■ 陳亞威

（中國人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

近年來，地方政府債務成為學界和社會關注的熱點問題。2021年3月的財政預算報告強調(diào)要加強地方政府債務管理，處理好地方政府隱性債務風險問題。4月召開的中共中央政治局會議明確要求“建立地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制”，重點防范地方政府債務風險。目前雖然債務風險整體可控，但個別省份、地區(qū)仍面臨著較大的償債壓力。地方政府債務處置的穩(wěn)妥與否，直接關系到區(qū)域經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和國家的長治久安，值得學界和社會加以關注。

一、地方政府債務背景研究

（一）地方政府債務的發(fā)展歷史

1.初步發(fā)展階段（1950年~1994年）。新中國成立初期，一窮二白，百廢待興。為迅速發(fā)展經(jīng)濟，1950年東北人民政府發(fā)行了1.48億元的生產(chǎn)建設折實公債，這被視為地方政府債務的雛形。隨后地方政府債務一直處于小面積零星發(fā)展狀態(tài)，直到1981年開始允許發(fā)行以政府公信力為擔保、經(jīng)地方政府審批的國有企業(yè)內(nèi)部債券，地方政府債務才得到初步發(fā)展。但由于經(jīng)驗不足，在此過程中出現(xiàn)了強制攤派、財政透支、經(jīng)濟過熱等亂象，1985年國務院暫停了地方政府的發(fā)債權(quán)，并在1994年的《預算法》中明確規(guī)定：“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

2.快速發(fā)展階段（1994年~2008年）。1994年國家正式實施分稅制，重新調(diào)整了中央和地方的財權(quán)與事權(quán)，逐漸形成財權(quán)往中央集中、事權(quán)向地方下移的格局。為緩解財政資金壓力，地方政府開始積極尋求融資渠道，一方面通過中央將專項國債和國際外債再轉(zhuǎn)貸給地方政府，另一方面通過財政撥款、土地或股權(quán)出資等形式搭建早期的投融資平臺，吸收銀行貸款和社會資本，解決地方財政資金缺口。

3.加速發(fā)展階段（2008年~2013年）。2008年金融危機爆發(fā)后，我國出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激方案，中央政府承擔1.18萬億元，剩下的由地方財政和社會資金承擔，并同意地方政府發(fā)行2000億債券。在此背景下，人民銀行、銀監(jiān)會和財政部等先后發(fā)文，明確地方政府可通過發(fā)行政府債券和合規(guī)設立投融資平臺等手段籌措資金。前者先后經(jīng)歷了財政部“代發(fā)代還”到試點“自發(fā)代還”再到全面“自發(fā)自還”三種模式，后者導致了地方政府融資平臺爆發(fā)式增長，無論是平臺數(shù)量還是融資規(guī)模，都屢創(chuàng)新高，在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時也留下較多隱患，成為影響區(qū)域穩(wěn)定的重要因素。

4.轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2015年~）。2015年1月1日起實施的新《預算法》，對地方政府債務進行了全面規(guī)范，明確地方政府只能在預算限額內(nèi)直接舉借債務，不得再以其他形式舉債，地方國企、事業(yè)單位和融資平臺的后續(xù)債務不再列入政府債務，地方政府也不承擔償還責任。但在實際操作中，仍有地方政府通過PPP項目、購買服務、出具承諾函、融資租賃等方式變相舉債，導致債務總量不斷擴大，隱性債務迅速膨脹。相關部門接連出臺了一系列政策規(guī)定，并在新修訂的《預算法實施條例》中進一步加強制度約束，推動政府債務合規(guī)運行。目前地方政府債務風險已得到初步控制，但仍需引起高度關注。

（二）地方政府債務的分類

1.按照債務類別，可分為一般債務、專項債務和或有債務

一般債務和專項債務均為政府必須償還的債務，屬于“一類債務”，二者可從債務項目主體、還款資金來源、管理體系上進行區(qū)別（見表1）?；蛴袀鶆帐堑胤秸驌Ｘ熑位蚓戎熑味赡茇撚袃斶€義務的債務，屬于“二類債務”，具有規(guī)模大、分布廣、涉及面多等特點。

