□齊傳鈞

一、引言

中國(guó)第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)“一支獨(dú)大”而第二和第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后早已成為業(yè)內(nèi)的一個(gè)基本共識(shí)，因此如何推動(dòng)后兩者快速發(fā)展正在成為近幾年社會(huì)保障研究領(lǐng)域的一個(gè)熱門話題。更為重要的是，2020年11月公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(簡(jiǎn)稱《建議》)提出“十四五”時(shí)期要發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。考慮“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，加快發(fā)展第二和第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的重大意義得到進(jìn)一步彰顯。但作為第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)核心的企業(yè)年金計(jì)劃經(jīng)過(guò)整整30年的發(fā)展，不僅沒(méi)有壯大起來(lái)，而且已經(jīng)錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)約束下，已經(jīng)難堪重任[1]，而職業(yè)年金計(jì)劃屬于強(qiáng)制性且只局限于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工?？偟膩?lái)說(shuō)，在構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過(guò)程中，我們不能對(duì)第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)給予過(guò)高期望。在這種背景下，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)做大做強(qiáng)不僅非常必要，而且也愈發(fā)緊迫。因此，2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確指出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”。2021年3月，“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”首次被納入政府工作報(bào)告中。

做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)并非易事。2018年5月1日政府啟動(dòng)了為期一年的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，至今不僅早已過(guò)了試點(diǎn)期，而且截至2020年4月底，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入只有3億元，參保人數(shù)也僅為4.76萬(wàn)人①參見(jiàn)中國(guó)銀行保險(xiǎn)報(bào)相關(guān)報(bào)道，《23家險(xiǎn)企參與稅延養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)》，http：//xw.sinoins.com/2020－05/27/content＿345729.html.。可以說(shuō)，這項(xiàng)試點(diǎn)是不成功的。與之相比，很多國(guó)家雖然覆蓋人口和資產(chǎn)規(guī)模都取得了領(lǐng)先地位，但就政策初衷而言也難言取得滿意的結(jié)果。以長(zhǎng)期被中國(guó)學(xué)者所稱頌的美國(guó)“個(gè)人退休賬戶”(individual retirement accounts，簡(jiǎn)稱IRAs)為例，雖然已經(jīng)覆蓋了美國(guó)36.1%的家庭，但個(gè)人繳費(fèi)占比不到資金流入的4%，其余都是從第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移而來(lái)，而且對(duì)覆蓋面擴(kuò)大的邊際貢獻(xiàn)率僅為6%(只參加個(gè)人退休賬戶的家庭占比)。當(dāng)然，考慮第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)異表現(xiàn)，我們也不能輕言美國(guó)個(gè)人退休賬戶就是失敗的。再來(lái)看德國(guó)“里斯特養(yǎng)老金”(Riester－Rente)，雖然有較高的覆蓋率，但在收入最低的家庭中，只有五分之一的家庭參加了里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃。因此，單從填補(bǔ)養(yǎng)老金下降后缺口的角度上講，至少到目前為止很難說(shuō)提供了如此優(yōu)厚補(bǔ)貼的計(jì)劃是成功的[2]。

那么，中國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)如何才能實(shí)現(xiàn)政策初衷，或者說(shuō)怎么才算做大做強(qiáng)是值得深思的。當(dāng)然前提是要弄清第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的確切含義和覆蓋范圍的潛在邊界，然后在此基礎(chǔ)上探討制約第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的困境，最后基于困境的認(rèn)識(shí)提出相應(yīng)的解決辦法。因此，本文的結(jié)構(gòu)如下：第二部分，辨析第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念，探討其潛在覆蓋范圍，對(duì)“做大做強(qiáng)”制定一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)；第三部分，對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)所面臨的困境進(jìn)行分析，找到解決問(wèn)題的方向；第四部分，對(duì)做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)提出具體政策建議并探討其可能性。

二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)概念辨析

(一)從“多層次”到“多支柱”的范式改變

我們知道，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)源自世界銀行公開出版的兩個(gè)報(bào)告所定義的“多支柱”(pillars)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，是個(gè)舶來(lái)品。一個(gè)是1994年出版的《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》，首次提出三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)想，其中包括第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，即個(gè)人自愿參加的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。另一個(gè)是2005年發(fā)布的《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》，將整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由三支柱擴(kuò)展成五支柱，而對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定沒(méi)有本質(zhì)性的變化。這一表述很快被國(guó)內(nèi)學(xué)者接受并頻繁使用，但對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)涵和外延至今還沒(méi)有形成清晰而統(tǒng)一的認(rèn)知①參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、人社部(人力資源與社會(huì)保障部的簡(jiǎn)稱)原副部長(zhǎng)胡曉義于2016年底在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障論壇暨《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》發(fā)布會(huì)的講話。http：//insurance.hexun.com/2016－12－24/187483554.html.，這不僅給政策制定者帶來(lái)了非常大的困惑，也嚴(yán)重限制了學(xué)術(shù)研究的視野。

在政府相關(guān)文件中，使用的是“多層次”(tiers)，而非“多支柱”。最早可以追溯到1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“建立多層次的社會(huì)保障體系”。但這一表述強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)保障體系的多層次性，而沒(méi)有精準(zhǔn)聚焦到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。直到2005年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))，要求“為建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系……具備條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金”，算是更嚴(yán)格意義上的文件表述。如果忽略掉“多層次”指向上的細(xì)微差別，那么兩個(gè)文件頒布時(shí)間與世界銀行兩個(gè)報(bào)告發(fā)布時(shí)間幾乎是完全同步的，且意思相近。因此，兩種表述大多數(shù)情況下被不加辨析地等同起來(lái)，在多種學(xué)術(shù)場(chǎng)合隨意使用，甚至最近在政府文件中開始并列使用，例如前文提到的《建議》同時(shí)使用了上述兩種表述，即“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，對(duì)二者是否有區(qū)別并沒(méi)有給出相應(yīng)解釋，進(jìn)一步造成了使用上的混亂，導(dǎo)致“諸如發(fā)展第三支柱，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”這樣的報(bào)道時(shí)有出現(xiàn)②參見(jiàn)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道相關(guān)報(bào)道，http：//www.21jingji.com/2021/1－29/zMMDEzNzlfMTYyMjczMA.html.。當(dāng)然，或許有人認(rèn)為這并不重要，可以把它們等同視之。但是，考慮漢語(yǔ)豐富的語(yǔ)義內(nèi)涵和當(dāng)下特殊的時(shí)代背景，如果不加以辨析，我們就無(wú)法洞悉養(yǎng)老保險(xiǎn)體系演化的內(nèi)在邏輯，也就無(wú)法理解第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的真正內(nèi)涵，更不能發(fā)現(xiàn)各種第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的差異并給出合理解釋。因?yàn)椋疚膶娜齻€(gè)方面對(duì)這兩種表述進(jìn)行區(qū)分。

