云啟霞 張勇 葛紅夢(mèng) 趙霜艷 楊明儀

摘 要：基于現(xiàn)階段人地關(guān)系的緊促，協(xié)調(diào)農(nóng)村人地矛盾、優(yōu)化農(nóng)村土地利用布局、解決農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用問(wèn)題引發(fā)越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。采用文獻(xiàn)分析法和實(shí)地調(diào)研法，對(duì)蚌埠市禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村農(nóng)戶及村干部進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和訪談，結(jié)合該地區(qū)閑置宅基地時(shí)間、空間和經(jīng)濟(jì)等方面的特征，深析盤活利用過(guò)程中影響的障礙因素，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下閑置宅基地盤活利用的破解路徑：激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與盤活利用、支持村集體統(tǒng)一盤活利用農(nóng)村宅基地、引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)盤活利用宅基地用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地盤活利用機(jī)制。為蚌埠市閑置宅基地的有效利用提供參考，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地;盤活利用;現(xiàn)存障礙;破解路徑

一、引言

（一）研究背景

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地最主要的問(wèn)題是“一戶多宅，面積嚴(yán)重超標(biāo)”和農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在。據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，87.0%的農(nóng)民擁有1處住房，11.6%的農(nóng)民擁有2處住房，0.9%的農(nóng)民擁有3處及以上住房[1]，這表明不考慮農(nóng)民擁有商品房的情況下已有12.5%的農(nóng)民存在閑置宅基地;另外，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查顯示，2019年，全國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率達(dá)18.11%。

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)，在農(nóng)村宅基地管理制度和盤活閑置宅基地方面做出了指引[2]。此外，2019年9月11日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[3]。同年，9月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出“積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐”[4]?；诖耍剿鬓r(nóng)村宅基地的閑置原因和提出農(nóng)村閑置宅基地盤活利用中存在障礙的破解路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）研究目的

本項(xiàng)目立足于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，剖析農(nóng)村閑置宅基地出現(xiàn)的原因，深入探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中遇到的障礙。為解決農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題，積極推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的相關(guān)工作，有效破解農(nóng)村閑置宅基地盤活工作中存在的障礙，激發(fā)農(nóng)村閑置宅基地資源重置利用的活力。盤活農(nóng)村閑置宅基地，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)，充分釋放改革紅利;促進(jìn)蚌埠市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，減少農(nóng)業(yè)人口遷移流動(dòng)，減輕區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，同時(shí)加快發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民有更多的就業(yè)方式，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民實(shí)際增收;對(duì)于優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和美化人居環(huán)境有著重大的改善作用，為地區(qū)形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)蚌埠市用地發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

（三）閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)障礙研究現(xiàn)狀

對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)障礙的研究，學(xué)術(shù)界主要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策進(jìn)行了反思和檢討，并從中發(fā)現(xiàn)缺陷和障礙。陳小君認(rèn)為當(dāng)前宅基地制度績(jī)效不高的主要原因是現(xiàn)行法律很難確保公平和達(dá)到集約節(jié)約利用土地的要求，應(yīng)在立法、宅基地退出和無(wú)償取得方面進(jìn)行修法[5]。劉瑞東、楊子生學(xué)者提出農(nóng)村閑置宅基地存在：農(nóng)村宅基地法律制度上的障礙、宅基地回收轉(zhuǎn)讓制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實(shí)施、村莊規(guī)劃滯后以及"一戶多宅"現(xiàn)象突出和相關(guān)的制度配套不到位等，并在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提出農(nóng)村宅基地盤活利用相應(yīng)的對(duì)策建議[6]。張勇學(xué)者將盤活利用的現(xiàn)存問(wèn)題概括為“人的障礙”和“地的障礙”雙重制約因素;并提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的破解路徑：一是激發(fā)農(nóng)民參與的內(nèi)生動(dòng)力以有效破解“人的障礙”;二是探索宅基地多元利用，突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興以有效破解“地的障礙”[7]。

（四）研究?jī)?nèi)容和方法

1.研究?jī)?nèi)容

本項(xiàng)目以蚌埠市禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村為研究區(qū)域，結(jié)合鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合及探索宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地相關(guān)問(wèn)題作如下研究：

（1）掌握研究區(qū)宅基地利用基本情況。深入到上洪村開展問(wèn)卷調(diào)查和農(nóng)戶訪談，詳細(xì)了解目前農(nóng)村宅基地的閑置狀況，調(diào)查閑置宅基地的流轉(zhuǎn)情況、閑置情況和盤活趨勢(shì)以及農(nóng)戶有償退出閑置宅基地的意愿等，探討上洪村宅基地利用中存在的問(wèn)題;

