俞旭植

跨境賭博犯罪案件，包括面向境內(nèi)外招攬賭客設(shè)置賭博平臺(tái)、運(yùn)營運(yùn)維、股東高管等構(gòu)成跨境賭博違法犯罪行為的各環(huán)節(jié)之一有在境外的涉賭案件，以及主要罪名與跨境賭博密切相關(guān)的開設(shè)賭場(chǎng)罪、賭博罪，組織、運(yùn)送他人偷越國（邊）境罪等也可歸入。這類案件直接危害著人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全、國家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全穩(wěn)定。因此，黨中央對(duì)此高度重視，作出了一系列決策部署進(jìn)行打擊治理[1]。公安部根據(jù)黨中央的重要指示精神，牽頭成立了專項(xiàng)工作機(jī)制，即打擊治理跨境賭博工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，也稱“122”機(jī)制，推動(dòng)前端監(jiān)管部門綜合施策、協(xié)同發(fā)力，進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)源頭監(jiān)管，以遏制跨境賭博犯罪高發(fā)態(tài)勢(shì)。

一、打擊治理跨境賭博形勢(shì)嚴(yán)峻

自公安部2017年開展“斷鏈”行動(dòng)以來，全國各地持續(xù)推進(jìn)打擊治理跨境賭博工作，取得了顯著成效。以浙江省為例，全省共偵辦跨境網(wǎng)絡(luò)賭博刑事案件3166起，其中2017年589起，2018年1118起，2019年1459起，2018年、2019年環(huán)比分別上升89.8%、30.5%。打處犯罪嫌疑人、打掉為網(wǎng)絡(luò)賭博提供技術(shù)支撐的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、追繳的涉案金額等也呈逐年上升趨勢(shì)，其中涉案金額增幅最為明顯（2017年9728.9萬元，2018年25282.5萬元，2019年35718.5萬元）。從另一方面來說，該類犯罪層出不窮，打而不減，打擊治理形勢(shì)嚴(yán)峻，涉賭人員、資金迅猛增長，波及地域越來越廣，境外賭博集團(tuán)向國內(nèi)全方位滲透，招賭吸賭勢(shì)頭猖獗，跨境賭博問題嚴(yán)重。

跨境賭博問題決不是一件小事，而是嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和國家形象的大事。現(xiàn)階段的跨境賭博有如下四個(gè)明顯的特點(diǎn)：首先是跨境賭博對(duì)象及方式等發(fā)生了轉(zhuǎn)變。招賭方式從傳銷式轉(zhuǎn)變?yōu)榇砣藢ｉT物色，招賭對(duì)象從親戚朋友轉(zhuǎn)向企業(yè)主、拆遷戶等經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越者[2]，賭客過境方式由原來的非法偷越國（邊）境逐漸轉(zhuǎn)向合法出境旅游，但非法出入境依然存在。其次是非法彩票和網(wǎng)絡(luò)游戲成為主要載體，網(wǎng)絡(luò)賭博披上游戲的外衣，容易造成“合法”錯(cuò)覺，更容易吸引青少年群體參與其中。因網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不受時(shí)間、空間、地域限制，參與人員遍布全國，其社會(huì)危害性不容低估，甚至產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。再次是犯罪產(chǎn)業(yè)化特征明顯[3]?？缇迟€博犯罪呈鏈條長、節(jié)點(diǎn)多、手段化、層級(jí)復(fù)雜化等特征。犯罪“產(chǎn)業(yè)鏈”如招攬目標(biāo)賭客、組織出境、境外出碼、催討債務(wù)等主體環(huán)節(jié)，與掩飾轉(zhuǎn)移賭資、地下錢莊（包括黑卡、取現(xiàn)、非法買賣外匯、虛假貿(mào)易、貿(mào)易對(duì)沖等犯罪環(huán)節(jié)）等諸多非法產(chǎn)業(yè)端環(huán)環(huán)相扣，但各模塊又單獨(dú)運(yùn)營、高度分離，具有極強(qiáng)的反偵查和抗打擊能力。最后是犯罪聚合化趨勢(shì)顯著，包括多種犯罪交織聚合，非法資金流轉(zhuǎn)聚合，黑灰產(chǎn)業(yè)鏈聚合，偷越國邊境、非法拘禁、故意傷害、洗錢等嚴(yán)重侵害邊境地區(qū)安定的犯罪活動(dòng)將日益猖獗[4]。跨境賭博案件的以上特點(diǎn)和當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮的現(xiàn)狀也讓打擊治理跨境賭博工作面臨的形勢(shì)趨于嚴(yán)峻，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體量遞增，打擊治理壓力較大

