李祎恒，吳欣欣

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展迫切要求更多的土地資源得以供應(yīng)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度加快出臺(tái)的腳步，土地征收范圍也發(fā)生相應(yīng)的法律調(diào)整。2019年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞的決定》（以下簡(jiǎn)稱新《土地管理法》），成片開(kāi)發(fā)建設(shè)作為新的土地征收情形被納入其中?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條、《中華人民共和國(guó)民法典》第243條、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6條、新《土地管理法》第45條等諸多條文均強(qiáng)調(diào)公共利益為征收權(quán)行使的惟一前提性要件。但公共利益至今沒(méi)有明確定義，新《土地管理法》亦未對(duì)公共利益的內(nèi)涵有所說(shuō)明，仿佛第45條所列舉的6種情形均為“公共利益”［1］，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)順應(yīng)著特定時(shí)期土地資源需求擴(kuò)張而進(jìn)入公益征收行列。理論界對(duì)于因成片開(kāi)發(fā)建設(shè)可以行使土地征收權(quán)存有極大爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心目的在于增加地方政府財(cái)政收入和助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不滿足土地征收的公共利益之前提［2］，應(yīng)當(dāng)將其剔除于土地征收范圍；還有學(xué)者雖對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的公益性持消極態(tài)度，但認(rèn)為成片開(kāi)發(fā)建設(shè)入法具有特定時(shí)期的權(quán)宜性，短暫存在于土地征收范圍具有現(xiàn)實(shí)必要性，待土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度健全后，即應(yīng)退出公益征收范圍［3］；另有學(xué)者對(duì)多數(shù)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類型的公益性予以否定，認(rèn)為成片開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目只有在達(dá)到“特別重大的公共利益”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才得以進(jìn)行征收，諸如特定的城中村改造、省級(jí)以上的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、以公益性建設(shè)為主的綜合開(kāi)發(fā)等［4］。

縱觀理論界現(xiàn)有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開(kāi)發(fā)征收實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的路徑來(lái)解決成片開(kāi)發(fā)的公益性困境，這同時(shí)反映出，相較于一般的土地征收而言，成片開(kāi)發(fā)的公益性趨于弱化。而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元土地所有制的背景下，地方政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于出讓集體所有土地，成片開(kāi)發(fā)的公益性弱化易于誘導(dǎo)其以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財(cái)政收入等為目的而進(jìn)行土地征收，進(jìn)而引發(fā)土地征收范圍被肆意擴(kuò)大和征收權(quán)被濫用的法律風(fēng)險(xiǎn)，損害被征收主體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。為避免阻滯國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，成片開(kāi)發(fā)這一新的土地政策將會(huì)被大力推行。因此，本研究以土地征收成片開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律規(guī)范為著眼點(diǎn)，研究各省出臺(tái)的《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》，分析各地關(guān)于征收范圍的區(qū)別，對(duì)成片開(kāi)發(fā)的類型進(jìn)行總結(jié)，對(duì)比不同類型間的差異得出土地征收成片開(kāi)發(fā)公益性存在弱化現(xiàn)象，闡述成片開(kāi)發(fā)征收公益性弱化的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)，將成片開(kāi)發(fā)征收制度嵌入公私利益平衡框架之中，有針對(duì)性地提出法律補(bǔ)強(qiáng)建議，以期為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益提供助力。