（2）對(duì)上洪村閑置宅基地的閑置因素進(jìn)行分析。在對(duì)研究區(qū)初步了解和實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象形成的成因，總結(jié)研究區(qū)閑置宅基地的主要特征和閑置宅基地盤活利用過(guò)程中存在的障礙因素;

（3）為上洪村閑置宅基地的盤活障礙提出破解路徑。從上洪村閑置宅基地閑置原因及其影響的障礙因素中研究閑置宅基地盤活利用的破解路徑，有效促進(jìn)蚌埠市閑置宅基地的盤活利用和鄉(xiāng)村振興工作的實(shí)施。

2.研究方法

（1）實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查法

研究樣本為蚌埠市禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷填寫、入戶訪談，獲取當(dāng)?shù)卮迕窕厩闆r和宅基地使用情況等相關(guān)數(shù)據(jù)，并結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕窦按甯刹恐饔^意愿的分析，如農(nóng)戶對(duì)村集體同意盤活閑置宅基地的看法、是否愿意參與盤活等問(wèn)題。

為使問(wèn)卷填寫內(nèi)容更具說(shuō)服力，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有資料的整理和問(wèn)題的分析，將實(shí)地訪問(wèn)人群大致分為村干部與村民兩部分，針對(duì)不同的受訪對(duì)象設(shè)計(jì)了兩份不同內(nèi)容的問(wèn)卷，探析農(nóng)村閑置宅基地在盤活利用工作中存在的困難的現(xiàn)實(shí)障礙及解決的方案。

（2）歸納邏輯法

根據(jù)從特殊到一般的邏輯分類法，合理運(yùn)用歸納推理，通過(guò)對(duì)上洪村閑置宅基地的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境等方面的比較分析，歸納農(nóng)村閑置宅基地的閑置原因、盤活利用過(guò)程中存在的障礙等情況，進(jìn)而將全市的農(nóng)村宅基地進(jìn)行邏輯推理，分析農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)存障礙，尋找破解路徑。

（3）文獻(xiàn)研究法

通過(guò)圖書館、電子資源數(shù)據(jù)庫(kù)、相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息及各政府部門晚報(bào)等渠道查閱大量文獻(xiàn)資料，了解農(nóng)村宅基地相關(guān)政策背景和制度改革現(xiàn)狀，明確農(nóng)村閑置宅基地盤活利用發(fā)展情況和研究現(xiàn)狀，掌握相關(guān)政策支持和理論知識(shí)，獲取農(nóng)村宅基地基本閑置原因、影響因素、盤活利用障礙等方面的研究資料，為解決農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)存障礙和問(wèn)題提供思路和參考。

二、研究區(qū)概況

（一）地理位置

蚌埠市禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村背靠涂山，東海大道西行十余公里，淮河岸邊，有著豐富的自然景觀和良好的地理位置，總面積123平方公里。

（二）基本村情

村內(nèi)共有村民1384人，均為農(nóng)業(yè)人口，總戶數(shù)332戶，勞動(dòng)力人口（16歲-60歲）約為895人;本村現(xiàn)有宅基地332處，其中閑置宅基地約有27處，共計(jì)約6000平方米，可居住閑置宅基地面積約1000平方米;村內(nèi)耕地共計(jì)1600余畝。

村內(nèi)農(nóng)戶主要的收入來(lái)源是農(nóng)業(yè)種植和外出進(jìn)城打工，村里的支柱產(chǎn)業(yè)是汽車運(yùn)輸和石榴種植業(yè)，全村有各種運(yùn)輸車輛240余輛，在職從業(yè)人員500余人，主要來(lái)往于蕪湖、寧波、杭州、揚(yáng)州以及南京等地。每輛車的年收益大約在15萬(wàn)元左右，全村共有石榴種植地700余畝，每畝均收益6000元，全村人均收入7000元。

（三）盤活模式

一是堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)+高位推動(dòng)”的盤活原則。禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村有多處自然景觀，山水相依，風(fēng)光秀麗。區(qū)委、區(qū)政府精準(zhǔn)定位，將農(nóng)業(yè)觀光作為該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)方向，突出閑置宅基地和住房的有效利用，充分尊重農(nóng)民主體的意愿，做好基礎(chǔ)工作。充分發(fā)揮該地區(qū)自然景觀豐富和歷史文化多樣的優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃預(yù)計(jì)首批盤活利用上洪村閑置民房48幢，建設(shè)特色精品民宿，力爭(zhēng)打造休閑觀光和鄉(xiāng)村旅游一體的樣板式工程。

