李維明，戴向前，陳 含

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010； 2.水利部發(fā)展研究中心 政策研究處， 北京 100038；3.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點試驗室，北京 100038)

雄安新區(qū)設(shè)立3年多來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，河北省委、省政府始終把新區(qū)防洪排澇工程建設(shè)作為關(guān)系新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展全局的大事來抓，先后制定出臺《河北雄安新區(qū)防洪專項規(guī)劃》《河北雄安新區(qū)水系專項規(guī)劃》等一系列創(chuàng)新務(wù)實政策和有力有效措施，為保障新區(qū)水安全奠定了堅實基礎(chǔ)。在水災(zāi)害治理方面，重點聚焦雄安新區(qū)防洪排澇安全，高標準高質(zhì)量推進防汛重點工程建設(shè)，包括大力推進新區(qū)環(huán)起步區(qū)、外圍五組團、特色小鎮(zhèn)和農(nóng)村、白洋淀周邊、建筑工地等重點區(qū)域的防洪工程建設(shè)，筑牢新區(qū)防洪排澇安全屏障。還對棚戶區(qū)、低洼地、橋梁、涵洞、道路等進行全面排查，加快疏蓄排相結(jié)合的排澇體系建設(shè)，努力建設(shè)海綿城市。2020年汛期，新區(qū)防洪排澇工程經(jīng)歷了5次強降雨，但卻幾乎無傷亡，且損失較少。

洪水災(zāi)害的影響范圍廣，發(fā)生頻率高，造成后果比較嚴重。世界各國高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，不斷完善洪水災(zāi)害的管理體制機制、法規(guī)制度、工程體系建設(shè)等[1-4]，有效促進了各國防災(zāi)減災(zāi)工作的推進，也為今后新區(qū)防洪管理提供了有益借鑒。

一、國外防洪管理基本情況

(一)典型國家防災(zāi)減災(zāi)基本情況

英國受地理、氣候等條件影響，暴風(fēng)雨、洪水及其次生災(zāi)害較多。英國為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對災(zāi)害，設(shè)立了由政府相關(guān)部組成的防災(zāi)緊急事務(wù)委員會。英國政府主要按照屬地管理原則應(yīng)對災(zāi)害，由災(zāi)害發(fā)生地區(qū)的地方政府主要負責(zé)處理，以便于更準確掌握災(zāi)害情況，提供救護措施、防災(zāi)物資等。英國政府不斷完善法規(guī)制度，制定出臺了《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》《民事緊急狀態(tài)法》等，為應(yīng)對災(zāi)害提供了法律保障。

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局是美國防災(zāi)救災(zāi)的主要綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構(gòu)災(zāi)害管理的預(yù)防、規(guī)劃、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建工作。9·11事件之后，美國成立了國土安全部，應(yīng)急管理局作為其所屬機構(gòu)之一，仍負責(zé)自然災(zāi)害的預(yù)防、動員、響應(yīng)和恢復(fù)工作。美國制定了《國家洪水保險法》《減災(zāi)法》《聯(lián)邦反應(yīng)計劃》等多部應(yīng)對災(zāi)害的法規(guī)制度。

荷蘭有近50%的國土面積位于海平面以下，受洪水威脅大。荷蘭政府非常重視防洪工作，各地均由政府長官負責(zé)，在地市級層面還有非政府組織——水董事會參與防洪管理工作。荷蘭重視防洪工程建設(shè)與管理，制定的防洪工程標準很高，如城市設(shè)定了萬年一遇的防洪標準。并且，荷蘭還出臺了《危機法》，規(guī)定每5年制定防洪規(guī)劃，定期開展防洪評估等。

日本自然災(zāi)害頻發(fā)，由于建立防災(zāi)減災(zāi)制度需要政策的連續(xù)性和財政預(yù)算的保障，日本政府從認識到防災(zāi)的重要性開始，就通過立法來確保災(zāi)害政策的實施。日本大多以發(fā)生的特大災(zāi)害為契機，頒布出臺多部法律法規(guī)，包括《河川法》《防洪法》《災(zāi)害對策基本法》《災(zāi)害資助法》《海岸法》等法規(guī)制度。日本政府的中央防災(zāi)會議是中央政府防災(zāi)救災(zāi)的主要決策議事機構(gòu)，主要負責(zé)制定和組織實施防災(zāi)計劃、發(fā)生災(zāi)害時制定應(yīng)急計劃措施并推進實施等。日本地方行政首長(知事)負責(zé)本行政區(qū)防災(zāi)救災(zāi)工作，根據(jù)國家《災(zāi)害對策基本法》和地方防災(zāi)會議條例，設(shè)置防災(zāi)會議作為地方防災(zāi)救災(zāi)的決策議事機構(gòu)，主要任務(wù)是制定地方防災(zāi)規(guī)劃并推進實施。