以杭州為例，其作為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”，互聯(lián)網(wǎng)科技產(chǎn)業(yè)體量龐大，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)監(jiān)管壓力較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市互聯(lián)網(wǎng)備案網(wǎng)站總數(shù)達(dá)30萬個(gè)、網(wǎng)站備案主體總數(shù)達(dá)22.4萬個(gè)，互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)企業(yè)的網(wǎng)站數(shù)達(dá)177萬個(gè)，位居浙江省第一；持有增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的企業(yè)4718家，位居全國第一。受利益驅(qū)使，部分知名公司也為網(wǎng)絡(luò)賭博平臺(tái)提供資金通道和推廣引流。

（二）境內(nèi)外人員勾結(jié)犯罪，反偵查意識(shí)日益增強(qiáng)

偵查發(fā)現(xiàn)，境外犯罪窩點(diǎn)通過掛靠境外擁有賭博專營許可的博彩公司或繳納巨額保護(hù)費(fèi)，得到當(dāng)?shù)貏?shì)力庇護(hù)。資金鏈上，犯罪團(tuán)伙通過地下錢莊或第三方支付的資金池進(jìn)行隔絕；信息鏈上，實(shí)行作案工具與生活工具物理隔離，并運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)卡技術(shù)進(jìn)行灰產(chǎn)鏈隔離；技術(shù)鏈上，利用APP加殼、非正常途徑購買注冊(cè)網(wǎng)站、DNS解析等方式，對(duì)開發(fā)者、運(yùn)行者、賭客進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)隔離，給偵查研判帶來極大難度。

（三）灰產(chǎn)鏈結(jié)成灰產(chǎn)網(wǎng)，外遷趨勢(shì)明顯

因跨境網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪環(huán)節(jié)多、鏈條長、專業(yè)性強(qiáng)，滋生了非法買賣銀行卡（銀行賬戶）、第三方支付賬號(hào)，二維碼跑分洗錢，網(wǎng)站暗鏈跳轉(zhuǎn)和APP開發(fā)維護(hù)等大量“黑灰產(chǎn)業(yè)”，涵蓋了銀行卡買賣、各類社交購物平臺(tái)注冊(cè)養(yǎng)號(hào)、店鋪?zhàn)?cè)、空包及結(jié)算支付等灰產(chǎn)環(huán)節(jié)，甚至延伸到售后如何規(guī)避風(fēng)控，已形成了龐大的灰產(chǎn)網(wǎng)，且網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)遍布境內(nèi)境外，灰產(chǎn)犯罪窩點(diǎn)前往境外趨勢(shì)明顯[5]。

（四）部門監(jiān)管滯后，檢測(cè)技術(shù)支撐不足

從案件中發(fā)現(xiàn)，部分上市互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)風(fēng)控措施內(nèi)松外緊，甚至出現(xiàn)法務(wù)部指導(dǎo)風(fēng)控部規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的情況，對(duì)企業(yè)風(fēng)控相關(guān)立法的缺失致使管理部門無從管理，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)違法受益遠(yuǎn)高于違法成本。空殼公司大量存在，為后續(xù)的對(duì)公賬號(hào)、第三方支付對(duì)公賬號(hào)、購物平臺(tái)商鋪?zhàn)?cè)提供了基礎(chǔ)要件。

二、“122機(jī)制”工作特點(diǎn)

（一）中央部署，多方聯(lián)動(dòng)

2020年10月16日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)《辦理跨境賭博犯罪案件若干問題的意見》；2020年11月26日，結(jié)合上述文件和本省司法實(shí)踐，浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院和浙江省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理跨境賭博相關(guān)刑事案件若干問題的紀(jì)要（試行）》；2021年1月26日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于敦促跨境賭博相關(guān)犯罪嫌疑人投案自首的通告》。一系列新法案的發(fā)布，為打擊治理跨境賭博提供了新的指引和方向。

