□宋健

生育政策在促進(jìn)中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人口形勢(shì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化，生育政策的轉(zhuǎn)型變得不可避免。但怎樣轉(zhuǎn)型?轉(zhuǎn)型后的政策目標(biāo)是什么?與既往生育政策間的關(guān)系如何?這些問(wèn)題都需要深刻理解、準(zhǔn)確把握。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，首次提出“增強(qiáng)生育政策包容性”，這可被視為對(duì)生育政策轉(zhuǎn)型的具體要求。2021年3月11日，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，再次強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)生育政策包容性”“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平”，這可被視為生育政策轉(zhuǎn)型的階段性目標(biāo)。本文從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)－人口雙系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的角度，闡述中國(guó)生育政策迄今為止兩次轉(zhuǎn)型的背景和必要性，并對(duì)生育政策第二次轉(zhuǎn)型所涉及的包容性內(nèi)涵進(jìn)行討論。

一、經(jīng)濟(jì)－人口雙系統(tǒng)發(fā)展及其相互關(guān)系

經(jīng)濟(jì)－人口雙系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的題中應(yīng)有之義，其中人口均衡發(fā)展是人口高質(zhì)量發(fā)展的具體體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代；我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，是能夠很好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開(kāi)放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展[1]。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)具有活力、創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是保障高質(zhì)量發(fā)展的根本途徑。人口均衡是指人口系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間協(xié)調(diào)平衡，人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，且規(guī)模適度、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理[2][3]。人口均衡發(fā)展是指隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展和資源環(huán)境的持續(xù)變化，人口內(nèi)部各要素之間及其與外部各要素的關(guān)系不斷打破原有均衡狀態(tài)，在新的平臺(tái)上構(gòu)建新的均衡狀態(tài)，由低級(jí)人口均衡轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)人口均衡狀態(tài)的過(guò)程，其基本特點(diǎn)是協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性[4]。

從歷史的進(jìn)程來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可分為四個(gè)階段：馬爾薩斯式貧困陷阱(M形增長(zhǎng))、劉易斯式二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展(L形增長(zhǎng))、劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)(T形增長(zhǎng))和索洛式新古典增長(zhǎng)(S形增長(zhǎng))[5]。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要囿于馬爾薩斯式貧困陷阱。在這一階段，任何增加的產(chǎn)出都會(huì)因改善以糧食為主要指標(biāo)的人均生活資料而促使死亡率降低、生育率提高，從而刺激人口的增長(zhǎng)，繼而攤薄以土地為代表的人均生產(chǎn)資料，引發(fā)人地沖突，使所謂的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”循環(huán)往復(fù)而徒勞無(wú)功。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)被明顯地劃分為存在大量剩余勞動(dòng)力的農(nóng)業(yè)部門和能夠獲得無(wú)限供給勞動(dòng)力的非農(nóng)部門，農(nóng)業(yè)部門釋放剩余勞動(dòng)力與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收勞動(dòng)力的過(guò)程構(gòu)成這一階段超常高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程。第二階段會(huì)遇到一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺、普通勞動(dòng)者工資上漲的現(xiàn)象，被稱為“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。這既是二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)特殊階段，又是L形增長(zhǎng)向S形增長(zhǎng)過(guò)渡的一個(gè)特殊形態(tài)。隨著勞動(dòng)年齡人口停止增長(zhǎng)、人口紅利消失，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始進(jìn)入以勞動(dòng)力短缺為特征的索洛式新古典增長(zhǎng)階段。按照上述四個(gè)階段的特征審視中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，在漫長(zhǎng)的歷史階段，王朝興替周而復(fù)始，中國(guó)在馬爾薩斯式貧困陷阱中掙扎求索。從20世紀(jì)70年代末改革開(kāi)放持續(xù)到21世紀(jì)初，中國(guó)的發(fā)展可視為L(zhǎng)形增長(zhǎng)階段，也是中國(guó)奇跡產(chǎn)生的階段。2004年“民工荒”現(xiàn)象出現(xiàn)意味著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)的到來(lái)[5]，這時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相同的問(wèn)題，必須探索生產(chǎn)要素、生產(chǎn)力和全要素效率提高的路徑，重視包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)在內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，才能保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