首先，從字面意義上來(lái)說(shuō)，根據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)解釋，“層次”是指系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)或功能方面的等級(jí)秩序。而“支柱”是指起支撐作用的柱子，比喻中堅(jiān)力量③參加如下網(wǎng)頁(yè)，https：//cidian.bmcx.com/zhizhu＿l2r＿＿cidianchaxun/.。顯然二者雖然都具有多樣性的含義，但內(nèi)涵卻不同。具體來(lái)說(shuō)，“層次”不是簡(jiǎn)單的疊加，而是強(qiáng)調(diào)各層次之間存在一種主次關(guān)系和等級(jí)地位，一個(gè)層次的存在是以另一層次為前提的；而且，每一個(gè)層次都服從于整體需要，無(wú)法脫離這個(gè)整體而獨(dú)立存在?！爸е眲t是強(qiáng)調(diào)支柱自身的獨(dú)立性、平等性和無(wú)法替代性，一個(gè)支柱的存在不以另一個(gè)支柱的存在為前提，一個(gè)支柱的存在也不能限制和否定其他支柱的存在，它們之間沒(méi)有依從關(guān)系；同時(shí)，每個(gè)支柱服從的是功能需要，而不是整體需要，如果功能需要不存在或消失，那么滿足這一功能需要支柱的缺失并不會(huì)對(duì)系統(tǒng)構(gòu)成影響。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系來(lái)說(shuō)，如果是“多層次”的，那么參加第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)只能以參保第一支柱為前提，第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是主體，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是從屬關(guān)系，是補(bǔ)充性質(zhì)的，而第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)只能是更加邊緣的，而且這三個(gè)層次都不能缺失，否則就難以滿足社會(huì)成員待遇水平的差異化需求，系統(tǒng)就是不健全的。如果是“多支柱”的，那么參加第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)甚至參加第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)都不應(yīng)該以參加第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提，而且具體參加哪一個(gè)，也并非完全取決于待遇水平的高低，而是要依據(jù)自身就業(yè)和行為偏好等因素來(lái)決定。可以看出，雖然我們一直在強(qiáng)調(diào)加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，但實(shí)際上是指“第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)”，這符合已有制度架構(gòu)和政府文件長(zhǎng)期使用“多層次”這一表述的歷史傳統(tǒng)。

其次，從功能定位上來(lái)看，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系要解決待遇水平差異問(wèn)題，從而滿足中高收入人群更高待遇水平的需求；而多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系則是要實(shí)現(xiàn)人人都有養(yǎng)老保障的全覆蓋使命，當(dāng)然中高收入人群也可以參加多個(gè)支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)獲得更高的待遇水平，但前者是“多支柱”的本質(zhì)功能，而后者是派生功能。這看起來(lái)像是在詭辯，但只要想一想世界銀行那兩個(gè)報(bào)告出版的時(shí)代背景，就不難理解。20世紀(jì)80年代末90年代初以來(lái)，隨著東歐劇變和蘇聯(lián)解體，全球很多發(fā)展中國(guó)家開始加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，并深度融入到全球化體系中，但卻遭遇了國(guó)民儲(chǔ)蓄不足和養(yǎng)老保障缺失的發(fā)展困境，因此世界銀行在指導(dǎo)和借鑒個(gè)別發(fā)展中國(guó)家實(shí)踐的基礎(chǔ)上，推出了“多支柱”模式，一是通過(guò)引入積累制養(yǎng)老金解決國(guó)民儲(chǔ)蓄不足的問(wèn)題，二是通過(guò)增加支柱來(lái)填補(bǔ)公共養(yǎng)老金的覆蓋空白。換句話說(shuō)，這不是給中高收入人群提供更高層次保障來(lái)錦上添花，而是給養(yǎng)老保障缺失或不足人群雪中送炭。當(dāng)然，一些西歐國(guó)家為了降低第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，推出第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是最終效果并沒(méi)有否定“多支柱”的內(nèi)涵。比如德國(guó)引入的里斯特養(yǎng)老金，就不只是針對(duì)中高收入家庭，恰恰相反，財(cái)政補(bǔ)貼主要向多子女家庭和低收入家庭傾斜(當(dāng)然低收入家庭的實(shí)際覆蓋情況并不理想，但不能否定此政策初衷)?；谏鲜龇治觯绹?guó)的個(gè)人退休賬戶應(yīng)該是“多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)”的一部分，而德國(guó)的里斯特養(yǎng)老金則可以被看作“多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”的實(shí)踐典范。

最后，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)分析，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的前提條件是第一層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，否則其他層次養(yǎng)老保險(xiǎn)就會(huì)“無(wú)枝可依”，更談不上做大做強(qiáng)，而多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完美結(jié)果是所有人都有養(yǎng)老保障，只是可能在不同的支柱之下。如果在高度工業(yè)化和城市化的社會(huì)，這兩種體系可能并無(wú)本質(zhì)區(qū)別①如果說(shuō)有區(qū)別，可能前者更具標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性，更能激發(fā)人們的歸屬感，更符合在流水線上作業(yè)的工人氣質(zhì)。，而隨著后工業(yè)化的到來(lái)，特別是以移動(dòng)互聯(lián)為代表的信息技術(shù)的普及和應(yīng)用，人們的生活和工作方式已經(jīng)開始發(fā)生改變，并且這種改變是帶有趨勢(shì)性的，傳統(tǒng)就業(yè)將不斷萎縮或被機(jī)器人所取代，同時(shí)新業(yè)態(tài)也會(huì)不斷涌現(xiàn)，基于平臺(tái)信息撮合的靈活就業(yè)需求會(huì)越來(lái)越大，當(dāng)然還有一些我們無(wú)法預(yù)期的變化，但有一點(diǎn)是肯定的，未來(lái)人們就業(yè)和生活方式將更加多樣化、自由化和去中心化。毫無(wú)疑問(wèn)，只有多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系才能適應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，因此“多支柱”優(yōu)于“多層次”的概念。

