劉 穎

自2015年《中共中央國務院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》《國務院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（簡稱國辦發(fā)〔2017〕7號文）等規(guī)定發(fā)布以來，為推動開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展，作為吸引外部生產(chǎn)要素、促進自身經(jīng)濟發(fā)展的特定區(qū)域，有著多種運行機制，政府和社會資本合作的模式也愈發(fā)得到重視，其中“管委會＋公司”運行機制憑借其充分引導利用社會資本的優(yōu)勢成為越來越多地方政府進行各類開發(fā)區(qū)建設(shè)的一種模式，同時在實行過程中也產(chǎn)生了一系列需要解決的問題。

一、“管委會＋公司”運行機制的出臺背景與淵源

（一）“管委會＋公司”運行機制的出臺背景

地方政府對特定區(qū)域、重大項目尤其是開發(fā)區(qū)的建設(shè)采用的運行機制常見的有三種：管委會主導運行機制、公司主導運行機制、管委會＋公司運行機制。三種運行機制各有其特點，在管委會主導的運行機制中，管委會作為開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)，不僅承擔開發(fā)區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會事務管理等行政管理職責，還承擔開發(fā)區(qū)的招商引資、資金籌集、項目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化服務、土地預儲備運營等職責。管委會根據(jù)需要將其中的部分職責委托其下屬國有企業(yè)承擔。公司主導的運行機制是由公司代行管委會職責，不設(shè)管委會，實行“人大立法、政府管理、公司運作”的管理模式，公司承擔開發(fā)區(qū)建設(shè)和運營的職責[1]。

近年來，國家相關(guān)政策①如：國務院辦公廳《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》、國務院《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》、國家發(fā)展改革委等七部委《關(guān)于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型模式的指導意見》等。不斷鼓勵推進社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發(fā)區(qū)相關(guān)項目建設(shè)，探索多元化的開發(fā)區(qū)運營模式[2]。第三種運行機制，即“管委會＋公司”運行機制能夠充分響應國家政策，管委會作為開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)，承擔開發(fā)區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會事務管理等行政管理職責；公司作為開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的市場主體，主要承擔開發(fā)區(qū)的招商引資、資金籌集、項目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化服務、土地預儲備運營等職責[3]。公司可利用市場化手段，聯(lián)合社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)和運營。目前，全國多地已推廣并采取該運行機制進行開發(fā)建設(shè)，且卓有成效。例如，青島、長春、沈陽的開發(fā)區(qū)建設(shè)運行模式。

“管委會＋公司”運行機制是“小管委會”和“大公司”的組合，管委會職能范圍小，公司職能范圍大，管委會承擔政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會事務管理等行政管理職能，招商引資、資金籌集、項目管理、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化服務、土地預儲備運營等工作（簡稱指定工作）一攬子授權(quán)給公司；管委會主導模式下，指定工作為管委會的職能，管委會根據(jù)需要將指定工作委托給下屬國有企業(yè)或依法委托第三方（簡稱實施主體）實施。

在此運行機制下，管委會財政性資金主要依賴于公司承擔指定工作而獲得的收入，不同于管委會主導的運行機制下，管委會財政性資金依賴于管委會承擔的職能而獲得的收入。另外，公司通過法定程序確定工程建設(shè)主體和提供運營服務的主體，管委會根據(jù)約定向公司支付建設(shè)和運營費用。在績效考核方面，公司承擔的指定工作主要為管委會經(jīng)濟性職能范圍內(nèi)的工作，管委會對公司進行績效考核，同時，公司通常亦對管委會進行考核。在人員聘用機制方面，管委會可在機構(gòu)和人員編制總額內(nèi)自主靈活設(shè)置職能部門和職員崗位，暢通人員身份轉(zhuǎn)換渠道，通常按照“檔案封存、全員聘用、績效考核、按崗定薪、按績獎懲”的原則，推行職員制和績效工資制。正因“管委會＋公司”運行機制有區(qū)別于管委會主導或公司主導的運行機制的特點，且能夠順應地方政府與社會資本合作的發(fā)展方向，該運行機制作為新的熱點應運而生。

