王亦寧

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

建立健全非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，是利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)水資源利用、落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”的重要舉措。我國非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施較早，各地進(jìn)行了大量探索。2017年國家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)制度的落實(shí)做了全面、系統(tǒng)的部署。本文基于近年來各地落實(shí)制度的現(xiàn)狀、成效和問題的分析，針對(duì)進(jìn)一步完善非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度提出思考和建議。

1 我國非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施的歷程與現(xiàn)狀

非居民用水包括除居民生活以外的城市工業(yè)、經(jīng)營服務(wù)用水(不包括特行用水)和行政事業(yè)單位用水等。實(shí)施非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)水資源節(jié)約利用。當(dāng)前對(duì)這一問題的研究，主要集中在以下3個(gè)方面：一是對(duì)城鎮(zhèn)非居民用水超計(jì)劃(超定額)累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施情況的調(diào)查總結(jié)分析，以及推動(dòng)落實(shí)的有關(guān)建議[1-3]；二是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，對(duì)綜合水價(jià)改革、超定額累進(jìn)加價(jià)和階梯水價(jià)機(jī)制的理論分析[4-10]；三是對(duì)計(jì)劃用水管理和定額管理關(guān)系的辨析和探討，以及改進(jìn)管理的建議[11-13]。本文一方面是對(duì)制度實(shí)施的歷程和現(xiàn)狀的全面總結(jié)，另一方面主要是基于最新形勢(shì)和要求，分析該制度落實(shí)過程中的關(guān)鍵問題，提出合理化建議。

1.1 非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度發(fā)展歷程

非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度從提出到現(xiàn)在已有30余年時(shí)間，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)發(fā)展階段[1]。

1.1.1起步探索階段

1989年頒布實(shí)施的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》(原建設(shè)部令第1號(hào))規(guī)定，超計(jì)劃用水必須繳納超計(jì)劃用水加價(jià)水費(fèi)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》(國發(fā)[2000]36號(hào))要求“對(duì)超計(jì)劃和超定額用水要實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度；缺水城市，要實(shí)行高額累進(jìn)加價(jià)制度”。

1.1.2法制化、規(guī)范化建設(shè)階段

2002年修訂的《中華人民共和國水法》規(guī)定,“用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度”，首次以法律條款的形式，規(guī)定實(shí)施超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度。2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第460號(hào))進(jìn)一步規(guī)定,“超計(jì)劃或者超定額取水的，對(duì)超計(jì)劃或者超定額部分累進(jìn)收取水資源費(fèi)?！?011年中央一號(hào)文件要求，“工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價(jià)差價(jià)”。

1.1.3加速推進(jìn)和全面落實(shí)階段

2013年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部發(fā)布《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2013〕29號(hào))，明確要求對(duì)各取水單位或個(gè)人超計(jì)劃或者超定額取水實(shí)行累進(jìn)收取水資源費(fèi)，規(guī)定了具體的分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。自此，自備水源和水利工程供水的水資源費(fèi)超定額累進(jìn)加價(jià)制度逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

2015年《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國發(fā)〔2015〕17號(hào))提出“2020年底前，全面實(shí)行非居民用水超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度”，對(duì)全面落實(shí)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度第一次提出明確的時(shí)間表。

2017年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1792號(hào))，再次要求2020年底前各地全面推行非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，明確非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)對(duì)象為自來水價(jià)，對(duì)實(shí)施范圍、分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)周期、資金用途等作出規(guī)定。這標(biāo)志著該項(xiàng)制度完成了政策的全面落地。

2018年國家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào))對(duì)全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度作出進(jìn)一步規(guī)定，提出要“對(duì)標(biāo)先進(jìn)企業(yè)，科學(xué)制定用水定額并動(dòng)態(tài)調(diào)整；對(duì)兩高一剩等行業(yè)實(shí)行更高的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。

1.2 非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施現(xiàn)狀

當(dāng)前已有31個(gè)省(區(qū)、市)均制定出臺(tái)了城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施的政策性文件。北京、天津、吉林、內(nèi)蒙古和河南等11省(區(qū)、市)，還由省級(jí)人民代表大會(huì)制定出臺(tái)節(jié)約用水條例，對(duì)加價(jià)制度實(shí)施提出要求；江蘇、廣東等7省，由省級(jí)人大常委會(huì)頒布《水資源管理?xiàng)l例》，對(duì)加價(jià)制度實(shí)施提出要求。