二是“政府+村集體”盤活利用模式。由區(qū)政府國(guó)有控股公司禹投集團(tuán)先行向上洪村旅游發(fā)展公司融資1000萬(wàn)元，用于啟動(dòng)上洪村閑置房屋收儲(chǔ)工作，統(tǒng)一對(duì)48戶核心區(qū)閑置民房進(jìn)行收儲(chǔ)。完成收儲(chǔ)后，將通過(guò)由村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的“蚌埠上洪鄉(xiāng)村旅游開發(fā)有限責(zé)任公司”負(fù)責(zé)發(fā)包運(yùn)營(yíng)等工作，盤活閑置農(nóng)村宅基地，喚醒沉睡的鄉(xiāng)村資源。

三是“農(nóng)戶+村集體+社會(huì)資本”盤活模式。在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，著力引導(dǎo)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)，或以入股、出租、合作等方式引入社會(huì)資本發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，讓參與村民獲得租金收入或股份持有。

目前上洪村盤活利用閑置民房打造精品民宿項(xiàng)目已經(jīng)并入禹會(huì)區(qū)“禾泉小鎮(zhèn)”建設(shè)工程。禾泉農(nóng)莊已經(jīng)初步確定專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司，全方位介入上洪示范區(qū)民宿建設(shè)以及后期經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)等工作的開展，確保盤活后的閑置民房獲得高效用。推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，讓村民享受收益。

（四）禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村宅基地利用中存在的問(wèn)題及原因

1.一戶多宅現(xiàn)象顯著

據(jù)調(diào)查上洪村有8%的宅基地閑置，約占宅基地總面積的13%，可居住的閑置宅基地面積達(dá)全部閑置宅基地面積的2%，其中“一戶多宅”現(xiàn)象的面積約6000平方米。

“一戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因：農(nóng)房和宅基地作為農(nóng)民最大的資產(chǎn)，對(duì)其有著重大的意義，農(nóng)村村民因結(jié)婚、離婚、死亡、戶口遷移、分戶等原因造成宅基地權(quán)屬變化，及自然資源部對(duì)“十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議”的答復(fù)中明確了城鎮(zhèn)子女可以繼承農(nóng)村宅基地[8]，一戶多宅的現(xiàn)象就普遍存在;隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的不斷發(fā)展，大部分農(nóng)民對(duì)于生活環(huán)境也有了較高的要求，舍棄舊宅基地選擇位置較好的地塊重新申請(qǐng)宅基地蓋房;另外，將閑置宅基地退還給村集體意識(shí)的欠缺也使一戶多宅現(xiàn)象顯著。同時(shí)，村中相關(guān)部門對(duì)于宅基地的監(jiān)管不力問(wèn)題也會(huì)導(dǎo)致一戶多宅的現(xiàn)象。

2.宅基地面積超標(biāo)突出

根據(jù)我們調(diào)查所得本地總?cè)藬?shù)1384人、總戶數(shù)332戶及人均宅基地面積為40平方米/人，由此可得每戶宅基地?fù)碛忻娣e為166.7平方米，在《安徽省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理辦法>》中規(guī)定農(nóng)村農(nóng)民宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)：城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過(guò)160平方米[9]，可見該地區(qū)宅基地面積超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)存在宅基地周圍有菜地、倉(cāng)庫(kù)及許多空閑獨(dú)立用地未合理利用。除此之外，部分農(nóng)戶非法擴(kuò)大自家宅基地的面積，法律意識(shí)淡薄，宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象逐漸突出。

3.宅基地再利用動(dòng)力不足

了解到該地區(qū)約有8%的農(nóng)戶存在一戶多宅現(xiàn)象，閑置面積達(dá)6000平方米，些許農(nóng)戶建新不拆舊，輕集約，利用效率較低，存在較大程度的宅基地浪費(fèi)狀況。因新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力單向流入城市務(wù)工的現(xiàn)象顯著，部分農(nóng)民進(jìn)城后在城鎮(zhèn)定居甚至買房落戶城鎮(zhèn)，但未收回其在農(nóng)村的空閑宅基地;也有許多農(nóng)民進(jìn)城定居受相關(guān)制度和競(jìng)爭(zhēng)壓力落戶困難，不得不保留農(nóng)村宅基地，作為最后的保障;還有部分宅基地修建年限過(guò)長(zhǎng)，房屋的居住功能有所下降，宅基地被閑置;其次是閑置宅基地資源缺乏市場(chǎng)化，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的閑置宅基地沒有途徑進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，法律制度的缺陷以及流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范也使宅基地的流轉(zhuǎn)受阻。由此該地區(qū)閑置宅基地再利用動(dòng)力不足，利用效率偏低。

