劉云生 孫 林

2018年，自然資源部根據黨的十九大報告和中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(下稱2018“一號文件”)精神，發(fā)布通知，要求全國各地組織開展宅基地“三權分置”專題調研。隨后，農村宅基地“三權分置”專題調研組分赴上海(松江)、安徽(蚌埠)、湖北(宜城)、四川(瀘縣、廣安)、陜西(高陵)、寧夏(平羅)等地進行深入調研、訪談。就決策層面而論，農村宅基地“三權分置”不僅被納入議事日程，且大有推廣、普及之勢。但農村宅基地“三權分置”之名實關系如何界定；“三變”(資源變資產、資金變股金、農民變股東，下文簡稱“三變”)措施如何落實；法權困境如何突破？唯有厘清上述核心理論問題，才能有效解決農村宅基地股份制改革的目標定位、對象范圍、路徑選擇等問題。

一、 文本解讀與對象限定

農村宅基地是否適合“三權分置”，能否進行股份制改革，如何進行改革？學界論者寥寥，偶或論及，亦多持審慎態(tài)度，甚或有過激反對者。如針對農地股份制改革政策導向，有學者指出，集體經營性資產指向不明，“對集體資產的股改，就是當下‘子孫’對‘祖產’實施私分，就是散伙，就是刨農村的根基！”(1)參見李昌平：《對集體經營性資產實施股份制改造應該暫停》， 載“甘肅白銀會寧縣河畔鎮(zhèn)中灘村網”，http://134089.cnlhzb.com/article885409，最后訪問日期：2021年11月21日。因為此類股份制改革最終可能導致私有化，會敗掉集體幾十年的資產積累。同時，現有的成員權足以抵充股份制改革之制度效能，無須蹈險履危，再翻新曲。

或避而不談，或審慎保守，或過激反對，是目前學界對農村宅基地股份制改革的三種常態(tài)反應。探本求源，無非是基于農村宅基地之制度功能、價值定位具有濃厚的社會保障特色，不能也不可能充分推行市場化改革。但在國家決策層面，隨著2018“一號文件”的推行，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“三變”措施漸次被導入農村宅基地改革各大場域。

(一) “三權”之名實界定

對于農村宅基地“三權分置”，2018“一號文件”的具體表述為：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”征諸文本語境，農村宅基地所涉三權分別為：集體土地所有權、農戶宅基地資格權、宅基地使用權。集體宅基地所有權之名實問題自無疑義，但后續(xù)兩種權利則需進一步厘定。

所謂農戶宅基地資格權，系指農戶以戶籍為標準，以集體成員身份為依據獲取農村宅基地的主體資格和土地利用權力。因未有統(tǒng)一的法律規(guī)范，也缺乏明確的政策指引，在界定名實關系時需特別留意兩個問題：一是宅基地法權以“農戶”為主體，但“農戶”之“農”，很多已有名無實。眾多鄉(xiāng)村“空心化”，部分村民已然定居城市(鎮(zhèn))，甚或城郊鄉(xiāng)村已然進行了“村改居”，但仍然以農戶身份持續(xù)占有宅基地，閑置頹??；二是“農戶”之“戶”多有泛濫之虞。諸多地區(qū)，通過分戶、收養(yǎng)、吸收榮譽村民等形式規(guī)避法律，肆意擴張宅基地，圈占后或閑置囤放，或坐等拆遷，或違規(guī)超面積建造。如石家莊鹿泉市某村按“榮譽村民”身份獲批宅基地者即達36人之多，每人為一戶，共獲批11畝，而實際占地20.4畝。(2)參見李增勇：《“榮譽村民”身份獲批宅基地》，載“新浪網”，https://news.sina.com.cn/c/2008-01-16/015914751400.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。針對上述亂象，有學者曾主張在宅基地的申請取得上，不能再抽象秉持“一戶一宅”原則，而應以分戶條件、宅基地面積和可建筑容積率為標準。(3)參見韓松：《論對農村宅基地的管理與〈土地管理法〉的修改》，載《國家行政學院學報》2011年第1期。