澳大利亞成立有聯(lián)邦抗災(zāi)委員會作為決策協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，由聯(lián)邦各部和有關(guān)公共機構(gòu)的代表組成，政府總理擔(dān)任主席，主要職責(zé)是就防災(zāi)減災(zāi)的重大問題進行決策，在應(yīng)急救援和重建中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門、各州和地方的行動。澳大利亞應(yīng)急管理局是聯(lián)邦政府負責(zé)防災(zāi)減災(zāi)日常管理工作的專門機構(gòu)，歸司法部長領(lǐng)導(dǎo)。主要職責(zé)是自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害等方面的日常應(yīng)急管理，同時也協(xié)調(diào)在發(fā)生重大災(zāi)難時，州和地方提出的物質(zhì)援助請求，與災(zāi)害管理權(quán)威機構(gòu)、州政府、地方機構(gòu)、社會團體都有著緊密的聯(lián)系。澳大利亞在憲法框架下，制定了聯(lián)邦政府災(zāi)害響應(yīng)規(guī)劃、國家防災(zāi)彈性策略等政策，各州則依據(jù)實際制定出臺了相關(guān)法規(guī)，如新南威爾士州制定了《州緊急事態(tài)處置和救援管控法》。

德國由聯(lián)邦、各州和地方政府共同承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)工作。聯(lián)邦政府根據(jù)基本法律規(guī)定的某些災(zāi)害管理領(lǐng)域承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，主要是負責(zé)一些重大災(zāi)害事件的應(yīng)急救援和處置；各州政府主要負責(zé)災(zāi)害控制和民事保護；地方政府主要負責(zé)一般災(zāi)害的緊急救援和處置。德國災(zāi)害管理由聯(lián)邦公民保護與災(zāi)害救助局負責(zé)，歸聯(lián)邦政府內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)，主要負責(zé)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等重大災(zāi)害的綜合協(xié)調(diào)管理，其主要職責(zé)是制定并實施災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃；協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部門和各州的緊急事務(wù)管理；收集、匯總和交流有關(guān)災(zāi)害信息等。德國各州制定出臺了相關(guān)法規(guī)，如巴登符騰堡州出臺的《災(zāi)害預(yù)防法》、柏林出臺的《災(zāi)害預(yù)防法》等。

(二)國外防災(zāi)管理主要特點

1.法律法規(guī)體系完善

在災(zāi)害管理方面，發(fā)達國家一般都制定有緊急狀態(tài)管理和防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)，同時還制定有相應(yīng)的實施條例和細則，進而形成一個較為完整的法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)明確了緊急狀態(tài)下或應(yīng)急狀態(tài)下政府應(yīng)急管理的責(zé)任和權(quán)限，應(yīng)急處置和救援的措施和程序，政府、各種社會組織和公民在防災(zāi)減災(zāi)中的權(quán)利和義務(wù)，為政府和全社會實施災(zāi)害管理提供了可操作的法律依據(jù)，同時可以起到限制濫用行政權(quán)利的作用。例如日本災(zāi)害管理法律體系由數(shù)十項法律組成，包括《災(zāi)害對策基本法》《災(zāi)害救助法》《河川法》《防洪法》等一整套災(zāi)害管理的法律、單項管理法律和相應(yīng)的實施細則，確立了日本防災(zāi)救災(zāi)的基本法律框架，使日本各級政府、政府部門和社會組織依法實行災(zāi)害管理，提高防災(zāi)救災(zāi)工作的有效性。

2.政府行政首長在防災(zāi)救災(zāi)中實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

世界各國的防災(zāi)救災(zāi)工作一般都是由政府行政首長進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國家防災(zāi)救災(zāi)工作，由政府首腦擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，如美國總統(tǒng)、日本首相等。同樣地，地方救災(zāi)工作一般也由各級地方行政首長來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。雖然日常應(yīng)急管理可以委托專門的應(yīng)急管理機構(gòu)負責(zé)，但重大災(zāi)害和緊急事件仍然需要由政府行政首長擔(dān)任最高指揮者和最終決策者，直接進行應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制可以確保重大災(zāi)害事件發(fā)生時應(yīng)急決策和行動的高效率。

