涂琦芳，羅國林

（1 江西省峽江縣林木良種場 331410；2 江西省井岡山市自然資源局 343611）

1 改革背景

自2007 年集體林權(quán)制度主體改革后，峽江縣積極推進各項配套改革，取得了明顯的成效，集體林權(quán)制度在取得成績的同時，也帶來了林地細(xì)碎化問題，絕大多數(shù)村組為了公平，采取了好壞、遠(yuǎn)近搭配的方式，農(nóng)戶承包地不僅面積小而且細(xì)碎化嚴(yán)重，造成勞動力和林地資源的雙重浪費，同時森林質(zhì)量不高、林業(yè)經(jīng)營效益低下仍然沒有得到有效解決。2014 年中共中央提出實現(xiàn)農(nóng)村土地三權(quán)分置[1]，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，乘著改革的東風(fēng)，峽江縣積極推進林地流轉(zhuǎn)暨深化集體林權(quán)制度改革，著力完善落實“三權(quán)分置”，引導(dǎo)林地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，以發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

2 主要做法

2.1 高位推動，保障改革力度

為切實做好改革工作，確保試點工作圓滿完成，一是成立了以縣長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，高位推動，層層落實工作責(zé)任，確保了工作的順利開展。二是通過會議、宣傳資料、培訓(xùn)、廣播、電視、座談等形式深入開展宣傳活動，在全縣營造了改革的濃厚氛圍，為改革的推進奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。三是通過充分調(diào)研，出臺了《關(guān)于穩(wěn)步推進林地流轉(zhuǎn)進一步深化集體林權(quán)制度改革的實施意見》《峽江縣林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證管理辦法(試行)》，明確了改革內(nèi)容、措施，并在全縣范圍內(nèi)推行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，文件的出臺為改革的推進奠定了基礎(chǔ)。四是落實資金保障，確保正常運轉(zhuǎn)。為確保改革試點工作順利運行，縣林業(yè)局在資金緊張的情況下，拿出2 萬元用于統(tǒng)一制作了40 余塊全縣三級服務(wù)體系的行政牌、工作職責(zé)、工作流程等牌匾，購買電腦等辦公用品，并制作相關(guān)材料等。

2.2 夯實基礎(chǔ)，積極推進林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

為積極推進林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)交易，峽江縣大力推進林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，一是縣委、縣政府辦公室下發(fā)《關(guān)于加強縣、鄉(xiāng)、村三級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)的通知》，就三級體系建設(shè)的體系完善、職責(zé)明確、流程規(guī)范提出了建設(shè)要求，并在全縣范圍內(nèi)建立以縣林權(quán)管理服務(wù)中心為主體的縣級服務(wù)平臺、以6 個林業(yè)工作站為主體的鄉(xiāng)級服務(wù)站以及以88 個村委會為主體的村級服務(wù)點的三級服務(wù)體系，三級服務(wù)體系全面實現(xiàn)機構(gòu)掛牌、制度上墻、人員到位。二是充分利用江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和“惠林綠橋”APP 開展信息公開、信息共享。通過完善三級平臺的信息內(nèi)容，使社會各界不僅可以通過網(wǎng)站了解中央和地方有關(guān)林業(yè)政策、資訊信息，以及全縣各鄉(xiāng)、村的基本情況，新型林業(yè)經(jīng)營主體的典型經(jīng)驗介紹，還能通過網(wǎng)站下載辦證表格、各類相關(guān)文書，同時還可通過網(wǎng)站發(fā)布林權(quán)供求信息。