至于宅基地使用權，看似沒有問題，但仍然存在嚴重的名實分離風險。就法權邏輯設定與權利體系構造而論，宅基地使用權系民法典物權編明確界定之用益物權，但在進行權能界分和體系歸納時，宅基地使用權既非傳統(tǒng)意義上之地上權，亦難與用益物權相契合，且無法涵蓋現有農村宅基地權所涉一切權利。易言之，“宅基地使用權”并不能涵攝用益物權之所有權能，亦不能包蘊現實宅基地權利之實存權利。究其實，因為與成員身份和不動產建筑血脈相連，政策文本中的“宅基地使用權”，至少但不限于包含如下三大系列權利：一是現有法律保護的農戶實際占有宅基地之使用權、收益權、處分權，二是農戶修造于宅基地之上的不動產建筑物、附屬物之所有權，三是雖未實際占有但基于集體成員權而產生的集體宅基地收益分配權等權利。

(二) 農村宅基地改革之文本語境

細加尋繹，2018年“一號文件”的文本語境應當從以下三方面進行解讀。

1. 行為動因

宅基地“三權分置”的真正目的是激活并實現龐大的農村宅基地的資產效益，優(yōu)化布局，提高土地利用效率。具體而微，進行“三權分置”的目的有三。第一，完善農村建設用地政策，實現土地資源效益。文件特別指出，目前宅基地法律和政策已然無力調控農民閑置宅基地和閑置農房，必須改弦更張，推動農村宅基地效益增長。據澎湃新聞報道：從2015年試點開始，到2018年初，浙江省義烏市可盤活的宅基地資產即可達到1000億元，足以為當地農村、農業(yè)發(fā)展提供新動能。(4)參見葛熔金：《一千億元:義烏宅基地“三權分置”試點盤活農民沉睡的資產》，載“澎湃新聞網”，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1955445，最后訪問日期：2021年11月21日。第二，落實宅基地集體土地所有權，實現土地市場效益。2018“一號文件”之所以被民間普遍解讀為集體土地“上市”，其根本原因就在于該文件以宅基地為突破口，放權賦能，集體成為真正的有限市場的土地供給者，可以實現宅基地市場效益，增加農民收入，提高農民居住條件。第三，探索改革新渠道，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。無論是落實集體宅基地所有權，放活宅基地使用權，還是推進“三變”改革模式，股份制改革都不失為一種最優(yōu)化選擇。農村宅基地股份制改革不僅可以實現體制變革，還可以為解決“三農問題”、振興鄉(xiāng)村提供可靠而強大的動力和推力。

由是論之，農村宅基地“三權分置”制度設計的真正目的仍然是為了解決“三農問題”的積弊痼疾，實現土地效益增長，增進農民福利，推動鄉(xiāng)村現代化步伐。就歷史經驗而論，此種選擇可謂切中肯綮，找準了問題的核心與實質。按照斯波義信的理論，土地是中國農村發(fā)展的關鍵、核心。斯波義信借鑒新經濟史學理論，從縱向、橫向時空比較了宋代以來中國經濟發(fā)展格局與走勢，特別指出，農業(yè)發(fā)展的關鍵是土地利用制度。人口、技術、資本等要素雖有影響，但并非決定性作用。一定程度而論，上述各大要素都是為土地利用制度所吸引，最終趨于良性集聚。(5)參見[日]斯波義信：《宋代江南經濟史研究》，方健、何忠禮譯，江蘇人民出版社2012年版，第28-29頁。

2. 措施與路徑

文件對農村宅基地“三權分置”設計的用語是“探索”，此點足以表明決策高層對農村宅基地問題的高度敏感和審慎態(tài)度，同時也為農村宅基地股份制改革提供了多元化試點空間和改革路徑選擇。對于宅基地使用權和農房的使用權改革措施的用語則是“放活”。該用語無疑從邏輯上承認了一個事實：此前法律與政策囿于身份性、內部性、保障性等目標定位，對宅基地使用權和農房使用權管得過死。

通過“探索”與“放活”，除了農戶宅基地資格權不得轉讓外，集體宅基地所有權可以實體化，宅基地使用權和農房使用權均可以轉換為商品，實現其市場價值，最終凸顯土地的資源屬性。土地權利的外部化促進了宅基地使用權和農村住宅可以通過公開市場流轉，城市工商資本亦可持續(xù)流入鄉(xiāng)村宅基地市場。此種目標定位和路徑選擇不僅深度契合了土地資源的市場化需求，也滿足了農民土地價值實現的多元需求。囿于國家法律和政策的限制，此前的農戶建房只能用于自我居住，而不能用于工商經營。但根據有關學者的調研，過半的農民都希望宅基地除了滿足住房所需外，還應當允準農民進行適度的非農化、經營性使用。(6)陳小君教授等人通過對全國十個省的調研數據分析，證明在四川(51.7%)、黑龍江(54.14%)、湖北(55.25%)和湖南(54.64%)四省的農戶，一半以上希望宅基地能夠滿足住房之外的其他需求，主要滿足小商店、小飯館或小規(guī)模養(yǎng)殖、小作坊、修理店等土地需求。參見“農村土地問題立法研究”課題組、陳小君：《農村土地法律制度運行的現實考察——對我國10個省調查的總報告》，載《法商研究》2010年第1期。

