李 燁

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230001）

1.問題的提出

高新技術(shù)產(chǎn)品不僅提高了民眾的生活質(zhì)量，也推動了政府管理水平的提高。公共監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用，使政府可以更好地履行維護(hù)服務(wù)人民群眾的職能。據(jù)統(tǒng)計，我國目前已在公共場所裝備了近2000萬臺的圖像采集監(jiān)控裝置，這其中90%的設(shè)備是由民間組織進(jìn)行安裝的。公共監(jiān)控技術(shù)的廣泛應(yīng)用對公安偵破案件、尋找失蹤人口、預(yù)防犯罪都起到關(guān)鍵作用。但“科技是把雙刃劍”，公民在公共場所的一言一行均暴露在公共監(jiān)控設(shè)備的鏡頭下，這些私密信息若被不法分子所利用，公民的隱私權(quán)難免不會被侵犯。

在公共監(jiān)控技術(shù)被應(yīng)用之前，公民根本不會擔(dān)心自己在公眾區(qū)域內(nèi)的個人信息被他人記錄和利用。然而隨著該技術(shù)被廣泛運用，公民隱私被披露的風(fēng)險也隨之提高[1]。公民會因生活需要而必須進(jìn)入某個公共區(qū)域，在該區(qū)域公民的言談舉止均被公共監(jiān)控設(shè)備所記錄，并且被傳送到數(shù)據(jù)終端進(jìn)行計算分析和儲存。在實踐中，部分安裝主體的法律意識較弱，可能會故意傳播、復(fù)制公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私，從而對公民的生活造成困擾。每個人都或多或少有自己的小秘密，然而身處在被監(jiān)控的公共場所內(nèi)，公民如同透明人一般，其隱私權(quán)得不到應(yīng)有的保障。那么，如何來平衡公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私權(quán)與公共利益之間的關(guān)系，是我們所要探究的。

2.公共區(qū)域內(nèi)公民隱私權(quán)的界定

2.1 公民在公共區(qū)域內(nèi)享有隱私權(quán)

隱私權(quán)是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，當(dāng)人有了羞恥心時，才會有隱藏個人信息的想法。隨著人們文明意識的進(jìn)步，對隱私保護(hù)的要求也在不斷提升。美國學(xué)者沃倫在《論隱私權(quán)》中，首次闡述隱私權(quán)這一概念,自此引發(fā)了學(xué)界對公民隱私權(quán)的學(xué)理研究?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)在人格權(quán)編中，專門規(guī)定了公民的隱私權(quán)，該權(quán)利屬于人格權(quán)的一種。王利明教授也曾對隱私權(quán)概念作出解釋，他認(rèn)為隱私權(quán)是一種個人生活不被打擾、個人信息不被侵犯的權(quán)利，其核心在于個體與社會的相對隔離[2]。

隨著數(shù)字化時代的到來，公民的隱私權(quán)也被不法分子用更多的形式所侵犯。傳統(tǒng)侵犯隱私權(quán)的方式無非是偷窺、刺探或披露，而現(xiàn)今不法分子只需通過網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控設(shè)備就可以竊取公民的私密信息。在“卡茨訴美國聯(lián)邦調(diào)查局”案中，卡茨通過公共電話將犯罪信息告知其他犯罪分子，而這個犯罪證據(jù)被美聯(lián)邦調(diào)查局以竊聽的方式所獲取。但在案件審理過程中，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為該證據(jù)屬于侵犯公民的隱私權(quán)，理由是沒有證據(jù)證明美聯(lián)邦調(diào)查局有權(quán)利在公共場所監(jiān)聽他人的通話內(nèi)容，故將該證據(jù)予以排除。在美國憲法中規(guī)定，在界定公民在公共場所是否享有隱私權(quán)時，應(yīng)判斷公民是否知曉自己處在公共場所，是否有做出保護(hù)隱私的措施。在卡茨訴美聯(lián)邦調(diào)查局案中，卡茨雖然在公共場所，但電話亭屬于半封閉空間，故卡茨有保護(hù)自己隱私的舉措，美聯(lián)邦調(diào)查局在沒得到卡茨允許的情況下竊聽通話內(nèi)容，是對卡茨隱私權(quán)的侵犯。此案之后，公民在公共場所的隱私權(quán)被大眾所重視，美國憲法的該條規(guī)定也被作為辨析公民在公共場所是否享有隱私權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.2 界定公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權(quán)的標(biāo)準(zhǔn):合理隱私期待