上述分析可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將從“多層次”向“多支柱”的范式改變。當(dāng)然，這一進(jìn)程可能是緩慢的，也可能是復(fù)雜難辨的。退一步，立足當(dāng)前，我們有兩種選擇，也會(huì)給第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)兩種可能：一是選擇多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，先把第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)好，在實(shí)現(xiàn)全覆蓋的前提下真正實(shí)現(xiàn)“保基本”，這就要求第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)不能采取激勵(lì)導(dǎo)向，而只能是注重公平，確保待遇水平不斷均等化，在此基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)第二支柱和第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的做大做強(qiáng)，就像采取貝弗里奇模式的國(guó)家一樣。二是選擇多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從現(xiàn)在開始就可以賦予各個(gè)支柱以獨(dú)立性，然后探索第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體設(shè)計(jì)和發(fā)展方式。

(二)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的載體與特征

2018年5月1日，中國(guó)開始試點(diǎn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，這一政策一經(jīng)推出，便獲得業(yè)界的高度關(guān)注，甚至有些保險(xiǎn)公司為此做了大量投入，因此有人把這一年稱為中國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)元年。但這個(gè)說(shuō)法顯然是不準(zhǔn)確的，上述稅收遞延型保險(xiǎn)產(chǎn)品的推出只代表了一種產(chǎn)品，與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)本身還相去甚遠(yuǎn)，除了享受一定稅收優(yōu)惠(簡(jiǎn)稱稅優(yōu))外，與其他保險(xiǎn)產(chǎn)品甚至更寬泛的金融產(chǎn)品并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。所以出現(xiàn)這種認(rèn)識(shí)的偏差，也與我們對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念不清有關(guān)。

例如，按照國(guó)內(nèi)一種比較寬泛的定義，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是由家庭或個(gè)人發(fā)起設(shè)立的各類養(yǎng)老投資，完全依賴家庭或個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行儲(chǔ)蓄，包括退休目的儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老投資，以及家庭和代際基礎(chǔ)上的非正規(guī)保障形式等②參見(jiàn)上海證券報(bào)相關(guān)報(bào)道，http：//news.cnstock.com/paper，2020－05－11，1316498.htm.。這是從發(fā)起人的角度來(lái)界定第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，即第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是由國(guó)家發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老金計(jì)劃，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是由雇主(含工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì))發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老金計(jì)劃，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是家庭或個(gè)人發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老投資。顯然，相對(duì)于前兩個(gè)支柱直接界定為某類計(jì)劃，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)泛指各類養(yǎng)老投資，在實(shí)踐中很難加以界定，也很難與一般投資行為加以區(qū)分。因此，當(dāng)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)后，有些人直接把這一保險(xiǎn)等同于第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)然也有人把范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到個(gè)人儲(chǔ)蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，甚至包括養(yǎng)老目標(biāo)基金。顯然，這都不是嚴(yán)格意義的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)本身。因?yàn)橄鄬?duì)前兩個(gè)支柱具有“計(jì)劃”屬性，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該界定為一種計(jì)劃，或者直接表現(xiàn)為賬戶，具體賬戶怎么運(yùn)行以及有哪些規(guī)定，就隱含出了“計(jì)劃”的本質(zhì)特征。從這個(gè)意義上說(shuō)，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老目標(biāo)基金等一系列投資標(biāo)的不過(guò)是打了特殊標(biāo)簽的投資品罷了。

當(dāng)然，在個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)推出時(shí)就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了其中的問(wèn)題，認(rèn)為“在當(dāng)前世界主流國(guó)家的養(yǎng)老保障體系中，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)一般定義為政府提供稅收激勵(lì)政策引導(dǎo)、個(gè)人自愿參與的個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃，建立具有唯一賬號(hào)的個(gè)人養(yǎng)老賬戶體系是國(guó)際主流，其中美國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展最為成熟”①參見(jiàn)新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)站相關(guān)報(bào)道，https：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt/2018－07－09/doc－ihezpzwt7729618.shtml.。這個(gè)區(qū)分很有意義，意味著中國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)還屬于空白，有待進(jìn)一步推動(dòng)該研究的發(fā)展?？傊谌еB(yǎng)老保險(xiǎn)至少應(yīng)該具有以下幾個(gè)特征：一是建立一個(gè)個(gè)人專屬的養(yǎng)老賬戶；二是政府的補(bǔ)貼只能針對(duì)個(gè)人賬戶繳費(fèi)，而不是某個(gè)金融產(chǎn)品；三是個(gè)人賬戶資產(chǎn)不能隨意用于退休前消費(fèi)，屬于個(gè)人的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄；四是個(gè)人對(duì)賬戶資產(chǎn)具有所有權(quán)和在一定范圍內(nèi)的投資選擇權(quán)；五是退休前個(gè)人賬戶資產(chǎn)以增值為目的，而退休后以用于個(gè)人養(yǎng)老生活開支為目的。

(三)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)做大做強(qiáng)的判斷依據(jù)

在人口老齡化日趨嚴(yán)峻和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)失衡的焦慮夾擊下，加快第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)，但如何才能做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)呢?這首先需要相應(yīng)的判斷依據(jù)，比如參保人數(shù)和資產(chǎn)規(guī)模。必須明確的是，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為參加人數(shù)越多，資產(chǎn)規(guī)模越大就一定越好。比如，參加人數(shù)多固然是好事，但也會(huì)增加一些中低收入家庭的當(dāng)期財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，而過(guò)大的資產(chǎn)規(guī)模如果是來(lái)自高收入階層，可能導(dǎo)致政府財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)大，甚至成為高收入人群逃避納稅的財(cái)務(wù)工具，進(jìn)而加劇社會(huì)財(cái)富分配不公。

因此，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)做大做強(qiáng)的關(guān)鍵在于與其他支柱之間的協(xié)調(diào)整合，從而達(dá)到一定的效果，滿足應(yīng)保盡保且待遇水平適度的政策取向。整體而言，最終的養(yǎng)老金待遇在全體社會(huì)成員間必須控制在一定的幅度內(nèi)，即不能所有人都一樣(因?yàn)檫@不現(xiàn)實(shí))，也不能差距過(guò)大，有的人晚年幸福，有的人晚景凄涼。所以做大做強(qiáng)的含義本身絕不能只局限于第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)自身。由此，隨著概念的重構(gòu)，就應(yīng)該把低收入者納入進(jìn)來(lái)，比如通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，把該制度覆蓋人群盡可能地納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中。

