宋 妍

(濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院 成教中心，河南 濟(jì)源 459000)

一、引言

新中國(guó)成立以后，國(guó)家重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。因此，土地成為國(guó)家、農(nóng)村、農(nóng)民之間緊密聯(lián)系的中介，是農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)的重要載體，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定和諧。1978年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)和鄉(xiāng)村穩(wěn)定起到了基礎(chǔ)性作用。[1]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村土地改革順應(yīng)時(shí)代變遷的產(chǎn)物，契合了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。它突破了集體勞作的耕作模式，推進(jìn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的模式初步形成，為后續(xù)的我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與深化改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使農(nóng)民生產(chǎn)地位得到了根本性的改變：取得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)權(quán)，生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提升，農(nóng)民生活水平持續(xù)改善，農(nóng)村發(fā)生了巨變。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制獲得了巨大的成功，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，其弊端日益顯現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革被提上日程，這是科學(xué)利用農(nóng)地，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。2013年，中央一號(hào)文件首次提出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，”[2]這是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的必然要求。這也是我國(guó)高層對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的初步設(shè)想。2014年，中央一號(hào)文件鮮明地指出：“堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。[3]“三權(quán)分置”是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。2018年，中央一號(hào)文件再次提出：“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。[4]我國(guó)農(nóng)村土地制度由“二權(quán)分離”演進(jìn)至“三權(quán)分置”是又一次偉大的歷史成就。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論來(lái)研究農(nóng)村土地“三權(quán)分置”土地制度。

二、“三權(quán)分置”改革的動(dòng)因——產(chǎn)權(quán)理論

(一)二權(quán)分置導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界模糊，國(guó)家外部成本增大

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的代表性學(xué)者科斯認(rèn)為：所有外部性問(wèn)題的本質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，只要產(chǎn)權(quán)界定明確且交易成本很小或者為零就能使外部效應(yīng)獲得有效配置。[5]當(dāng)前，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的缺陷逐步顯現(xiàn)：農(nóng)民承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界模糊，權(quán)能不確定性加大。因而，必須把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，確保農(nóng)民安心生產(chǎn)，提升農(nóng)地的利用率。

改革開(kāi)放之初，受城鄉(xiāng)二元體制的約束，農(nóng)民高度依附土地，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)高度契合。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了各項(xiàng)制度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消解，農(nóng)村人地逐步分離，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中導(dǎo)致部分耕地撂荒，土地資源不能得到有效利用，我國(guó)糧食安全受到威脅，土地所承載的社會(huì)功能弱化，進(jìn)而給國(guó)家?guī)?lái)負(fù)外部性，這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確定對(duì)資源的利用是低效的。因此，國(guó)家必須把權(quán)利再細(xì)化，即把各種權(quán)能在不同主體之間再分配，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)逐步分離，使經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體可以在一定期間內(nèi)讓渡權(quán)利，促進(jìn)土地抵押或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。

(二)二權(quán)分置導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有缺陷，交易費(fèi)用增加，農(nóng)民收入減少

在二權(quán)分置背景下，土地歸集體所有，農(nóng)戶有承包經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，但沒(méi)有自主的交易權(quán)(流轉(zhuǎn)或抵押)。如農(nóng)地位于城市之中，城市發(fā)展要征用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，同時(shí)農(nóng)地還要為農(nóng)村發(fā)展提供公共產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，農(nóng)地社會(huì)功能日益凸顯，對(duì)集體、社會(huì)發(fā)展的作用越來(lái)越大，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)失效，土地被流轉(zhuǎn)也隨之消失。實(shí)踐中，農(nóng)地權(quán)利設(shè)定的不明確致使土地利用率低，農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化程度不高，無(wú)法使土地資本化，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地科學(xué)、合理高效利用。

從交易費(fèi)用的視角來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶在市場(chǎng)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，常常會(huì)有集體或國(guó)家基于公共利益層面的引導(dǎo)，這種引導(dǎo)使權(quán)利主體的權(quán)利難以正常實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致交易費(fèi)用上升(農(nóng)戶與政府的商談費(fèi)用及農(nóng)戶的服從費(fèi)用)，農(nóng)戶利益受損。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革方向