3. 前提與底線

與保守的學者不同，較為激進的學者認為農村宅基地是農村土地“最落后的制度安排”，主張農村宅基地的市場化和資本化。(7)參見席志剛：《劉守英：深化土改意在全面激活鄉(xiāng)村》，載“中國新聞網”，https://www.chinanews.com.cn/oj/2018/02-02/8439741.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。實際上，物權法制定之初，學界主張農村宅基地市場化的學者亦復不少。如梁慧星教授認為，宅基地使用可以轉讓，但因農村宅基地使用權屬于無償劃撥的基地使用權，故有償轉讓時土地使用權人應當交納出讓金。(8)參見梁慧星：《中國物權法研究》(下)，法律出版社2003年版，第661頁。陳小君教授認為，應當依法確立農村建設用地使用權流轉制度，肯定農村建設用地使用權，認可農村宅基地使用權轉讓、抵押、出租、入股等流轉方式的合法性，賦予其法律效力。(9)參見陳小君：《農村土地法律制度研究》，法律出版社2003年版，第256頁。高富平教授主張應當向農民開放其宅基地商業(yè)化利用途徑和規(guī)則，禁止農民宅基地使用權抵押、出資以及其他商業(yè)化利用將嚴重限制農村經濟發(fā)展和農村城市化進程，也不符合市場經濟的基本原則。(10)參見高富平：《土地使用權和用益物權——我國不動產物權體系研究》，法律出版社2001年版，第450頁。

但揆諸歷史與國情，農村宅基地不可能全盤市場化，只能走有限市場化道路。高圣平教授審慎地提出建議：在農村宅基地的保障性與市場化之間，必須首先滿足保障功能，才能論及宅基地的財產效益充分實現問題。(11)參見高圣平：《宅基地制度改革試點的法律邏輯》，載《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)2015年第3期。此種立場正是2018“一號文件”的立場，也決定了農村宅基地改革的大前提和底線：保障功能優(yōu)先，適度推進有限公開市場化。所謂農村宅基地“有限公開市場”，系指宅基地市場化改革必須受到如下約束或限制：不得背離公有制應有之公平正義立場，不得損害集體宅基地所有權，不得危及農戶宅基地資格權，不得違反土地用途管制立法原則，不得違法違規(guī)超規(guī)模、大面積占用宅基地。

(三) 農村宅基地股份制改革的對象限定

基于上述文本語境，農村宅基地股份制改革的對象與范圍在邏輯上和價值上必然區(qū)分為兩類：一類是農戶保障型宅基地。此類宅基地具有身份性，保障性，不宜亦不可能全盤市場化，僅能就宅基地使用權及不動產進行有限商品化，股份制改革空間較小。另一類是資產型宅基地。這是未來宅基地股份制改革的重點區(qū)域，也是本文的重心所在，細加區(qū)分，該類宅基地又包括實體型與資產收益型兩類。

第一類是實體型宅基地。按其來源，可歸結為如下幾類：一是集體所有且預留的未利用、未開發(fā)的宅基地。二是農戶退還的宅基地。農戶由于戶口遷徙、置換、閑置等原因將原宅基地無償或有償退還集體。2016年，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會保障部、住房城鄉(xiāng)建設部聯合出臺《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》(國土資發(fā)〔2016〕123號)，明確要求提高農村土地利用效率。結合農村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。而按照2018“一號文件”精神，即便進城落戶的農民，其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權并不必然消滅且須積極保護。集體可引導此類農戶依法自愿有償轉讓上述權益。三是集體收回的宅基地。主要是對嚴重違規(guī)違法占用宅基地的不動產建筑進行拆除后回收的宅基地。