有了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于我們?cè)O(shè)計(jì)出更具中國(guó)特色且適應(yīng)未來(lái)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，同時(shí)也為我們?cè)u(píng)判和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提供了一把尺子。從這個(gè)角度講，我們更要借鑒德國(guó)的模式，而不是美國(guó)模式。當(dāng)然，我們與德國(guó)模式之間還有顯著區(qū)別，即德國(guó)引入里斯特養(yǎng)老金的目的在于填補(bǔ)改革后第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇降低所留下的缺口，而中國(guó)更多的是要實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的全覆蓋，不僅要滿足中高收入階層過(guò)上體面的退休生活的需求，也要不斷提升低收入者養(yǎng)老金待遇水平，讓他們過(guò)上有尊嚴(yán)的晚年生活。

三、做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境分析

(一)認(rèn)知困境：限制制度設(shè)計(jì)的可能性邊界

多年來(lái)人們對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注往往只局限于其本身發(fā)展的必要性和工具性措施的選擇上，而沒(méi)有把第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)納入整個(gè)社會(huì)保障體系和民生建設(shè)中，更不用說(shuō)把它放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代變遷等更大的背景下進(jìn)行深入探討。就目前而言，至少有三種認(rèn)識(shí)值得討論和辨析。

一是認(rèn)為中國(guó)養(yǎng)老保障體系重點(diǎn)在于公共養(yǎng)老金制度的建設(shè)和完善，而不是商業(yè)性和市場(chǎng)化的私人養(yǎng)老金制度。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然第一支柱都沒(méi)有完全建設(shè)好，何談發(fā)展第二支柱，更不必說(shuō)引入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)了。當(dāng)然，這種觀點(diǎn)更喜歡或更應(yīng)該使用“層次”的表述，而不是“支柱”概念。因?yàn)椤皩哟巍备囿w現(xiàn)了一種“中心主義”色彩，把公共養(yǎng)老金居于所有制度的中心地位，其他制度只能處于從屬地位或作為某種補(bǔ)充形式，也就會(huì)在不同程度上排斥市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)參與。應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)因循舊傳統(tǒng)，具有保守主義特征，甚至沒(méi)有完成從“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”到“企業(yè)年金”的認(rèn)知轉(zhuǎn)變①2000年，“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”更名為“企業(yè)年金”。這雖然是一種進(jìn)步，但這個(gè)“企業(yè)年金”用法仍然不準(zhǔn)確，不僅混淆了“養(yǎng)老基金”(pension fund)和年金(annuity)之間的本質(zhì)區(qū)別，而且也延誤了退休后賬戶資產(chǎn)年金化實(shí)施進(jìn)程和實(shí)踐效果。更為重要的是，這一用法還造成了觀念上的混亂，甚至可以說(shuō)，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案難以出臺(tái)或進(jìn)程緩慢與此也不無(wú)關(guān)系。。

二是認(rèn)為中國(guó)私人養(yǎng)老金發(fā)展方向只能是美國(guó)模式，或者說(shuō)觀念上的“美國(guó)模式”，把美國(guó)個(gè)人退休賬戶當(dāng)作中國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的未來(lái)范本。要知道，美國(guó)個(gè)人退休賬戶之所以看起來(lái)很強(qiáng)大，一方面是來(lái)自第二支柱的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，即第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)自身繳費(fèi)收入占資金流入的比例很少超過(guò)5%，而通過(guò)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)的資金基本上都在95%以上[3]；另一方面是美國(guó)私人養(yǎng)老金的悠久歷史為個(gè)人退休賬戶的發(fā)展壯大提供了觀念基礎(chǔ)和制度賦能。如果不是在建立公共養(yǎng)老金之前私人養(yǎng)老金已經(jīng)獲得一定發(fā)展②1875年，美國(guó)運(yùn)通公司為其雇員建立了世界上第一個(gè)正式的退休金計(jì)劃，并很快被其他大型企業(yè)所效仿，紛紛建立了各種類型的私人養(yǎng)老金計(jì)劃，這大大早于基于《1935年社會(huì)保障法》所建立的公共養(yǎng)老金制度，而20世紀(jì)80年出現(xiàn)并最后獲得大發(fā)展的401(k)計(jì)劃除了來(lái)自稅收激勵(lì)外，與這種傳統(tǒng)和歷史積淀也是密不可分的。，那么美國(guó)也很難培育起來(lái)民眾對(duì)401(k)③401(k)計(jì)劃是根據(jù)1978年美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法案第401條k項(xiàng)條款命名，是美國(guó)私營(yíng)企業(yè)為其雇員建立的養(yǎng)老金計(jì)劃。該計(jì)劃基于自愿原則，允許雇主和雇員將其稅前收入的一定比例存入雇主為個(gè)人建立的完全積累型個(gè)人賬戶，實(shí)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)。計(jì)劃以及個(gè)人退休賬戶的廣泛認(rèn)同，甚至可以說(shuō)，美國(guó)公共養(yǎng)老金可以看作是對(duì)私人養(yǎng)老金的“補(bǔ)充”，而不是相反。反觀中國(guó)，我們先有公共養(yǎng)老金，而后才有企業(yè)年金，而且后者發(fā)展時(shí)間較短，效果非常不理想。因此，我們天然地認(rèn)為企業(yè)年金和其他市場(chǎng)化保障形式都應(yīng)該是公共養(yǎng)老金的“補(bǔ)充”，此一想法慢慢變成一種“常識(shí)”，最終固化了人們的思維。

三是認(rèn)為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展應(yīng)該更多地體現(xiàn)為個(gè)人責(zé)任，而把國(guó)家的責(zé)任大體局限于基于合規(guī)性所提供的稅收優(yōu)惠。這種觀點(diǎn)乍一看似乎沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)樗隙嗄陙?lái)我們一直強(qiáng)調(diào)三支柱體系的基本定位，即第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家來(lái)舉辦，負(fù)責(zé)提供基本養(yǎng)老收入，并負(fù)有財(cái)政兜底責(zé)任；第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由雇主來(lái)舉辦，增加雇員的晚年收入，可以吸納和留住人才；第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由個(gè)人選擇，犧牲當(dāng)期消費(fèi)來(lái)增加儲(chǔ)蓄，強(qiáng)化自我保障能力。這種觀點(diǎn)可能是基于傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的一種理想狀態(tài)，甚至也許對(duì)少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家仍然適用，但對(duì)大多數(shù)沒(méi)有完備的三支柱體系的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這種責(zé)任劃分并不適用，而且可能是極其危險(xiǎn)的。需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著信息技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，整個(gè)社會(huì)就業(yè)生態(tài)正在發(fā)生深刻變化，靈活就業(yè)正在演變成一種不可逆的發(fā)展趨勢(shì)。未來(lái)或許會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即越來(lái)越多的靈活就業(yè)人員只能高度依賴第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，但對(duì)個(gè)人責(zé)任的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，會(huì)使他們陷入保障不足的危險(xiǎn)境地。