1 成片開(kāi)發(fā)的類型分析

理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為可以將成片開(kāi)發(fā)征收的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行縮小解釋以限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)［5］，但全國(guó)人大常委會(huì)并未在修訂《土地管理法》時(shí)明確成片開(kāi)發(fā)征收的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源部制定。自然資源部依據(jù)新《土地管理法》第45條的授權(quán)制定了《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），其亮點(diǎn)在于：①為成片開(kāi)發(fā)征收設(shè)置多項(xiàng)限制條件，如公益性用地比例一般不低于40%、未經(jīng)成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請(qǐng)土地征收成片開(kāi)發(fā)，這在一定程度上能夠限制地方政府行使征收權(quán)；②為成片開(kāi)發(fā)征收規(guī)制4類排除情形，即涉及占用永久基本農(nóng)田的，市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的，各類開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的，已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開(kāi)發(fā)連續(xù)2年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的［6］。但是嚴(yán)格的征地條件僅能起到多重監(jiān)督的作用，無(wú)法提升成片開(kāi)發(fā)征收的公益性要素，成片開(kāi)發(fā)的公益性需要結(jié)合具體方案中建設(shè)項(xiàng)目的類型、公益性用地的比例、征收范圍等進(jìn)行確定。自《標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)后至今（截至2021年4月29日），15個(gè)省級(jí)政府自然資源主管部門(mén)在其規(guī)制下結(jié)合本省的國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀陸續(xù)頒布了《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》的暫行稿或征求意見(jiàn)稿，經(jīng)比較研究，各省關(guān)于《標(biāo)準(zhǔn)》的40%公益性用地的原則性規(guī)制細(xì)化不一，關(guān)于成片開(kāi)發(fā)的征收排除情形也存在較大差異，主要可歸納為擴(kuò)張型和限縮型2種類型。

1.1 擴(kuò)張型

擴(kuò)張型是指突破了《標(biāo)準(zhǔn)》的原則性規(guī)定或相較于其他省份而言某種自由度更高，從而使得成片開(kāi)發(fā)征收的公益性弱化。具體體現(xiàn)在40%的公益性用地比例和成片開(kāi)發(fā)方案的調(diào)整次數(shù)上，如新疆維吾爾自治區(qū)的《自治區(qū)實(shí)施＜土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）＞暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》第1條規(guī)定：“依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例，南疆四地州縣（市）比例不低于35%，其它市、縣（市）比例不低于40%”［7］。據(jù)此，在南疆四地州縣（市）進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)征收的公益性用地比例與其他地區(qū)將相差5%左右，該區(qū)域?qū)嫘杂玫乇壤倪M(jìn)一步降低導(dǎo)致被征收主體集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益更易受到侵犯，另外，這5%的被征土地是否可以完全進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)也是值得探討的問(wèn)題。再如青自然資規(guī)〔2021〕1號(hào)文件對(duì)成片開(kāi)發(fā)方案的調(diào)整次數(shù)限定為每年2次，相較于其他省份每年調(diào)整不得超過(guò)1次的規(guī)定更為頻繁，青海省對(duì)于成片開(kāi)發(fā)方案的編制權(quán)更為靈活開(kāi)放。由此可見(jiàn)，新疆維吾爾自治區(qū)和青海省等西部地區(qū)實(shí)施土地征收成片開(kāi)發(fā)的意愿更為迫切，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展被強(qiáng)勢(shì)納入公共利益的范疇。

1.2 限縮型

限縮型是指嚴(yán)格遵循《標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定并依據(jù)本省土地利用現(xiàn)狀限縮成片開(kāi)發(fā)征收的適用情形，在一定程度上縮小了成片開(kāi)發(fā)的征收范圍，有利于強(qiáng)化成片開(kāi)發(fā)征收的公益性目的。多數(shù)省份均采用此種模式，具體可見(jiàn)于其所增設(shè)的成片開(kāi)發(fā)征收排除情形和所明確的主要建設(shè)項(xiàng)目類型上。對(duì)比安徽省、云南省、浙江省、廣東省、貴州省、河北省、湖北省、湖南省、江西省、青海省、山東省、天津市、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)15個(gè)省份《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于不得批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案的情形，不難發(fā)現(xiàn)，部分省份［8］在《標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的4種不予批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案情形的基礎(chǔ)上增加了嚴(yán)禁壓占生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)禁壓占自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和核心區(qū)以及嚴(yán)格管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)和修復(fù)目標(biāo)等情形，其考慮到追求土地利用效率和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，在推進(jìn)成片開(kāi)發(fā)征收制度實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，打造生態(tài)安全格局，這彌補(bǔ)了新《土地管理法》和《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)生態(tài)保護(hù)用地未給予足夠重視的不足。此外，《寧夏回族自治區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則（試行）》第1條還明確了成片開(kāi)發(fā)的主要建設(shè)項(xiàng)目類型，即老城區(qū)拓展、新城建設(shè)、城中村和城郊村改造、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等，為自治州、縣申請(qǐng)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地提供了明確指引，同時(shí)也能有效遏制列舉范圍之外的征地申請(qǐng)。