4.宅基地多功能性利用不充分

從農(nóng)村宅基地利用效益層面分析。從居住效益的角度來(lái)看，除完全閑置的宅基地外還存在季節(jié)性閑置的宅基地，每戶的宅基地面積也超出了安徽省規(guī)定的農(nóng)村農(nóng)民宅基地面積標(biāo)準(zhǔn);從生產(chǎn)效益的角度來(lái)看，由于家庭居民人口較少，外出務(wù)工的村民占總勞動(dòng)力人口的31%，留守老人居多，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)力減少，生產(chǎn)效益也隨之降低;從生態(tài)效益的角度來(lái)看，閑置和廢棄的宅基地及土地沒有充分體現(xiàn)宅基地的多功能利用，而且在美化農(nóng)村環(huán)境和整體風(fēng)貌方面也沒有充分發(fā)揮作用。

（五）研究區(qū)閑置宅基地的主要特征總結(jié)

根據(jù)對(duì)禹會(huì)區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)上洪村宅基地的調(diào)查了解，分析閑置宅基地的閑置原因和現(xiàn)狀，探討該地區(qū)宅基地的閑置特征：

1.時(shí)間特征：宅基地的季節(jié)性閑置明顯

在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下，大量農(nóng)民因就業(yè)、增加非農(nóng)收入、教育、改善生活環(huán)境等原因從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，導(dǎo)致村莊“空心化”，使農(nóng)村房屋閑置。部分能力較弱難以在城鎮(zhèn)落戶生活的農(nóng)村勞動(dòng)力最終還是會(huì)回歸農(nóng)村生活，將農(nóng)村宅基地作為最后的生活保障，形成因勞動(dòng)力季節(jié)性的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的短期和階段性閑置，并且有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，有30.4%的宅基地是因家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工而被閑置。

2.空間特征：宅基地較為分散

該地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)用地分散，土地利用集約度低，閑置宅基地比較散落，不利于集體整合盤活利用;其次，基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)處于萌芽階段，還未修建成熟，導(dǎo)致農(nóng)戶生活不便，使部分村民向基礎(chǔ)設(shè)施完善、生活環(huán)境較好的地區(qū)搬移，未來(lái)村莊發(fā)展的基礎(chǔ)也就薄弱;交通的不便利使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，農(nóng)民就業(yè)和經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)少，這也會(huì)導(dǎo)致大部分農(nóng)戶外出務(wù)工以獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。上述因素都會(huì)影響宅基地的閑置。

3.經(jīng)濟(jì)特征：盤活利用發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)動(dòng)力大

據(jù)了解該地區(qū)正在實(shí)施盤活農(nóng)村閑置宅基地和住房的試點(diǎn)工作，以發(fā)展特色民宿、農(nóng)家樂(lè)及鄉(xiāng)村旅游為主。上洪村的環(huán)境位置得天獨(dú)厚，歷史遺跡較為豐富，其特色產(chǎn)業(yè)——石榴種植業(yè)提供了主要的經(jīng)濟(jì)收入并作為地區(qū)特色發(fā)展旅游業(yè)，吸引游客。農(nóng)村閑置的宅基地和住宅為其發(fā)展各特色產(chǎn)業(yè)提供了良好的要素基礎(chǔ)，在盤活閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展新產(chǎn)業(yè)中，為農(nóng)村村民解決了務(wù)工問(wèn)題，帶來(lái)不菲的收入，減緩村莊“空心化”的趨勢(shì)，也為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇。

三、宅基地盤活利用過(guò)程的現(xiàn)存障礙

（一）農(nóng)民參與盤活缺乏主動(dòng)性

農(nóng)民自身放棄閑置宅基地有著較大的阻礙。首先是農(nóng)民在參與土地集約、宅基地盤活等工作時(shí)，農(nóng)民的收益分配難以保障，在現(xiàn)有的相關(guān)制度政策下無(wú)法充分保障其基本權(quán)益，導(dǎo)致他們很難公平享有與閑置宅基地承租使用者同等的權(quán)益;其次，村民普遍存在宅基地私有制觀念，進(jìn)城務(wù)工及落戶的農(nóng)民不愿有償退出或歸還給村集體再利用，大多選擇留有后代繼承，繼而就出現(xiàn)了越來(lái)越多的宅基地閑置。另外，隨著人們經(jīng)濟(jì)水平提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施被不斷改善，年代久遠(yuǎn)的舊宅基地上的房屋早已不適宜繼續(xù)居住或不能提供良好的居住環(huán)境，更多農(nóng)民擇優(yōu)而居，選擇地段更好、更便利的地塊建造新房而不拆除舊住宅，導(dǎo)致原宅基地被閑置，同時(shí)還存在不斷擴(kuò)大原有宅基地住宅面積的現(xiàn)象。因此，在實(shí)際操作工作中，閑置宅基地的退出和再利用是較難實(shí)現(xiàn)的。