(二)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困境：養(yǎng)老儲(chǔ)備與刺激消費(fèi)存在沖突

不同于其他國(guó)家，中國(guó)是高儲(chǔ)蓄國(guó)家，居民儲(chǔ)蓄率長(zhǎng)期居高不下，而且還處在進(jìn)一步上升的趨勢(shì)之中。正如全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)劉偉在2021年兩會(huì)期間的發(fā)言，“最近10年中國(guó)居民消費(fèi)率反而低于上一個(gè)10年，背后是居民住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等負(fù)擔(dān)過(guò)重”④參見(jiàn)鳳凰網(wǎng)相關(guān)報(bào)道，http：//v.ifeng.com/c/84WaWvxqVuh.。站在本文所探討問(wèn)題的角度來(lái)看，上述說(shuō)法至少包括四層含義：一是居民消費(fèi)率盡管長(zhǎng)期處于較低位置，但下行趨勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生改變；二是居民具有非常強(qiáng)的儲(chǔ)蓄傾向，原因是公共服務(wù)和社會(huì)保障等民生資源長(zhǎng)期供給不足；三是如果解決不了背后的民生短板，不僅拉動(dòng)消費(fèi)無(wú)望，而且人們不可能單純?yōu)榱俗陨眇B(yǎng)老進(jìn)行有針對(duì)性的儲(chǔ)蓄；四是中國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向是促進(jìn)消費(fèi)，而不是增加儲(chǔ)蓄?？傊?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在尋求轉(zhuǎn)型，應(yīng)強(qiáng)化消費(fèi)而不是激勵(lì)儲(chǔ)蓄。

應(yīng)該說(shuō)，在改革開放前幾十年，居民高儲(chǔ)蓄率有其合理性也有其必要性，因?yàn)閮?chǔ)蓄帶來(lái)了資本積累，考慮過(guò)去資本的稀缺性和外向型主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，過(guò)高的居民儲(chǔ)蓄率對(duì)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)實(shí)際上是做出了重要貢獻(xiàn)。但2008年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，全球尤其是西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入困境，中國(guó)對(duì)外出口壓力與日俱增，而過(guò)去5年中美之間貿(mào)易摩擦不斷加劇，曾被呼吁多年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不得不加快，即由投資和外貿(mào)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向消費(fèi)主導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)模式，中央因此推出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。顯而易見(jiàn)，鼓勵(lì)消費(fèi)而不是儲(chǔ)蓄的戰(zhàn)略布局正式從理論研討層面上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面。毫無(wú)疑問(wèn)，這一戰(zhàn)略調(diào)整是非常必要和及時(shí)的。但是，如果不考慮其他因素的影響，那么這一戰(zhàn)略可能導(dǎo)致居民儲(chǔ)蓄率的降低，進(jìn)而削弱人們形成長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄的能力。另外，還需強(qiáng)調(diào)的是，即使沒(méi)有這一重大戰(zhàn)略調(diào)整，人口老齡化本身也會(huì)降低居民儲(chǔ)蓄率[4]?？傊?，這些都不利于第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的做大做強(qiáng)。

由此，我們還可以從中推導(dǎo)出一種悖論，即人們自我養(yǎng)老保障能力的增強(qiáng)需要增加儲(chǔ)蓄而抑制消費(fèi)，但抑制消費(fèi)不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，反而會(huì)侵蝕經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎拖魅踅?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是國(guó)家稅收和居民收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力勢(shì)必降低國(guó)家和個(gè)人的養(yǎng)老保障能力，最終得不償失。所以，如果不能破解第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)所面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困境，那么做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)就無(wú)從談起，甚至帶來(lái)對(duì)政府出臺(tái)的相關(guān)政策社會(huì)解讀的隨意性，影響政策實(shí)施的效果。比如，2019年11月印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》要求“穩(wěn)步增加養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備”，而2021年3月公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步提高居民消費(fèi)水平”，因此，如何平衡好消費(fèi)和養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備之間的關(guān)系已經(jīng)成為影響第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，同時(shí)也說(shuō)明，做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)需要依賴存量?jī)?chǔ)蓄轉(zhuǎn)換，而是不是刺激增量?jī)?chǔ)蓄。

(三)激勵(lì)困境：較差的適用性限制政策空間和激勵(lì)效果

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展壯大可以采取如下激勵(lì)措施：一是匹配繳費(fèi)，二是自動(dòng)加入機(jī)制，三是稅收優(yōu)惠。就中國(guó)而言，這三項(xiàng)激勵(lì)措施很難對(duì)做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)實(shí)際貢獻(xiàn)。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)對(duì)其中某項(xiàng)措施進(jìn)行重新界定，從而適用于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。

第一，匹配繳費(fèi)是指?jìng)€(gè)人參加第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，由雇主或國(guó)家提供配比繳費(fèi)。需要強(qiáng)調(diào)的是，有雇主配比繳費(fèi)的計(jì)劃并不一定就是第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，例如美國(guó)的“簡(jiǎn)化個(gè)人退休賬戶”(SEP IRAs)、“薪資抵扣簡(jiǎn)化個(gè)人退休賬戶”(SAR－SEP IRAs)和“簡(jiǎn)單個(gè)人退休賬戶”(SIMPLE IRAs)等計(jì)劃雖然也可能由雇主繳費(fèi)，但它屬于第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)然，這種雇主繳費(fèi)不具有普遍性，否則就可以直接用第二支柱來(lái)取代。因此，匹配繳費(fèi)更多的是指國(guó)家的配比繳費(fèi)，就像德國(guó)的里斯特養(yǎng)老金一樣。問(wèn)題是，如果我們對(duì)第三支柱養(yǎng)老金保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還停留在“多層次”的概念上，即第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的人群僅限于中高收入階層或者只對(duì)中高收入人群更有利，那么這一制度就必然陷入道德困境，必然背上公共財(cái)政補(bǔ)貼富人的惡名。所以，像德國(guó)那樣給第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼基本就從來(lái)沒(méi)有進(jìn)入政策制定者的視野。