1.3 成片開(kāi)發(fā)征收的公益性存在弱化現(xiàn)象

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，公共利益是征收土地的內(nèi)在實(shí)質(zhì)目的，征收范圍僅是外在表現(xiàn)形式，不能將征收范圍完全等同于公共利益，但是根據(jù)不同法律規(guī)范中征收范圍的差異情況能夠反推頂層設(shè)計(jì)者對(duì)公共利益的大致界定范疇。將擴(kuò)張型和限縮型進(jìn)行對(duì)比研究，可以發(fā)現(xiàn)二者在征收范圍上存在顯著區(qū)別，由此推知各省實(shí)施細(xì)則對(duì)成片開(kāi)發(fā)公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)并不一致，且大多受到地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響?！稑?biāo)準(zhǔn)》對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的多項(xiàng)程序性規(guī)制和40%最低公益性用地比例的要求的確能體現(xiàn)一定的公共利益，但相較于新《土地管理法》第45條前4項(xiàng)強(qiáng)公益征收而言，成片開(kāi)發(fā)因摻雜了城鎮(zhèn)化和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等目的性因素導(dǎo)致公益性較弱。而擴(kuò)張型成片開(kāi)發(fā)在《標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步降低了如最低公益性用地比例等公益性要求，使得成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)限進(jìn)一步放寬，地方成片開(kāi)發(fā)征收的公益性遭受疊加性弱化，這有悖于2013年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》關(guān)于“縮小征地范圍、維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益”的初衷，將引起多項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)。

2 成片開(kāi)發(fā)征收公益性弱化的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)

2.1 行政機(jī)關(guān)的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)擴(kuò)大

法律為成片開(kāi)發(fā)征收制度設(shè)置的多項(xiàng)限制條件并未起到實(shí)質(zhì)限制作用，僅僅是為行政機(jī)關(guān)的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)擴(kuò)大披上了合法化的“外衣”。首先，成片開(kāi)發(fā)征收雖然被限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，但是土地利用總體規(guī)劃是由各級(jí)行政區(qū)依據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求與本行政區(qū)土地資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所制定的，而征收后的巨額土地出讓金又是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，地方政府難免會(huì)為減輕自身財(cái)政壓力而對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行“私人定制”，進(jìn)而擴(kuò)大成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的行使范圍。其次，《標(biāo)準(zhǔn)》中40%的公益性用地或省級(jí)行政區(qū)《土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則》中所規(guī)定的更低公益性用地比例雖然在一定程度上保障了成片開(kāi)發(fā)的公共利益屬性，但從另一角度來(lái)說(shuō)，這難免會(huì)使地方政府陷入只需要達(dá)到最低公益性用地比例就可以肆意擴(kuò)大征收范圍的錯(cuò)誤認(rèn)知，從而擴(kuò)大成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的行使權(quán)限。最后，未經(jīng)成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請(qǐng)土地征收成片開(kāi)發(fā)，的確能有效約束地方政府的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)，但建設(shè)項(xiàng)目類型的泛商業(yè)化和范圍不確定化再次使公共利益陷入尷尬境地，行政機(jī)關(guān)的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)限實(shí)則有增無(wú)減。

2.2 “特殊犧牲”群體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏合理保障

與軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)等強(qiáng)公益征收相比，以開(kāi)發(fā)為主要目的的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)屬于弱公益征收。強(qiáng)公益征收中，被征收人為實(shí)現(xiàn)公共利益必須作出“特別犧牲”，但在弱公益征收中，被征收人的“特別犧牲”便失去了強(qiáng)有力的依托。