1.2.1加價(jià)對(duì)象

根據(jù)《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2013〕29號(hào))和《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1792號(hào))兩個(gè)文件，同時(shí)針對(duì)兩類對(duì)象，分別征收累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)，即：自備水源取水或水利工程供水，對(duì)水資源費(fèi)(稅)實(shí)行非居民用水超計(jì)劃(定額)累進(jìn)加價(jià)；對(duì)公共管網(wǎng)供水，針對(duì)自來水水費(fèi)實(shí)行非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)。

1.2.2加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

各省(區(qū)、市)制定的非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有較大差異。表1梳理了典型地區(qū)的調(diào)研結(jié)果?？梢钥吹剑觾r(jià)階數(shù)一般劃分為3～5級(jí)，各級(jí)的上下限略有差異。加價(jià)倍率多在0.5～5倍之間，只有北京市對(duì)水資源費(fèi)的加價(jià)倍率偏高(最高達(dá)到15倍)。

表1 典型地區(qū)非居民用水超計(jì)劃(超定額)累進(jìn)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.2.3加價(jià)收費(fèi)的性質(zhì)界定

總體來講，各地在長期實(shí)踐中，都把累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)，作為政府非稅收入，但并沒有把加價(jià)收費(fèi)列入行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目錄?！蛾P(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》將累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)定性為“供水企業(yè)收入”，但據(jù)調(diào)研，地方在制定具體的實(shí)施方案時(shí)，根據(jù)本地實(shí)際確定收費(fèi)性質(zhì)，如成都市在2019年頒布的本地區(qū)《健全和加快推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額(超計(jì)劃)累進(jìn)加價(jià)制度的實(shí)施意見》中規(guī)定“累進(jìn)加價(jià)形成的收入納入政府非稅收入管理”。

1.2.4加價(jià)收費(fèi)的管理

非居民用水超計(jì)劃加價(jià)的收費(fèi)主體明確為節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)(如節(jié)水辦)，但實(shí)際執(zhí)行中，分兩種情況：一是針對(duì)自備水源和水利工程供水的水資源費(fèi)的加價(jià)，由水行政主管部門隸屬的節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收；二是針對(duì)公共管網(wǎng)供水的加征水費(fèi)，其收繳管理主體為城市節(jié)約用水管理部門或水行政主管部門，在實(shí)際操作上，由上述部門委托供水企業(yè)代收。由于各地涉水管理體制改革進(jìn)程不一，城市節(jié)約用水管理部門既有隸屬住建部門的，也有的統(tǒng)一歸并到水行政主管部門。

2 非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度及其實(shí)施存在的問題

2.1 對(duì)加價(jià)水費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在一定偏差

設(shè)立超定額累進(jìn)加價(jià)制度的初衷，是促進(jìn)節(jié)約水資源；超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)的本質(zhì)，體現(xiàn)的是水資源的稀缺價(jià)值?；诖耍F(xiàn)行制度的部分規(guī)定是值得商榷的，包括：“非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)原則上僅為自來水價(jià)加價(jià)，不包含水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)和各種附加”，“實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)形成的收入主要作為供水企業(yè)收入”。這一規(guī)定會(huì)對(duì)各方面產(chǎn)生誤導(dǎo)：一是對(duì)供水企業(yè)產(chǎn)生誤導(dǎo)，供水企業(yè)把超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)和自身經(jīng)營性水費(fèi)混為一談，從而難以發(fā)揮這項(xiàng)收費(fèi)的公益性質(zhì)；二是對(duì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)，認(rèn)為此項(xiàng)收費(fèi)純屬供水公司為增加額外創(chuàng)收的經(jīng)營收費(fèi)，認(rèn)識(shí)不到此項(xiàng)收費(fèi)所具有的節(jié)約保護(hù)水資源的本質(zhì)目的，從而質(zhì)疑收費(fèi)合理性，增加不必要的征收難度。