在推進(jìn)上洪村示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足：在參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)方面，群眾沒有足夠的主動(dòng)性，不能積極推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而群眾不愿意簽訂的主要原因：一是他們按照自己認(rèn)為較高的標(biāo)準(zhǔn)建造住房，滿足于目前的居住環(huán)境，部分村民不符合“一戶一宅”政策，同時(shí)有一處以上的宅基地，按照規(guī)定他們不能再享受這些安置房;二是一些村民不能用發(fā)展的眼光看待示范區(qū)，只看重眼前的利益，對(duì)未來(lái)示范區(qū)的發(fā)展前景不夠信任;三是在村民、村集體和投資建設(shè)主體這三方之間，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏成熟的利益聯(lián)結(jié)和分配機(jī)制，農(nóng)民信任度偏低，沒有主動(dòng)參與農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極性。

（二）宅基地相關(guān)制度方面存在的障礙

1.宅基地流轉(zhuǎn)制度不健全

新時(shí)期，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及許多人才積極回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展家鄉(xiāng)的熱潮被掀起，農(nóng)村地區(qū)逐步聚集了城鎮(zhèn)的各類人才、充實(shí)的資金、先進(jìn)的技術(shù)，同時(shí)，新興產(chǎn)業(yè)也逐漸涌向農(nóng)村，繼而在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)下，宅基地不再局限于居住功能，它的經(jīng)營(yíng)性功能慢慢顯現(xiàn)，用途也呈現(xiàn)出多元化。隨著宅基地的用途逐漸發(fā)生改變，它的功能不再單一，為村集體如何盤活利用閑置宅基地創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)，同時(shí)也為如何解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的土地使用需求提供了方法，提高了土地利用率。但是，現(xiàn)行法律框架下，宅基地主要承擔(dān)居住功能，在經(jīng)濟(jì)獲利方面的財(cái)產(chǎn)功能不能體現(xiàn)。“宅基地流轉(zhuǎn)不出村”的規(guī)定限制了農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)范圍和盤活利用。目前，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，為了提供經(jīng)濟(jì)水平，越來(lái)越多的農(nóng)村人口到城市打工且留在城鎮(zhèn)生活，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“人走房空”的住房閑置現(xiàn)象以及由老弱病殘留守的“空心村”現(xiàn)象。同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的生活方式早已改變，宅基地的功能發(fā)生變化，不再局限于逐漸減弱的居住功能，但在宅基地流轉(zhuǎn)使用中還是存在部分阻礙，農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)難以快速融合發(fā)展。

2.宅基地退出機(jī)制不完善

目前，普遍存在宅基地建新不拆舊、農(nóng)轉(zhuǎn)非閑置宅基地、繼承宅基地等現(xiàn)象主要是因?yàn)獒槍?duì)農(nóng)村閑置宅基地如何退出尚未有有效的機(jī)制。在《土地管理法》第26條中規(guī)定 “國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[10]。但是目前現(xiàn)行的有關(guān)閑置宅基地退出的方式、補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)、退出范圍等實(shí)施條令尚未明確，各地區(qū)人民政府在處理閑置宅基地退出有關(guān)事務(wù)時(shí)缺乏統(tǒng)一的法律制度，難以作出公平合理的判斷，可操作性較弱。加之農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)村宅基地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用難以滿足村民心中期望的標(biāo)準(zhǔn)，以及宅基地有償退出機(jī)制尚未完全建立，村民在退出宅基地后的補(bǔ)償難以公平發(fā)放和衡量。如此農(nóng)民參與閑置宅基地盤活的動(dòng)力不足。

3.宅基地回收制度缺乏操作性

目前，我國(guó)除了宅基地退出制度不完善，宅基地的回收制度也缺乏操作性。由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中表明，村集體有權(quán)依法收回以下宅基地使用權(quán)并將其儲(chǔ)備為村內(nèi)的建設(shè)用地：一戶多宅、宅基地亂建、房屋坍塌兩年以上的宅基地、因戶口遷出農(nóng)村而閑置的農(nóng)村宅基地。然而，農(nóng)民受傳統(tǒng)文化觀念的影響，即使宅基地閑置，絕大部分農(nóng)戶也不愿意放棄。一方面在宅基地私有觀念影響下回收宅基地使用權(quán)在實(shí)際生活中可操作性不強(qiáng)，另一方面對(duì)應(yīng)的宅基地回收制度尚未建立，無(wú)法合理使農(nóng)戶同意退出閑置宅基地，使得村集體也難以統(tǒng)一回收閑置宅基地，并通過(guò)有效的宅基地盤活利用發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

