高彩霞

（甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)中心，甘肅平?jīng)?44000）

近年來(lái)，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”，農(nóng)村土地逐步向優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)集中，有力帶動(dòng)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地產(chǎn)出率，在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。

1 崆峒區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

崆峒區(qū)地處甘肅東部，六盤(pán)山東麓，全區(qū)轄17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、252個(gè)村、1 381個(gè)組、3個(gè)街道辦事處?？偯娣e1 936 km2，總?cè)丝?3.48萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口33.48萬(wàn)人，農(nóng)戶(hù)8.65萬(wàn)戶(hù)，家庭承包耕地面積6.27萬(wàn)hm2，人均耕地0.19 hm2。截至2019年底，全區(qū)共流轉(zhuǎn)土地1.16萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)達(dá)2.39萬(wàn)戶(hù)，流轉(zhuǎn)規(guī)模占家庭承包地總面積的18.5%，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)占承包戶(hù)數(shù)的27.6%。從簽訂流轉(zhuǎn)合同看，簽訂流轉(zhuǎn)合同1.8萬(wàn)份，共計(jì)面積0.55萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的47.4%；農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)面積0.6萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.7%。從流轉(zhuǎn)去向看，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶(hù)0.59萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)至農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社0.22萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)至企業(yè)0.19萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)至家庭農(nóng)場(chǎng)等主體0.16萬(wàn)hm2。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和成效

2.1 流轉(zhuǎn)面積不斷增大，農(nóng)戶(hù)意愿不斷增強(qiáng)

自2011年以來(lái)，崆峒區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作逐漸步入正軌，流轉(zhuǎn)面積迅速增加，從2011年的0.56萬(wàn)hm2增加到2019年的1.16萬(wàn)hm2，9年來(lái)土地流轉(zhuǎn)面積增長(zhǎng)了2.1倍。充分表明越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中取得了收益，得到了實(shí)惠，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。經(jīng)調(diào)查了解，大多農(nóng)戶(hù)表示，自己種地，扣除成本費(fèi)用，一年收入較少，把土地流轉(zhuǎn)出去，將勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)務(wù)工或從事別的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)能夠取得務(wù)工和流轉(zhuǎn)土地2項(xiàng)收益，增加了農(nóng)戶(hù)的年收入，因此農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的意愿比較強(qiáng)烈。

2.2 土地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)?；?，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)趨于現(xiàn)代化

崆峒區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積的48.7%流入龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)程度明顯提高，如華信益生生物科技公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)320多hm2，用于規(guī)模種植油用牡丹，開(kāi)發(fā)系列產(chǎn)品；鑫海食品有限公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)73.33多hm2，用于專(zhuān)業(yè)種植、加工水果玉米；鑫新農(nóng)林科技發(fā)展公司流轉(zhuǎn)面積達(dá)466.67多hm2，專(zhuān)門(mén)用于城市綠化苗木繁育和休閑觀光農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游；豐源公司流轉(zhuǎn)土地17 hm2用于規(guī)模立體套種西瓜、草莓、甜瓜等，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)集中連片流轉(zhuǎn)土地，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“規(guī)?；?jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、機(jī)械化操作、企業(yè)化管理”，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、現(xiàn)代化管理創(chuàng)造了條件。

2.3 專(zhuān)業(yè)合作社異軍突起，農(nóng)民組織化程度不斷提高

截至2019年底，崆峒區(qū)共有各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社886個(gè)，比2011年的37個(gè)增長(zhǎng)了23倍，其中種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社712個(gè)，占到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社總數(shù)的80.4%,為農(nóng)村土地資源配置和土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，白水鎮(zhèn)新新農(nóng)果蔬專(zhuān)業(yè)合作社吸引農(nóng)民土地入股33.33 hm2從事果菜種植，發(fā)展觀光采摘農(nóng)業(yè)；白水鎮(zhèn)史家溝村茂林苗木專(zhuān)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地40 hm2用于苗木基地建設(shè)；花所鄉(xiāng)寺溝村龍根山藥合作社流轉(zhuǎn)土地13.33 hm2從事平?jīng)錾剿幏N植；安國(guó)鄉(xiāng)綠源苗木種植專(zhuān)業(yè)合作社吸引農(nóng)民以土地入股，參與合作社基地建設(shè)，創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)新方式。這些農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社通過(guò)流轉(zhuǎn)土地和吸引農(nóng)民土地入股，創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)方式，建設(shè)了各具特色的生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，形成了“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，特別是有效調(diào)動(dòng)了村民的參與熱情，凝聚了成員的向心力，提高了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的組織化程度，使農(nóng)民與合作社的利益聯(lián)結(jié)更加緊密。