表1 一般債務和專項債務的區(qū)別

2.按資金用途，可分為新增債務、置換債務和再融資債務

新增債務為新舉借的債務，而置換債務和再融資債務本質(zhì)上均為借新還舊，區(qū)別在于置換債務主要用于或有債務或未到期的非債券形式的債務（如銀行貸款），而再融資債務主要用于置換以債券形式存在的債務。

3.按表現(xiàn)形式，可分為顯性債務和隱性債務

顯性債務是以債券和非債券形式存在的法定政府債務，以及原有融資平臺債務中明確規(guī)定由地方政府償還的債務。隱性債務是法定政府債務之外、未納入地方政府限額管理但實際上仍由地方政府承擔的表外債務，其形成原因主要是由于地方政府部門通過非金融類國企、機關事業(yè)單位、融資平臺等違規(guī)舉債或提供擔保，常見的表現(xiàn)形式有明股實債、購買服務、抽屜協(xié)議、保證回購等。

二、地方政府債務存在的問題及原因分析

（一）地方政府債務總量高、金額大

自2009年我國開始實施積極的財政政策以來，財政赤字迅速擴大，地方政府債務快速增加，已經(jīng)從2010年的10.72萬億元增長到2020年的25.67萬億元，年增速達13.95%，超過同期GDP增速。2020年末全國政府負債率為45.8%，尚在60%的國際警戒線標準之內(nèi)，但個別省份的負債率已達到了84.68%和61.64%，有較大的償債壓力。地方政府債務對金融和財政具有重要作用，一旦違約將會造成重大影響：一方面其債權(quán)人多為各大商業(yè)銀行，風險主要集中在金融領域，違約后易引起連鎖反應波及整個金融體系，甚至會誘發(fā)系統(tǒng)性風險。另一方面面對債務壓力，地方財政往往會舉借新債或?qū)鶆者M行置換和再融資，但這僅是將債務風險后移，并未真正解決債務隱患，且對未來的財政造成較大壓力，后續(xù)處置不當可能會引發(fā)財政危機，影響政府公信力和營商環(huán)境。

地方政府債務的日益膨脹，一是中央和地方財權(quán)事權(quán)的不匹配。地方財政收入的大半要上繳中央，卻要承擔與日俱增的公共事務和社會服務，加之部分中央和地方的共同事權(quán)界定不清，極易形成多頭管理和監(jiān)管真空并存的情況，影響資金運轉(zhuǎn)效率，加劇地方政府負擔。二是官員職務晉升導向存在問題。在對干部考核時往往會將地方 GDP增速、居民收入增速等經(jīng)濟指標作為主要參考依據(jù)，這會刺激主政者將大量資金投入到短期效益好、見效快的項目中，在此過程中不可避免地出現(xiàn)低效投資、重復建設、無序借債等問題。且一旦主政者調(diào)離后，“新官不理舊賬”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，導致債務總量不斷上升。三是存在“依靠中央救助”的道德風險。雖然財政部明確表示要堅持“中央不救助”“誰家的孩子誰家抱”，但一旦地方政府債務違約，中央政府仍會進行“適當指導”，這種靠中央救助兜底的思想也助長了地方政府債務的擴張。

（二）地方政府隱性債務增速快、隱患多

早在2013年~2014年間，中央就通過多次審計摸底初步掌握了地方政府債務的整體情況。2015年新《預算法》實施后開始了為期三年的債務置換計劃，到2017年又開始著手推動地方政府隱性債務風險化解。和顯性債務相比，隱性債務具有規(guī)模大、形式多、隱蔽性高、透明度低、復雜性強、不受預算約束等特點，解決難度較大。同時受政策的制約和限制，隱性債務的借貸成本普遍較高，但其資金卻大都投向于市政建設或公益性項目，容易出現(xiàn)融資成本高于項目收益的“倒掛”現(xiàn)象，甚至有演變成“灰犀?！笔录目赡苄浴Ｓ捎谡垂_隱性債務的相關數(shù)據(jù)，我們從眾多學者的研究成果中可大致推算出隱性債務的規(guī)模應在30億元~50億元之間，且年增速在20%左右，遠超同期顯性債務。