合理隱私期待，即當(dāng)公民處在公共場所時，是否有對隱私權(quán)的合理期待。辨析是否符合合理期待的標(biāo)準(zhǔn)有兩個，分別為主觀方面和客觀方面。首先，公民所處的公共環(huán)境具有隱蔽個人信息的期待可能性。其次，該種期待可能性符合社會理性認(rèn)知。這個評定標(biāo)準(zhǔn)看似很簡單，但在實際操作中往往會因其他因素的介入導(dǎo)致干擾對合理隱私期待的判斷，故要統(tǒng)籌分析案件中的主客觀因素。

美國學(xué)者布萊恩·賽爾對合理隱私期待主觀方面的標(biāo)準(zhǔn)作出了總結(jié)，分別為隱私披露的對象、隱私泄露的風(fēng)險以及信息披露的范圍[3]。首先，若隱私權(quán)人在公共場所與父母或子女等親密關(guān)系度較高的對象透露隱私時，該隱私被泄露的風(fēng)險較低且知悉范圍較小，故可以認(rèn)定隱私權(quán)人的隱私期待較高。其次，若隱私權(quán)人在公共領(lǐng)域內(nèi)肆意披露自己的私密信息，且沒有合理的防范隱私泄露的措施，應(yīng)認(rèn)定該隱私期待較低。再次，對于隱私權(quán)人的行蹤隱私而言，若行為人明知該區(qū)域?qū)儆诒O(jiān)管區(qū)域，如在市區(qū)道路上駕駛汽車，則應(yīng)認(rèn)定行為人是主動將自己的行蹤隱私暴露在公共監(jiān)控設(shè)備之下，其該隱私期待較低。若行為人不知公共場所是否屬于公共監(jiān)控區(qū)域，如在鄉(xiāng)間小路散步，則可以認(rèn)定行為人具有較高的隱私期待。

在客觀方面，學(xué)界主流觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點考慮公共場所的性質(zhì)、當(dāng)事人的行為性質(zhì)以及披露信息屬性。若行為人身處在被他人察覺可能性較低的公共場所時，如在相對隔離的茶座與他人交流，則可以認(rèn)定當(dāng)事人對隱私具有較高的期待。但當(dāng)事人身處交集復(fù)雜的公共場所時，如在百貨商場，則應(yīng)認(rèn)定隱私權(quán)人的隱私期待較低。不過，即使在嘈雜的公共場所，若當(dāng)事人對隱私內(nèi)容采用合理的保密措施，如打電話或竊竊私語，則認(rèn)定行為人具有較高的隱私期待。對于當(dāng)事人所披露信息的屬性，若該信息對隱私權(quán)人而言具有很強(qiáng)的敏感性或私密性，應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人對此隱私的期待程度較高，而若該隱私僅為一般性信息，如個人喜好、身高體重等，披露后對當(dāng)事人的影響沒有超出社會理性認(rèn)知，則應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人對該隱私期待性較低。

3.公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權(quán)的保護(hù)困境

3.1 公共區(qū)域內(nèi)保護(hù)公民隱私權(quán)的法律規(guī)定缺失

雖然我國現(xiàn)有法律對隱私權(quán)的規(guī)制較多，但對公民在公共場所的隱私權(quán)保護(hù)并沒有規(guī)制，故在該領(lǐng)域公民的隱私權(quán)保護(hù)仍存有法律空白?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，公民的人格權(quán)益不能被侵犯，我國將隱私權(quán)納入到《民法典》的人格權(quán)編中，而隱私權(quán)屬于人格權(quán)的一種，故理應(yīng)受到我國根本大法的保護(hù)。在《民法》到《民法典》的轉(zhuǎn)變中，人格權(quán)編中隱私權(quán)專門設(shè)置一節(jié)內(nèi)容，由此說明公民隱私權(quán)的法律地位進(jìn)一步提高。但令人遺憾的是，《民法典》僅概括性地規(guī)定了隱私權(quán)，對隱私權(quán)適用范圍、隱私的具體類型沒有具體說明，而對公民在公共區(qū)域內(nèi)的私密信息能否認(rèn)定為公民的隱私權(quán)，也并未說明?！吨腥A人民共和國刑法》中也僅規(guī)定了侵犯通信自由罪、侵犯公民個人信息罪等罪名，這些刑法規(guī)定僅是保護(hù)公民在私密場所的隱私，亦沒有對侵犯公民在公共場所隱私的行為進(jìn)行規(guī)范[4]。