人口發(fā)展在經(jīng)歷取得普遍共識(shí)的人口轉(zhuǎn)變之后，進(jìn)入眾說(shuō)紛紜的后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期。人口轉(zhuǎn)變被視為人口發(fā)展的必經(jīng)之路，死亡率率先下降，生育率在保持一段時(shí)期的相對(duì)穩(wěn)定后隨之下降，人口增長(zhǎng)從低水平經(jīng)過(guò)快速增長(zhǎng)期進(jìn)入新的低水平階段。這一人口轉(zhuǎn)變過(guò)程肇始于西歐，繼而在全世界陸續(xù)發(fā)生。然而，始料未及的是，生育率并未如人們最初預(yù)想的那樣在更替水平即總和生育率2.1附近穩(wěn)定下來(lái)，而是繼續(xù)下降，甚至跌入1.5以下的所謂“低生育率陷阱”[6]；以往高生育率下大量出生的人口隨著死亡率不斷降低、平均預(yù)期壽命普遍延長(zhǎng)而存活累積，共同構(gòu)成了當(dāng)今世界包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家所面臨的少子老齡化現(xiàn)象。由于生育率持續(xù)低迷，而死亡率在年齡結(jié)構(gòu)的作用下逐漸抬升，人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段。與經(jīng)濟(jì)變量性質(zhì)不同，人口是一個(gè)常變量，也是一個(gè)慢變量。生育、死亡、遷移這三個(gè)重要的時(shí)期人口事件，形塑了人口結(jié)構(gòu)，而內(nèi)涵于人口結(jié)構(gòu)中的人口慣性則使外在的人口發(fā)展表象區(qū)別于其內(nèi)在的發(fā)展勢(shì)能或潛力，人口過(guò)程必須從生命歷程或世代更替視角下考察才更為全面，因此也需要更長(zhǎng)的時(shí)間才能看到人口事件的后果。如每年的出生人口數(shù)量既是一定結(jié)構(gòu)條件下當(dāng)年育齡人群生育水平的表現(xiàn)，也奠定了新一代出生隊(duì)列的基數(shù)，與年齡、性別金字塔上其他年份的出生隊(duì)列一起，構(gòu)成了人口結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分。這些出生人口在死亡和遷移要素的影響下，隨著生命歷程不斷前行，先后成為學(xué)齡人口、勞動(dòng)年齡人口、育齡人口和老年人口，其規(guī)模不僅對(duì)教育、就業(yè)、孕產(chǎn)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)新一代出生隊(duì)列規(guī)模產(chǎn)生影響。人口發(fā)展歷程既有“蛇吞象”的緩慢性和規(guī)律性，又有法國(guó)人口學(xué)家索維所比喻的“膝蓋不痛時(shí)不會(huì)感受到它的存在”的問(wèn)題滯后性和突發(fā)性。人口發(fā)展的這些特征具有隱蔽性和長(zhǎng)期性，需要高屋建瓴的眼光和未雨綢繆的應(yīng)對(duì)。