第二，自動(dòng)加入機(jī)制是指雇主提供一種機(jī)制和渠道，就職者一旦試用期結(jié)束，轉(zhuǎn)正或者工作超過(guò)一定時(shí)間(比如半年)就可以自動(dòng)加入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，并按照既定規(guī)則定期從工資扣費(fèi)，該就職者在規(guī)定的一段時(shí)間內(nèi)可以選擇退出該計(jì)劃。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，自動(dòng)加入機(jī)制確實(shí)有助于提高養(yǎng)老金計(jì)劃的參與率，而且如果雇主在此基礎(chǔ)上還提供一定的配比繳費(fèi)，那么效果就更好。當(dāng)然，即使雇主不配比繳費(fèi)，對(duì)參保率的影響也較小，問(wèn)題是一旦雇主不提供配比繳費(fèi)，雇主設(shè)定的繳費(fèi)率就會(huì)更低且提供的投資風(fēng)格就會(huì)更加保守，因?yàn)楣椭骱ε鲁袚?dān)投資失敗的責(zé)任，或者因此遭到員工投訴影響公司聲譽(yù)[2]。對(duì)于中國(guó)而言，問(wèn)題還不僅僅如此，正如前文所述，居民消費(fèi)率持續(xù)走低的原因是家庭存在著大量“剛性”的現(xiàn)實(shí)需求，大多數(shù)有保障需求的人會(huì)很快選擇主動(dòng)退出，而最后留下的人只能是那些經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越而并不看中這一“微薄”保障的少數(shù)人。這個(gè)結(jié)果雖然沒(méi)有實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)案例加以佐證，但滿大街代辦公積金的小廣告便足以說(shuō)明問(wèn)題。

第三，稅收優(yōu)惠一般采取稅收遞延模式，即國(guó)家對(duì)個(gè)人按規(guī)定額度存入特定賬戶的收入(稅前列支)以及全部賬戶資金的投資收益暫不征稅，直到該賬戶所有人退休之后領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)再按一定優(yōu)惠稅率進(jìn)行征稅，也就是EET(繳納和投資階段免稅，領(lǐng)取階段收稅，exempt－exempt－taxed，簡(jiǎn)稱EET)模式。在這種模式下，參加第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人可獲得更高的終身收入。理論上講，只要國(guó)家提供足夠的激勵(lì)，參加人數(shù)和繳費(fèi)金額就會(huì)激增。例如，1981年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅收法案》(Economic Recovery Tax Act)對(duì)參加個(gè)人退休賬戶的個(gè)人提供更大的稅優(yōu)激勵(lì)，直接導(dǎo)致個(gè)人退休賬戶繳費(fèi)規(guī)模由1981年的48億美元暴增到1982年的283億美元，然后一路上漲。但是，因?yàn)檫@一政策缺乏公平性，五年后被終止，繳費(fèi)額也迅速降低到141億美元[3]。

綜上可以看出，稅收優(yōu)惠的激勵(lì)作用對(duì)于美國(guó)是非常有效，因?yàn)槊绹?guó)有高達(dá)54.7%的家庭繳納個(gè)人所得稅①參見(jiàn)美國(guó)“稅收政策中心”(Tax Policy Center)，https：//www.taxpolicycenter.org/taxvox/new－estimates－h(huán)ow－many－h(huán)ouseholds－pay－no－federal－income－tax.。與之相比，中國(guó)目前只有6400萬(wàn)人繳納個(gè)人所得稅②參見(jiàn)新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)站相關(guān)報(bào)道，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2018－09－06/doc－ihitesuz1084971.shtml.，而且根據(jù)近幾年的兩會(huì)提案，社會(huì)還有進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的訴求，如果以后真的提高這一起征點(diǎn)，那么繳納個(gè)人所得稅的人數(shù)將更少。即使不提高這個(gè)起征點(diǎn)，隨著人均收入的提高，繳納個(gè)人所得稅的人數(shù)雖然也會(huì)增加，但進(jìn)一步提高稅優(yōu)力度(基于已經(jīng)試點(diǎn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的6%和1000元孰低標(biāo)準(zhǔn))以便取得足夠的激勵(lì)效果也是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)閷?duì)于一個(gè)存在龐大低收入群體的發(fā)展中國(guó)家而言，給予中高收入階層過(guò)高的稅優(yōu)減免標(biāo)準(zhǔn)必然引起社會(huì)公平危機(jī)。另外，還必須強(qiáng)調(diào)，對(duì)于那些有繳稅資格的中高收入階層而言，大多數(shù)人生活在大中城市，依然面臨著住房、教育和贍養(yǎng)老人等很大的現(xiàn)實(shí)壓力，他們中大多數(shù)人的生活不似發(fā)達(dá)國(guó)家中產(chǎn)階級(jí)那般輕松安逸，因此，不提高這一稅優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)并不意味著他們就不需要國(guó)家的政策關(guān)照，只是在這里不適用。

四、做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策建議

(一)通過(guò)個(gè)人賬戶設(shè)置盡快搭建第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架

個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，人們開始逐步認(rèn)識(shí)到第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該以個(gè)人賬戶為載體，稅優(yōu)政策享有主體是賬戶持有人，而不是具體的哪個(gè)產(chǎn)品，所有合規(guī)的金融產(chǎn)品都應(yīng)該列入賬戶資金的配置范圍，個(gè)人具有自愿參加和自由選擇合規(guī)投資品種的權(quán)利，類似美國(guó)的個(gè)人退休賬戶。毫無(wú)疑問(wèn)，正如前文所論述的，這是第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)屬性所決定的。

當(dāng)然，其他一些制度細(xì)節(jié)也要盡快確立下來(lái)，包括但不限于：一是稅收優(yōu)惠力度如何，是否與企業(yè)年金(職業(yè)年金)一起設(shè)置稅優(yōu)上限，共享稅優(yōu)額度；二是投資范圍有多大，是否包括基金、銀行理財(cái)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等所有金融產(chǎn)品；三是產(chǎn)品合規(guī)性要求如何，如何平衡賬戶持有人的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和長(zhǎng)期收益水平；四是是否要嚴(yán)格區(qū)分“積累期”和“領(lǐng)取期”，采取哪些懲罰措施；五是是否建立與第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移通道，實(shí)現(xiàn)賬戶資產(chǎn)的自由流動(dòng)；六是是否設(shè)置默認(rèn)投資選項(xiàng)，以及為此所進(jìn)行的產(chǎn)品設(shè)計(jì)；七是加入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是否以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提；八是賬戶資產(chǎn)提前支取和繼承規(guī)定?？傊紤]未來(lái)制度的彈性和延展性，這些技術(shù)性規(guī)定也無(wú)須太細(xì)，但原則性要突出，包容性要好，可及性要強(qiáng)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)前文對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)困境的分析，就這一制度本身而言，無(wú)論設(shè)計(jì)得如何精巧，如果不轉(zhuǎn)變觀念，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)的目的。但是，盡快建立以個(gè)人賬戶為載體的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是所有后續(xù)改革的基礎(chǔ)，而且就執(zhí)行難度而言，這也是短時(shí)間內(nèi)最現(xiàn)實(shí)的選擇。還應(yīng)該看到，雖然不能馬上做大做強(qiáng)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，但可以滿足一些人的迫切養(yǎng)老儲(chǔ)備需要，特別是收入穩(wěn)定且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力較高的中高收入就業(yè)者。