在行政法對隱私權(quán)的規(guī)制方面，國務(wù)院以及其他相關(guān)部門針對部分公共場所的公民隱私權(quán)制定了相應(yīng)規(guī)范。如出臺的《娛樂場所管理條例》規(guī)定，在特定的娛樂場所內(nèi)，場地管理人不得侵犯公民在該特定區(qū)域內(nèi)的隱私權(quán)?！侗０卜?wù)管理條例》規(guī)定，保安在公共場所內(nèi)應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)公民的隱私權(quán)。諸如此類，但當(dāng)前的行政規(guī)定都是針對特定場所或特定行為人進(jìn)行制定的，而公民的公共活動區(qū)域并不僅限于以上場所，而在其他具有公共監(jiān)控設(shè)備的公共場所，公民的隱私權(quán)和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任內(nèi)容都沒有規(guī)定。

當(dāng)前，我國部分地區(qū)針對公民在公共場所的隱私權(quán)問題出臺了相關(guān)規(guī)定，如云南省和湖北省，都針對公共監(jiān)控技術(shù)出臺了具體的應(yīng)用細(xì)則，分別從安裝主體、安裝場地標(biāo)準(zhǔn)、隱私權(quán)適用范圍進(jìn)行規(guī)定。但這些規(guī)定大多屬于原則性要求，而且沒有高位階法律作為支持，很難被應(yīng)用在司法實踐中。其次，各地方之間對公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私權(quán)規(guī)定各不相同，不利于統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。最后，公共監(jiān)控技術(shù)可能侵犯的是公民的隱私權(quán)，而對于基本權(quán)利的法律制定屬于全國人民代表大會，以地方性法規(guī)的形式處理公民隱私與公共監(jiān)控設(shè)備的平衡問題，難免會產(chǎn)生下位法與上位法的法律位階沖突。

3.2 安裝主體資格規(guī)定缺失，監(jiān)管責(zé)任人不明確

我國現(xiàn)行法律對公共監(jiān)控設(shè)備的安裝主體并沒有做出資格限制，故在公共場所內(nèi)的絕大多數(shù)公共監(jiān)控設(shè)備是由自然人、社會組織或團(tuán)體安裝完成的，這些監(jiān)控設(shè)備廣布于社會的各個角落，如倉庫、超市、商店等，極高的覆蓋率使得公民隨時都可能處于被監(jiān)控狀態(tài)[5]。但安裝主體沒有得到統(tǒng)一管理，收集公眾信息的監(jiān)管人的職業(yè)素養(yǎng)和道德水平參差不齊，很難保證由公共監(jiān)控設(shè)備收集的公眾信息不被泄露。

即使公共監(jiān)控設(shè)備的管理人是政府，在實踐中也存在很多問題。由政府負(fù)責(zé)的公共監(jiān)控設(shè)備多被安裝在市區(qū)道路、大型建筑、公園等場所，由于這類公共場所的復(fù)雜性高，可能會有很多行政部門同時對其進(jìn)行管理。若數(shù)個行政部門對某個特定區(qū)域都存在安裝公共監(jiān)控設(shè)備的需求時，可能會出現(xiàn)交叉安裝沖突，或每個部門都在此區(qū)域安裝設(shè)備，而從出現(xiàn)一地多機(jī)的場景[6]。其次，公共監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)管部門不統(tǒng)一，當(dāng)因該設(shè)備侵犯公民的隱私權(quán)時，容易出現(xiàn)踢皮球、相互推卸責(zé)任的狀況，不利于當(dāng)事人及時獲得法律救濟(jì)。

4.公共領(lǐng)域內(nèi)公民隱私權(quán)的保護(hù)措施

4.1 完善現(xiàn)有的法律規(guī)范

4.1.1 明確公共場所內(nèi)公民隱私權(quán)的法律地位

如上文所述，隱私權(quán)的立法目的在于保護(hù)公民的私密信息以及生活安寧的狀態(tài)，保護(hù)范圍即公民在所處空間范圍內(nèi)的私密信息。隱私權(quán)雖然被規(guī)制在《民法典》的人格權(quán)編內(nèi)，但對公共領(lǐng)域內(nèi)公民的隱私權(quán)保護(hù)力度不足。對此，可以通過司法解釋將公民在公共場所內(nèi)的隱私權(quán)利納入其中，以明確公民在公共場所內(nèi)擁有隱私權(quán)。再借鑒合理隱私期待的理論，結(jié)合我國實際情況，制定公民在公共場所的行為是否屬于隱私的具體評價標(biāo)準(zhǔn)，若屬于隱私權(quán)的保護(hù)范疇，則對違法分子泄露、侵?jǐn)_、刺探公民在公共領(lǐng)域的隱私的行為應(yīng)及時作出懲治處罰。