3.組建防災(zāi)救災(zāi)的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

為了加強災(zāi)害管理的宏觀決策和總體協(xié)調(diào)，發(fā)達國家通常組成由各方代表參加的委員會或聯(lián)系會議，作為政府的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并由政府行政首長擔(dān)任會議主席。這些委員會或聯(lián)系會議的主要職責(zé)是：負責(zé)對平時發(fā)生的災(zāi)害等有關(guān)問題進行決策；重大災(zāi)害事件發(fā)生時，輔助政府領(lǐng)導(dǎo)人進行重大決策和跨部門協(xié)調(diào)，為行政首長決策提供咨詢建議；負責(zé)審查防災(zāi)救災(zāi)綜合計劃或規(guī)劃。

4.政府各部門分工協(xié)作

現(xiàn)代社會災(zāi)害種類眾多，涉及政府各個部門的業(yè)務(wù)范圍，因此無論是平時的防災(zāi)救災(zāi)工作，還是對重大災(zāi)害事件的應(yīng)急救援，都必須依靠政府各職能部門的參與和支持。從國外的政府實踐看，政府各職能部門都對業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)工作負有管理責(zé)任，明確規(guī)定要分別處置本部門可控范圍內(nèi)的突發(fā)災(zāi)害事件。一般情況下，某一災(zāi)種或某一救援職能，通常由相應(yīng)的主管機構(gòu)牽頭負責(zé)，其他部門予以配合協(xié)助。遇到復(fù)雜型或復(fù)合型災(zāi)害，政府各部門將根據(jù)災(zāi)害管理法律和規(guī)劃的要求，履行各自的職責(zé)，實行分工協(xié)作。

5.應(yīng)對災(zāi)害能力實行分級行動

災(zāi)害發(fā)生時，發(fā)達國家是根據(jù)事發(fā)地的政府是否具有足夠的應(yīng)付能力來確定應(yīng)急反應(yīng)行動的政府層級，實行分級管理、分級行動。一般而言，地方政府有能力應(yīng)對災(zāi)害事件時，就由地方政府直接負責(zé)組織應(yīng)急處置工作；如果地方政府都感到無力應(yīng)對或災(zāi)害規(guī)模超出本地范圍時，就升級到省或州級政府負責(zé)應(yīng)對；如果災(zāi)害大到連省或州級政府都感到無力應(yīng)對或災(zāi)害規(guī)模發(fā)展到跨省或州行政轄區(qū)時，再升級到中央政府負責(zé)應(yīng)對，并由中央政府部門予以技術(shù)、資金或物資等方面的援助。

二、國外防洪工程管理的典型經(jīng)驗

(一)英國泰晤士河擋潮閘管理經(jīng)驗

英國倫敦在歷史上屬洪澇災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)地區(qū)。泰晤士河擋潮閘，是倫敦應(yīng)對受河道洪水、潮汐和臺風(fēng)暴潮威脅的關(guān)鍵防洪工程，閘全長578米，共有10個閘門，中間4座閘門為主航道，可通航1 000噸以上的大型船只。健全的管理制度體系為泰晤士河擋潮閘工程安全運行奠定了堅實基礎(chǔ)和保障：(1)專門出臺了泰晤士河擋潮閘的相關(guān)法規(guī)。為確保泰晤士河擋潮閘工程順利建設(shè)與運行，英國于1972年專門制定了《泰晤士河防洪和擋潮閘法》，明確了擋潮閘的建設(shè)主體、資金來源以及建成后的管理體制，規(guī)定建立泰晤士河擋潮閘運行調(diào)度專門管理部門并編制調(diào)度方案，明確由航運部門負責(zé)管理擋潮閘上下游一定范圍內(nèi)的船舶航運管理等。(2)構(gòu)建部門間高效協(xié)作機制。1984年泰晤士河擋潮閘建成后，英國政府專門成立了泰晤士河擋潮閘控制中心，負責(zé)該閘的擋潮、泄洪和排澇的運行調(diào)度。該中心隸屬于大倫敦理事會。而航運主管部門倫敦港務(wù)局的泰晤士河擋潮閘航運指揮中心負責(zé)擋潮閘上下游1公里范圍內(nèi)的船舶導(dǎo)航。為確保擋潮閘有效運行管理，兩部門建立了交流協(xié)作機制，實現(xiàn)了合理高效的管理目標。(3)配備先進的信息監(jiān)測設(shè)施。為充分發(fā)揮工程效益，管理部門配套建設(shè)了先進的雷達測雨站點、洪水自動測報設(shè)施、通信傳輸設(shè)備和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)等，安裝了大壩實時監(jiān)測、堤防強度計算模塊等監(jiān)控系統(tǒng)，為及時掌握氣象、水情、洪水預(yù)報等防汛信息，研判和發(fā)布防洪情勢，支撐科學(xué)高效決策奠定了堅實基礎(chǔ)。