國家打擊治理跨境賭博工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制（又稱“122”機(jī)制），是經(jīng)報(bào)請(qǐng)黨中央同意，由國家防控治理跨境網(wǎng)絡(luò)賭博活動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制（簡稱“105機(jī)制”）調(diào)整優(yōu)化設(shè)立的。中央明確，國家“122”機(jī)制由公安部牽頭，下設(shè)多個(gè)專項(xiàng)工作組。各省（自治區(qū)、直轄市）公安廳參照國家模式建立省一級(jí)“122”機(jī)制，下設(shè)對(duì)應(yīng)工作組和相應(yīng)工作專班。各市“122”機(jī)制由市公安局牽頭。以杭州市為例，機(jī)制專項(xiàng)辦公室設(shè)在杭州市公安局治安支隊(duì)，下設(shè)10個(gè)專項(xiàng)工作組，具體為：市公安局牽頭情報(bào)打擊和出入境管控工作，市文化廣電旅游局牽頭旅游管控工作，市外事辦公室牽頭外事相關(guān)工作，市金融辦牽頭金融監(jiān)管工作，市委網(wǎng)信辦牽頭網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作，市委政法委牽頭法律支撐工作，市商務(wù)局牽頭對(duì)外投資勞務(wù)監(jiān)管工作，市財(cái)政局牽頭彩票監(jiān)管工作，市委宣傳部牽頭新聞宣傳和網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管工作。

公安機(jī)關(guān)與多部門橫向聯(lián)動(dòng)，形成行政管理和刑事打擊等部門聯(lián)動(dòng)的管理全閉環(huán)。以現(xiàn)有機(jī)制為抓手，統(tǒng)籌三級(jí)打擊力量，在大要案上發(fā)起規(guī)模大、覆蓋廣、戰(zhàn)力強(qiáng)的集群戰(zhàn)役，實(shí)現(xiàn)了“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，為順利完成打擊任務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）職能明確，確保成效

“122”機(jī)制的主要職能是堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署，按照“嚴(yán)厲打擊、有效管控、打防并舉、綜合施策”的工作原則，嚴(yán)厲打擊跨境賭博犯罪，兼顧打擊與其關(guān)聯(lián)的涉黑、洗錢、綁架、拐賣、偷渡等多類犯罪，堅(jiān)決遏制跨境賭博犯罪高發(fā)態(tài)勢(shì)，有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和國家形象。

職權(quán)法定是各政府部門機(jī)構(gòu)行使權(quán)力、履行職能的首要原則，“122”機(jī)制下的各機(jī)構(gòu)遵循該原則設(shè)立，其設(shè)立有明確的法規(guī)依據(jù)，通過行政法規(guī)授予其職權(quán)。根據(jù)職權(quán)法定的要求，“122”機(jī)制下各機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍必須由相應(yīng)的法規(guī)明確規(guī)定，不允許其行使未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力[6]。一方面，必須通過法規(guī)賦予機(jī)制辦一定職權(quán)，使其正當(dāng)履行職能，打擊治理跨境賭博案件；另一方面，“122”機(jī)制內(nèi)的各機(jī)構(gòu)案件辦理范圍也是嚴(yán)格受到約束的，防止權(quán)力的濫用。在案件辦理過程中，若是涉及不屬于自己管轄的案件，則會(huì)上報(bào)上級(jí)部門，讓上級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，將案件移交給相關(guān)負(fù)責(zé)部門辦理。

明確的職能分工不僅使得打擊治理跨境賭博工作在法制軌道下運(yùn)行，同時(shí)也保證了其工作更具有針對(duì)性，能夠確保對(duì)跨境賭博案件打擊治理的有效性?！?22”機(jī)制作為打擊治理跨境賭博案件的專門模式，不僅考慮了其在職能上的合法性，也注重了效率性。由此可見，組織效率原則對(duì)“122”機(jī)制運(yùn)行具有重要價(jià)值。根據(jù)組織效率原則，辦理案件應(yīng)當(dāng)以動(dòng)用最少的警力資源獲取最大的治理效益為目標(biāo)。例如杭州市公安局機(jī)制辦公室由治安支隊(duì)牽頭，再抽調(diào)邊防、基層派出所骨干精英組成。因?yàn)榭缇迟€博案件本就屬于治安支隊(duì)管轄范圍，因此這種設(shè)立方式不僅確保了機(jī)制辦公室組成人員的專業(yè)性，同時(shí)也充分節(jié)約了警力資源，能夠充分保證辦公室工作的效益。