從操作實(shí)踐看，這些規(guī)定造成的后續(xù)影響應(yīng)引起充分的重視。加價(jià)水費(fèi)的性質(zhì)界定，是關(guān)系這項(xiàng)制度科學(xué)性、合理性的最基礎(chǔ)問題。從理論上分析，水價(jià)的構(gòu)成分為資源水價(jià)、工程水價(jià)、環(huán)境水價(jià)，在向用水戶收取的公共管網(wǎng)供水水費(fèi)中分別對(duì)應(yīng)水資源費(fèi)、供水水費(fèi)(即供水企業(yè)收取的自來水費(fèi))、污水處理費(fèi)。供水水費(fèi)和污水處理費(fèi)分別是按照彌補(bǔ)成本并滿足一定利潤的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的，按照一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這一價(jià)格應(yīng)該是相對(duì)固定的，或者隨著用水量增加而降低價(jià)格(躉售價(jià)格)，絕沒有隨著用水量增加而提高價(jià)格的道理。加價(jià)制度設(shè)立的初衷，并不是要多收費(fèi)，而是促節(jié)水，最終實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“零收費(fèi)”，才表明節(jié)水工作做到位了；而界定為供水企業(yè)收入，反倒會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)賣水的動(dòng)機(jī)，無疑是南轅北轍。

2.2 用水定額作為加價(jià)基礎(chǔ)存在困難，超定額和超計(jì)劃管理有機(jī)結(jié)合不足

當(dāng)前實(shí)施的政策文件，規(guī)定累進(jìn)加價(jià)制度以超定額作為判定依據(jù)。但調(diào)研表明，累進(jìn)加價(jià)制度在實(shí)際執(zhí)行中，幾乎都是以超計(jì)劃作為判定依據(jù)。完全基于定額管理實(shí)施累進(jìn)加價(jià)制度，可操作性極低。造成這一現(xiàn)象，有兩點(diǎn)原因：一是定額本身還不完善。用水定額一般反映用水效率(生產(chǎn)某單位產(chǎn)品的用水量)，目前發(fā)布的行業(yè)用水定額對(duì)絕大多數(shù)企業(yè)偏高，過于寬松，而且實(shí)際生產(chǎn)中企業(yè)產(chǎn)品種類遠(yuǎn)多于定額的種類，造成企業(yè)的綜合用水定額量無法確定。二是客觀上企業(yè)用水的復(fù)雜性所導(dǎo)致。非居民用水涵蓋工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等多種類型，每一類型又可細(xì)分為多種行業(yè)，每一行業(yè)又包括若干種產(chǎn)品。即便有完整的定額作為參考，對(duì)不同企業(yè)來說，在用水工藝和技術(shù)水平基本持平的情況下，僅由于生產(chǎn)規(guī)模的差異，同一行業(yè)不同用水企業(yè)之間用水效率就會(huì)存在較大差異；僅由于每一年產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的變化(響應(yīng)市場(chǎng)需求變化)，同一企業(yè)在不同年份的用水水平也可以存在較大差異。因此，幾乎所有實(shí)施累進(jìn)加價(jià)制度的城市，計(jì)價(jià)基礎(chǔ)最終都要落到分配給企業(yè)的用水計(jì)劃指標(biāo)(或者變通為“年度用水總量定額指標(biāo)”)。

總體來看，計(jì)劃用水管理帶有一定行政管理色彩，是政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)用水活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的一種行政管理活動(dòng)，突出用水的“總量”控制。定額管理在理念上更加先進(jìn)，彰顯“精細(xì)化管理”，突出用水的效率控制。用水定額是分配用水計(jì)劃的重要依據(jù)，對(duì)用水定額的實(shí)現(xiàn)，最終要依靠計(jì)劃用水的嚴(yán)格管理，通過抑制不合理用水需求，逐步向先進(jìn)用水定額靠攏。但實(shí)踐中，計(jì)劃管理和定額管理聯(lián)系并不緊密，制定用水計(jì)劃往往未參考用水定額，存在兩張皮現(xiàn)象。

2.3 加價(jià)基數(shù)不合理，導(dǎo)致存在制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

在現(xiàn)有的計(jì)劃用水管理中，節(jié)水部門給各用水戶下達(dá)的用水計(jì)劃指標(biāo)，往往是以用水戶前3年的歷史時(shí)期用水量(每年用水量分別設(shè)置不同權(quán)重，越近的權(quán)重越大)作為主要判斷依據(jù)。這容易導(dǎo)致用水效率高、節(jié)水潛力低的用水戶難以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃內(nèi)用水，而對(duì)用水效率低、節(jié)水潛力大的用水戶來說，反倒受益[2]。由于用水計(jì)劃指標(biāo)缺乏先進(jìn)的、科學(xué)的剛性約束，且一些地區(qū)由于計(jì)劃用水管理不到位，對(duì)用水計(jì)劃執(zhí)行情況以年為單位進(jìn)行核查，或者缺少用水計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致年度計(jì)劃用水指標(biāo)往往偏大，加價(jià)無法實(shí)行，處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