究其原因，一是歷史遺留問題多，清理難度大。新《預算法》實施后，原有的債務除明確歸財政預算和市場化解決之外，其余大都劃入到隱性債務。加上一些地方政府通過各類融資平臺、PPP項目、違規(guī)融資擔保等手段舉借債務，導致隱性債務存量不斷增加。二是債務缺少有效監(jiān)管。隱性債務的債權(quán)人多為各國有商業(yè)銀行，其更偏向于貸款給有政府背景的項目，且往往缺少必要的盡職調(diào)查和內(nèi)部審計，甚至存在違規(guī)借貸的情況，非市場化融資情況突出。在貸款發(fā)放后，貸后管理又相對薄弱，難以對項目深入跟蹤監(jiān)測，無法及時發(fā)現(xiàn)債務隱患，出現(xiàn)問題后易形成“糊涂賬”，增加隱性債務化解難度。三是新增隱性債務的成本不高。雖然中央三令五申嚴禁新增隱性債務，并下發(fā)了具體的問責辦法，部分省份也出臺了有關規(guī)定，但要在全國范圍內(nèi)徹底清查隱性債務并非易事，因隱性債務被通報、追責、處置的也不常見，然其好處卻是不言而喻的，這種風險收益比導致了隱性債務屢禁不止。

（三）地方政府債務風險預警指標不全面

地方政府債務風險預警指標分為靜態(tài)和動態(tài)兩種類型。靜態(tài)指標主要反映政府債務的某一方面，可細分為地方政府債務指標和地方政府財政指標，前者包括負債率、償債率、債務增長率和貸款增長率等，后者包括債務率、赤字率、赤字增長率、赤字依存度等。動態(tài)指標則依靠數(shù)理模型，對政府整體債務的數(shù)量特征進行全面模擬測算，常見的有KMV、VAR、CRA等模型?？茖W有效的風險預警體系，應符合靈敏性、實用性和謹慎性原則。從財政部的歷年工作報告可知，我國目前采用的主要是簡單靜態(tài)的債務率和負債率兩個指標數(shù)據(jù)，未涉及到動態(tài)指標，且未形成上至中央，下至省、市、縣、鄉(xiāng)完善的風險預警體系，指標設置不夠全面。

中央選取靜態(tài)預警指標更多的是從頂層規(guī)劃和底線思維的角度考慮，即通過靜態(tài)預警指標可直觀地判斷出地方政府債務是否處于警戒線之內(nèi)，以確?？傮w經(jīng)濟安全平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風險。但這種做法也帶來了三個問題：一是靜態(tài)指標屬于事后指標，只有當風險臨近或突破閾值時才會發(fā)出預警，反應在結(jié)果上就是對風險反映多，對風險預測少。二是預警指標數(shù)量過少，相互間缺少銜接配合，且均為靜態(tài)指標，沒有動態(tài)數(shù)據(jù)的支撐，難以為科學決策提供全面參考。三是預警指標的閾值均為固定值，存在著指標僵化、數(shù)據(jù)滯后等問題，無法根據(jù)不同區(qū)域的實際狀況靈活調(diào)整，缺少彈性機制，容易形成“一刀切”的剛性管制。

（四）地方政府債務信息披露制度不完善

完善的信息披露制度是地方政府債務風險控制和安全規(guī)范發(fā)展的重要保障。提高債務信息公開透明度，擴大債務信息披露的全面性公開性，有助于政府科學陽光舉債，規(guī)范債務的使用和償還行為，增加政府公信力。早在2015年財政部就發(fā)文要求各地方政府要在預決算報告中對債務情況進行公示，并在2020年11月發(fā)布的《關于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》中，對地方債務月度、季度變動情況都有明確的披露要求。從實踐看，政府債務信息披露的數(shù)量、內(nèi)容、事項、質(zhì)量都有了較大提高，但仍然存在以下問題：一是目前財政部和地方財政部門披露的債務信息主要為再融資債券、新增債券、還本付息等顯性債務，對于債務結(jié)構(gòu)、違約債務信息、可用于償還債務的地方綜合財力等卻鮮有披露，對于隱性債務相關信息的公示更是嚴重不足?？紤]到隱性債務數(shù)量大、風險高、波及面廣等特點，對此類債務應有序披露、穩(wěn)步疏導、妥善化解。二是目前要求披露數(shù)據(jù)的主體僅限于各省、自治區(qū)、直轄市政府，對各市、縣、鄉(xiāng)的地方政府債務披露卻未作要求，但這些區(qū)域往往是債務風險高發(fā)易發(fā)地區(qū)，很容易因信息披露不及時而導致債務違約事件發(fā)生。三是借債的主體和披露的主體均為政府自身，其公布的債務總量、存量、增量等數(shù)據(jù)是否翔實尚且存疑，整個披露過程也缺少第三方權(quán)威機構(gòu)的有效介入和實時監(jiān)督。