第二類是資產收益型。具體包括：① 留居村民以權利入股。經過優(yōu)化布局、整體改造后，留居農村的農戶以自有宅基地使用權及其上的不動產使用權入股，交由集體或其他經營主體進行市場化經營。此類屬于農民安居樂業(yè)后最大限度實現土地、住宅市場價值的舉措，能夠切實增加農民財產性收入，促進城鄉(xiāng)互動共榮，適用于休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等領域。② 離鄉(xiāng)農戶投資入股。離鄉(xiāng)農戶以宅基地使用權或宅基地補償款、分配收益等投資入股。此類僅限于雖然離鄉(xiāng)但仍保留農村戶口且系本集體經濟組織成員的農戶。如義烏市即采取如下模式：鼓勵離鄉(xiāng)農戶將騰退的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過土地整治后以“集地券”的方式在市域范圍內統(tǒng)籌使用?！凹厝庇袃纱髢?yōu)勢：一是突破了聚居的地域限制，農戶可進入本集體經濟組織之外的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚；二是農戶可將“集地券”作為股權于特定區(qū)域進行投資和交易，立體化實現農村宅基地市場價值。③ 宅基地使用費。即對輕微違法違規(guī)占用宅基地，按照一定標準收取的宅基地有償使用費。義烏市針對超標準占用宅基地的農戶，土地違法面積在36平方米以下，允許集體經濟組織參照農村宅基地基準地價按20年一次性收取有償使用費。經統(tǒng)計，此舉共計清理128個村，累計34 592戶農戶交納有償使用費9.5億元，占全國農村宅基地改革試點地區(qū)總量的三分之二以上。④ 因連片開發(fā)、集體安置、留地安置而產生的宅基地增值部分，農戶既可以實際占有、居住，亦可選擇入股、出租等方式進行處分。⑤ 因土地征收由集體享有的宅基地補償款，于村民大會議決后，既可以領取現金，亦可以配股投資。

第二種類型中，無論是實體型的，抑或是資產型的；無論是集體所有的，還是農戶享有的；無論是資本型，還是權利型的，均可作為經營性資產進行股份制改革，借此提高土地效益，增加農民收入，提升居住品質，最終實現城鄉(xiāng)互動，提升農業(yè)、農村現代化速率。

二、 宅基地股份制改革：困境與突破

憲法第10條第2款表述宅基地所有權時，立法用語用的是“也屬于”。一個“也”字顯露了宅基地的敏感度和立法者的謙抑性。因為宅基地關涉農民的生存權、住房保障權，如果不做如此柔性的表述，可能會誘發(fā)不可預測的社會風險甚至政治風險。也正因為如此，原物權法第十三章雖然冠名為“宅基地使用權”，但屈指數來，整整一章只有四條。因為無法細化，也不能細化。憲法的柔性表達和原物權法的極簡設計都說明了國家對宅基地保有極為審慎的態(tài)度和博弈心態(tài)，但由此必然引致宅基地股份制改革的困境。此類困境于集體宅基地所有權層面問題較容易解決，但在使用權層面則較為復雜。

(一) 法權困境

宅基地是公有制主導下城鄉(xiāng)二元結構中維護農戶住宅保障權的特別土地制度設計，對其進行股份制改革必然遭遇多重法權困境。

1. 功能具有社會保障性，難以作為資產進行投資或入股

按照目前的制度設計，如果農戶實體占有宅基地，住宅亦僅用于居住，其所能設定抵押融資的僅為不動產建筑，宅基地使用權具有身份性、內部性、保障性，且基礎權利為集體宅基地所有權，一般難以作為資產投資、入股。此點無疑從價值和邏輯兩方面阻斷了股份制改革的通道。根據新修訂的土地管理法第62條第5款的規(guī)定：農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。換言之，法律并不禁止出讓宅基地上建筑物及其附屬設施，但該項權利的行使卻可能引致宅基地使用權本身的消滅，此舉無異釜底抽薪。探究其立法本意，無非是防范農民憑借宅基地的無償性、福利性牟利并借此保護土地資源、強化土地管理，但因噎廢食，從立法上阻斷了農民移轉宅基地使用權的權利。

但法律有禁條，農民有對策。征諸民間實踐，并不乏借轉移房產之名出讓宅基地之實的事例，且均可通過生存抗爭、權力尋租、關系網絡重新獲批宅基地。(12)據陳小君教授等人對中國十個省的調研，有接近30%的農民認為出讓宅基地后可以重新申請宅基地。參見前引⑥，陳小君等文。此種顯性違法也間接說明：只要存在農村宅基地的市場需求，就會有突破法禁的理由和路徑。唯有“變法”，才能適應現實需求，減少、避免違法現象的發(fā)生。