2.4 加價(jià)級(jí)差和倍率設(shè)置的科學(xué)性有待提高

超定額累進(jìn)加價(jià)的級(jí)差設(shè)置，其作用主要是促進(jìn)更為精細(xì)化的用水管控。級(jí)差設(shè)置越多，表明每一級(jí)之間的用水量區(qū)隔越小，有利于促進(jìn)用水戶實(shí)現(xiàn)更為精細(xì)化的用水調(diào)節(jié)。但級(jí)差較多也會(huì)帶來管理上的繁瑣，因此需要找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。從理論上分析，級(jí)差設(shè)置主要考慮的因素應(yīng)當(dāng)是用水量，用水量小的客戶，級(jí)差設(shè)置可以少一些；用水量大的客戶，級(jí)差可以多一些。但各地在執(zhí)行過程中，限于管理成本，無法實(shí)現(xiàn)差別化，基本都是統(tǒng)一設(shè)置。各城市之間對(duì)于級(jí)差的規(guī)定，差別較大，但似乎也并沒有一個(gè)科學(xué)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

加價(jià)倍率的設(shè)計(jì)，直接決定加價(jià)制度的成效。一般來講，加價(jià)倍率越高，對(duì)于用水戶的節(jié)水促進(jìn)作用越強(qiáng)，這是毋庸置疑的。但加價(jià)倍率和用水戶節(jié)水行為的相關(guān)性，尚缺乏充分的研究和科學(xué)的判定標(biāo)準(zhǔn)。各地在制定政策過程中，反映了較大差異性，在超出用水計(jì)劃相同水量的情況下，各地累進(jìn)加價(jià)的倍率相差很大。

2.5 累進(jìn)加價(jià)制度監(jiān)督管理體系有待健全

非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的管理主體是城市節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)仍隸屬于住建部門。很多用水單位既使用自備水源，又使用市政公共管網(wǎng)供水，造成加價(jià)費(fèi)(水資源費(fèi)和自來水費(fèi))的收繳主體不統(tǒng)一，針對(duì)同一用水戶的超定額用水，兩個(gè)部門同時(shí)征繳加價(jià)水費(fèi)，不僅浪費(fèi)行政管理資源，而且降低用水戶對(duì)該項(xiàng)制度的認(rèn)可程度。

累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)際執(zhí)行存在不嚴(yán)格，對(duì)加價(jià)水費(fèi)未做到應(yīng)收盡收。用水計(jì)量體系不完善，智能水表計(jì)量推廣程度不高，采用傳統(tǒng)的機(jī)械水表配以人工抄讀并進(jìn)行后續(xù)統(tǒng)計(jì)、處理的工作模式,在實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)工作上面臨重重困難,工作效率難以滿足要求，不利于加價(jià)制度的落實(shí)。

3 進(jìn)一步健全非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的建議

雖然當(dāng)前非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度已基本實(shí)施，但限于加價(jià)設(shè)計(jì)、管理基礎(chǔ)、保障能力等多方面原因，離真正發(fā)揮實(shí)效還有一段距離，一些有爭(zhēng)議的政策取向問題也亟待厘清?；诖?，為進(jìn)一步完善非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，筆者提出以下建議。

a.以法律手段明確加價(jià)收費(fèi)性質(zhì)，進(jìn)一步推進(jìn)加價(jià)制度的規(guī)范化建設(shè)。國家層面需盡快制定出臺(tái)《節(jié)約用水條例》，把貫徹實(shí)施非居民用水超定額累進(jìn)制度作為重要內(nèi)容列入其中。明確累進(jìn)加價(jià)費(fèi)是基于節(jié)約用水目標(biāo)而設(shè)立，其性質(zhì)和水資源費(fèi)(稅)一致；改變當(dāng)前自備水源和公共管網(wǎng)供水的分割管理狀態(tài)，不論是自備水源取水，還是公共管網(wǎng)取水，對(duì)超定額用水一視同仁，實(shí)施相同的累進(jìn)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和管理程序。結(jié)合水資源費(fèi)改稅政策的實(shí)施進(jìn)程，完善加價(jià)水費(fèi)的管理體制，明確征繳主體與使用管理主體、加價(jià)水費(fèi)的用途與管理方式等。