人口與經(jīng)濟(jì)是相對(duì)獨(dú)立又相互依存的兩個(gè)系統(tǒng)，二者的關(guān)系復(fù)雜而多維，系統(tǒng)各要素之間及要素與系統(tǒng)之間存在著緊密的聯(lián)系。人口規(guī)模、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)除了受到人口系統(tǒng)內(nèi)部生育、死亡和遷移等各要素的影響外，還受到一定技術(shù)條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，并通過(guò)勞動(dòng)力數(shù)量和素質(zhì)、人力資本存量和增量、消費(fèi)水平和模式等對(duì)經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。重視人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系并采取適當(dāng)措施避免二者因沖突可能產(chǎn)生的后果是政府的重要工作任務(wù)之一。在生育、死亡、遷移三個(gè)人口要素中，由于死亡涉及倫理、遷移只改變?nèi)丝诜植?，因此生育往往成為政府用?lái)調(diào)節(jié)人口增長(zhǎng)的手段。按照馬爾薩斯的人口原理，不加抑制的情況下，人口呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)而糧食呈算術(shù)級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)必然超過(guò)糧食增長(zhǎng)，二者相沖突會(huì)導(dǎo)致貧困，人類可通過(guò)采取提高死亡率或降低生育率等兩種抑制手段來(lái)避免災(zāi)難的發(fā)生。盡管歷史上饑荒、戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫等往往扮演著提高死亡率、減少人口數(shù)量的角色，但包括晚婚、禁欲等降低生育率的手段更可能成為各國(guó)政府在面對(duì)人口經(jīng)濟(jì)沖突時(shí)的政策選擇。事實(shí)上，早在馬爾薩斯之前，中國(guó)古代先賢就已經(jīng)意識(shí)到人口增長(zhǎng)速度快于生活資料增長(zhǎng)速度的原因及后果。如戰(zhàn)國(guó)末期著名思想家韓非子(約公元前280—公元前233年)在《五蠹》中指出：“古者丈夫不耕，草木之實(shí)足食也；婦人不織，禽獸之皮足衣也。不事力而養(yǎng)足，人民少而財(cái)有余，故民不爭(zhēng)。是以厚賞不行，重罰不用，而民自治。今人有五子不為多，子又有五子，大父未死而有二十五孫。是以人民眾而貨財(cái)寡，事力勞而供養(yǎng)薄，故民爭(zhēng)。雖倍賞累罰而不免于亂?！表n非子不僅發(fā)現(xiàn)“民爭(zhēng)”或“不爭(zhēng)”源于人口數(shù)量與貨財(cái)數(shù)量的相對(duì)多寡，還發(fā)現(xiàn)“賞罰”等政策措施的效果受制于人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。雖然人類歷史已經(jīng)跨越農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，邁向信息技術(shù)時(shí)代，但作為調(diào)節(jié)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系重要手段的政策的作用仍然備受重視。

實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展始終是中國(guó)人口發(fā)展以及各項(xiàng)相關(guān)政策制定實(shí)施的內(nèi)在目標(biāo)，而人口均衡發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件和關(guān)鍵支撐。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了促進(jìn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，人口發(fā)展的現(xiàn)狀與前景則對(duì)經(jīng)濟(jì)能否順利轉(zhuǎn)型、發(fā)展目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，中國(guó)人口發(fā)展一直面臨著不同程度和不同形式的挑戰(zhàn)，無(wú)論是在人口過(guò)快增長(zhǎng)背景下提出控制生育的政策，還是在少子老齡化形勢(shì)下逐漸放松生育限制，生育政策不斷尋求更新與突破，經(jīng)歷著從約束走向包容的重大轉(zhuǎn)型。

二、生育政策的兩次轉(zhuǎn)型及相關(guān)策略

迄今為止，中國(guó)生育政策已經(jīng)完成第一次轉(zhuǎn)型，即從以控制人口過(guò)快增長(zhǎng)為目標(biāo)的數(shù)量約束性策略，轉(zhuǎn)向以統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化性策略，目前正開(kāi)啟第二次轉(zhuǎn)型，即轉(zhuǎn)向以實(shí)現(xiàn)適度生育水平為目標(biāo)的包容性策略。

