

4 成片開發(fā)征收公益性補強的法律建議

4.1 確立不同于強公益征收的征地補償標準

與新《土地管理法》第45條第1款前4項的強公益征收相比，成片開發(fā)征收因公益性弱化，所侵害的私益理應低于強公益征收，但二者均剝奪了集體經(jīng)濟組織及其成員的土地所有權(quán)，且現(xiàn)行法律對二者的補償標準也一致，很難達到公私利益的平衡。成片開發(fā)征收的補償標準應當基于比例原則下屬的均衡性原則予以提升，具體而言，前4項的強公益征收仍依據(jù)新《土地管理法》第48條確立的“區(qū)片綜合地價+相應社會保障”的標準進行補償，成片開發(fā)征收的補償標準可以參考本地域內(nèi)同時期集體建設(shè)用地入市所形成的土地市場價格，由征收方和被征收方進行議價協(xié)商，最終依據(jù)意思表示一致所簽訂的《安置補償協(xié)議》進行補償［15］。補償標準參考依據(jù)的提升性調(diào)整，是以事后彌補被征收主體私益的方式來抵銷弱公益征收中侵害的私益，有利于平衡成片開發(fā)征收制度中的公共利益和私人利益。

4.2 保障被征收主體的土地增值收益權(quán)

為平衡成片開發(fā)征收中的公共利益與私人利益，對建設(shè)項目類型為房地產(chǎn)開發(fā)或商場等經(jīng)營性項目的弱公益征收，以增強被征收人利益的方式使征收權(quán)行使限定在比例原則的要求下，參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地增值收益制度，應當同樣給予弱公益征收的被征收主體以土地增值收益權(quán)。為貫徹2013年黨的十八屆三中全會提出的“建立國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，并結(jié)合2015年以來“三塊地”改革試點各地關(guān)于探索土地增值收益分配機制的經(jīng)驗，本研究提出以下建議：首先，確立集體土地的行權(quán)主體并授予行權(quán)證書，統(tǒng)一代表被征地集體經(jīng)濟組織及其成員行使土地增值收益權(quán)，從而規(guī)范實踐中的亂象——當下集體土地的行權(quán)代表不規(guī)范、不統(tǒng)一，有的是村民會、村委會，而有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府亦或是村民小組。其次，借鑒定州市、和林格爾縣改革試點經(jīng)驗，完成土地增值收益的再分配，由集體土地增值收益權(quán)人享有多種獲取土地增值收益的選擇權(quán)，如土地股份合作、留地、留物業(yè)等方式，并形成區(qū)片土地增值收益的核算方法和指導意見［16］。最后，還應當在前述基礎(chǔ)上研究并完善成片開發(fā)征收制度下集體土地增值收益權(quán)實現(xiàn)的監(jiān)管制度和權(quán)利不能實現(xiàn)的司法救濟制度。

4.3 賦予集體經(jīng)濟組織及其成員入市優(yōu)先權(quán)

隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市，集體經(jīng)濟組織成為與國家并肩的建設(shè)用地供應方，地方政府依靠征收與出讓土地的方式獲取財政收入的愿望越來越難實現(xiàn)，給地方政府帶來了一定“阻礙”。為了使成片開發(fā)征收制度順利開展，平衡征收主體與被征收主體的利益，同時確保集體建設(shè)用地入市制度的適用空間免于遭受公權(quán)“擠壓”，必須做好兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接工作。鑒于成片開發(fā)征收公益性日益弱化的現(xiàn)狀，對位于成片開發(fā)征收范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應當保障集體經(jīng)濟組織及其成員享有入市的優(yōu)先權(quán)，僅在無法入市而又符合征收條件的情況下，才可進行土地征收成片開發(fā)。征收權(quán)的行使應當嚴格限定在比例原則的要求下，如果存在其他方式對集體經(jīng)濟組織及其成員的利益損害更小，同時能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，則行使征收權(quán)將無法滿足必要性條件，此時應當以其他方式來實現(xiàn)行政目的。故賦予集體經(jīng)濟組織及其成員入市優(yōu)先權(quán)，不僅能有效防范地方政府的非公益征收或極度弱公益征收，而且能避免集體和國家的利益沖突，對于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展具有重大建設(shè)性意義。

4.4 限定建設(shè)項目類型

成片開發(fā)征收公益性弱化的癥結(jié)之一是建設(shè)項目類型的泛商業(yè)化，要補強成片開發(fā)征收的公共利益必須嚴格限定建設(shè)項目的類型，不能使地方政府任意拓展，實現(xiàn)保護公益和私益的雙目標。世界范圍內(nèi)，越發(fā)達的國家或地區(qū)對征收權(quán)的限定越嚴格，對被征土地后續(xù)的開發(fā)建設(shè)項目類型的范圍確定也越窄。如2003年的《越南農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法律制度》將“投資建設(shè)工業(yè)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)和政府規(guī)定的大型投資項目”等帶有強經(jīng)濟發(fā)展因素的建設(shè)項目納入開發(fā)范圍；而韓國特別法僅規(guī)定“觀光旅游區(qū)建設(shè)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)事業(yè)”等為公益項目建設(shè)類型［17］。借鑒國外關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)項目類型的法規(guī)，并結(jié)合中國當前大力推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的現(xiàn)實國情，同時為保障中國法律體系的內(nèi)部統(tǒng)一，需要銜接《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條，建議將成片開發(fā)征收中的弱公益建設(shè)項目類型限定為“舊城區(qū)改建、國家和省級以上人民政府規(guī)定的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)”兩項，嚴禁市、縣級人民政府把控土地征收成片開發(fā)的建設(shè)項目類型。