科斯指出，如果交易成本不為零，那么通過(guò)明確界定權(quán)利比通過(guò)交易來(lái)改善福利狀況更為有利。即政府以政策手段界定權(quán)利和優(yōu)化資源分配來(lái)降低交易成本，[6]進(jìn)而使社會(huì)福利最大化。這就要求在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，堅(jiān)持土地集體所有制，平衡三權(quán)主體的合法利益，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地開(kāi)發(fā)。

(一)堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權(quán)主體

改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)四十年的發(fā)展，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，生產(chǎn)資料公有制是基礎(chǔ)，農(nóng)地所有權(quán)歸屬集體所有。農(nóng)地的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其核心內(nèi)容是農(nóng)地處置權(quán)。中央一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)地集體所有，但隨著農(nóng)村改革的深入，集體產(chǎn)權(quán)重視不夠，存在一定程度上的產(chǎn)權(quán)虛置的問(wèn)題。一是集體所有權(quán)主體具體指向不清。[7]改革開(kāi)放以后，村委會(huì)、村民小組逐步發(fā)展，村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)職能逐步融合，集體經(jīng)濟(jì)組織功能降低。集體經(jīng)濟(jì)演化為小組、村委會(huì)等多種形式，但現(xiàn)行法律并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)完整的權(quán)利主體。從法律層面上看，集體經(jīng)濟(jì)組織不具備法人資格，不能獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)利。[8]

農(nóng)戶享有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)利，是一個(gè)獨(dú)立權(quán)利主體，但集體經(jīng)濟(jì)無(wú)法律明確規(guī)定，集體農(nóng)地所有權(quán)虛位。因此，國(guó)家必須堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)地集體所有權(quán)的明確可以使農(nóng)村集體牢固地掌握集體土地產(chǎn)權(quán)，突出自身的政治功能，鞏固其權(quán)能主體地位，推動(dòng)其完善組織，使其上對(duì)政府負(fù)責(zé)，下為全體村民搞好服務(wù)。如做好承包權(quán)的認(rèn)定，只有本村村民才有土地承包權(quán)；加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管，對(duì)土地撂荒、破壞行為及時(shí)制止，對(duì)科學(xué)改良農(nóng)田積極支持，引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)范使用與經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，國(guó)家要賦予集體經(jīng)濟(jì)權(quán)能。國(guó)家通過(guò)完善法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是獨(dú)立法人，可以有效配置集體土地，維護(hù)農(nóng)戶的利益，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，保障農(nóng)民利益。

(二)豐富承包權(quán)能，平衡各方利益

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離后，有可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不斷擴(kuò)展，致使承包權(quán)消失，或者使經(jīng)營(yíng)權(quán)在同承包權(quán)的博弈中逐步弱化。依據(jù)社會(huì)發(fā)展視角分析，經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立于承包權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作能夠產(chǎn)生更多、更好的社會(huì)效益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的有效利用。農(nóng)地歸屬集體所有，農(nóng)民仍是集體成員，這是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加大，土地經(jīng)營(yíng)的權(quán)能會(huì)進(jìn)一步加大，農(nóng)地的社會(huì)保障兜底功能進(jìn)一步弱化，這并非是經(jīng)營(yíng)權(quán)能的擴(kuò)展所帶來(lái)的，這是社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。我們要完善承包權(quán)能，實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)能主體的利益均衡。

堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)，應(yīng)立足于“三權(quán)分置”制度，國(guó)家可以賦予承包權(quán)更多的權(quán)能，如承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承權(quán)、退出權(quán)、劃定承包地的最低價(jià)、承包權(quán)的集體商定權(quán)等。擁有承包權(quán)的主體依舊是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成員，他們是承包權(quán)的主要受益者，可以流轉(zhuǎn)自己的土地，取得相應(yīng)的收益。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力外出，打工經(jīng)濟(jì)的興起，土地社會(huì)保障功能逐步降低，土地財(cái)產(chǎn)性質(zhì)日益明顯，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)支持承包權(quán)的繼承與轉(zhuǎn)讓，使承包權(quán)內(nèi)容更加豐富、完善，農(nóng)民利益更好地得到保障。如承包人過(guò)世后，其后人可以繼承，這可以確保經(jīng)營(yíng)權(quán)延續(xù)，土地合規(guī)流轉(zhuǎn)，各方利益得到保障。農(nóng)民入城后，如已經(jīng)在城里安家立業(yè)，可以引導(dǎo)農(nóng)戶有償轉(zhuǎn)讓或退出承包權(quán)，村集體應(yīng)支付農(nóng)民一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)賠償，確保農(nóng)民經(jīng)濟(jì)不受損害。[9]有償轉(zhuǎn)讓或退出承包權(quán)，可以推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力與土地優(yōu)化配置，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，加快鄉(xiāng)村振興。