數(shù)量約束性策略是在生產(chǎn)力水平相對(duì)低下而人口增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)期所采取的政策手段。這一策略的肇始可追溯至20世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于調(diào)整動(dòng)蕩期，人口處于轉(zhuǎn)變初期。1962年1月11日至2月7日，中共中央在北京召開(kāi)史稱“七千人大會(huì)”的擴(kuò)大的中央工作會(huì)議，總結(jié)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)特別是“大躍進(jìn)”以來(lái)的工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，討論進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整工作。同年12月18日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了我國(guó)計(jì)劃生育政策的一個(gè)里程碑式文件《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》(中發(fā)〔62〕698號(hào))，提出“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長(zhǎng)率，使生育問(wèn)題由毫無(wú)計(jì)劃的狀態(tài)逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)，這是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中既定的政策?！薄疤岢?jié)制生育與計(jì)劃生育，不僅符合廣大群眾的要求，而且符合有計(jì)劃地發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的要求?！?964年第二次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)全國(guó)人口總數(shù)為7.23億人①第二次全國(guó)人口普查結(jié)果的幾項(xiàng)主要統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1964年。https：//wenku.baidu.com/view/c3206a76a417866fb84a8e15.html.，相較1953年第一次全國(guó)人口普查時(shí)登記的6.02億人②中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于第一次全國(guó)人口調(diào)查登記結(jié)果的公報(bào)，1954年11月1日。https：//wenku.baidu.com/view/99879b567dd184254b35eefdc8d376eeaeaa17b8.html.，在11年間增加了1.21億人。同年人口自然增長(zhǎng)率為27.64‰③相關(guān)人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)值除特別說(shuō)明外，均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。，總和生育率高達(dá)6.18。與高生育率和人口快速增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的是，20世紀(jì)60年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱，人民群眾吃飽穿暖問(wèn)題尚未解決，基本生活用品需要憑票供應(yīng)。1962年確定兩年內(nèi)城鎮(zhèn)人口減少2000萬(wàn)，職工隊(duì)伍精簡(jiǎn)1000萬(wàn)，以便把工業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線調(diào)整到同農(nóng)業(yè)可能提供的糧食和原料相適應(yīng)，同工業(yè)本身可能提供的原料、材料、燃料和動(dòng)力相適應(yīng)的程度，把城鎮(zhèn)人口減少到同農(nóng)村可能提供商品糧食、副食品相適應(yīng)的程度，使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張狀況逐步緩和下來(lái)[7]。從1964年開(kāi)始，全國(guó)死亡率進(jìn)一步降到10‰以下，總和生育率從6以上的水平逐漸下降到1972年的5以下和1975年的4以下。但總?cè)丝谝?guī)模繼續(xù)增加，自然增長(zhǎng)率較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持在20‰以上的水平。1978年的改革開(kāi)放為中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入活力，但日益龐大的人口規(guī)模和居高不下的人口增長(zhǎng)拖曳了經(jīng)濟(jì)起飛的步伐。1980年9月25日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于控制中國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，“為了爭(zhēng)取在本世紀(jì)末把中國(guó)人口總數(shù)控制在12億以內(nèi)”“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”，指出“這是一項(xiàng)關(guān)系到四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的速度和前途，關(guān)系到子孫后代的健康和幸福，符合全國(guó)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的重大措施”。1982年12月10日，全國(guó)五屆人大五次會(huì)議上批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》①中國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》(1981－1985)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982－11/30/content＿1478459.htm.提出了從1981年到世紀(jì)末的20年間中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，分兩步走，前十年打好基礎(chǔ)、積蓄力量、創(chuàng)造條件，后十年開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)振興時(shí)期；強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)”，“要求1985年大陸人口總數(shù)控制在10.6億人，出生率控制在19‰左右，自然增長(zhǎng)率控制在13‰以內(nèi)”，為此要“大力提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)子女。大力提高一胎率、嚴(yán)格控制二胎，堅(jiān)決杜絕多胎生育”。嚴(yán)格的人口控制成為較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)生育政策的主基調(diào)。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化性策略是面臨低生育水平反彈風(fēng)險(xiǎn)、以統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)的政策選擇。這一策略自20世紀(jì)90年代起引起重視，但如同音樂(lè)中的副旋律，始終起著烘托控制人口增長(zhǎng)主旋律的作用，因此第一次轉(zhuǎn)型在某種程度上可視為生育政策的改良而非改革。經(jīng)過(guò)了20世紀(jì)80年代嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的卓絕努力，1992年我國(guó)的總和生育率首次降到更替水平以下，人口內(nèi)在自然增長(zhǎng)率開(kāi)始積累負(fù)增長(zhǎng)勢(shì)能，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)則開(kāi)啟了兩位數(shù)增長(zhǎng)的驕人歷程。然而，人口自然增長(zhǎng)率直到1991年才達(dá)到國(guó)家“六五”規(guī)劃所要求的13‰以內(nèi)目標(biāo)，并在1998年之前都保持在10‰以上的水平。人口總量不斷攀升，1990年第四次和2000年第五次人口普查全國(guó)人口總數(shù)分別為11.6億人②中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《關(guān)于1990年人口普查主要數(shù)據(jù)的公報(bào)》(第一號(hào))，1990年10月30日。https：//wenku.baidu.com/view/de154b35793e0912a21614791711cc7931b778df.html.和12.95億人③中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2000年第五次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》(第一號(hào))，2001年3月28日。http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content＿60740.htm.，相較1953年時(shí)的人口數(shù)翻了一番還多。對(duì)低生育水平反彈風(fēng)險(xiǎn)的警惕超過(guò)了對(duì)低生育水平持續(xù)后果的擔(dān)憂，普遍一孩的生育政策繼續(xù)實(shí)施。在這一階段，人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題日益凸顯。1982年第三次人口普查數(shù)據(jù)首次顯示出中國(guó)人口出生性別比存在偏高跡象(調(diào)查所得的1981年出生性別比為108.47，超過(guò)正常值域范圍103～107的上限值)，第四次人口普查則確認(rèn)了出生性別失衡的真實(shí)性和嚴(yán)重性，2000年第五次人口普查出生性別比數(shù)值進(jìn)一步升至116.86，2004年則達(dá)到121.1的峰值。與此同時(shí)，人口老齡化問(wèn)題初現(xiàn)端倪并持續(xù)加深，1999年60歲及以上老年人口數(shù)量超過(guò)10%，中國(guó)進(jìn)入老年型社會(huì)。2006年3月14日全國(guó)人大十屆四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)從五個(gè)方面全面做好人口工作，分別是穩(wěn)定人口低生育水平、改善出生人口素質(zhì)和結(jié)構(gòu)、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障婦女兒童權(quán)益、保障殘疾人權(quán)益④中國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006－03/18/content＿5347869.htm.；同年12月17日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》，指出“我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面，低生育水平面臨反彈的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”，要求千方百計(jì)穩(wěn)定低生育水平，大力提高出生人口素質(zhì)，綜合治理出生人口性別比偏高問(wèn)題，不斷完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，切實(shí)加大人口和計(jì)劃生育事業(yè)保障力度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)。此時(shí)人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題已成為超越人口快速增長(zhǎng)的重要問(wèn)題，但穩(wěn)定低生育水平仍是主基調(diào)。