一方面，弱公益征收僅賦予被征收主體對(duì)安置補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商權(quán)，與強(qiáng)公益征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比沒(méi)有明顯提升。依據(jù)新《土地管理法》第48條，雖然在原有基礎(chǔ)上給被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員增加了村民住宅補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)，法律對(duì)被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)損失和失地后的基本生活給予了一定的保障和補(bǔ)償，但是與其被征地前的物質(zhì)生活水平相比，農(nóng)民集體喪失了未來(lái)生存和發(fā)展的空間基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)——土地資源和村落集市，被征地農(nóng)民將承受未來(lái)沒(méi)有生產(chǎn)和發(fā)展資源的極大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障不足的案例也屢見(jiàn)不鮮，如G區(qū)某村農(nóng)戶土地主要經(jīng)營(yíng)大棚蔬菜，每棚年收入數(shù)萬(wàn)元，土地被占用后，縣里僅以1.35元/m2的流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)其作出補(bǔ)償，顯然不足以補(bǔ)償損失。當(dāng)被詢問(wèn)這方面問(wèn)題如何解決時(shí)，一些村干部竟說(shuō)：“給農(nóng)民做做工作就行了，做出一點(diǎn)犧牲嘛”［9］，這無(wú)疑是對(duì)被征地農(nóng)民合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的不合理剝奪。

另一方面，弱公益征收中被征收主體的土地增值收益權(quán)缺乏合理保障。成片開(kāi)發(fā)建設(shè)分為兩步，首先建設(shè)含有基礎(chǔ)生產(chǎn)生活功能的公共設(shè)施，其次將規(guī)劃中非公益性用地的土地使用權(quán)出售給商業(yè)開(kāi)發(fā)者從事商業(yè)活動(dòng)，由社會(huì)中不特定的公眾，包括被征地農(nóng)民，為相關(guān)“商品”買(mǎi)單，最終由國(guó)家和商業(yè)開(kāi)發(fā)者享有收益。而集體土地對(duì)于被征地農(nóng)民是安身立命之本，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方宗地不僅牽涉著集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)下的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)權(quán)益，還蘊(yùn)含著未來(lái)增值與發(fā)展的機(jī)會(huì)性利益。擬成片開(kāi)發(fā)征收決定作出至具體建設(shè)項(xiàng)目竣工的整個(gè)過(guò)程中，成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的土地價(jià)值不斷上升，征收后的土地增值收益原集體土地所有權(quán)人是否享有以及如何分配等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注。如在2014年山東省平度市征地糾紛案中，因土地增值收益缺乏分配辦法、街道黨委與杜家疃村支書(shū)關(guān)于招拍掛后的土地增值收益費(fèi)的分配問(wèn)題意見(jiàn)相左以及產(chǎn)權(quán)主體不明等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員土地增值收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難重重。

2.3 征收權(quán)與入市權(quán)產(chǎn)生沖突

總結(jié)“三塊地”改革試點(diǎn)的多方經(jīng)驗(yàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和成片開(kāi)發(fā)征收制度在實(shí)踐層面被逐漸完善，土地要素供應(yīng)來(lái)源不再單一。以成片開(kāi)發(fā)征收中的征收主體與被征收主體的直接利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)比集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和成片開(kāi)發(fā)征收制度可以發(fā)現(xiàn)，在成片開(kāi)發(fā)征收公益性弱化的現(xiàn)狀下，于征收主體而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等均可被冠以“公共利益”之名，地方政府顯然更青睞以低成本高收入的成片開(kāi)發(fā)征收方式獲取建設(shè)用地資源，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市因跨越地方政府出讓土地的“中轉(zhuǎn)站”很可能遭受一定的壓制；于被征收主體而言，采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式能夠獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益，而在成片開(kāi)發(fā)征收中只能獲取低額補(bǔ)償，故被征地農(nóng)民更熱衷以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式流轉(zhuǎn)土地。由于成片開(kāi)發(fā)方案要獲得批準(zhǔn)必須經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意以及簽訂預(yù)征收的安置補(bǔ)償協(xié)議，地方政府和被征地農(nóng)民根據(jù)自身利益最大化作出的決定勢(shì)必會(huì)引起公權(quán)與私權(quán)之間的利益糾紛，這也將導(dǎo)致成片開(kāi)發(fā)征收制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度產(chǎn)生沖突，目前缺乏有效協(xié)調(diào)和銜接兩種制度的法律規(guī)范。