4.宅基地資源配置缺乏市場(chǎng)化

目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不成熟，存在許多問(wèn)題。農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)利用后，沒有合適的平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理，導(dǎo)致開發(fā)利用并未起到實(shí)質(zhì)性的作用，又再次閑置。如農(nóng)村閑置宅基地在經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)改造成租賃型住房后，由于相關(guān)負(fù)責(zé)人缺乏運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)去合理地組織運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致其難以進(jìn)行專業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，資源的利用效率和運(yùn)作水平較低。還有一些地方組織沒有相關(guān)租賃平臺(tái)的管理和建設(shè)，允許一些私人組織獨(dú)立運(yùn)作，造成許多閑置宅基地權(quán)屬主體不確定，這不僅不利于閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，也不利于政府的監(jiān)督，同時(shí)也容易形成類似于“小產(chǎn)權(quán)房”的新問(wèn)題，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的缺失使大多數(shù)農(nóng)民成為法律意義上的權(quán)利客體，農(nóng)民權(quán)益同樣難以得到保障。另外，在農(nóng)村閑置宅基地盤活過(guò)程中缺少社會(huì)資本的加入，盤活動(dòng)力不足，盤活資金、技術(shù)、方式等要素匱乏，是農(nóng)村閑置宅基地盤活工作進(jìn)行的一個(gè)制約因素。

四、閑置宅基地盤活利用障礙的破解路徑

（一）激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與盤活利用

1.維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益

農(nóng)戶在以個(gè)人或集體參與宅基地使用權(quán)的出租、入股等作為社會(huì)資本進(jìn)行盤活利用時(shí)，應(yīng)該設(shè)立合理完善的宅基地保護(hù)機(jī)制，方便農(nóng)民對(duì)自己的合法權(quán)益進(jìn)行利益的訴求維護(hù)。有效保證農(nóng)民從閑置宅基地帶來(lái)的增值收益和農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)成果的受益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與閑置宅基地的盤活的積極性。

2.建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

首先，建立合理的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，保證農(nóng)民獲得相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用。

為合理評(píng)估該費(fèi)用，一對(duì)于宅基地退出的補(bǔ)償，當(dāng)?shù)厝嗣裾稍O(shè)立宅基地及宅基地附著物等方面的綜合評(píng)估機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民的宅基地給予合理的補(bǔ)償費(fèi)用;二對(duì)于宅基地退出機(jī)制的改善，設(shè)置合理的退出條件和機(jī)制，可對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行分類，并根據(jù)其閑置原因及用途設(shè)置不同的閑置時(shí)間期限，達(dá)到制度閑置期限未合理使用的可對(duì)宅基地進(jìn)行強(qiáng)制收回并在保障農(nóng)民基本權(quán)益的前提下給予合理的賠償，同時(shí)可建立適度的懲罰機(jī)制，盡量減少甚至杜絕人為的宅基地閑置情況的發(fā)生。

3.搭建宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)

建立農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為農(nóng)民提供一個(gè)安全有保障的流轉(zhuǎn)途徑，促進(jìn)農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知，增強(qiáng)農(nóng)民依法有序退出宅基地的意愿。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)建立本地區(qū)的宅基地登記信息庫(kù)，包括宅基地閑置狀況、交易情況、可盤活宅基地?cái)?shù)量和面積、愿意參與宅基地盤活的農(nóng)戶信息等用于宅基地的管理，并且為本地區(qū)的農(nóng)戶搭建一個(gè)開放的宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，在該平臺(tái)上提供基本的宅基地交易信息、法律顧問(wèn)等專業(yè)性的服務(wù)保障，同時(shí)在法律上完善關(guān)于閑置宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，嚴(yán)格控制宅基地流轉(zhuǎn)的方式、用途及辦理手續(xù)，為閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供一個(gè)良好的交易環(huán)境。