2. 主體為“戶”，談判成本高，法律風險大

目前法權認定的宅基地權是“一戶一宅”，此點導致股份制改革談判成本和風險雙向增大。宅基地以戶為單位，農戶內部屬于共同共有關系，非經其他共有權人同意，可能構成無權處分。即便農戶闔家同意參加股改，股份配置是按人頭配股，還是按戶配股；如果按戶配股，農戶內部股份又如何配置；股權如何行使；如此等等，不一而足。(13)參見呂翾：《宅基地使用權的雙重屬性矛盾亟須化解》，載《南方都市報》2015年11月13日。

3. 行政審批嚴格，轉讓受限

依照現行立法，宅基地權需農戶申請，村社同意，還得經行政部門審批。此點決定了宅基地權入市、入股的法權障礙：集體作為所有權人是否同意？行政部門是否批準？征諸各地立法，對宅基地權都施行嚴格的身份性、內部性控制。如《浙江省農村宅基地管理辦法》第8條就明確規(guī)定：“農村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經批準任何人不得擅自轉讓、出租?！?/p>

4. 合法(規(guī))與違法(規(guī))

以上障礙屬于制度性障礙，可通過尊重民間智慧、認可民間習慣、矯正制度缺失等方式克服。畢竟，什么鞋合腳，只有穿鞋者(農民)自己最清楚。但即便克服上述障礙，目前農村宅基地權還有一個問題不容回避：合法、合規(guī)的宅基地權進行股份制改革自無疑義，但有相當數量的宅基地及其上的不動產建筑有違法、違規(guī)之嫌。此類權利是否可以進行股份制改革？如果一體對待，無疑會刺激、滋長“法不責眾”“違法趁早”“餓死膽小的，撐死膽大的”等消極法律認知，既削弱成文法權威，又背離土地資源公平分配的正義法則，還可能危及鄉(xiāng)村土地生態(tài)均衡。

5. 房隨地走還是地隨房走

對宅基地權進行股份制改革還有一個不容忽視的障礙：我國奉行“房地一體”原則，但在實踐中，該一原則又有兩種模式：一類稱之為“房隨地走”，凡是土地被征收，其上的不動產建筑物也一同消滅，此點適用于農村土地征收，推行多年，除了征收補償可能出現爭議，并無其他障礙。另一類是“地隨房走”，針對農村宅基地卻難以實施。如果農戶將房屋出賣給本集體經濟組織以外的人，買受人取得房屋的所有權殆無疑義，但能否遵循“地隨房走”規(guī)則取得宅基地權？不行。因為宅基地權的身份性、保障性、內部性決定了宅基地權只能在集體經濟組織成員內部轉讓。

(二) 功能替代與轉換困境

如何在農村宅基地領域推動“三變”？本文認為，除了突破上述法權困境，還必須實現宅基地保障性、身份性兩大功能的替代和轉換。根據民間實踐，一般有以下三種類型可資參酌。

1. 有償退出再入股

閑置宅基地有償退出，以宅基地使用權補償金作為貨幣資本入股，或者將補償金折股。此點可以化解諸多難題，但僅限于戶籍尚在農村且保留集體經濟組織成員身份者，詳見前述。

2. 集體收回后入股

對于長期閑置的宅基地，集體有權進行補償后收回，納入集體經營型用地，集體進行股權配置后農戶或農民作為權利人入股。農戶如果愿意以補償金或補償費用折股，則參酌第一項。

3. 置換后折價入股

在農村居民區(qū)進行片區(qū)化改造后，農戶原宅基地面積與現有面積有差距，則可將置換后多出的面積差部分折價入股。

上述任何一種方式，既可替代宅基地權的社會保障功能，還能有效實現其經濟功能，且可有效回避各類法權風險。

(三) 無償性與無期性

農戶宅基地使用權具有無償性與無期性，如進行股份制改革，必然涉及兩個問題。

1. 如何作價

宅基地使用權的對價缺席引致了該項權利入股計價上的困難。在缺乏統(tǒng)一、公開的市場定價機制情形下，如何作價？此點可以采取兩個解決方案：一是適度參酌當地土地使用權市場價格或補償標準；二是由當事人多方協(xié)議，議定價格。無論采取何種方式，無償性問題相對而言就是一個技術問題，不涉及法權風險。

