滕修福

又是五年一度的基層人大換屆選舉年。目前，全國(guó)各地縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣）鄉(xiāng)（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）兩級(jí)人大換屆選舉代表工作正在陸續(xù)進(jìn)行中，預(yù)計(jì)2022年上半年縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大將全部完成換屆。實(shí)踐中，地方黨委換屆在先，人大換屆在后。一般情況下，在地方黨委換屆人事安排時(shí)，會(huì)一并考慮人大及“一府一委兩院”的人事安排。這樣一來(lái)，“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員候選人會(huì)提前安排到位，有的甚至?xí)崆昂脦讉€(gè)月。而針對(duì)換屆之前“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員的變動(dòng)，尤其是提前好幾個(gè)月離職或到位的領(lǐng)導(dǎo)人員，人大常委會(huì)又不得不行使接受辭職權(quán)和個(gè)別任免權(quán)、決定代理權(quán)。

一些地方人大常委會(huì)在換屆前行權(quán)任免，尤其是扎堆任免政府副職，放大了“個(gè)別任免權(quán)”。有專家學(xué)者認(rèn)為，這種做法有悖法律;但基層人大工作者則困惑，現(xiàn)實(shí)使然，不能不為。

依據(jù)地方組織法之規(guī)定，在地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，本級(jí)人大常委會(huì)只能決定本級(jí)政府副職的“個(gè)別任免”（第四十四條所賦予的第九項(xiàng)職權(quán)）。

所謂“個(gè)別”，其漢語(yǔ)語(yǔ)義是“單個(gè)、各個(gè)”“極少數(shù)、特殊”的意思。就人數(shù)指向而言，個(gè)別人應(yīng)該是指單個(gè)人或極少數(shù)人。拿縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府副職來(lái)說(shuō)，標(biāo)配一般為六名，特殊情況下（含掛職）一般也不會(huì)超過(guò)十名。“個(gè)別”可理解為“單個(gè)”即為一名，也可理解為“極少數(shù)”只能勉強(qiáng)算二名， 三名對(duì)于六名不能說(shuō)是“極少數(shù)”。從“個(gè)別任免”的語(yǔ)義來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)人大常委會(huì)一次性任命本級(jí)人民政府副職一般應(yīng)為一名（任免二名），特殊情況下可以是二名（任免四名），但絕不能是三名（任免六名）及以上;否則，就放大了“個(gè)別任免權(quán)”。

“個(gè)別”的立法本意也應(yīng)為“單個(gè)”“極少數(shù)”，有相關(guān)權(quán)威解答。喬曉陽(yáng)、張春生主編的《〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉釋義及問(wèn)題解答》一書(shū)，對(duì)第三十條個(gè)別任免人大專委會(huì)成員和第四十四條個(gè)別任免政府副職的釋義，明確“‘個(gè)別應(yīng)當(dāng)是一兩名，不能多于兩名。因?yàn)椤藶楸姡匀司筒皇莻€(gè)別了”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“從法理角度講，應(yīng)當(dāng)是兩次大會(huì)之間只能個(gè)別任免一、二名”?！安灰嗣看纬Ｎ瘯?huì)會(huì)議都個(gè)別任免，不能在兩次大會(huì)之間把政府副職領(lǐng)導(dǎo)人全部或大部分更換?！标P(guān)于個(gè)別任免的數(shù)額是多少？全國(guó)人大常委會(huì)法工委及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)地方人大常委會(huì)的問(wèn)詢也有明確答復(fù)。1990年1月15日，給甘肅省人大常委會(huì)的答復(fù)是“以一名為宜”;1992年2月19日，給廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)的答復(fù)也是“以一名為宜”，同時(shí)答復(fù)“你們提出在兩次大會(huì)之間決定任命的人數(shù)不得超過(guò)兩人，可以由你們決定”。

這里有個(gè)問(wèn)題，個(gè)別任免的數(shù)額是否“任”和“免（或接受辭職）”的相加？從立法的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是“任”和“免”的相加，諸如某縣政府離職二位副縣長(zhǎng)和即將到任二位副縣長(zhǎng)，若一次性會(huì)議決定任免（包括接受辭職）應(yīng)視為四位;但從職位的角度，有離才有任，正常的職位變動(dòng)接受辭職可以不計(jì)算為個(gè)別任免的數(shù)額，即某縣政府接受二位副縣長(zhǎng)辭職和決定任命二位副縣長(zhǎng)，可以只算為二位。

綜上所述，“個(gè)別”不過(guò)“二”，閉會(huì)期間一次性任命三位政府副職及以上，的確放大了“個(gè)別任免權(quán)”，有悖法律。

目前，一些地方已經(jīng)開(kāi)始換屆前的人事布局。只要百度一下任免政府副職（副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)），一次性任免三位及以上政府副職，并非個(gè)別，已成常態(tài)。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中“個(gè)別任免權(quán)”被放大，沖擊立法權(quán)威，不能漠視。

有法可依，有法必依。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律框架下，地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)盡可能地避免“個(gè)別任免權(quán)”被放大。如果臨近（一般不超過(guò)一個(gè)月）新一屆人大會(huì)議召開(kāi)，離職的可以接受辭職，但對(duì)到任的政府副職候選人不應(yīng)扎堆任命，等待選舉;如果換屆還早（還有好幾個(gè)月），不妨加開(kāi)一次人大會(huì)議，進(jìn)行補(bǔ)選。

法律權(quán)威，在于實(shí)踐。筆者建議，地方組織法再次修正，可以考慮不對(duì)政府副職任免進(jìn)行數(shù)量限制，在相關(guān)條款中刪除“個(gè)別”二字，修改為“在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的任免”。賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)在閉會(huì)期間對(duì)政府副職的決定任免權(quán)。這樣一來(lái)，既尊重客觀現(xiàn)實(shí)，又避免實(shí)踐沖撞立法。

（作者單位：安徽蕪湖三山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委）