4.注重農(nóng)民退出后的社會(huì)保障

現(xiàn)階段，國(guó)家大力倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，為農(nóng)戶在退出農(nóng)村宅基地后的社會(huì)保障工作提供了方向。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障都趨于完善，各地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)退出宅基地農(nóng)戶的生活基礎(chǔ)水平提供保障，如：為其子女上學(xué)提供城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)籍、在城鎮(zhèn)落戶時(shí)給予合理的購(gòu)房補(bǔ)貼或提供安置房、生活補(bǔ)助津貼及城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)等多方面的政策扶持。在就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障方面，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民參加有關(guān)技能培訓(xùn)，為自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)戶進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)和稅收方面的減免。

其次，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制項(xiàng)目，在拆舊建新區(qū)域，可建立區(qū)域拆舊登記機(jī)構(gòu)，利用城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤原則，將實(shí)際規(guī)劃建設(shè)中節(jié)余的土地可作為其它用地獲取收益，其獲得的全部收益用于農(nóng)民集中居住點(diǎn)和公共設(shè)施的建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村規(guī)劃合理編制，提高城鎮(zhèn)化水平。農(nóng)民在退出宅基地后，使農(nóng)民住有所居，生活環(huán)境、設(shè)施等方面都得到有力的改善，有利于增加農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的意愿。

（二）支持村集體統(tǒng)一盤活利用農(nóng)村宅基地

國(guó)家支持各方面實(shí)力充足的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一盤活本集體內(nèi)閑置的宅基地和住房，集中規(guī)劃利用。支持村集體統(tǒng)一盤活利用農(nóng)村宅基地，主導(dǎo)“農(nóng)戶+村集體+社會(huì)資本”的盤活模式，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和人居環(huán)境整治，因地制宜、發(fā)展與當(dāng)?shù)卮迩f特點(diǎn)相結(jié)合的特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲食宿、鄉(xiāng)居康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，探索多種盤活利用方式：

（1）“農(nóng)戶+村集體+社會(huì)資本”合作。鼓勵(lì)由村集體經(jīng)濟(jì)合作組織流轉(zhuǎn)農(nóng)戶閑置宅基地和閑置住宅，以村集體和農(nóng)戶閑置宅基地和閑置住宅資源入股，吸引社會(huì)資本參與，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，按照年息固定分紅，村集體和農(nóng)戶獲得股金收入。

（2）“村集體+社會(huì)資本”合作。鼓勵(lì)農(nóng)村村民依法自愿有償?shù)姆绞酵诉€農(nóng)村閑置的宅基地，交由村集體經(jīng)濟(jì)組織同意收回以盤活利用，與社會(huì)資本以租賃合作形式對(duì)閑置住房進(jìn)行改造發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，村集體獲取收益。

（三）引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)盤活利用宅基地用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

習(xí)近平總書記在多次講話中提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種植業(yè)”，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)問(wèn)題”[11]。有序引進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村輸入技術(shù)、資金、管理經(jīng)驗(yàn)、人才等要素，對(duì)于創(chuàng)新新型的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施發(fā)揮著重要意義。

1.因地制宜，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)挖掘當(dāng)?shù)貪撛谫Y源，充分發(fā)揮地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以地區(qū)特色明確重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和新產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)注入新動(dòng)能，將原來(lái)分散的小塊經(jīng)營(yíng)集中發(fā)展，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代規(guī)?；N養(yǎng)殖，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)整合深度和廣度，深化生產(chǎn)、加工、銷售服務(wù)、農(nóng)業(yè)、文化、旅游、教育、科技、工業(yè)、貿(mào)易一體化發(fā)展，重塑農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，引入工商資本培育新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

2.創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建共贏利益體

工商資本是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿χ?。作為工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的主要形式，大多數(shù)企業(yè)選擇與農(nóng)業(yè)合作社相結(jié)合的發(fā)展方式，與成千上萬(wàn)的小規(guī)模生產(chǎn)建立直接有效的聯(lián)系。一方面工商資本可為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、科學(xué)管理模式及相關(guān)技術(shù)人員;另一方面，農(nóng)戶可培育新型的經(jīng)營(yíng)主體，給予工商資本良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，可與其共同發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、共享農(nóng)場(chǎng)、親子自然教育場(chǎng)所等新型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)發(fā)揮其種植優(yōu)勢(shì)，為工商資本提供原生態(tài)的優(yōu)質(zhì)材料和種植技術(shù)，實(shí)現(xiàn)工商資本和農(nóng)民的雙贏。從原有的主客關(guān)系轉(zhuǎn)為共利共贏、按股分紅和相互服務(wù)的合作關(guān)系。加強(qiáng)探索合伙人制，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地和宅基地的使用權(quán)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等作為社會(huì)資本入股獲取收益。促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的轉(zhuǎn)型，形成多業(yè)態(tài)打造、多主體參與的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和工農(nóng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的經(jīng)濟(jì)共同體。