2.3 創(chuàng)新合同鑒證模式，完善權(quán)益保護制度

為進一步完善和簡化林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證辦證程序，確保林地經(jīng)營權(quán)證辦證質(zhì)量，峽江縣一是進一步完善相關(guān)程序，學(xué)習(xí)其他縣市和部門的一些先進經(jīng)驗，結(jié)合林業(yè)實際制定了辦證流程，同時積極創(chuàng)新合同鑒證方式，并按照國家相關(guān)法律法規(guī)在合同鑒證、林地勘驗、流轉(zhuǎn)公示、信用承諾等方面制定了若干操作規(guī)范，針對流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人因特殊原因無法面簽又不愿委托公證，探索開展微信等新媒體視頻委托等工作。二是運用林業(yè)科技開展林地勘驗工作，采用安裝有峽江縣林權(quán)宗地地形圖的手持GPS 進行界址勘察，保證了地形圖與實地相符，消除了因圖紙勾繪錯誤引發(fā)糾紛的隱患，三是采集各類合同面簽、流轉(zhuǎn)公示等影像資料，并在辦理經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證時以附件形式上傳，通過以上做法，既規(guī)范了辦證程序，又消除了流轉(zhuǎn)過程中可能存在的隱患，大大提升了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的辦證質(zhì)量，也得到廣大林農(nóng)與各部門的肯定和好評。截至2020 年，已辦理林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證56 本，林地流轉(zhuǎn)面積465hm2。

2.4 探索經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能，實現(xiàn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押功能

針對通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)后，無法通過林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證實現(xiàn)林權(quán)抵押貸款問題，峽江縣為實現(xiàn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款功能，一是積極主動與金融等部門溝通協(xié)調(diào)，向金融部門宣傳相關(guān)政策，使金融部門逐步接受林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證作為抵押證明，為林地經(jīng)營者搭建了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款平臺。二是建立銀林合作機制，縣林業(yè)局和縣農(nóng)商銀行在資產(chǎn)評估、林木采伐、林權(quán)流轉(zhuǎn)等工作中密切合作，對抵押物實現(xiàn)有效的監(jiān)管，提升信貸支林的整體效益。截至目前，巳辦理林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押登記8 筆，涉及貸款金額250 萬元。

2.5 大力發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體，助推林業(yè)增綠增效、農(nóng)民增收

近年來，峽江縣通過大力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，提升了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平，推動了林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，帶動了農(nóng)民就業(yè)增收，實現(xiàn)資源增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。一是政策吸引推動新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。設(shè)立林業(yè)發(fā)展專項基金，每年從涉農(nóng)資金、林地補償費中籌集專項資金100 萬元用于扶持林業(yè)發(fā)展。相繼出臺跡地更新保證金制度、造林苗木免費制度和專業(yè)合作社獎補制度等，涉林項目優(yōu)先安排給新型林業(yè)經(jīng)營主體實施。新型林業(yè)經(jīng)營主體的森林防火、森林病蟲害防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)先納入林業(yè)專項規(guī)劃，優(yōu)先享受扶持政策。對以建設(shè)新型林業(yè)經(jīng)營主體為目的的流轉(zhuǎn)，實行“四優(yōu)先”（優(yōu)先解決木材指標(biāo)、優(yōu)先列入項目造林計劃、優(yōu)先進行林權(quán)貸款評估認(rèn)證、優(yōu)先辦理流轉(zhuǎn)登記手續(xù)）政策，加速推進新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。全縣新型林業(yè)經(jīng)營主體迅速發(fā)展，目前，全縣有民營林場3 家、林業(yè)大戶16 戶、林業(yè)專業(yè)合作社33 家。全縣每年完成造林1000hm2以上，其中，新型林業(yè)經(jīng)營主體占了“半壁江山”，比林改前10 年非公有造林的總和還多，造林規(guī)模和質(zhì)量保持持續(xù)提升。二是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向帶動新型林業(yè)經(jīng)營主體做大做強峽江縣林業(yè)。立足峽江縣林產(chǎn)品資源優(yōu)勢，精準(zhǔn)制定優(yōu)惠政策，大力扶持高產(chǎn)油茶、特色中藥材、楠木、楊梅、花卉苗木等五大綠色富民產(chǎn)業(yè)，推動全縣林業(yè)向規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、品牌化力向發(fā)展，有效提升全縣林業(yè)綜合效益和競爭力，促進林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富、貧困戶脫貧。