3 成片開(kāi)發(fā)征收的公私利益平衡

剖析成片開(kāi)發(fā)征收公益性目的弱化所引起的法律風(fēng)險(xiǎn)，問(wèn)題主要集中于行政機(jī)關(guān)的征收權(quán)和被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間，二者分別隸屬于公權(quán)與私權(quán)。公權(quán)行使的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益，私權(quán)保障的核心在于維護(hù)私人利益，解決兩種利益之間的沖突就必須使二者實(shí)現(xiàn)法律上的平衡，因而防范成片開(kāi)發(fā)征收公益性目的弱化所引起的法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵就在于平衡制度下的公共利益與私人利益。

3.1 成片開(kāi)發(fā)征收中公共利益與私人利益的關(guān)系

要順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程和保護(hù)被征收主體的合法權(quán)益，必須做好成片開(kāi)發(fā)征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等制度的銜接工作，將地方政府的征收權(quán)嚴(yán)格限定在必要限度之內(nèi)，保障成片開(kāi)發(fā)征收公益性目的有效實(shí)現(xiàn)。而公共利益兼具歷史性、主觀性和相對(duì)性的特征，屬于極度抽象的概念。宏觀上，公共利益是全部私人利益的集合體，微觀上，每份私人利益的獲得都是公共利益的實(shí)現(xiàn)，公共利益的最終表現(xiàn)形式有且只有一種，即私人利益的具體落實(shí)。因而研究成片開(kāi)發(fā)的公共利益問(wèn)題，關(guān)鍵不在于對(duì)公共利益的概念或內(nèi)涵進(jìn)行界定，而應(yīng)探析制度下公共利益和私人利益的關(guān)系。法律上并不排除在私人利益數(shù)量足夠龐大時(shí)，也能轉(zhuǎn)化為公共利益，即使是某些特定的社會(huì)成員受益的集體利益，如果有更多的不特定人受益，也能轉(zhuǎn)化為公共利益［10］。成片開(kāi)發(fā)具有涉及土地面積廣、被征地農(nóng)民數(shù)量多和開(kāi)發(fā)利益巨大等特征［11］，在被征地農(nóng)民數(shù)量足夠多時(shí)，被征地農(nóng)民的私人利益聚集體便足夠龐大，且成片開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目往往能夠帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)，使不特定的多數(shù)人受益，此時(shí)法律對(duì)被征地農(nóng)民私權(quán)的保障便可以轉(zhuǎn)化為公共利益，在這個(gè)程度上，保障被征地農(nóng)民的私益便是補(bǔ)強(qiáng)成片開(kāi)發(fā)征收的公益。