2. 期限如何界定

目前的法律、法規(guī)及各地的宅基地管理辦法均未對宅基地使用權期限作出明確規(guī)定。此點也是民間、學界推定宅基地使用權“無期性”結論的主要依據。但嚴格意義上講，無期性僅僅是一種產權永續(xù)性的理論假設。無論是宅基地滅失，還是宅基地使用權人死亡，抑或是宅基地使用權人放棄權利，集體調整、收回宅基地都可能導致宅基地權消滅。究其實，在農村宅基地股份制改革模式下，無期性帶來的最大問題不是有期無期的理論糾結，而是在特定時段內股權如何定價的問題。此類問題亦不難解決。于股份合作社組織形式下，股東享有隨時退社并回復宅基地、農房的自由，其定價可參酌入股協(xié)議約定；如未有約定，則參酌股權營運期間的標準價格定價。在土地股份公司模式下，股東的股權可以繼承、轉讓，自可遵循公司章程及市值定價。

(四) 宅基地調整

宅基地承載著公益性、保障性功能，自然也就面臨調整的問題。如《浙江省農村宅基地管理辦法》第8條規(guī)定：“實施村鎮(zhèn)規(guī)劃進行舊村、舊城改造需要調整宅基地的，原宅基地使用人應當服從?！贝它c規(guī)定了宅基地使用權人必須服從宅基地調整所面臨的后果，可能影響到股權的穩(wěn)定。但如果參酌上述置換方案，加上適時進行股權、股額變動，此困境亦不難破解。

三、 宅基地股份制改革的效能預判、前置條件與基本原則

(一) 宅基地股份制改革的組織張力和資產整合力

土地的資產屬性與資源屬性息息相關，在在相連。按照通說，土地資源具有稀缺性、整體性、選擇性特征，稀缺性決定了土地的市場價值與可流通性，整體性決定了土地的生態(tài)利用戰(zhàn)略，選擇性則決定了為實現土地最大效益而選擇的土地制度設計與構造。就農村宅基地而言，最值得留意的是土地資源的可選擇性。選擇宅基地股份制改革，不僅可以強化鄉(xiāng)村經濟實體的組織張力，還可最大限度實現宅基地的資產整合力。易言之，宅基地股份制改革可實現如下積極效能。

1. 按照經營模式標準進行“規(guī)模+整合”選擇

股份制作為一種農業(yè)經營組織形式的創(chuàng)新，其手段就是通過權利的結合，實現有限土地資源的有效整合，實現土地的規(guī)?；洜I，最大限度增進土地的效用。這種選擇模式可以有效規(guī)整農用地，相較之下，此種選擇更適合宅基地。由南而北，自東徂西，目前大量集體通過新建成片區(qū)住宅區(qū)，整合眾多的宅基地資源作為建設用地，激活、盤活宅基地資產，發(fā)展當地經濟。

2. 按照權利功能實現標準進行“可替代性”選擇

依照國家目前的法律和政策，海量的小產權房難以“轉正”，獲得合法性認可和權利確證。基于單純的資產屬性，這些顯屬違法、非法資產，可以依照法律、法規(guī)甚至政策對其進行行政罰款、限期拆除或者強制拆除，極個別地方甚至以“沒收”方式將“小產權房”收歸公有。

但從資源屬性而論，為了最大限度節(jié)約資源，可以采用另外兩種方式：一是通過私權方式，補償這些違法建筑的工料成本(含土地整治費用)和資本使用費，外加未來市場價值的一定份額，就可以將此類房屋轉化成為農村居民區(qū)，置換出數量可觀的宅基地資源。二是通過公權方式，政府通過贖買方式將該類建筑轉化為具有社會保障性質的經適房或廉租房。這樣既解決了城市土地、住房的稀缺性困境，又有效承擔了社會責任，還省去了大量的建設、管理成本，消弭潛在社會隱患。

第一類適用于偏遠地區(qū)生態(tài)環(huán)境較好的度假房，第二類適用于城郊接合部土地資源緊張、房價居高不下的集體小產權房。

此外，還有一種替代方案，就是政府—集體—農戶聯動，對眾多小產權房進行混合產權改造，由政府—集體—農戶各占一定比例的股份，交由特定的經濟實體進行合規(guī)性建造整改后進行市場化經營。政府收取土地出讓金，農戶通過房屋置換、現金補償或以房屋、貨幣入股進行資本化、證券化營運，集體則通過租金收益獲取土地利益，然后在集體成員間按股分配、提取公用基金。該方案不僅可以整合閑散宅基地資源，還可巧妙矯正違法違章建筑所誘發(fā)的社會風險，更可實現宅基地資源屬性和資產屬性的完美對接和國家—集體—農戶之間的利益衡平。此種替代方案可適用于發(fā)達地區(qū)的“城中村”改造。(14)參見劉云生、吳昭軍：《偏倚性理論與“城中村”股份制改造》，載《社會科學研究》2018年第1期。