（二）“管委會＋公司”運行機制的淵源

“管委會＋公司”運行機制的直接淵源是地方性法規(guī)。例如，遼寧省第十三屆人大常務委員會第五次會議于2018年10月11日通過并公布的《遼寧省開發(fā)區(qū)條例》首次在地方性法規(guī)中明確使用“管委會＋公司”運行機制一語①《遼寧省開發(fā)區(qū)條例》第二十四條：開發(fā)區(qū)推行“管委會+公司”的運行機制，管理機構(gòu)負責開發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進等工作，運營公司負責開發(fā)區(qū)土地開發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等工作。。也有的地方性法規(guī)雖然沒有使用“管委會＋公司”運行機制一語，但是在開發(fā)區(qū)管理工作中，明確鼓勵和支持“管理機構(gòu)與運營企業(yè)分離的制度”，這實際上也是適用“管委會＋公司”運行機制。例如2019年湖北省人大常委會通過的《湖北省開發(fā)區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定②《湖北省開發(fā)區(qū)條例》第十一條：鼓勵和支持開發(fā)區(qū)在管理工作中，推行政企分開、政資分開，實行管理機構(gòu)與運營企業(yè)分離的制度，管理機構(gòu)負責開發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進、企業(yè)服務等工作，專業(yè)運營企業(yè)負責開發(fā)區(qū)的區(qū)域開發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、專業(yè)服務等工作。。進一步追溯“管委會＋公司”運行機制的淵源，國家發(fā)展改革委于2014年12月2日發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》便是其一，該意見鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生。

二、“管委會＋公司”運行機制中管委會的疑難制度問題分析

（一）管委會可否將財政性資金增量部分通過協(xié)議方式直接支付給公司

有觀點認為，在“管委會+公司”模式中，財政性資金的增量部分系通過公司承擔指定工作獲得的財政收入（簡稱增量財政性資金），因此，管委會可通過與公司協(xié)議，將增量財政性資金直接支付給公司。《預算法》規(guī)定“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”《政府采購法》規(guī)定“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”《政府采購法實施條例》規(guī)定“本條例所稱財政性資金是指納入預算管理的資金?！睋?jù)此可見，盡管開發(fā)區(qū)可以采用“管委會+公司”模式，但是增量財政性資金仍屬于受《預算法》約束的財政性資金，通過協(xié)議方式直接支付給公司不符合《預算法》和《政府采購法》等規(guī)定。另外，筆者檢索到的地方性法規(guī)也未見突破《政府采購法》的規(guī)定。比如：《廣西壯族自治區(qū)開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定，探索建立公司化管理模式，將園區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、運營、招商、服務等事項通過政府購買服務等市場化方式委托給專業(yè)公司或者專業(yè)團隊。

（二）可否以未來增量財政性資金用于支付公司建設(shè)和運營投資

增量財政性資金主要由土地出讓金等基金收入、企業(yè)所得稅等各項稅收、行政事業(yè)性收費等非稅收入構(gòu)成，增量財政性資金能夠足額支付公司建設(shè)和運營方面的投資，需要較長時間，且具有不確定性。根據(jù)《預算法》及相關(guān)政策①《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》財預〔2017〕]87號、《財政部發(fā)展改革委司法部人民銀行銀監(jiān)會證監(jiān)會關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財預〔2017〕50號。規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據(jù)。因此，在沒有預算的前提下，以未來增量財政性資金作為開發(fā)區(qū)建設(shè)和運營投資的付費來源有被認定為不合規(guī)的風險。

（三）可否將增量財政性資金全部以補助方式支付給公司

《政府投資條例》規(guī)定，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主；政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，可適當采取投資補助方式；采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。據(jù)此可見，增量財政性資金可以以補助方式支付給相應領(lǐng)域的項目，若將增量財政性資金全部以補助方式支付給公司不符合該規(guī)定。