(二)英荷防洪工程管理體制經(jīng)驗

與雄安新區(qū)地勢低洼類似，荷蘭有1/4的土地低于海平面，2/3的地區(qū)易受洪水和涌潮威脅，有“低地之國”之稱。為應(yīng)對這些威脅，荷蘭歷經(jīng)多年建設(shè)，形成了由大壩、堤防、水閘等基礎(chǔ)設(shè)施組成的防洪工程體系。在管理體制方面，荷蘭重要防洪工程由中央直接管理。作為中央集權(quán)的單一制國家，荷蘭國家水務(wù)局負責(zé)管理所有國有水域和國有水工建筑物，省、市政府和水董事會(水董事會為非政府、公眾可參與、經(jīng)濟獨立自主的法人)負責(zé)區(qū)域水域運行與管理。對具有重要戰(zhàn)略作用的防洪工程，由荷蘭國家水務(wù)局直接管理，其運行調(diào)度、日常管理、人員工資和大修維護全部由中央政府負擔(dān)，并納入年度財政預(yù)算。同時，注重強化工程日常運行管理并借助專業(yè)力量進行維護。荷蘭《水法》規(guī)定水董事會每隔6年要向省行政長官提交主要防洪工程運行狀況報告。管理部門著眼日常維護，并組織社會專業(yè)力量按照規(guī)范規(guī)程做好養(yǎng)護工作。尤其在每年汛期前后，都要對防洪工程各部位及各項設(shè)施進行全面檢查。一旦發(fā)現(xiàn)工程及設(shè)備存在隱患，必須及時修復(fù)，防止風(fēng)險擴大和“帶病”運用。在養(yǎng)護修理工作中，因地制宜推行新技術(shù)、新工藝，務(wù)求安全、耐久、有效。當(dāng)遭遇特大洪水、風(fēng)暴潮、地震和發(fā)生重大工程事故時，還必須及時對工程進行專項檢查。英國亦是如此，針對泰晤士河擋潮閘工程成立了隸屬于中央政府的專門管理機構(gòu)，并由中央財政負責(zé)運行管理經(jīng)費。1986年大倫敦理事會撤銷，泰晤士河擋潮閘管轄權(quán)從地方政府上收至中央政府，移交給了隸屬于英國農(nóng)業(yè)漁業(yè)和食品部的泰晤士河流域管理局。后經(jīng)數(shù)次機構(gòu)改革，2001年由環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部負責(zé)擋潮閘防洪的運行調(diào)度管理。鑒于其重要性及其突出的公益性，泰晤士河擋潮閘控制中心的運行調(diào)度、日常管理、大修維護和人員經(jīng)費全部由英國中央政府財政負擔(dān)。

(三)日本洪水風(fēng)險管理經(jīng)驗

日本亦同樣屬洪水災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，受洪水威脅的地區(qū)集中了全國約50%的人口和75%的資產(chǎn)。日本經(jīng)過多年的建設(shè)，擁有了較高標準的堤防、水庫、干流大壩、水閘、排澇泵站等工程體系，同時也形成了以工程措施與非工程措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)體系：(1)防洪管理實施分級負責(zé)。日本《河川法》《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對策基本法》等，規(guī)定中央政府和都、道、府、縣級政府主要負責(zé)防災(zāi)減災(zāi)計劃制定、全面組織與綜合協(xié)調(diào)等，市、町、村級地方政府及社會公共團體主要負責(zé)具體開展防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)，社區(qū)公眾參與防災(zāi)、互助自救。日本河川依據(jù)法律分成三個等級，中央政府直接管理的一級河川有100余條，由建設(shè)省負責(zé)下達資金，承擔(dān)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，主要治理措施是建造高標準堤防，如東京、大阪一帶堤防標準為200年一遇標準，堤頂一般在10米左右，寬度是堤防高度的30倍。(2)強化洪水風(fēng)險管理。針對河短流急、洪水陡漲陡落的特點，在提高洪水預(yù)報能力和加強工程調(diào)度的同時，日本更加注重洪水風(fēng)險管理。有關(guān)部門組織編制一級河流、二級河流的洪水風(fēng)險圖，明確洪水發(fā)生概率、演變路線、影響范圍、影響程度等，在此基礎(chǔ)上，將洪水風(fēng)險圖進一步細化到中小河流、市町村，甚至到社區(qū)和街道，并在風(fēng)險圖上標明應(yīng)對洪水的措施、應(yīng)急疏散路線等。(3)注重防洪意識培訓(xùn)和教育。日本通過開展經(jīng)常性培訓(xùn)教育與應(yīng)急演練，提高公眾對洪水風(fēng)險、應(yīng)對措施等的認知和理解，增強防范意識。同時，從中央的建設(shè)省和氣象廳，到都府道縣、市町村各級政府及相關(guān)部門，及時向社會公開發(fā)布降水、流量等水情信息，讓更多公眾掌握了解情況。