3. 按照供求互適關系標準進行“優(yōu)先發(fā)展”選擇

農村宅基地股份制改革不僅可以提高土地利用效率，還可以為當地優(yōu)先發(fā)展何種特色產業(yè)提供產能支持和土地供給。特色產業(yè)不僅會集聚有利的土地、勞動力、資本，還能夠創(chuàng)造、拓展不可替代的市場資源，使當地經濟保有競爭優(yōu)勢和引導力、影響力，最終立體化、優(yōu)質化地提升土地利用效率，帶動各類要素市場的升級轉型。

4. 按照生態(tài)、文化需求進行“綠色發(fā)展”選擇

生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)對土地資源的利用相對而言具有更高的集約化、現代化、組織化要求，在組織形式上更注重市場化的主體設定，以獲取更高的產出。這類土地的股份制改革一般多采用商事法意義上的股份公司或農業(yè)發(fā)展公司等組織形式，不僅加快了土地的流轉頻率，擴大了土地利用規(guī)模，還有利于保護土地資源，發(fā)掘、活化、傳承具有歷史價值的鄉(xiāng)村文化資源。

(二) 集體宅基地所有權股份制改革的前提

集體宅基地所有權屬于集體所有，此前囿于原土地管理法第43條、第63條，擔負了解決農民居住權的政治、社會使命，理論上和邏輯上都不能進行股份制改革。但無論是法律規(guī)范層面，抑或是政策引導層面，集體宅基地所有權股份制改革均有法可循，有法可依。政策層面集中體現在黨的十八屆三中全會公報以后的各類文件中，論者多多，茲不具論。法律層面的顯性依據為民法典第268條，集體可依法以其所有的不動產出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。換言之，只要能找到解決農民居住權的替代方案，集體宅基地所有權同樣可以步入市場，前述幾類資產型宅基地及其收益權均可進行股份制改革。

鑒于宅基地的特殊功能定性和定位，集體宅基地所有權入股至少應當滿足如下前提。一是必須確保農戶宅基地資格權和農民宅基地使用權。不得剝奪農戶宅基地資格權，不得限縮農民宅基地使用權。不能因為公司虧損、破產危及農民的住房保障權和不動產所有權(住房及其附屬設施)；也不能以集體宅基地所有權抵押融資，當集體無力償還債務導致集體之債權人強制實現抵押權而妨害農民的上述兩項權利。二是土地功能必須轉換?；诠兄频奶貏e屬性和憲法、民法典的特別保護，集體宅基地所有權只能轉化為集體資產形態(tài)后才可以進行市場化流轉，亦只能在此基礎上進行投資、入股，且不得危及或妨礙農民的宅基地使用權。三是必須保障農民對集體宅基地所有權享有的收益分配權。對于集體宅基地所有權入股之收益，集體組織成員依法享有成員權與分配權。根據上述三大前提，理論上宅基地所有權股份制改造似無異議。但在事實上，必須強調另一個前提：能夠進行股份制改革的宅基地所有權不能是農戶實體占有、使用、收益的宅基地，只能為閑置、騰退、置換后羨余的宅基地；也只有該類宅基地才能實現功能轉換，成為集體經營性資產。此點已詳前述，不復具論。

此外，集體宅基地所有權股份制改革必須保留集體股。2016年12月26日中共中央、國務院發(fā)布了《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，繼2015年試點后為集體宅基地所有權轉化為集體經營性資產并進行股份制改革提供了強勁動力。按照該《意見》精神，集體宅基地所有權以集體經營性資產形式入股，必須將該類資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。此點看似沒問題，但仔細考察，不難見出，該類改革具有很強的內部性：一是組織形式采取股份合作社或社區(qū)股份合作形式，并非嚴格意義上的市場化、公司化股份制改革；二是股權設置以現有成員股為主，可以不設集體股；三是股權一旦配置、設定，不因人口增減而變動、調整。此種內部性最大限度保護了現有集體成員的成員權。以廣州為例，20世紀90年代初，天河區(qū)進行股份制探索，先規(guī)定了集體占股60%以上，不到兩年，即明確取消“集體股”，全部量化為個人股，“生不增，死不減，遷入不增，遷出不減”，有效地將身份性的成員權轉換成為一種經濟性的權利。(15)參見傅晨、楊鋼、郭曉鳴：《農村集體經濟組織管理體制改革的探索——廣州市天河區(qū)社區(qū)股份合作制考察》，載《社會科學研究》1994 年第1期；陳暹秋、鄭劃：《廣州社區(qū)集體經濟引入股份制改造合作制做法及意義》，載《農村經營管理》2004 年第4期。但如果集體股缺位或淡出，集體資產公益性目的如何實現？竊以為，在宅基地股份制改革進程中，只要還沒有進化到完全的城市化、城鎮(zhèn)化水平，必須也應當保有集體股。