三、地方政府債務發(fā)展的相關建議

（一）建立財權(quán)事權(quán)考核權(quán)相統(tǒng)一的債務管理體制

一是根據(jù)現(xiàn)行的18個稅種特點，將收入波動較大、再分配調(diào)節(jié)力度較強、稅源較廣且稅款集中、稅基流動性較強且容易轉(zhuǎn)嫁的主要稅種劃歸為中央財政，將收入波動性較小、和地方經(jīng)濟關聯(lián)度較強、稅基流動性較弱且不易轉(zhuǎn)嫁的主要稅種劃歸為地方財政。同時堅持“簡稅制、寬稅基”的大方向不動搖，進一步改革稅制體系，逐步后移消費稅，完善以共享稅為主體的收入分配結(jié)構(gòu)，培育地方稅種，以維護中央財政、增加地方財力。二是將受益范圍覆蓋全國、比較容易獲取和處理的公共產(chǎn)品信息以及全國性公共事務明確為中央事權(quán)，將受益范圍局限于部分地區(qū)，信息繁瑣復雜、獲取難度高、處理難度大的事項以及區(qū)域性公共事務劃歸為地方事權(quán)，對于跨省的公共產(chǎn)品和公共事務應根據(jù)具體事項明確中央和地方各自承擔的比例。三是健全政府干部考核制度，改變過去“唯GDP論英雄”的考核體系，將經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、債務風險等多重指標納入到考核體系中，進一步強化正向激勵和官員離任審計、終身問責倒查制度。對化解地方政府債務有力的地區(qū)，中央政府可在下一年度的債務限額、轉(zhuǎn)移支付總量等方面予以傾斜，對隨意舉債、無序舉債、違規(guī)舉債的地區(qū)實施減免甚至管控后續(xù)債務配額。四是堅持中央不救助原則，對現(xiàn)有投融資平臺進行新一輪摸底。通過地方財政收入、土地收入、國有資產(chǎn)權(quán)益收入等，有序清償存量債務；通過債務展期、債務重組、借新還舊等，進一步優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，節(jié)省本息支出，減輕償債壓力，實現(xiàn)“控增量、去存量、提質(zhì)量”。同時，將債務化解納入到黨政領導干部目標考核任務清單之中，對債務違約進行及時處置，夯實各級償債責任，避免發(fā)生系統(tǒng)性風險。

（二）多措并舉防范化解隱性債務風險

一是將所有的政府債務都納入到財政預算體系中，嚴禁新增隱性債務和新設政府融資平臺，繼續(xù)推動隱性債務顯性化、市場化運作。通過財政收入、以新?lián)Q舊、債務置換等方式，將隱性債務轉(zhuǎn)化成顯性債務，以簡化債務關系，延長還債周期；或利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、平臺經(jīng)營性收入、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組、引入社會資本等方式進行市場化轉(zhuǎn)型。對于確有轉(zhuǎn)型難度的可通過破產(chǎn)重組清算等方式減少隱性債務負擔。二是債權(quán)人要嚴格按照市場化、商業(yè)化原則對債務項目盡調(diào)測評，科學評估其財務狀況和還款能力。相關部門也要配合做好貸后管理，及時對接項目進展情況，關注債務資金實時動向，做好風險的預警和把控。三是嚴格專項債務的使用管理，排查防范專項債務風險。專項債務在實際使用中存在立項不夠嚴謹、使用不夠規(guī)范等問題，許多專項債項目的盈利不足以償還債務本息，且常被挪作他用，變成了隱性債務的一部分。因此在專項債務的審批和使用過程中，須經(jīng)過反復論證，對確有必要的予以通過，對弄虛作假、虛假化債的加大追究問責倒查力度，并進一步提高資金使用透明度，確?！皩ｍ棇Ｓ谩保乐官Y金“跑冒滴漏”。四是加強一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付力度，進一步平衡區(qū)域間財力配置，提高整體發(fā)展質(zhì)效，確保中央各項決策部署和地方財政事權(quán)的協(xié)調(diào)推進。同時，穩(wěn)步提升共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付體系中的占比，按基礎標準、權(quán)重因素和具體項目科學確定分配比例，提高東部地區(qū)積極性，帶動中西部地區(qū)均衡發(fā)展，促進二次分配公平與效率的統(tǒng)一，最大限度消除舉借隱性債務動力。