三、對建立健全雄安新區(qū)防洪工程管理體系的啟示

(一)建立健全新區(qū)防洪工程的管理制度體系，全力推進信息化智慧化建設(shè)

雄安新區(qū)防洪工程體系涉及堤防、截洪渠、引(排)渠道、河道、水閘、泵站、蓄滯洪區(qū)等，工程類型多樣、建設(shè)標準高、協(xié)同管理復(fù)雜。首先，可借鑒英國泰晤士河擋潮閘管理經(jīng)驗，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，充分考慮防洪工程體系特點，制定防洪工程體系的運行管理標準、維修養(yǎng)護規(guī)范、操作運用規(guī)程、工作協(xié)同機制、激勵約束機制、監(jiān)督考核制度等，進一步細化明確管護責(zé)任、管理要求等，實現(xiàn)工程運行管理規(guī)范化、精細化、標準化。其次，針對新區(qū)防洪信息化水平較低的現(xiàn)狀，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、無人機、視頻監(jiān)控等手段，構(gòu)建水利工程監(jiān)測體系，實現(xiàn)對各類水利工程、洪水等信息的動態(tài)監(jiān)測和全面感知；充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，整合各類信息數(shù)據(jù)，建設(shè)水利信息網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌推進洪水防控、堤防安全、河道管理、水資源管理等智慧化建設(shè)。最后，還要加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、交通等相關(guān)部門協(xié)作，實施推進要素信息共享，促進新區(qū)管理和決策能力、效率整體提升。

(二)可考慮新區(qū)防洪工程由流域機構(gòu)甚至更高層級機構(gòu)直管

英荷防洪工程管理體制經(jīng)驗表明，戰(zhàn)略作用極其重要的防洪工程，通常由國家相關(guān)專門機構(gòu)直接管理。雄安新區(qū)是我國千年大計，承載著打造新時代中國高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板、謀求區(qū)域發(fā)展新路子、打造經(jīng)濟社會發(fā)展新增長極的重大使命，防洪安全不容任何閃失?；诹饔蚍篮榈南到y(tǒng)化考慮，從確保防洪工程安全運行、效益長期發(fā)揮的目標出發(fā)，可考慮由水利部海河水利委員會甚至更高層級部門直管，以確保在管理能力、技術(shù)水平、經(jīng)費保障等方面滿足現(xiàn)實及未來需求。至于具體日常維護工作，可由管理部門探索開展社會化購買服務(wù)、物業(yè)化管理等方式，破解“重建輕管”難題。

(三)強化新區(qū)洪水風(fēng)險管理與應(yīng)對能力

就雄安新區(qū)所屬白洋淀和大清河流域而言，應(yīng)充分借鑒日本洪水風(fēng)險管理經(jīng)驗，將工程與非工程措施結(jié)合，以法律、經(jīng)濟、科教等非工程措施推動全局和長遠的防洪安全工程措施建設(shè)。同時，加強蓄滯洪區(qū)和洪泛區(qū)土地利用方式管理，繼續(xù)完善防洪工程體系，強化洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理，建立空、天、地一體化的災(zāi)害監(jiān)測體系，完善洪水災(zāi)害預(yù)報信息系統(tǒng)建設(shè)，提高預(yù)報精度及時效。進一步編制細化洪水風(fēng)險圖，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃，探索建立符合新區(qū)洪水風(fēng)險特點的洪水保險制度并完善現(xiàn)有相關(guān)險種，健全洪水風(fēng)險管理制度。還要加強防汛機構(gòu)能力建設(shè)，提高基層防汛部門防洪應(yīng)急能力。利用各類媒介公示洪澇風(fēng)險信息，廣泛開展宣傳教育，提升公民洪水風(fēng)險防范意識和應(yīng)對能力。