2.4 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有效加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推進(jìn)崆峒區(qū)產(chǎn)業(yè)布局更加合理，顯著提升了崆峒區(qū)牛、果、菜等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。在牛產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)肉牛產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、專(zhuān)業(yè)村鼓勵(lì)養(yǎng)牛企業(yè)（大戶(hù)）流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大玉米種植面積，解決自己養(yǎng)殖飼料供給問(wèn)題，逐步形成了“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”的模式，推進(jìn)了肉牛產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在果品產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)緊扣蘋(píng)果最佳適生區(qū)的地域優(yōu)勢(shì)，按照“規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，基地化建園，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，聯(lián)盟化營(yíng)銷(xiāo)”的思路，大力發(fā)展新型標(biāo)準(zhǔn)化蘋(píng)果基地，有效加快了蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。在蔬菜產(chǎn)業(yè)方面，崆峒區(qū)將蔬菜最佳生產(chǎn)區(qū)涇河川列為國(guó)家級(jí)蔬菜產(chǎn)業(yè)園，實(shí)施“百萬(wàn)噸蔬菜保障工程”，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，組建蔬菜產(chǎn)業(yè)合作社，先后建成了土橋、新李、史家溝等11個(gè)科技含量高、示范帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的設(shè)施農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)，解決了經(jīng)營(yíng)分散、組織化程度低、生產(chǎn)效益差的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

崆峒區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、維護(hù)農(nóng)村大局的穩(wěn)定具有重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。盡管土地流轉(zhuǎn)工作成效顯著，但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在一些不容忽視的問(wèn)題。

3.1 部分土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

部分農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中程序不規(guī)范，對(duì)外流轉(zhuǎn)土地不向村級(jí)組織申請(qǐng)、備案，有的甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為“我的土地我想給誰(shuí)就給誰(shuí)”，不征求發(fā)包方同意就私自與本經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶(hù)互換土地。

3.2 部分土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范

部分農(nóng)戶(hù)為了圖省事、圖簡(jiǎn)便或者出于“相互信任”或礙于面子，以口頭合同代替書(shū)面合同，或簽訂的合同內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，有的農(nóng)戶(hù)簽訂的合同甚至與相關(guān)法律有沖突，權(quán)利義務(wù)不明確，極易產(chǎn)生糾紛，造成經(jīng)濟(jì)損失。

3.3 部分土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不夠規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，由1名干部兼職辦理農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)，職責(zé)不明，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)和管理滯后，個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬管理系統(tǒng)更新緩慢；個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管人員變換頻繁、業(yè)務(wù)銜接不到位。

3.4 部分土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付不夠及時(shí)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，崆峒區(qū)2019年土地流轉(zhuǎn)主體共拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)904.72萬(wàn)元，拖欠農(nóng)民務(wù)工工資39.2萬(wàn)元，較上年度有所增加。

4 推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的建議

4.1 提升土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)水平

要把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作納入政府的重要議事日程，與鄉(xiāng)村振興等工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，健全完善縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，把工作重心向基層傾斜，一方面鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)負(fù)責(zé)，親自負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作；另一方面要落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，切實(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)、村2級(jí)服務(wù)隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的政治覺(jué)悟、服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，確保土地流轉(zhuǎn)工作“有人管、有人干、干得好”。

4.2 完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系

功能完善的市場(chǎng)體系可以有效降低交易風(fēng)險(xiǎn)，提高交易成功率，節(jié)約交易成本。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的季節(jié)性較強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)供需信息較為分散，供求雙方信息不暢，因此要大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織和農(nóng)民互助組織，完善土地流轉(zhuǎn)信息共享平臺(tái)，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系。

4.3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)

農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。樹(shù)立典型示范，以創(chuàng)建全區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地為載體，促進(jìn)土地向生產(chǎn)能手和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，打造土地流轉(zhuǎn)新亮點(diǎn)，充分發(fā)揮示范點(diǎn)的輻射帶動(dòng)作用，讓農(nóng)民真正從思想上認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的實(shí)惠，從而積極支持和參與土地流轉(zhuǎn)。

4.4 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的政策扶持

一要大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)土地入股，參與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。二要大力扶持發(fā)展本地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和流轉(zhuǎn)吸引力。三要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的就業(yè)創(chuàng)造條件。四要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技術(shù)技能培訓(xùn)，搞好勞務(wù)信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供條件，真正讓農(nóng)戶(hù)從土地上“離得開(kāi)”，從農(nóng)村“出得去”，從其他二、三產(chǎn)業(yè)“掙到錢(qián)”，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

4.5 加大土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度

要把握好土地流轉(zhuǎn)政策，堅(jiān)持在不改變土地所有權(quán)和土地用途的前提下，在土地承包期內(nèi)依法有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人須在村組相關(guān)組織的主持下，按照“平等、協(xié)商、自愿、有償”的原則簽訂書(shū)面合同，合同報(bào)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)審查、備案、鑒證。要充分尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，防止代簽土地流轉(zhuǎn)合同等違法、違規(guī)行為的發(fā)生。要通過(guò)調(diào)解、仲裁、起訴等法律途徑加大流轉(zhuǎn)費(fèi)及農(nóng)民務(wù)工費(fèi)的清欠力度，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。