萬 鵬

南京市國(guó)土資源局棲霞分局信息中心 江蘇 南京 210000

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的理論基礎(chǔ)

1.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)者

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)人群主要包含政府部門、產(chǎn)權(quán)人集體經(jīng)濟(jì)組織、間接利益人村民個(gè)人和入市過程中的中介機(jī)構(gòu)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地,即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資,進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。并將其建設(shè)用地在市場(chǎng)上以商品的形式進(jìn)行售賣,但不作為商品房開發(fā)等用途使用。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的利益關(guān)系

對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)展而言,在其入市收益分配關(guān)系中,主要存在政府利益、集體利益和個(gè)人利益,而這三者之間的利益關(guān)系可謂是相互關(guān)聯(lián)、此消彼長(zhǎng)?；谡矫鎭碚f,各地農(nóng)民集體及個(gè)體戶對(duì)政府所獲得的利益資金的用途意見相同,即統(tǒng)籌運(yùn)用在城市建設(shè)、城鎮(zhèn)開發(fā)、設(shè)施完善、環(huán)境整治、對(duì)困難群眾補(bǔ)貼以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等方面,最大程度的做到取之于民用之于民。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概況

全國(guó)范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在我國(guó)實(shí)行已有一段時(shí)間,不僅推動(dòng)了社會(huì)方面的建設(shè)工作,也對(duì)農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)收益起到提高作用。但是從目前我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀來說,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問題也相對(duì)較為明顯,我們要正視問題,積極完善政策以及工作流程,使政府及農(nóng)民都能夠達(dá)到利益最大化。

2.用地入市的運(yùn)行過程

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作運(yùn)行過程相對(duì)較為繁瑣,工作時(shí)間較長(zhǎng)。首先政府及相關(guān)部門要先對(duì)農(nóng)村集體用地進(jìn)行審查,提出入市方案,對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行分析和審核,進(jìn)而對(duì)土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、使用期限、交易方式、入市價(jià)格、集體收益分配安排等內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃[1]。要保證在雙方利益均衡的條件下進(jìn)行交易,避免水土流失等一些問題的出現(xiàn)。

3.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)展中存在的問題

3.1 我國(guó)未能切實(shí)確立多元化的利益分配機(jī)制

國(guó)家在基于宏觀利益考量的同時(shí),很難做到對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相關(guān)資金放手管理,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行分配收益缺少有效監(jiān)督,不能完全保障農(nóng)民的收益權(quán)能問題,從而導(dǎo)致村民的利益不能完全實(shí)現(xiàn),在一定程度上使得利益分配問題加重。

3.2 各地收益用途限制標(biāo)準(zhǔn)不一

規(guī)范統(tǒng)一的用途限制可以使村民財(cái)產(chǎn)性收益落到實(shí)處,使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相關(guān)立法的價(jià)值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市由于中央層面規(guī)范設(shè)定不足,地方無固定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),加之地區(qū)建設(shè)用地收益情況不同,地方特色較為明顯。導(dǎo)致我國(guó)集體建設(shè)用地入市在后期入市收益資金層面存在收益用途條款設(shè)置不統(tǒng)一、無合理的固定標(biāo)準(zhǔn)問題。

3.3 政府定價(jià)無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

政府定價(jià)是自然資源主管部門通過相關(guān)部門對(duì)價(jià)格進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制,其形式包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、出讓地價(jià)等。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)是一個(gè)交易活動(dòng)頻繁且不完全公開的市場(chǎng),而目前我國(guó)政府在這方面定價(jià)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。使得現(xiàn)如今市場(chǎng)價(jià)格難以反映真實(shí)狀況,因此迫切需要引起政府及相關(guān)部門重視,進(jìn)行統(tǒng)一的價(jià)格規(guī)制,以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)保證條款的可實(shí)施性。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的影響因素

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作實(shí)施以來,給農(nóng)民以及社會(huì)建設(shè)都帶來了經(jīng)濟(jì)以及資源方面的進(jìn)步,同樣也是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要手段,對(duì)于我國(guó)土地資源整體有效的利用具有歷史意義。但是,在現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的工作中,還存在許多問題,本段通過對(duì)區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)情況、利用效益的調(diào)查,提出推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問題,旨在引起相關(guān)部門及政府的重視。

1.外部環(huán)境

在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作中,法律制度相關(guān)保障是制約其發(fā)展的重要因素。我國(guó)雖在1990年就已出臺(tái)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,明確規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及轉(zhuǎn)讓的相關(guān)程序,但是就現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來說,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在法律層面的保護(hù)仍有缺陷,甚至還存在一些對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。這無疑是影響農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重要問題,只有從法律保障方面入手,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市工作才能更好的進(jìn)行。另外,我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作存在利益主體的沖突,很大程度的制約了其發(fā)展速度。而在政府與農(nóng)村集體之間的交易關(guān)系來說,農(nóng)村集體一方面要依靠政府的管理,一方面又要維護(hù)自己利益主體地位,勢(shì)必會(huì)與政府產(chǎn)生利益糾紛。另一方面,農(nóng)民渴求一次性收入,因而推動(dòng)了政府對(duì)土地的征收,但隨著征地規(guī)模越來越大,失地農(nóng)民數(shù)量逐漸增加,引發(fā)的政府和農(nóng)民之間的矛盾屢見不鮮[2]。入市過程中各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先作為利益突顯出來,各利益主體之間的利益失衡、沖突是阻礙其入市的主要障礙。因此,在通過土地征收取得房屋拆遷補(bǔ)償?shù)亩虝盒源箢~獲益和通過農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得長(zhǎng)期性受管制的土地增值收益二者之間作出選擇,也是部分農(nóng)民需要艱難選擇的外部環(huán)境。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的內(nèi)部制約