4.1.2 建立完善的隱私權(quán)司法救濟(jì)體系

公民的隱私權(quán)被《民法典》規(guī)制保護(hù)，而《民法典》屬于基本法，亦屬于私法，故在內(nèi)容設(shè)計上不宜增添公民在公共場所的隱私權(quán)內(nèi)容。使用公共監(jiān)控設(shè)施目的是監(jiān)督特定公共區(qū)域內(nèi)的公民行為，故具有公共管理的屬性，與行政法規(guī)的目的較為相似?！皞€人信息保護(hù)法”尚在制定中，可以將公民在公共領(lǐng)域內(nèi)的個人信息保護(hù)規(guī)定納入其中。首先，公共監(jiān)控技術(shù)是通過收集公共區(qū)域內(nèi)公民的樣貌圖片、行為軌跡、活動狀態(tài)等信息，而這些信息屬于公民的個人信息，故將對公共監(jiān)控設(shè)備的管理規(guī)則納入“個人信息保護(hù)法”符合其立法目的。其次，個人信息保護(hù)法具有私法和公法兩種法律屬性，既保護(hù)公民的個人信息隱私，又可以規(guī)制公共監(jiān)控設(shè)備的使用方式。相較于《民法典》而言，能更好地處理公民隱私權(quán)利與公共利益平衡問題。

《民法典》中隱私權(quán)的適用范圍較窄，個人信息保護(hù)法還在制定中。當(dāng)前，若要避免公民在公共領(lǐng)域內(nèi)的隱私權(quán)不被公共監(jiān)控設(shè)備所侵犯，還需完善現(xiàn)有行政法規(guī)，使公民可以在隱私權(quán)受到侵害時及時得到救濟(jì)。當(dāng)公民隱私遭受到公共監(jiān)控設(shè)備管理人的侵犯時，公民可以向該設(shè)備登記部門或安裝部門進(jìn)行投訴維權(quán)，或可以直接向該部門的上一級機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)途徑。若由政府負(fù)責(zé)收集的公民私密信息被泄露且給受害公民的生活造成巨大困擾時，應(yīng)允許公民申請國家賠償，通過賠償懲戒相關(guān)部門和撫慰被害者的精神創(chuàng)傷。

4.2 確定公共監(jiān)控技術(shù)的適用原則

公權(quán)力的擴(kuò)大必然會限制私權(quán)力的行使。公共監(jiān)控技術(shù)的運用目的是為保障公共區(qū)域的秩序和安全，但機(jī)械式的錄制方式不可避免地會收錄公民在該區(qū)域內(nèi)的活動信息，從辯證的角度看待公民與公共監(jiān)控設(shè)備的關(guān)系，其實質(zhì)上就是公共利益與個人利益的問題，兩者是相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。公民的人身安全需要通過公共監(jiān)控設(shè)施的保障，而公共監(jiān)控設(shè)施的存在需要公民活動作為基礎(chǔ)。若要發(fā)揮該項技術(shù)的最大優(yōu)勢，并將公民可能受到的損失降到最低，就應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

4.2.1 公共利益優(yōu)先原則

萊昂·狄驥在《憲法論》中闡述了社會連帶主義的法律思想，他認(rèn)為每個自然人之間都相互存在聯(lián)系，正是因為這種聯(lián)系才形成了社會，也是因為這種聯(lián)系個體自然人才能繼續(xù)生存和發(fā)展，故自然人若要在社會中生存，就應(yīng)當(dāng)主動參與并尊重這種社會聯(lián)系。因此，為社會的穩(wěn)定發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)對每個自然人都適用合理的限制，以保證社會穩(wěn)定秩序。隱私權(quán)是公民應(yīng)有的基本權(quán)利，但當(dāng)公民利益與社會利益產(chǎn)生沖突時，公民的隱私權(quán)應(yīng)受到限制。因公民隱藏的私密信息可能會危害公共安全，為公共利益的需要，必要時不可避免地需要限制個體的隱私權(quán)益，以換取社會整體利益。

4.2.2 比例原則

即使出于公共利益的需要而限制公民權(quán)利，也應(yīng)對其公共監(jiān)控設(shè)備的安裝和使用程序進(jìn)行嚴(yán)格限制。否則,“為了公共利益”就成了權(quán)貴階級剝削平民階級的借口。首先，運用公共監(jiān)控技術(shù)的目的是為了保障公共區(qū)域內(nèi)的安全，因此，在安裝、管理該設(shè)備時，應(yīng)對設(shè)備安裝、信息緩存和信息傳輸做嚴(yán)格規(guī)定，具有監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)該嚴(yán)格遵循法定程序使用該項技術(shù)，避免對公民的隱私權(quán)造成不必要的限制。其次，在對公民隱私權(quán)作出限制時，對公共監(jiān)控技術(shù)的使用需求應(yīng)與現(xiàn)實需要相匹配，盡量降低對公民隱私權(quán)的限制程度。