（三）機(jī)構(gòu)精簡，流程嚴(yán)密

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“一辦四組”，全面統(tǒng)籌各項(xiàng)工作。各機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)，職權(quán)明晰，且相互協(xié)作，彼此之間具有一套嚴(yán)密的工作流程，以確保打擊治理任務(wù)保質(zhì)保量完成。具體分為：專項(xiàng)辦公室，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促各項(xiàng)打擊治理跨境賭博工作，負(fù)責(zé)構(gòu)筑工作組織體系，組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作和文件的起草、處理、保密管理等工作；基礎(chǔ)排摸組，主要負(fù)責(zé)圍繞警情流、人員流、資金流、技術(shù)流等環(huán)節(jié)，規(guī)范相關(guān)警情匯總梳理工作，全面排摸各類涉賭重點(diǎn)人員，全面排摸各類網(wǎng)絡(luò)科技服務(wù)公司，全面排摸有赴重點(diǎn)涉賭國家旅游業(yè)務(wù)的旅行社，通過群眾舉報(bào)、走訪調(diào)研等形式，深入排摸收集跨境賭博情報(bào)線索等；研判打擊組，主要負(fù)責(zé)依托涉網(wǎng)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查中心和大數(shù)據(jù)資源開展研判，研發(fā)跨境賭博嫌疑分析模型，為基礎(chǔ)排摸工作和偵查打擊工作提供技術(shù)支撐。實(shí)行分類分級(jí)偵辦，刑偵部門具體負(fù)責(zé)部廳兩級(jí)公安機(jī)關(guān)督辦、交辦的重點(diǎn)案件偵辦工作；治安部門具體負(fù)責(zé)組織整體偵辦打擊工作；政治安全組主要負(fù)責(zé)提高政治敏感性，加強(qiáng)對(duì)跨境賭博背后可能存在的政治滲透活動(dòng)專案?jìng)刹?，?yán)防各方勢(shì)力利用跨境涉賭問題插手我國事務(wù)，嚴(yán)防各方勢(shì)力通過賭場(chǎng)向政治領(lǐng)域滲透，嚴(yán)防跨境賭博犯罪向政治領(lǐng)域傳導(dǎo)，堅(jiān)決捍衛(wèi)國家政治安全；出入境管控組主要負(fù)責(zé)協(xié)助做好涉賭人員邊境管控“黑名單”和旅游目的地“黑名單”，常態(tài)研判民眾的重點(diǎn)出入地，關(guān)注相關(guān)人員在落地國家的活動(dòng)規(guī)律，動(dòng)態(tài)掌握持旅游簽證赴重點(diǎn)關(guān)注國家地區(qū)逾期不歸人員，配合治安、刑偵等部門嚴(yán)厲打擊偷越國邊境活動(dòng)。

在“122”機(jī)制內(nèi)各單位協(xié)調(diào)辦理跨境賭博案件過程中，有一套嚴(yán)密的線索成案流程，這是機(jī)構(gòu)能夠平穩(wěn)有效運(yùn)行和發(fā)揮效用的必然要求。具體是由專項(xiàng)辦公室將基礎(chǔ)摸排組從重點(diǎn)人員、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)涉賭平臺(tái)APP、重點(diǎn)支付平臺(tái)、警情案件、人力情報(bào)和群眾舉報(bào)等各個(gè)渠道收集的和上級(jí)部門督辦交辦的重點(diǎn)線索匯總分類并進(jìn)行研判，篩選出優(yōu)質(zhì)線索，將優(yōu)質(zhì)線索經(jīng)呈請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)后分發(fā)給各地各警種，隨后各地各警種選拔抽調(diào)辦案骨干入駐偵查中心，對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行立線偵查，最終通過偵查部門立線偵查，交由研判打擊組完成打擊辦案。在此過程中，專項(xiàng)辦公室對(duì)整個(gè)辦案流程進(jìn)行督導(dǎo)推進(jìn)，使整個(gè)工作流程井然有序。

三、“122”機(jī)制工作評(píng)估辦法與效益體現(xiàn)