3.精準(zhǔn)施策，激發(fā)要素活力

深化農(nóng)村土地制度改革，更進(jìn)一步放開農(nóng)村集體建設(shè)農(nóng)地，盤活農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)村閑置住房、農(nóng)村廢棄土地，以合作、入股、委托經(jīng)營(yíng)等多種創(chuàng)新形式使土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。在分配建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，將一定比例的工商資本用于農(nóng)村生態(tài)項(xiàng)目，改善農(nóng)村現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境;對(duì)農(nóng)村金融項(xiàng)目進(jìn)行有關(guān)創(chuàng)新，建立健全農(nóng)村信用社的信貸政策，為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目借貸和融資提供政策上的幫助;對(duì)于農(nóng)村和工商資本的共同經(jīng)營(yíng)，提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加保障功能;加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新技術(shù)的投資，促進(jìn)研發(fā)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的新品種和新技術(shù)，培養(yǎng)更多新型農(nóng)業(yè)專業(yè)人才，同時(shí)，提供相應(yīng)的政策支持和優(yōu)惠，鼓勵(lì)自主經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)注入“新血液”。

4.規(guī)制工商資本下鄉(xiāng)，保障農(nóng)民權(quán)益

政府要做好前期準(zhǔn)備工作，向社會(huì)公示工商資本下鄉(xiāng)能夠享有的政策和保障條件，明確工商資本在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)中的地位。同時(shí)，為了保障各方的合法權(quán)益，政府需要完善工商資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度，規(guī)制工商資本對(duì)農(nóng)村用地的使用。在對(duì)農(nóng)戶的閑置宅基地進(jìn)行租賃和承包時(shí)，要有上限指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行控制，在審查租賃資格和審核批準(zhǔn)流程中要嚴(yán)格把控，對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和保障措施進(jìn)行規(guī)避和完善。其次，嚴(yán)禁工商資本通過(guò)政府或者基層組織向農(nóng)戶施壓迫使農(nóng)戶流轉(zhuǎn)閑置宅基地，政府要明確工商資本需通過(guò)市場(chǎng)途徑公開透明，合法流轉(zhuǎn)土地，在與農(nóng)民流轉(zhuǎn)交易中切實(shí)保障他們的合法權(quán)益，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中擁有主動(dòng)權(quán)。

5.拓寬渠道，保證要素供給

一方面在市、縣、村范圍內(nèi)建立市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，為各類農(nóng)村地區(qū)建立土地信息管理中心和土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，便于管理該區(qū)域土地和咨詢土地流轉(zhuǎn)的政策、范圍、方式等方面信息的指引。同時(shí)，提供官方的價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)合同、資格審查、法律仲裁等服務(wù)，形成高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。另一方面，結(jié)合實(shí)施探索的農(nóng)村農(nóng)用地和宅基地“三權(quán)分置“改革工作，促進(jìn)和放活農(nóng)村農(nóng)用地和宅基地的經(jīng)營(yíng)使用，為工商資本的入駐保證充足的要素供給。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村宅基地盤活利用機(jī)制

根據(jù)閑置宅基地所在區(qū)位條件和適宜發(fā)展水平，開展不同的宅基地盤活利用機(jī)制。在傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，保障農(nóng)戶宅基地合法權(quán)益的前提下，進(jìn)行村莊改造，提升村莊宅基地的集約化程度，節(jié)約土地資源;推行新建住宅，在閑置宅基地上建造公寓式住宅，緩解居住用地使用壓力，保障戶有所居;實(shí)行宅基地復(fù)墾，增加耕地存量，為保障建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡，增加掛鉤”提供可持續(xù)的動(dòng)力，守住耕地紅線保障糧食安全。在生態(tài)功能區(qū)，以“易地搬遷”為抓手，集中安排原居民，將宅基地拆除整治，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩韮?yōu)勢(shì)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)林業(yè)，將生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民發(fā)展有機(jī)結(jié)合，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在社會(huì)功能區(qū)，可開展特色農(nóng)業(yè)形成新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游業(yè)，將閑置宅基地作為農(nóng)家樂(lè)、民宿、生態(tài)園或者建造公共設(shè)施，為休閑旅游提供空間場(chǎng)所。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村建設(shè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的根本，解決和改善農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題，緩解農(nóng)村用地供需矛盾，以社會(huì)資本的入注和農(nóng)用地、宅基地“三權(quán)分置”的探索激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素潛力，開展新型農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打造新型農(nóng)村面貌，為農(nóng)民帶來(lái)持續(xù)性增收，從基層逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

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