（四）管委會可否承諾滿足公司建設(shè)用地指標的需求

公司要求滿足建設(shè)用地指標，主要是為了獲取出讓的國有建設(shè)用地，通過開發(fā)利用收回對開發(fā)區(qū)建設(shè)和運營的投入并獲取相應回報?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定，國土空間規(guī)劃應當明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等要求，合理確定并嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的，須根據(jù)省級以上人民政府下達的控制指標擬訂年度出讓土地使用權(quán)總面積方案，按照國務院規(guī)定，報國務院或者省級人民政府批準。”據(jù)此可見，建設(shè)用地指標由省級以上政府批準，管委會無權(quán)承諾滿足公司建設(shè)用地指標的需求。但是，對于土地節(jié)約集約利用成效好、閑置土地少且用地需求量較大的市、縣，根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的通知》（國辦發(fā)〔2018〕117號）的規(guī)定，在全國新增建設(shè)用地計劃中可能獲得一定用地指標的獎勵，該用地指標經(jīng)市、縣級人民政府同意可用于開發(fā)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生和新興產(chǎn)業(yè)等建設(shè)。

（五）管委會可否承擔社會管理職能

社會管理是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動[4]。國辦發(fā)〔2017〕7號文規(guī)定各地要充分依托所在地各級人民政府開展社會管理、公共服務和市場監(jiān)管，減少向開發(fā)區(qū)派駐的部門。亦有地方條例②《江西省開發(fā)區(qū)條例》第二十六條開發(fā)區(qū)應當依托所在地人民政府開展社會管理、公共服務和市場監(jiān)管工作。省、設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)開發(fā)區(qū)的實際需要和承接能力，可以依照法定程序，賦予開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)行使必要的社會管理、公共服務和市場監(jiān)管權(quán)限。規(guī)定開發(fā)區(qū)應當依托所在地人民政府開展社會管理工作，根據(jù)開發(fā)區(qū)的實際需要和承接能力，可以依照法定程序，賦予開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)行使必要的社會管理權(quán)限；另有地方規(guī)定③《遼寧省開發(fā)區(qū)條例》第二十二條開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作為所在地市、縣人民政府的派出機關(guān)，在規(guī)定的職責范圍內(nèi)行使經(jīng)濟管理權(quán)限，提供投資服務。除代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的開發(fā)區(qū)外，原則上不承擔社會管理職能。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)原則上不承擔社會管理職能，但是，該規(guī)定為原則性規(guī)定，其本意是要開發(fā)區(qū)集中精力抓好經(jīng)濟管理和投資服務，煥發(fā)體制機制活力。筆者認為，可根據(jù)需要由管委會承擔部分社會管理職能，由于社會管理職能范圍較為寬泛，建議根據(jù)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》的規(guī)定，以清單形式列示管委會具體權(quán)責，以區(qū)別于其所依托的人民政府的職責，形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致的管委會的社會管理職能范圍。

（六）合作終止的移交范圍與提前終止的補償

因管委會、公司、不可抗力等原因均可能導致管委會與公司之間的合作提前終止，管委會與公司之間的合作也可能在合作期滿終止。無論是合作提前終止還是期滿終止，公司負責移交的范圍應限于政府職責范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目（簡稱項目資產(chǎn)），包括公司自行運營或委托第三方運營的項目資產(chǎn)，公司投資的商業(yè)性項目不應納入移交范圍。移交程序可參考PPP項目的移交程序。管委會與公司之間合作期限的確定，取決于公司對項目資產(chǎn)的投入成本可收回的期限。若合作期限屆滿，公司應將項目資產(chǎn)無償移交給管委會，管委會一般不對公司予以補償；若合作期限提前終止，可視提前終止的過錯責任對公司予以相應補償，可考慮將經(jīng)審計確認的公司對項目資產(chǎn)投入的建設(shè)成本和相應利息尚未收回的部分作為補償金額。