各部門定期對(duì)“122”機(jī)制內(nèi)各部門進(jìn)行專項(xiàng)績效評(píng)估，確保各部門在打擊治理跨境賭博案件上的實(shí)效。評(píng)估內(nèi)容充分結(jié)合常態(tài)工作和平時(shí)戰(zhàn)果進(jìn)行通報(bào)，讓各地根據(jù)相應(yīng)評(píng)估辦法開展自評(píng)，并提供相應(yīng)的證明材料，結(jié)合上級(jí)部門掌握的情況，經(jīng)相關(guān)機(jī)制部門復(fù)核，公示后進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)主要有三個(gè)：一是組織部署工作情況，包括部署推動(dòng)、信息報(bào)送、任務(wù)交辦、辦案協(xié)作和宣傳防范；二是案件打擊工作情況，重點(diǎn)評(píng)估案件偵辦、人員打擊質(zhì)量、案件打深打透、情報(bào)研判等四個(gè)方面工作；三是綜合治理工作，包括參賭人員治理、出入境管控工作和黑灰產(chǎn)業(yè)治理。

全國部署“122”機(jī)制以來，各地領(lǐng)導(dǎo)小組從打擊、治理兩個(gè)方面著手，在各方面都收獲了不錯(cuò)的效益。以杭州為例，其利用互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)高地資源優(yōu)勢(shì)，持“最高站位、最硬措施、最強(qiáng)攻勢(shì)”，成立了“122機(jī)制辦”，取得了令人欣慰的戰(zhàn)果，具體體現(xiàn)在以下“五大效益”上：

一是打擊效益。杭州市“122機(jī)制辦”累計(jì)偵辦案件389起，同比增長49.74%，案件總量暫居全國省會(huì)城市前三，摧毀涉案團(tuán)伙180個(gè)，抓獲犯罪嫌疑人2517名，查扣凍結(jié)涉案資金10.1億元，占全省17%，打掉實(shí)體賭場(chǎng)和網(wǎng)賭平臺(tái)47個(gè)，特別是徹底摧毀了緬北地區(qū)最大的賭場(chǎng)金鑫國際賭場(chǎng)。二是治理效益。依托市公安局指揮警務(wù)操作系統(tǒng)，增設(shè)“自行列管涉賭人員”類別，對(duì)全市2737名涉賭重點(diǎn)人員全部落實(shí)三級(jí)分類管控，管控人員占全省38.2%。三是管控效益。累計(jì)抓獲妨害國（邊）境犯罪嫌疑人85名，報(bào)列出入境“黑名單”3823人，勸阻辦證5909人，不批準(zhǔn)辦證14人，勸阻辦證人數(shù)同比上升381%，杭州籍人員前往15個(gè)重點(diǎn)國家和地區(qū)的人數(shù)占全省比例從27.85%降至3.65%。四是社會(huì)效益?！?22機(jī)制辦”對(duì)全市案件、線索一個(gè)口子協(xié)調(diào)，特別是根據(jù)公安部嚴(yán)禁逐利性執(zhí)法的條令，第一時(shí)間通過合法性審查，對(duì)接浙江省“122機(jī)制辦”，確保企業(yè)合法經(jīng)營不受影響，保護(hù)了合法，打擊了非法。五是樣板效益。杭州市公安局“122機(jī)制辦”成功偵辦3起國家“122機(jī)制辦”督辦案件和9起省督案件，數(shù)量居浙江省第一，在全省率先制定出臺(tái)全鏈打擊規(guī)范、外地來杭協(xié)作規(guī)范、跨境賭博案件辦理指引、涉賭人員行政處罰指引，為多地辦理多種類型案件提供了可供借鑒的樣板。

四、結(jié)語

黨中央歷來高度重視打擊治理跨境賭博問題，特別是2019年以來，習(xí)近平總書記先后6次作出重要批示指示?！?22”機(jī)制設(shè)立以來，跨境賭博案件打擊治理成果十分豐碩?！?22”機(jī)制特點(diǎn)鮮明，使多個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，在打擊治理跨境賭博工作上取得了優(yōu)異成績?！?22”機(jī)制下各機(jī)構(gòu)分工科學(xué)，配合緊密，形成了一套公安機(jī)關(guān)辦理跨境賭博案件的標(biāo)桿工作模式，對(duì)各類型案件的辦理都具有借鑒意義，推動(dòng)了整個(gè)公安工作的發(fā)展。此外，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也應(yīng)在此工作機(jī)制下主動(dòng)擁抱科技、擁抱數(shù)據(jù)、擁抱研判，立足長效，緊盯綜合治理，與有關(guān)部門密切協(xié)作，堅(jiān)持“邊打邊治”，持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)治理，按照協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、力量專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，全面整合人力、技術(shù)等資源，保障案件偵辦，帶動(dòng)打擊治理工作向新時(shí)代邁進(jìn)。