3.2 成片開(kāi)發(fā)征收的公私利益平衡應(yīng)當(dāng)符合比例原則

實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的福祉和保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益均是實(shí)施具體征收行為不可或缺的要件，而公共利益所涵射的多數(shù)人群體必然包含被征地農(nóng)民，因此，私益的切實(shí)保護(hù)就是公益的有效實(shí)現(xiàn)，公益與私益在成片開(kāi)發(fā)征收制度中相輔相成，二者實(shí)為一體之兩面。公共利益賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)以正當(dāng)性，農(nóng)民在失地之后，國(guó)家保障農(nóng)民個(gè)體利益雖指向生存權(quán)，但這與其他公共利益在根本上是一致的，公共利益與被征地農(nóng)民的私人利益均為國(guó)家履行職責(zé)的體現(xiàn)。再者，公共利益剝奪私權(quán)的一方面，必應(yīng)對(duì)私權(quán)的另一方面進(jìn)行彌補(bǔ)，才能保持公益私益的平衡，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定秩序。參照域外立法經(jīng)驗(yàn)，德國(guó)相關(guān)法律和法國(guó)判例［12］均有類似的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收行為所剝奪的私人利益必須在合理且必要的限度之內(nèi)，與其所創(chuàng)設(shè)的公共利益應(yīng)當(dāng)合乎比例、應(yīng)當(dāng)有助于土地的適當(dāng)和合理利用，這與中國(guó)相關(guān)行政法律中的比例原則理念一致。房紹坤等［13］對(duì)土地征收公共利益的界定6標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)了比例原則，其中后3條標(biāo)準(zhǔn)“征收目的實(shí)現(xiàn)上的必要性、征收前后財(cái)產(chǎn)利用上的效益性以及被征收財(cái)產(chǎn)位置的依賴性或壟斷性”能夠判斷征收權(quán)行使是否在必要限度內(nèi)，是比例原則的實(shí)踐應(yīng)用。于鳳瑞［14］提出可以應(yīng)用比例原則對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收決定進(jìn)行司法審查，征收決定下的公益目的與私益損失需合乎比例才能顯現(xiàn)合法性和正當(dāng)性。行政法中比例原則的本意即限制公權(quán)、保障私權(quán)，在成片開(kāi)發(fā)征收中公共利益和私人利益的平衡上，更應(yīng)當(dāng)秉持比例原則的理念：若征收決定的公益性目的越弱，則其所侵害的私益應(yīng)當(dāng)越有限；若征收決定侵害的私益越大，則其公益性目的就應(yīng)當(dāng)越強(qiáng)。

4 成片開(kāi)發(fā)征收公益性補(bǔ)強(qiáng)的法律建議

4.1 確立不同于強(qiáng)公益征收的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

與新《土地管理法》第45條第1款前4項(xiàng)的強(qiáng)公益征收相比，成片開(kāi)發(fā)征收因公益性弱化，所侵害的私益理應(yīng)低于強(qiáng)公益征收，但二者均剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)，且現(xiàn)行法律對(duì)二者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也一致，很難達(dá)到公私利益的平衡。成片開(kāi)發(fā)征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基于比例原則下屬的均衡性原則予以提升，具體而言，前4項(xiàng)的強(qiáng)公益征收仍依據(jù)新《土地管理法》第48條確立的“區(qū)片綜合地價(jià)+相應(yīng)社會(huì)保障”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，成片開(kāi)發(fā)征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考本地域內(nèi)同時(shí)期集體建設(shè)用地入市所形成的土地市場(chǎng)價(jià)格，由征收方和被征收方進(jìn)行議價(jià)協(xié)商，最終依據(jù)意思表示一致所簽訂的《安置補(bǔ)償協(xié)議》進(jìn)行補(bǔ)償［15］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考依據(jù)的提升性調(diào)整，是以事后彌補(bǔ)被征收主體私益的方式來(lái)抵銷弱公益征收中侵害的私益，有利于平衡成片開(kāi)發(fā)征收制度中的公共利益和私人利益。

4.2 保障被征收主體的土地增值收益權(quán)