三、“管委會＋公司”運行機制中公司的疑難制度問題分析

（一）公司可否直接從事指定工作

地方性法規(guī)等規(guī)定中已規(guī)定采用“管委會+公司”模式的，管委會可直接委托公司承擔指定工作。由于《立法法》規(guī)定：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！币虼耍m然地方性法規(guī)等確立了“管委會+公司”模式，但是，按照《政府采購法》或《招標投標法》等規(guī)定應履行招標等程序確定指定工作實施主體的，仍應遵守《政府采購法》或《招標投標法》的規(guī)定。

（二）公司可否編制國土空間規(guī)劃并審批

《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》規(guī)定，國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，如交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，由相關(guān)主管部門組織編制；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批。因此，由公司編制國土空間規(guī)劃并審批無法律依據(jù)。

（三）公司可否承擔社會管理職能

《中共中央國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、國務院《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》（國發(fā)〔2016〕19號）和國資委等四部門《關(guān)于國有企業(yè)辦市政、社區(qū)管理等職能分離移交的指導意見》（國資發(fā)改革〔2017〕85號）等規(guī)定明確要加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，同時也規(guī)定通過政府購買服務、專業(yè)化運營管理等不同方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題，并未禁止公司參與社會管理職能的服務?！墩徺I服務管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為?！币虼?，公司可承擔社會管理職能中適合通過市場化方式提供服務的事項。

（四）公司可否通過無償劃轉(zhuǎn)方式運營項目資產(chǎn)

探討此項內(nèi)容的目的通常是為了使公司通過運營項目資產(chǎn)獲得運營收入，以部分收回公司運營過程中投入的運營成本。國辦發(fā)〔2017〕7號文規(guī)定“支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運營開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關(guān)政策。”《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》（財建〔2017〕743號）規(guī)定“綜合采取安排財政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國有資本投資運營公司資本配置、政府投資基金、政府和社會資本合作等方式，加大對公益性行業(yè)投入?！币虼?，對于國有企業(yè)，可在履行法定程序后，將項目資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給公司，但是，若公司為非國有企業(yè)，則無償劃轉(zhuǎn)沒有法律依據(jù)。

（五）公司可否作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目的建設(shè)主體

國務院《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發(fā)〔2016〕72號）規(guī)定“企業(yè)投資建設(shè)本目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，須按照規(guī)定報送有關(guān)項目核準機關(guān)核準。企業(yè)投資建設(shè)本目錄外的項目，實行備案管理?！逼渲校髽I(yè)投資建設(shè)目錄包括交通運輸、城建和社會事業(yè)等項目。國辦發(fā)〔2017〕7號文規(guī)定“鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發(fā)區(qū)公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)，鼓勵社會資本在現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)中投資建設(shè)、運營特色產(chǎn)業(yè)園，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式。”據(jù)此可見，相關(guān)規(guī)定未限制公司作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目的建設(shè)主體。

（六）對公司考核指標的確定

對公司進行考核，如何確定考核指標是“管委會＋公司”運行機制中較難的一項內(nèi)容。國辦發(fā)〔2017〕7號文規(guī)定，有關(guān)主管部門和各?。▍^(qū)、市）人民政府要建立健全開發(fā)區(qū)綜合評價考核體系，統(tǒng)計部門要積極支持建立健全開發(fā)區(qū)統(tǒng)計體系，全面反映開發(fā)區(qū)的開發(fā)程度、產(chǎn)業(yè)集聚度、技術(shù)創(chuàng)新能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、單位土地投資強度、產(chǎn)出率、帶動就業(yè)能力、經(jīng)濟效益、環(huán)境保護、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平、能源利用效率、低碳發(fā)展、社會效益、債務風險等情況。實務中應參考上述要素確定對公司的考核指標，并將考核結(jié)果與獎懲措施掛鉤，以實現(xiàn)“管委會＋公司”運行機制的目的。

四、結(jié)語

“管委會＋公司”運行機制作為目前建設(shè)和運營開發(fā)區(qū)的模式之一，能夠充分引導社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，開創(chuàng)多元化開發(fā)區(qū)運營模式。在此運行機制下，管委會要注意財政性資金增量部分的處理方式，嚴格把握與公司合作的細節(jié)問題，公司要時刻保持清晰地位，明確社會角色，做好開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中有力的推動者。