生育政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同推動(dòng)了中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變，在短短幾十年的時(shí)間，我們完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的歷程；人口轉(zhuǎn)變又為社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過(guò)幾十年的高速發(fā)展之后，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)于2010年超過(guò)日本，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2012年起經(jīng)濟(jì)增速低于8%，開(kāi)始呈現(xiàn)強(qiáng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長(zhǎng)的新常態(tài)。人口形勢(shì)也發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化，主要表現(xiàn)為：生育水平持續(xù)低迷，育齡婦女總量逐步減少，2012年勞動(dòng)年齡人口首次出現(xiàn)下降，人口老齡化和高齡化速度加快，自然增長(zhǎng)的勢(shì)能不斷減弱，人口面臨負(fù)增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益成為影響協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對(duì)新形勢(shì)，生育政策的第二次轉(zhuǎn)型刻不容緩。

三、增強(qiáng)包容性是生育政策服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的必然要求

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)和人口發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)生育政策提出了新的要求。相較于控制人口過(guò)快增長(zhǎng)和統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題，生育政策的第二次轉(zhuǎn)型是在高質(zhì)量發(fā)展新階段下，以實(shí)現(xiàn)適度生育水平為具體目標(biāo)，任務(wù)更為艱巨。正確理解生育政策的包容性以及有效增強(qiáng)生育政策的包容性是完成這一歷史任務(wù)的前提。

目前對(duì)生育政策包容性的解讀還處于見(jiàn)仁見(jiàn)智的階段。有學(xué)者認(rèn)為生育政策的包容性可以解讀為均衡性、全面性、長(zhǎng)期性和可持續(xù)性[8]；也有學(xué)者認(rèn)為取消生育數(shù)量限制或取消婚內(nèi)生育限制、建立生育支持配套體系、保護(hù)生育能力和生育權(quán)利是增強(qiáng)生育政策包容性的題中應(yīng)有之義[9]?？傮w而言，學(xué)界和輿論普遍認(rèn)為包容性意味著生育政策還存在調(diào)整完善的彈性空間，但對(duì)下一步如何調(diào)整存在較大分歧。