另外，盡快完成第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，還能為對(duì)沖人口老齡化不利影響和實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)爭(zhēng)取更多時(shí)間。縱觀改革開放這幾十年，我們政策的落實(shí)或制度的建立都比較謹(jǐn)慎，有先試點(diǎn)后完善的傳統(tǒng)，雖然可能避免一些重大錯(cuò)誤，但也會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間，考慮中國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型的外在壓力，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)建立和完善的時(shí)間窗口已被大大壓縮。因此，盡快推出第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是當(dāng)務(wù)之急，也是短期可以完成的目標(biāo)，更是做大做強(qiáng)該支柱的先決條件和制度基礎(chǔ)。

(二)通過(guò)制度重構(gòu)把城鄉(xiāng)居保中個(gè)人賬戶并入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)

中國(guó)于2009年正式開始實(shí)施的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)，并于2011年迅速推向城鎮(zhèn)居民，即所謂的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱城居保)，最后在2014年合并新農(nóng)保和城居保成為目前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保)，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分。按照前文的“多支柱”概念，這一制度本來(lái)應(yīng)該定位為非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度，即一個(gè)典型的“零支柱”。但是，可能受到“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的慣性思維影響，既要公平又要效率，試圖在一個(gè)制度中實(shí)現(xiàn)兩個(gè)自相矛盾的價(jià)值取向。盡管城鄉(xiāng)居保覆蓋人數(shù)超過(guò)5億，對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋目標(biāo)居功至偉，但待遇水平較低和地區(qū)差異明顯卻越來(lái)越無(wú)法回避。其原因是多方面的，對(duì)于公平性和激勵(lì)性的扭曲是其中重要的方面。

試想，如果城鄉(xiāng)居保是以公平性為價(jià)值取向，那么就不應(yīng)該存在明顯的地區(qū)差異，也不應(yīng)該對(duì)個(gè)人賬戶實(shí)施“多繳多補(bǔ)”的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制；如果城鄉(xiāng)居保以激勵(lì)性為價(jià)值取向，不僅與作為主要參保對(duì)象的中低收入人群的家庭預(yù)算約束相矛盾，而且更重要的是個(gè)人沒(méi)有投資選擇權(quán)。作為理性人，自然得出如下結(jié)論：即使為了更多財(cái)政補(bǔ)貼而選擇更高的繳費(fèi)檔次，那么在如此低的記賬利率(一般為一年期銀行定期儲(chǔ)蓄利率)或者個(gè)人沒(méi)有投資選擇權(quán)的情況下，幾十年后實(shí)際領(lǐng)取到的待遇又怎會(huì)體現(xiàn)出這種激勵(lì)效果呢?總之，目前實(shí)行的城鄉(xiāng)居保雖然處在零支柱位置，但卻是一個(gè)零支柱和第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的融合體，而且無(wú)論是在公平上還是效率上都大打折扣的融合體。為此，需要按照“多支柱”模式對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金不斷強(qiáng)化公平性的同時(shí)，將個(gè)人賬戶獨(dú)立出來(lái)，納入前文提到的新建立的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中。

這種做法是符合歷史規(guī)律和未來(lái)發(fā)展方向的。從第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演變的角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)的個(gè)人退休賬戶，面向的是中高收入階層，采取稅收激勵(lì)措施，其覆蓋人群與第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人群高度重合，這也是我們對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的來(lái)源。但21世紀(jì)初，當(dāng)?shù)聡?guó)推出里斯特養(yǎng)老金時(shí)，這一認(rèn)識(shí)幾乎被完全顛覆，因?yàn)樵撝贫让嫦虻氖侨w國(guó)民，主要采取財(cái)政補(bǔ)貼措施，而且還向低收入者傾斜，只是對(duì)低收入人群覆蓋的效果不盡理想?？梢哉f(shuō)，如果不從“多層次”思維走出來(lái)，很難認(rèn)識(shí)到“多支柱”的本質(zhì)。信息技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，正在迅速改變著人們的生產(chǎn)和生活方式，包括我們?cè)瓉?lái)在社會(huì)化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上建構(gòu)的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度，而第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)可能更具有迎合時(shí)代變化的基因和優(yōu)勢(shì)。首先，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及和廣泛使用，催生了一大批新業(yè)態(tài)組織，把“工作”細(xì)分為具體“任務(wù)”，通過(guò)眾包工作平臺(tái)推送給勞動(dòng)者，原有勞動(dòng)法下的“雇主”突然消失了。如果沒(méi)有第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，那么這些大量出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員就可能存在養(yǎng)老保障困境。其次，信息技術(shù)與金融的融合發(fā)展和“長(zhǎng)尾理論”的廣泛應(yīng)用，不僅造就了互聯(lián)網(wǎng)金融的輝煌，而且還可以大大降低第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中單個(gè)賬戶的管理和投資成本，讓更多低收入者有機(jī)會(huì)分享資本市場(chǎng)的高額收益。

總之，把城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶獨(dú)立出來(lái)，納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)既是必要的也是可行的。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，不管是對(duì)于現(xiàn)在的城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶，還是未來(lái)的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)(本文所建議的模式)，財(cái)政補(bǔ)貼都不應(yīng)該機(jī)械地強(qiáng)調(diào)“多繳多得”(對(duì)高收入者有利而低收入者因?yàn)轭A(yù)算壓力必將受損)，而是著眼于參加者對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)或受到的損失，比如德國(guó)里斯特養(yǎng)老金對(duì)多子女家庭的補(bǔ)貼。對(duì)于中國(guó)，這一補(bǔ)貼原則更具有廣泛的運(yùn)用場(chǎng)景，比如我們可以把個(gè)人所得稅中6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除換算成補(bǔ)貼額，作為一種激勵(lì)進(jìn)入中低收入者的個(gè)人賬戶中，既可以在更大范圍內(nèi)體現(xiàn)社會(huì)公平，也會(huì)激勵(lì)中低收入者加入第三支柱養(yǎng)老金。

(三)通過(guò)職工福利重塑把住房公積金整合到第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)