毋庸諱言，集體土地所有權不僅承載了發(fā)展農村經濟的時代使命，在鄉(xiāng)村振興社會語境中還承載了鄉(xiāng)村治理的社會功能或組織功能。半個多世紀以來，作為鄉(xiāng)村管理人身份的集體所起到的進步作用自不待言。但不容否認，時至今日，集體社會角色及其功能發(fā)生扭曲：保護農民權利與剝奪農民權利交替有之，為國家服務與增加國家負擔駢列而行。究其原因，主要表現為鄉(xiāng)村社會正式權利被非正式運用，基層權力偏離公共利益軌跡，最終誘發(fā)鄉(xiāng)村權力腐敗，積弊叢生，勢在難綰。其中，非正式社會關系資源，包括同鄉(xiāng)、血親、姻親、朋友、同學以及因某種特殊經歷和生活情節(jié)而建立的各類聯系，背離了集體設立之宗旨以及國家、政黨所倡導之理想。(16)參見劉世定：《占有、認知與人際關系——對中國鄉(xiāng)村制度變遷的經濟社會學分析》，華夏出版社2003年版，第34頁。隨著國家威信日益下降，鄉(xiāng)村精英漸次退避，村級惡棍恣意橫行，更深層次加劇國家與鄉(xiāng)村社會的緊張關系。(17)參見[美]黃宗智：《華北的小農經濟與社會變遷》，中華書局1986年版，第314頁。最嚴重的后果可能就會陷入杜贊奇所擔心的歷史惡性循環(huán)：國家因自身功能的弱化，國勢衰敗，財政短缺，制度松弛，最終難以控制來自鄉(xiāng)村社會的抵制甚至反叛。(18)參見[美]杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，王福明譯，江蘇人民出版社1996年版，第170頁。弗里曼教授等更嚴峻地指出：社會主義并沒有徹底消除傳統(tǒng)社會的家長制、性別歧視等負面因素。傳統(tǒng)的文化觀念、親戚與個人關系網、宗族等地方因素仍然構成農村權力的基礎。如果缺乏集體自有、農民享有的公共財富，國家對農村和農民的控制力必然被削弱。(19)參見[美]弗里曼、畢克偉、賽爾登：《中國鄉(xiāng)村，社會主義國家》，陶鶴山譯,社會科學文獻出版社2002年版，第373頁。鄉(xiāng)村治理如何脫困并走上法治化道路？確保必需的公共管理費用后進行有效的村民自治和市場化流通是其最佳通道。但該項費用既不能全盤希冀政府公共投入，亦不可能從農民手中征取或者如此前向農戶攤派，只能依靠集體資產經營所得予以保障。此外，對于鄉(xiāng)村各類公用事業(yè)所需資金，除政府有限的項目扶持和資金支持外，更多的只能由集體自身籌措。最后，集體宅基地股份收益保障“在場”(有宅基地)成員收益，殆無疑義；但更應該保障“缺席者”(系集體經濟組織成員但不享有宅基地)的權利。(20)參見劉云生：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)模式下的鄉(xiāng)村治理：制度創(chuàng)新與模式設計》，載《河北法學》2009年第2期。

(三) 農戶宅基地使用權股份制改造的方向

如前所述，對于農戶實體占有、使用、收益的宅基地，首先應保障其居住功能，不宜強力推行一刀切式的股份制改革。但對閑置、騰退、置換的宅基地，其宅基地使用權與住宅、附屬設施均可作價、折價入股。

(1) 閑置宅基地利用與開發(fā)。對于此類宅基地使用權，可以通過有償退出、集體收回、集體回購或者農戶入股進行整理、改造、開發(fā)方式推行。

(2) 宅基地規(guī)模化經營。社區(qū)化、片區(qū)化、規(guī)?；霓r村宅基地改造必然產生置換、新建、改建、拆建等環(huán)節(jié)，如果出現面積差額，就差額部分可進行股份制改革。

(3) 集體收回進行股改。集體將原宅基地核查面積后進行統(tǒng)一回收，進行股份制改革，要么按股分配，要么按股計價，對新增經營性建設用地的收益進行分配。