條例還應(yīng)制定用水戶違反累進(jìn)加價(jià)制度規(guī)定的相關(guān)罰則，增強(qiáng)制度落實(shí)的法律保障效力。同時(shí),對(duì)供水企業(yè)協(xié)助收取加價(jià)水費(fèi)的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行規(guī)定,為累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)制度的執(zhí)行提供法律依據(jù)。

b.將用水計(jì)劃管理和用水定額管理有機(jī)結(jié)合，為落實(shí)加價(jià)制度提供支撐。用水計(jì)劃和用水定額是有機(jī)聯(lián)系的一整套管理手段的組成部分，不能把二者對(duì)立起來，兩種手段要結(jié)合使用。比較合理的做法是，將用水定額作為制定計(jì)劃用水量的基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)用水戶開展水平衡測(cè)試，根據(jù)測(cè)試結(jié)果，確定節(jié)約用水潛力；結(jié)合考慮用水定額和企業(yè)節(jié)水潛力，確定一個(gè)合理的計(jì)劃用水量，以此作為加價(jià)的基數(shù)。

加強(qiáng)對(duì)取水戶的用水情況、設(shè)施運(yùn)行、制度執(zhí)行的巡查，不斷提高用水計(jì)劃管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，保證用水計(jì)劃的落實(shí)。對(duì)于用水效率達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平的用水戶，應(yīng)優(yōu)先滿足用水計(jì)劃；用水水平低于行業(yè)用水定額的，要核減計(jì)劃用水量。從上到下做好供水企業(yè)和節(jié)水管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作，供水企業(yè)的供水基礎(chǔ)信息和節(jié)水管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，提高用水計(jì)劃和定額管理工作效率。

3.3 科學(xué)核定加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于各地情況存在很大不同，落實(shí)超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度的具體辦法是各地根據(jù)自身情況制定的。從國家層面上講，難以硬性規(guī)定統(tǒng)一的級(jí)差和倍率，可以通過制定最低標(biāo)準(zhǔn)的方式來予以規(guī)范。

3.3.1加價(jià)倍數(shù)的確定

加價(jià)倍數(shù)反映的是加價(jià)手段對(duì)用水量調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。應(yīng)充分考慮水資源條件、水源特征、用水對(duì)象性質(zhì)、用水周期性特征、用水戶規(guī)模等因素來確定加價(jià)倍數(shù)。

a.水資源條件。從國家層面上講，可以考慮各地的水資源條件和缺水程度，對(duì)倍率作出差異性的規(guī)定。對(duì)于嚴(yán)重缺水城市，加價(jià)的倍率應(yīng)該設(shè)定高；對(duì)于水資源條件較好的城市，加價(jià)的倍率可以設(shè)定較低。

b.水源特征。針對(duì)不同的水源情況，制訂差異倍數(shù)，體現(xiàn)政策調(diào)節(jié)導(dǎo)向。使用自來水的加價(jià)倍率可低一些，使用自備水源的要高一些。對(duì)于北方地下水超采地區(qū)，使用地表水的用水戶加價(jià)倍率可低一些，使用地下水的用水戶加價(jià)倍率應(yīng)高一些。

c.用水對(duì)象的性質(zhì)。考慮用水公益性程度，確定不同的倍率。機(jī)關(guān)團(tuán)體、醫(yī)院、科研單位、學(xué)校、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、公共綠化等一般事業(yè)性單位的加價(jià)倍率可低一些；工廠、賓館、飯店等完全經(jīng)營性單位的加價(jià)倍率可高一些。