4.3 明確安裝、監(jiān)控的主體和設(shè)置場所范圍

4.3.1 限定安裝主體資格

當(dāng)前，我國并未對公共監(jiān)控設(shè)備的安裝主體作出限制，除相關(guān)部門為履行職能需要而安裝設(shè)備外，其他民事主體也會根據(jù)自身需要在公共區(qū)域進(jìn)行安裝。安裝主體的混亂不利于行政部門的監(jiān)督管制[7]。

公共監(jiān)控技術(shù)是通過科技手段對公共場所內(nèi)的公民活動進(jìn)行監(jiān)督管控，故安裝權(quán)應(yīng)屬于具有公共管理職能的公安部門。對于人流量大的場所，如火車站、廣場、市區(qū)道路等犯罪高發(fā)區(qū)，公共監(jiān)控設(shè)備的安裝應(yīng)由公安部門負(fù)責(zé)。而對于寫字樓、商場、超市等犯罪發(fā)生率較低的公共區(qū)域，該區(qū)域具有范圍廣和對監(jiān)控需求量大的特點，因此，可以通過授予民間組織安裝公共監(jiān)控設(shè)備的權(quán)利，在需求方向公安部門進(jìn)行登記備案后，可以在民間組織的協(xié)助下，安裝和管理公共監(jiān)控設(shè)備。

4.3.2 明確公共監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)督主體

公共監(jiān)控設(shè)備所收集的公民信息需要受到統(tǒng)一監(jiān)管，而管理公民在公共區(qū)域的活動情況屬于公安部門的職能范疇，故公安部門除需要承擔(dān)安裝主體的職責(zé)外，還應(yīng)對公共監(jiān)控設(shè)備的使用狀況負(fù)監(jiān)督責(zé)任。但安裝監(jiān)控設(shè)備的場所眾多，而當(dāng)?shù)氐乃痉ㄙY源有限，若由公安獨立進(jìn)行監(jiān)督，難以保障監(jiān)督的質(zhì)量和效率。因此，公安部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況，將部分監(jiān)督權(quán)授權(quán)給其他同樣有監(jiān)督需求的行政部門，一同對公共監(jiān)控設(shè)備的使用狀況進(jìn)行監(jiān)督。

4.3.3 制定各個公共場所安裝設(shè)備必要性的評定標(biāo)準(zhǔn)

在對公共場所安裝公共監(jiān)控裝置時，應(yīng)當(dāng)先對該場所安裝必要性進(jìn)行評估，必要性標(biāo)準(zhǔn)可分為應(yīng)當(dāng)安裝、可以安裝以及禁止安裝。公共場所可根據(jù)其開放性分為兩種類型：完全開放性公共區(qū)域和半封閉式公共區(qū)域。首先，對于街道、公園、車站等完全開放的公共場所，該類區(qū)域的人流量大、犯罪發(fā)生率高，故應(yīng)當(dāng)安裝公共監(jiān)控設(shè)備。其次，對于酒吧、餐廳、校園等半封閉式的公共區(qū)域，應(yīng)考慮該公共場所是否有安裝監(jiān)控設(shè)備的必要性，例如，為保證學(xué)生出入校園安全，就應(yīng)當(dāng)在校園門口安裝監(jiān)控設(shè)備。同時，在安裝公共監(jiān)控設(shè)備時，應(yīng)在監(jiān)控設(shè)備附近制作明顯的提醒標(biāo)識，這樣既可以保障公民對監(jiān)控設(shè)備的知情權(quán)，從而可以預(yù)先做好保護(hù)隱私的措施，也能提醒公民規(guī)范自己的行為，以培養(yǎng)公民遵紀(jì)守法的素養(yǎng)。

高新技術(shù)的發(fā)展給人類生活帶來便利，但在實踐初期并不可能完全適應(yīng)現(xiàn)實需要。公共監(jiān)控技術(shù)提高了公共管理部門的工作效率和能力，也保障了公共場所內(nèi)秩序安全，但在使用的過程中也可能給公民隱私權(quán)造成損害，故我們首先要明確公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權(quán)的法律地位，同時，通過完善法律體系來平衡公民隱私權(quán)利益與公共利益之間的關(guān)系，以便公民可以安心地享受公共監(jiān)控技術(shù)所帶來的安全感。