3 主要成效

通過建立健全林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，創(chuàng)新林地經(jīng)營權(quán)制度，大力扶持新型林業(yè)經(jīng)營主體，推動了全縣林地流轉(zhuǎn)工作的深入開展，有效地落實了“三權(quán)分置”意見，實現(xiàn)了全縣農(nóng)民人均林業(yè)純收入翻番；林業(yè)產(chǎn)業(yè)由單一經(jīng)營用材林為主，向經(jīng)營用材林與經(jīng)濟林并重、森林經(jīng)營與生態(tài)旅游并舉、山上造林與林下經(jīng)濟并存等復(fù)合式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；綠水青山正成為峽江縣一張“名片”和助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的重要優(yōu)勢，全縣林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出生態(tài)美、百姓富的有機統(tǒng)一。

3.1 林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系有效運行

通過建立了以縣林權(quán)管理服務(wù)中心、林業(yè)工作站和村委會為服務(wù)點的三級服務(wù)體系，做到權(quán)職明確，各司其職，方便了廣大林農(nóng)，同時利用江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)的平臺，提升了林業(yè)部門公眾服務(wù)能力。

3.2 林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證解決三權(quán)分置難題

峽江縣林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度在全縣得到了社會各界和廣大林農(nóng)的認(rèn)可和肯定。林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證實現(xiàn)抵押功能，標(biāo)志著峽江縣在推進林地流轉(zhuǎn)深化集體林權(quán)制度改革試點工作中取得重大突破，解決了“三權(quán)分置”經(jīng)營權(quán)放活難題，進一步解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，對峽江縣建設(shè)適度規(guī)模化集約化經(jīng)營的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)揮重要的作用。

3.3 林下經(jīng)濟興旺

近年來，峽江縣依托豐富的林地資源，加快林權(quán)流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟。一是發(fā)展特色中藥材產(chǎn)業(yè)，已建立黃梔子、菊花、靈芝等中藥材種植基地10 余個，中藥材標(biāo)準(zhǔn)化種植基地30 余個，種植面積已達0.24 萬hm2。二是發(fā)展高產(chǎn)油茶、特色中藥材、楠木、楊梅、花卉苗木等五大綠色富民產(chǎn)業(yè)，已建立產(chǎn)業(yè)基地1.12 萬hm2，有3 家種植基地入選省級林下經(jīng)濟示范基地，林產(chǎn)品加工企業(yè)24 家，林下經(jīng)濟年總產(chǎn)值達1.4 億元，涉及農(nóng)戶2300 余戶，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙豐收。三是發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)，目前共有各類林下種植面積1.01 萬hm2，林下養(yǎng)殖年規(guī)模達2.6 萬頭（羽），走出一條“長期得林，短期得利，以短養(yǎng)長”的林下脫貧增收新路徑。四是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，按照“一山（玉笥山）一湖（玉峽湖）一區(qū)（金梅花景區(qū)）”的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，依托自然生態(tài)和區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，一批批生態(tài)旅游項目引得省內(nèi)外游客紛至沓來[2]。

4 存在問題及建議

不動產(chǎn)登記部門自2016 成立以來，與林業(yè)部門尚未開展數(shù)據(jù)共享，目前林業(yè)部門使用的林權(quán)數(shù)據(jù)仍以2016 年前數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，使林業(yè)部門無法為廣大林農(nóng)、新型林業(yè)經(jīng)營主全提供更好的服務(wù)，也給林業(yè)部門工作帶來了不少隱患。建議上級有關(guān)部門將數(shù)據(jù)共享規(guī)范化，以便更好地開展工作。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，峽江縣基層林業(yè)工作站全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，大量林業(yè)工作站人員不再從事林業(yè)工作，三級林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系中最重要的鄉(xiāng)級林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站工作無法開展，致使三級林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系近于癱瘓。建議出臺相關(guān)的政策文件，以真正發(fā)揮改革試驗區(qū)的示范引領(lǐng)作用。

林業(yè)開發(fā)融資難。建議要大力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)戶依法規(guī)范林地流轉(zhuǎn)，支持專業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)合作社發(fā)展，鼓勵工商資本進入林業(yè)，采用公司+合作社+農(nóng)戶等經(jīng)營模式，建立利益聯(lián)結(jié)機制，并享受國家各項扶持政策[3]。