d.用水戶規(guī)模。地方調(diào)研表明，由于近年來國家對(duì)于一些大型高耗水企業(yè)的嚴(yán)格控制和管理，這些企業(yè)的節(jié)水水平已經(jīng)大幅提高，一般都能夠按照下達(dá)的用水計(jì)劃用水。主要是一些中小企業(yè)和用水戶經(jīng)常出現(xiàn)突破用水計(jì)劃的現(xiàn)象，加價(jià)收費(fèi)的征收來源更多在此。但中小企業(yè)和用水戶突破用水計(jì)劃的原因比較復(fù)雜，有的是管理水平所致，有的是用水量周期波動(dòng)和不均勻所致，有的是用水技術(shù)設(shè)備所致。加價(jià)收費(fèi)的目的不在收費(fèi)本身，而在于促進(jìn)節(jié)約用水的意識(shí)?？紤]到大型企業(yè)通過規(guī)模效益可以更多進(jìn)行技術(shù)改造、管理創(chuàng)新，提升用水效益，化解不利影響，而中小企業(yè)和用水戶提升用水效益更難，面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更大，因此應(yīng)當(dāng)適度考慮用水戶規(guī)模，對(duì)中小企業(yè)和用水戶適當(dāng)降低加價(jià)倍率。

3.3.2加價(jià)級(jí)差的確定

制定加價(jià)的級(jí)差，應(yīng)考慮的首要原則是不可過于復(fù)雜。當(dāng)前有的地方制定的級(jí)差達(dá)到7級(jí)，分級(jí)過多容易繁雜，給實(shí)際操作帶來不便。建議分級(jí)以3～4級(jí)為宜，最多不超過5級(jí)。第二個(gè)原則是每一級(jí)的用水量差距不可過大。差距過大，則難以起到調(diào)節(jié)作用。第三個(gè)基本原則是級(jí)差要一致，即在同一地區(qū)內(nèi)，針對(duì)不同行業(yè)、不同對(duì)象、不同水源特征的用水，雖然加價(jià)倍率可以不一樣，但級(jí)差的設(shè)定本身應(yīng)當(dāng)一致，這體現(xiàn)了對(duì)超用水行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。否則既有不同的級(jí)差，又有不同的倍率，會(huì)使加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于復(fù)雜，難以執(zhí)行。

3.4 創(chuàng)新累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收繳制度和使用政策，激發(fā)各方積極性

當(dāng)前水資源“費(fèi)改稅”政策已經(jīng)在10省區(qū)試點(diǎn)推廣，對(duì)于自備水源實(shí)施累進(jìn)征收水資源稅政策也已取得很好的經(jīng)驗(yàn)，證明完全可以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著未來水資源“費(fèi)改稅”政策全面實(shí)施，對(duì)從公共管網(wǎng)取水的非居民用水戶，將累進(jìn)加價(jià)的載體確定為水資源稅，并實(shí)行累進(jìn)征收，是完全可行的。因此，應(yīng)結(jié)合水資源稅征收的管理模式，按照“節(jié)水部門核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的原則，完善累進(jìn)加價(jià)的費(fèi)用收繳和使用制度。明確規(guī)定由水行政主管部門或城市人民政府指定的節(jié)水管理機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)落實(shí)加價(jià)制度?？山⑹找娣?jǐn)倷C(jī)制，由水利工程管理單位或供水企業(yè)代收代繳加價(jià)費(fèi)用后，由主管部門(稅務(wù))從收繳的加價(jià)費(fèi)用中提取一定比例作為委托服務(wù)費(fèi)支付給水利工程管理單位或供水企業(yè)，以此調(diào)動(dòng)供水單位參與到累進(jìn)加價(jià)制度的實(shí)施中。

3.5 加強(qiáng)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度監(jiān)督管理

進(jìn)一步加快水資源監(jiān)控能力建設(shè)，完善用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地表水、地下水、公共管網(wǎng)的水計(jì)量全覆蓋，提高用水計(jì)量率。加大對(duì)高用水、高排放行業(yè)重點(diǎn)用水企業(yè)的監(jiān)管力度，強(qiáng)制安裝取水計(jì)量在線監(jiān)測(cè)設(shè)備。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法能力，明確把非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度行政執(zhí)法作為水行政管理的重要內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法的支撐保障。

3.6 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和信息公開，推動(dòng)社會(huì)參與和監(jiān)督

進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，使非居民用水戶更深刻理解該項(xiàng)制度主要是基于資源節(jié)約利用目的而設(shè)立，形成良好共識(shí)和氛圍。健全公眾參與機(jī)制，累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)透明化、廣泛協(xié)商，使公眾充分了解真實(shí)情況，使利益相關(guān)方可以進(jìn)行有效的訴求表達(dá)。大力推動(dòng)信息公開，確保用水戶“繳明白費(fèi)”，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。