為平衡成片開(kāi)發(fā)征收中的公共利益與私人利益，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目類型為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或商場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的弱公益征收，以增強(qiáng)被征收人利益的方式使征收權(quán)行使限定在比例原則的要求下，參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的土地增值收益制度，應(yīng)當(dāng)同樣給予弱公益征收的被征收主體以土地增值收益權(quán)。為貫徹2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，并結(jié)合2015年以來(lái)“三塊地”改革試點(diǎn)各地關(guān)于探索土地增值收益分配機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，本研究提出以下建議：首先，確立集體土地的行權(quán)主體并授予行權(quán)證書(shū)，統(tǒng)一代表被征地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員行使土地增值收益權(quán)，從而規(guī)范實(shí)踐中的亂象——當(dāng)下集體土地的行權(quán)代表不規(guī)范、不統(tǒng)一，有的是村民會(huì)、村委會(huì)，而有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府亦或是村民小組。其次，借鑒定州市、和林格爾縣改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完成土地增值收益的再分配，由集體土地增值收益權(quán)人享有多種獲取土地增值收益的選擇權(quán)，如土地股份合作、留地、留物業(yè)等方式，并形成區(qū)片土地增值收益的核算方法和指導(dǎo)意見(jiàn)［16］。最后，還應(yīng)當(dāng)在前述基礎(chǔ)上研究并完善成片開(kāi)發(fā)征收制度下集體土地增值收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管制度和權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)的司法救濟(jì)制度。

4.3 賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員入市優(yōu)先權(quán)

隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全面入市，集體經(jīng)濟(jì)組織成為與國(guó)家并肩的建設(shè)用地供應(yīng)方，地方政府依靠征收與出讓土地的方式獲取財(cái)政收入的愿望越來(lái)越難實(shí)現(xiàn)，給地方政府帶來(lái)了一定“阻礙”。為了使成片開(kāi)發(fā)征收制度順利開(kāi)展，平衡征收主體與被征收主體的利益，同時(shí)確保集體建設(shè)用地入市制度的適用空間免于遭受公權(quán)“擠壓”，必須做好兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接工作。鑒于成片開(kāi)發(fā)征收公益性日益弱化的現(xiàn)狀，對(duì)位于成片開(kāi)發(fā)征收范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員享有入市的優(yōu)先權(quán)，僅在無(wú)法入市而又符合征收條件的情況下，才可進(jìn)行土地征收成片開(kāi)發(fā)。征收權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在比例原則的要求下，如果存在其他方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益損害更小，同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，則行使征收權(quán)將無(wú)法滿足必要性條件，此時(shí)應(yīng)當(dāng)以其他方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。故賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員入市優(yōu)先權(quán)，不僅能有效防范地方政府的非公益征收或極度弱公益征收，而且能避免集體和國(guó)家的利益沖突，對(duì)于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展具有重大建設(shè)性意義。

4.4 限定建設(shè)項(xiàng)目類型

成片開(kāi)發(fā)征收公益性弱化的癥結(jié)之一是建設(shè)項(xiàng)目類型的泛商業(yè)化，要補(bǔ)強(qiáng)成片開(kāi)發(fā)征收的公共利益必須嚴(yán)格限定建設(shè)項(xiàng)目的類型，不能使地方政府任意拓展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益和私益的雙目標(biāo)。世界范圍內(nèi)，越發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)對(duì)征收權(quán)的限定越嚴(yán)格，對(duì)被征土地后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類型的范圍確定也越窄。如2003年的《越南農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法律制度》將“投資建設(shè)工業(yè)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)和政府規(guī)定的大型投資項(xiàng)目”等帶有強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的建設(shè)項(xiàng)目納入開(kāi)發(fā)范圍；而韓國(guó)特別法僅規(guī)定“觀光旅游區(qū)建設(shè)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)”等為公益項(xiàng)目建設(shè)類型［17］。借鑒國(guó)外關(guān)于成片開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類型的法規(guī)，并結(jié)合中國(guó)當(dāng)前大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，同時(shí)為保障中國(guó)法律體系的內(nèi)部統(tǒng)一，需要銜接《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條，建議將成片開(kāi)發(fā)征收中的弱公益建設(shè)項(xiàng)目類型限定為“舊城區(qū)改建、國(guó)家和省級(jí)以上人民政府規(guī)定的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)”兩項(xiàng)，嚴(yán)禁市、縣級(jí)人民政府把控土地征收成片開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目類型。