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的內(nèi)部障礙來說,最主要的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市總量少,發(fā)展規(guī)模小,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)所需求的水平。此外,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地多存在零散分布、與宅基地混雜的現(xiàn)象。在操作過程以及利益分割方面都很難做到雙方滿意,容易產(chǎn)生矛盾。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制還存在建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體模糊的問題,主要與法律缺陷有關(guān),我國(guó)的《憲法》、《民法典》、《土地管理法》等都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”,但是均沒有對(duì)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)做出明確的界定,導(dǎo)致了所有權(quán)主體設(shè)置虛化,無法行使相應(yīng)的占有、使用、收益、處分權(quán)等。

四、完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的政策建議

1.改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體資格

根據(jù)以上提出的問題及制約條件,完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制,可以從改善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體資格方面入手。從現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r來說,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要是土地方面的利用及管理,也就是說農(nóng)民全體是此項(xiàng)建設(shè)的主體,相關(guān)單位及政府要清楚的認(rèn)識(shí)到這一問題。為了進(jìn)一步發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)間的聯(lián)系,相關(guān)政府部門和村委會(huì)要在明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體資格、土地產(chǎn)權(quán)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。只有這樣,土地用途才不會(huì)被強(qiáng)制變更,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市方能井然有序。

2.建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度保障體系

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度保障,完善與之相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)以及法權(quán)主體能夠?qū)τ玫厝胧泄ぷ髌鸬奖Ｕ献饔?。完善用地入市相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)制度是改革工作進(jìn)行的根本,也是規(guī)范農(nóng)村集體用地入市的權(quán)利保障。針對(duì)立法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益保障不夠充分、收益用途限制標(biāo)準(zhǔn)不一以及土地政府定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,首先,應(yīng)健全入市程序設(shè)計(jì),重點(diǎn)考量農(nóng)民利益是制度保障的根本,這樣可以形成高位階立法,實(shí)現(xiàn)原則性指引及規(guī)范框架。同時(shí)制定完善的配套制度規(guī)范,對(duì)耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、土地確權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定制度等盡可能的整合,從而形成統(tǒng)一的制度規(guī)范。另外,要在法律層面完善流轉(zhuǎn)方式相關(guān)的規(guī)定,從法律意義上建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度保障體系。在原有相關(guān)法律中補(bǔ)全一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式的相關(guān)規(guī)定。并設(shè)立相應(yīng)的二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式相關(guān)規(guī)范,在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范設(shè)定。對(duì)流轉(zhuǎn)的方式、程序、價(jià)格、監(jiān)督、責(zé)任等相關(guān)事項(xiàng)予以明確,以確立中央層面的入市方式相關(guān)規(guī)范。

3.加強(qiáng)社會(huì)保障制度,推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民土地的社會(huì)保障改革

加強(qiáng)社會(huì)保障制度對(duì)于完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制,推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民土地的社會(huì)保障有著重要的作用。首先,政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)要完善入市增值收益法律體系,使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓入市收益分配制度更符合當(dāng)今形式。將農(nóng)民的稅收收益拿來補(bǔ)貼群眾,真正意義上做到取之于民用之于民。其次,從完善監(jiān)督管理機(jī)制的層面加強(qiáng)社會(huì)保障制度,將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)的財(cái)務(wù)收入分配進(jìn)行更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督管理。必須確保各個(gè)利益主體所獲取到的利益份額都是合理的,還要保證所有成員的合法權(quán)益都不受到侵害。最后,邀請(qǐng)第三方加入,第三方中介機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)用地入市相關(guān)的資源以及質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估,在流轉(zhuǎn)的過程中,從公平、客觀的角度進(jìn)行監(jiān)督管理,從而達(dá)到在工作效率及質(zhì)量上最大程度的提升。

五、結(jié)論

經(jīng)過上文對(duì)問題的分析及探討,可以從根本上證明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作對(duì)于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用。所以,對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市工作來說,無論對(duì)于政府部門還是對(duì)于農(nóng)民個(gè)體而言都是能實(shí)現(xiàn)共同意志的舉措。因此,政府及相關(guān)部門要正視發(fā)展過程中的問題,完善健全土地入市相關(guān)的法律制度保障以及社會(huì)保障體系,明確土地產(chǎn)權(quán)主體,強(qiáng)化交易過程中的監(jiān)管。在原有基礎(chǔ)上建立有效的管理體系、做到對(duì)市場(chǎng)分析以及土地財(cái)管的充分分析。政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)監(jiān)督在交易過程中的規(guī)范性,借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),不斷優(yōu)化管理的運(yùn)行手段,正視內(nèi)部因素中存在的問題、健全管理體系、建立科學(xué)的指標(biāo),確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作穩(wěn)定健康發(fā)展。在一些問題面前,政府部門應(yīng)與農(nóng)村集體攜手合作,共同應(yīng)對(duì)制度建設(shè)中的各種挑戰(zhàn)。