(三)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動(dòng)農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)與開(kāi)發(fā)

“三權(quán)分置”推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格與農(nóng)地功能密切相關(guān)。如流轉(zhuǎn)方重點(diǎn)考慮農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功用，則流轉(zhuǎn)價(jià)格要考慮農(nóng)地預(yù)期經(jīng)營(yíng)性收入；如農(nóng)地側(cè)重保障功能，則流轉(zhuǎn)價(jià)格要考慮農(nóng)戶生活保障費(fèi)用，因此，土地保障性越強(qiáng)流轉(zhuǎn)的可能性越低。地方政府要嚴(yán)格監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，如工商資本下鄉(xiāng)過(guò)程中，社會(huì)資本強(qiáng)大，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，極有可能成為弱勢(shì)群體，其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)決策權(quán)與農(nóng)地收益權(quán)被弱化。這不僅導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)議價(jià)困難，交易費(fèi)用增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加困難。當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的排他性權(quán)力缺失時(shí)，農(nóng)地資源被多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體過(guò)度開(kāi)發(fā)，公地悲劇不可避免地產(chǎn)生了；當(dāng)農(nóng)地之中出現(xiàn)多個(gè)重疊性的排他性權(quán)利，農(nóng)地的合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為被不兼容的排他性權(quán)利主體阻擾，出現(xiàn)反公地悲劇。[10]為了避免公地悲劇與反公地悲劇的出現(xiàn)，政府的監(jiān)管十分必要，應(yīng)積極推動(dòng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權(quán)與集體決策權(quán)的有效融合，如依據(jù)市場(chǎng)行情，設(shè)定合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，規(guī)定合理的流轉(zhuǎn)期限，制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鬓D(zhuǎn)程序等，促進(jìn)農(nóng)地有效、有序流轉(zhuǎn)與開(kāi)發(fā)，“建立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推動(dòng)綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展”[11]。

在堅(jiān)持農(nóng)戶承包權(quán)，尊重農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策權(quán)，保障農(nóng)戶權(quán)益的基礎(chǔ)上，國(guó)家要逐步賦予集體土地的處置權(quán)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)集體意向的達(dá)成，破解土地承包權(quán)與流轉(zhuǎn)之間的障礙。一是集體經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)戶個(gè)體利益的融合。農(nóng)戶可以委托集體通過(guò)招投標(biāo)、拍賣(mài)等方式把自己的土地流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營(yíng)能力的實(shí)體，交易環(huán)節(jié)大為簡(jiǎn)化，降低交易費(fèi)用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格更加合理，農(nóng)戶利益得到了有效保障，農(nóng)村集體土地所有權(quán)也得到了有效體現(xiàn)。沒(méi)有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶則可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)得到保障。二是農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)決策權(quán)可以防止農(nóng)村集體濫用權(quán)力，損害自身利益。在公開(kāi)、公正、平等的原則下，農(nóng)戶可以與集體協(xié)商自己土地流轉(zhuǎn)意向，適宜連片化生產(chǎn)的農(nóng)地，可以集體流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源利用率；碎片化的農(nóng)地，可以由農(nóng)戶自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的提升與集體處置權(quán)的存在并不沖突。農(nóng)戶承包的土地是集體的土地，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地獲取利益也是集體賦予的。農(nóng)戶與集體在利益共享的基礎(chǔ)上對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，有效整治，能夠促進(jìn)先進(jìn)水利設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)大型農(nóng)機(jī)與新技術(shù)的運(yùn)用，釋放農(nóng)業(yè)投資空間，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，促進(jìn)農(nóng)地的開(kāi)發(fā)與利用。[12]

四、結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)權(quán)理論是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的理論基石。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的方向是堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權(quán)主體；豐富承包權(quán)能，平衡各方利益；加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動(dòng)農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)與開(kāi)發(fā)。其改革的目標(biāo)是保障農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地有效、有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)助力。