筆者認(rèn)為，可從政策的延續(xù)性、方式的靈活性和措施的多樣性三個(gè)方面理解增強(qiáng)生育政策的包容性。

政策的延續(xù)性。生育政策是一個(gè)基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口形勢(shì)不斷調(diào)整其階段性目標(biāo)和策略的連續(xù)統(tǒng)。在不同時(shí)期，盡管形勢(shì)和階段性目標(biāo)存在差異，但促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的總目標(biāo)從未改變，引導(dǎo)民眾的生育觀念和行為有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的根本理念從未改變。迄今為止生育政策的兩次轉(zhuǎn)型既是人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是生育政策的自我改良或革命。在經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)30年的普遍一孩生育政策之后，中國(guó)生育政策開(kāi)啟了寬松化改革的歷程。2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》①國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(全文)，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228＿10.htm.指出，“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)”，宣布“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”，標(biāo)志著“單獨(dú)”二孩政策正式實(shí)施。2015年10月29日，十八屆五中全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，明確“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)”②新華社：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015－10/29/c＿1116983078.htm.。同年12月31日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》③中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策 改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content＿5033853.htm.，中國(guó)從此進(jìn)入全面兩孩生育時(shí)代。在生育政策寬松化改革的過(guò)程中，由于人口生育水平只有短暫回升旋即又陷入低迷，社會(huì)各界對(duì)政策效果和政策歷史的質(zhì)疑紛至沓來(lái)，一些人甚至發(fā)出“早知今日何必當(dāng)初”的喟嘆。增強(qiáng)生育政策的包容性，首先要包容性理解生育政策自身在不同歷史時(shí)期為當(dāng)時(shí)階段性目標(biāo)所采取的相應(yīng)策略和措施。因?yàn)槿魏握叽胧┒季哂袣v史局限性，刻著當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口條件的烙印，反映了當(dāng)時(shí)人們對(duì)客觀實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，需要用辯證唯物主義的科學(xué)世界觀進(jìn)行理解。無(wú)論政策如何改革和轉(zhuǎn)型，在本質(zhì)上生育政策具有延續(xù)性，既不能全盤否定以往的政策歷程，又不能因循守舊、故步自封，要區(qū)分政策總目標(biāo)與階段性具體目標(biāo)，區(qū)分政策基本理念和時(shí)期社會(huì)觀念，從變化中探尋不變的規(guī)律和原則。

方式的靈活性。生育政策在任何時(shí)期的優(yōu)化完善都需要基于中國(guó)基本國(guó)情，實(shí)事求是，但在方式、方法上應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期生育主體的特點(diǎn)，采取靈活性策略，因勢(shì)利導(dǎo)，精準(zhǔn)施策。中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這是中國(guó)最基本的國(guó)情，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家要從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，生育政策第二次轉(zhuǎn)型也要從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)。當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和人口形勢(shì)發(fā)生了重大變革，一方面，2020年全面建成小康社會(huì)之后，中國(guó)開(kāi)啟了向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程，在常態(tài)化抗擊新冠肺炎疫情的背景下，面對(duì)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，努力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，增強(qiáng)群眾的獲得感和幸福感；另一方面，后人口轉(zhuǎn)變時(shí)代，以婚姻家庭轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣鞯牡诙稳丝谵D(zhuǎn)變正悄然發(fā)生，婚育主體的觀念和行為多元化極大影響著生育水平和未來(lái)的人口發(fā)展趨勢(shì)。西方社會(huì)的婚姻家庭制度在此過(guò)程中受到嚴(yán)重沖擊，呈現(xiàn)同居替代婚姻、去家庭化等特征。在中國(guó)，“男大當(dāng)婚、女大當(dāng)嫁”雖然仍被父母長(zhǎng)輩反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但年輕人不愿結(jié)婚、推遲結(jié)婚、婚前同居、生育延遲、生育減少等現(xiàn)象日益普遍，非傳統(tǒng)家庭形式不斷增加。在經(jīng)濟(jì)狀況差異化與觀念行為多元化并存的客觀條件下，現(xiàn)行生育政策中關(guān)于嚴(yán)格限制和統(tǒng)一要求生育數(shù)量的內(nèi)容已不符合現(xiàn)實(shí)，行政化的政策執(zhí)行手段已步履維艱，需要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。增強(qiáng)生育政策的包容性，就是要充分考慮生育主體的差異性內(nèi)涵和多樣化需求，放松約束性，增強(qiáng)靈活性，保護(hù)育齡人群的生育能力和生育權(quán)利，清理不適宜的舊條款老章程，盡可能減少行政干預(yù)，通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展規(guī)律因勢(shì)利導(dǎo)，精準(zhǔn)施策。