中國(guó)住房公積金制度誕生于20世紀(jì)90年代初，建立的初衷是將傳統(tǒng)福利分房方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制[5]。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，住房公積金制度已經(jīng)很好地完成了這一初始目標(biāo)，而且該制度運(yùn)行30年來(lái)，通過(guò)較低的住房貸款利率解決了大量城市住房需求，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“住有所居”起到了獨(dú)特的支撐作用。但隨著近些年房?jī)r(jià)高速增長(zhǎng)，人們開始意識(shí)并主動(dòng)探討住房公積金存在的問(wèn)題，比如實(shí)證結(jié)果表明住房公積金制度會(huì)顯著促進(jìn)房?jī)r(jià)上漲，當(dāng)前如果取消住房公積金制度的話，將會(huì)使房?jī)r(jià)下降13.5%[6]。除此之外，住房公積金主要促進(jìn)了繳存家庭的多套房需求，加大了繳存家庭與非繳存家庭的住房財(cái)富差距[7]。公積金制度既缺乏效率，也不公平。更有甚者，住房公積金正在成為許多高收入者套利的工具，例如許多購(gòu)房者即使自己能夠付全款(視為高收入者)，寧愿把自己的錢存入銀行或用作其他投資，也要通過(guò)公積金貸款買房，因?yàn)榇婵罨蛲顿Y保本理財(cái)產(chǎn)品的收益率高于與公積金相關(guān)的貸款利率[8]。

筆者在此不對(duì)公積金制度存在的局限和問(wèn)題展開詳細(xì)論述，但對(duì)于公積金的屬性仍然需要給出一個(gè)判斷。從其應(yīng)有屬性(實(shí)際上并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái))上來(lái)說(shuō)，一般分為三種說(shuō)法：一是工資屬性說(shuō)，二是職工福利說(shuō)，三是社會(huì)福利說(shuō)(后兩種說(shuō)法也可以歸并為福利說(shuō))[9]。筆者更傾向于第三種說(shuō)法。原因很簡(jiǎn)單，如果是工資說(shuō)，那么就直接否定了稅前列支公積金的合法性；如果是職工福利說(shuō)，那么就不該有強(qiáng)制性要求，從實(shí)際運(yùn)行的效果上看也不應(yīng)該大大超出企業(yè)年金的覆蓋范圍，更何況這一制度的初衷是對(duì)福利分房的替代，而福利分房帶有社會(huì)福利性質(zhì)。如果這一判斷成立，那么公積金就可以轉(zhuǎn)化其他社會(huì)福利項(xiàng)目，自然可以全部或部分納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中。

當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)換并非只是孤例。例如，新加坡的公積金創(chuàng)立于1955年，其最初目的是為籌集養(yǎng)老資金，1968年當(dāng)資金積累形成了龐大的“蓄水池”后，開始轉(zhuǎn)向住房等諸多目的[10]。再比如德國(guó)里斯特養(yǎng)老金也可以部分用于支付自有住房購(gòu)買需求。比較而言，筆者所說(shuō)的轉(zhuǎn)換只是方向相反，即由住房保障轉(zhuǎn)向養(yǎng)老保障，但并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。更重要的是，中國(guó)居民的住房問(wèn)題已經(jīng)得到了較大改善，城市居民自有住房擁有率高達(dá)95%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村居民自有住房擁有率幾乎達(dá)100%[8]，在加上“租售并舉”住房政策新導(dǎo)向，住房公積金已經(jīng)積累起的龐大財(cái)富可以作為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)重要資金來(lái)源，而且還可以提高資金使用效率，獲得更高回報(bào)，甚至可以增強(qiáng)人們當(dāng)期消費(fèi)意愿，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長(zhǎng)。需要明確的是，即使納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中，也可以部分保留住房公積貸款功能，并不會(huì)對(duì)住房“剛需”家庭造成太大的影響。

(四)通過(guò)民生保障建設(shè)把短期儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期養(yǎng)老儲(chǔ)備

中國(guó)的高儲(chǔ)蓄傳統(tǒng)并非是人們非理性行為的結(jié)果，而是長(zhǎng)期以來(lái)人們面對(duì)醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等“三座大山”的無(wú)奈選擇。雖然這其中也包含了來(lái)自養(yǎng)老的壓力，但考慮其他短期性需求，人們只能選擇解決眼下更緊迫、更無(wú)法回避的挑戰(zhàn)，而把養(yǎng)老問(wèn)題放在最后。這樣做所帶來(lái)的危害是毋容置疑的，即人們更傾向于選擇短期儲(chǔ)蓄工具，從而放棄可能獲得更高收益的長(zhǎng)期投資機(jī)會(huì)。毫無(wú)疑問(wèn)，這不僅加劇了社會(huì)財(cái)富分配的不公，也削弱了個(gè)人自我養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的能力。解決這一問(wèn)題的答案也是不言而喻的，即加快民生保障建設(shè)，不斷強(qiáng)化醫(yī)療和教育等保障力度，降低家庭的預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)。

對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)而言，核心就是采取各種辦法盡快大幅度降低醫(yī)療費(fèi)用中的個(gè)人自付比例。不同于其他保障手段，即使采取免費(fèi)醫(yī)療，也不會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)，這也是80年前英國(guó)《貝弗里奇報(bào)告》的核心思想之一。當(dāng)然，中國(guó)具有特殊國(guó)情，未必會(huì)采取免費(fèi)醫(yī)療制度，但進(jìn)一步降低醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人自付比例仍然有很大的潛力可挖。對(duì)于教育來(lái)說(shuō)，特別是基礎(chǔ)教育，除了繼續(xù)加大對(duì)其財(cái)政投入以外，還要注重教育的公共屬性，在財(cái)政資金的分配上降低效率至上的傾向，降低家庭的擇校壓力以及為此付出的較大成本。當(dāng)然，民生保障涉及方方面面，本文不可能充分展開，但有一點(diǎn)是肯定的，即如果不能降低家庭儲(chǔ)蓄的預(yù)防性動(dòng)機(jī)，任何激勵(lì)措施都不能讓人們強(qiáng)化自我養(yǎng)老責(zé)任。

此外還有一個(gè)現(xiàn)象，在養(yǎng)老保障制度中個(gè)人責(zé)任發(fā)揮好的國(guó)家，基本都是采取貝弗里奇模式，而不是匹斯麥模式，而這兩種模式背后的一個(gè)重要區(qū)別就是前者都能建立一個(gè)強(qiáng)大的非繳費(fèi)型“零支柱”[11]。對(duì)中國(guó)的啟示就在于必須提高當(dāng)前城鄉(xiāng)居保的待遇標(biāo)準(zhǔn)，避免將這種養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到正在為自己謀劃未來(lái)的子女身上。