（三）健全地方政府債務風險預警體系

一是按照各級政府的履職特點和債務歸屬地原則，設計不同的風險預警體系。中央政府適用于偏宏觀、事后、靜態(tài)紅線類的指標，建議在原有指標的基礎上進一步擴充完善，將債務率、負債率作為主要指標，將償債率、償債資金保障倍數(shù)和利息支出率等作為次要指標，科學劃分指標權(quán)重，嚴守債務風險底線。地方政府作為債務主體，需要對債務狀況進行綜合分析評判，并進行實時跟蹤。建議采用KMV、VAR、CRA等動態(tài)預警模型，對終端數(shù)據(jù)進行搜集整理、識別錄入，做好風險度量工作。二是充分發(fā)揮財政部地方政府融資平臺公司債務統(tǒng)計監(jiān)測平臺作用，對債務變動情況實施動態(tài)監(jiān)控。同時加快建立財政部同商務廳、發(fā)改委、人民銀行、銀保監(jiān)會等相關部門間的常態(tài)化監(jiān)測和數(shù)據(jù)交流共享機制，推動形成政府部門間聯(lián)防聯(lián)控、高效協(xié)同、動態(tài)評估的新型監(jiān)管預警體系，完成對地方政府債務的全面摸底工作。三是按照“正?！薄拜p度風險”“中度風險”“高度風險”四個級別，設置不同的預警閾值，并用“綠黃橙紅”直觀地表現(xiàn)出來。對于輕度風險預警需加強關注，并有意控制債務規(guī)模，削減債務風險；對中度風險預警需控制新增債務，減少存量債務，并著手準備風險處置預案，避免風險蔓延擴散；對于高度風險預警需由中央?yún)f(xié)調(diào)、地方配合，詳細制定應對舉措和處置方案，報中央審批后及時化解債務風險。同時縮減不必要的地方開支，集中全部精力化解債務風險，度過債務危機。四是建立償債準備金和債券保險制度，地方政府需從政府債務、公共服務、基礎設施營收、國有土地收入分成、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)收益分配等收入中，強制提取一定比例的債務風險準備金，以發(fā)揮蓄水池和安全閥作用。同時，研究建立和完善針對政府債務的結(jié)算型債券保險制度，通過信用風險工具，有效緩釋地方政府債務風險，維護區(qū)域經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展。

（四）完善地方政府債務信息披露制度

一是在權(quán)責發(fā)生制的基礎上編制統(tǒng)一的政府資產(chǎn)負債表，將政府債務的發(fā)行、流通與償還，債務資金的使用狀況和地方政府的綜合財力等統(tǒng)一納入到定期披露范圍之中，并提供可用于償還債務的全口徑財務綜合分析報告，為分析債務空間上限、債務償還壓力和償債能力大小提供參考依據(jù)。二是考慮到或有債務本身的不確定性和潛在風險，應將或有債務納入到每年的地方財政報告之中，作為評判區(qū)域債務風險的指標之一，并對債務長期跟蹤，緩解其轉(zhuǎn)為正式債務的突發(fā)性和沖擊力，維護區(qū)域經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。三是全面推行省級以下債務信息強制披露制度。目前每個省份債務披露的主體、范圍、標準并不相同，一些省份披露得較為詳細，已具體到各市、縣、鄉(xiāng)的債務狀況，但仍有部分省份只披露省級債務信息，不披露省級以下的債務信息，或只簡單披露債務總量、增量等數(shù)據(jù)，對具體明細不作公開，導致政府債務不公開、不透明。因此，需進一步提高信息披露的總體質(zhì)量和公開力度，全面覆蓋各級地方政府，并制定統(tǒng)一的披露范圍和披露標準，主動接受社會和第三方權(quán)威機構(gòu)的監(jiān)督，以確保披露信息的真實準確完整，全面提高政府公信力。