措施的多樣性。生育政策能否取得預(yù)期效果重在實(shí)施環(huán)節(jié)，而政策有效實(shí)施的關(guān)鍵除了領(lǐng)導(dǎo)重視、機(jī)制保障外，還需要對(duì)癥下藥，標(biāo)本兼治。生育水平低迷的主要原因是育齡人群的生育意愿不高，以及生育意愿未能滿足，生育意愿與生育行為之間存在差距。多項(xiàng)調(diào)查顯示，嬰幼兒照護(hù)資源緊張、養(yǎng)育負(fù)擔(dān)太重是抑制生育意愿的重要因素，為此應(yīng)該“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”，“推動(dòng)生育政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”。但體系如何發(fā)展、負(fù)擔(dān)怎樣減輕，需要在系統(tǒng)性建立生育友好的制度環(huán)境和文化環(huán)境基礎(chǔ)上，出臺(tái)切實(shí)可行的多樣性的政策措施。在20世紀(jì)五六十年代中國(guó)家庭高生育多子女時(shí)期，托育機(jī)構(gòu)往往由單位自行設(shè)置，街道等也會(huì)提供一些私人的托育服務(wù)，可以借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展普惠型托育機(jī)構(gòu)的同時(shí)，兼顧育兒質(zhì)量和辦園資質(zhì)，鼓勵(lì)有條件的企事業(yè)單位自辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有意愿的社會(huì)力量提供托育服務(wù)，鼓勵(lì)幼兒園發(fā)展托育一體化服務(wù)?！叭背杀疽越逃杀緸樽罡撸逃杀居种饕ㄙM(fèi)在課外補(bǔ)習(xí)班和輔導(dǎo)班上，與家長(zhǎng)對(duì)孩子的培養(yǎng)期望和同輩的競(jìng)爭(zhēng)壓力密切相關(guān)。應(yīng)將課外教學(xué)與校內(nèi)教學(xué)有機(jī)融合，減少家庭用于子女課外教育的大量支出，建議將高中教育納入義務(wù)教育體系，減輕子女高中階段教育的家庭支出負(fù)擔(dān)。此外，年輕人的生存壓力特別是住房問(wèn)題和工作－家庭平衡問(wèn)題也是制約生育的不可忽視的因素，特別是在大城市，需要通過(guò)住房制度和就業(yè)制度的改革，尋求解決思路。當(dāng)前中國(guó)所面臨的低生育率和人口老齡化問(wèn)題不是中國(guó)獨(dú)有的，而是世界很多國(guó)家所共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從西歐到東亞，各國(guó)無(wú)不在想方設(shè)法提振生育水平，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，雖然國(guó)情不同、經(jīng)驗(yàn)各異，但相關(guān)政策措施的有益之處需要在中國(guó)生育政策的優(yōu)化過(guò)程中予以充分考慮，采它山之石攻玉。增強(qiáng)生育政策的包容性，就是要從歷史和國(guó)際上尋求經(jīng)驗(yàn)，兼收并蓄，博采眾長(zhǎng)，選擇性地借鑒吸收，形成多樣化的政策措施，以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的標(biāo)本兼治。

中國(guó)的生育政策為既往經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了良好的人口環(huán)境，也將為推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程中的高質(zhì)量發(fā)展提供助力。理解生育政策的轉(zhuǎn)型，需區(qū)分政策總目標(biāo)與階段性目標(biāo)，同時(shí)準(zhǔn)確把握與時(shí)代背景下經(jīng)濟(jì)－人口雙系統(tǒng)的發(fā)展要求相適應(yīng)的階段性目標(biāo)和政策策略。相較于從以控制人口過(guò)快增長(zhǎng)為目標(biāo)的數(shù)量約束性策略轉(zhuǎn)向以統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化性策略，以實(shí)現(xiàn)適度生育水平為目標(biāo)的包容性策略的生育政策第二次轉(zhuǎn)型任務(wù)更為艱巨，需要凝聚共識(shí)，勠力同心。