陳維林

習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論同中國實際相結(jié)合的最新成果，是黨對領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實踐和寶貴經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，是在法制軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循，是引領(lǐng)法治中國建設(shè)在新時代實現(xiàn)重大發(fā)展的思想旗幟，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的綱領(lǐng)性文件，是今后五年乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的行動指南。在新發(fā)展階段、如何貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，既是理論問題，也是立法實踐問題。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀和特點

2015年3月，新修改的立法法賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面享有立法權(quán)，完善了我國立法體制。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過憲法修正案，進一步確認了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的憲法地位。2015年以前，除省級以外僅有49個較大的市享有地方立法權(quán)。立法法修改后有322個設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)（新賦予273個）。截至2020年7月，321個設(shè)區(qū)的市、自治州制定了1800多件地方性法規(guī)，其中設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)1300多件，占72%?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市地方立法有下列特點：

一是省級人大常委會依法批準設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)。省人大常委會通過召開地方立法工作座談會、舉辦立法培訓(xùn)班等多種措施，推進設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作。二是地方人大及時組建立法組織機構(gòu)。各地黨委及時批準人大常委會組建地方立法專門委員會和工作機構(gòu)，為地方立法有效開展提供了組織保障。三是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會依法主動行使立法權(quán)。通過制定立法條例，使地方立法有章可循;按照不抵觸、有特色、可操作原則，從本地實際出發(fā)，努力提高立法精細化、精準化水平，在增強地方特色上進行了有益探索，取得了實質(zhì)性進展。四是地方立法實踐探索更加積極主動。5年來，設(shè)區(qū)的市按照地方立法權(quán)限范圍，積極探索和實踐立法工作，在市容管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、飲用水保護、大氣污染防治、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、文明促進等方面制定出臺一系列有效管用的地方性法規(guī)。在立法形式上，更加注重針對本地方特有的問題開展立法，不貪大求全、不重復(fù)照搬上位法，地方立法蹄疾步穩(wěn)、有序推動。

二、設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的價值與地方立法的作用

我國法理學(xué)對法的價值定義是，“法的價值是作為法律價值主體的人所希求，并借助于作為法律價值客體的法律價值屬性而得以滿足的各種價值目標的集合”。馬克思主義認為，法律是一定經(jīng)濟關(guān)系的體現(xiàn)，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已”。經(jīng)濟關(guān)系在一定意義上可以歸結(jié)為利益關(guān)系，這種利益關(guān)系明顯地影響、制約或推動著立法的價值判斷與選擇，成為促使立法者產(chǎn)生立法愿望的動機和引導(dǎo)立法者實施立法行為的價值目標。根據(jù)法理學(xué)關(guān)于法的價值原理，地方性法規(guī)具有法律的“目的價值”“評價標準”“形式價值”，其法規(guī)價值與全國人大、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)一致，其目的價值為“自由、平等、安全、幸?！钡龋浞ㄒ?guī)的價值屬性具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、公開性、協(xié)調(diào)性等。因地方性法規(guī)屬于為地方性事務(wù)而立法，具有地方性法規(guī)價值。筆者歸納為三個方面：

一是對國家立法的補充價值。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，因而對國家立法具有重要的補充價值。二是地方法律制度的創(chuàng)制價值。對于國家尚未立法的事項，在法定權(quán)限內(nèi)可以先行先試，進行法律制度創(chuàng)新，因而具有法律制度的創(chuàng)制價值。三是地方治理價值。通過地方性法規(guī)的實施，推進地方法治建設(shè)，法規(guī)制度、法規(guī)實施機制建設(shè)，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九屆四中全會作出《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2021年4月28日中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，地方立法必然要貫徹落實黨中央關(guān)于基層治理的大政方針，體現(xiàn)地方治理的法規(guī)價值。

地方立法為加強地方政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方主動性、積極性、創(chuàng)造性，不斷完善地方治理體制機制、提升地方治理能力和水平，發(fā)揮了重要作用。一是在貫徹落實國家法律、行政法規(guī)和國家政策中發(fā)揮了重要作用。主要是實施類的地方立法，國家法律、行政法規(guī)、國家政策如何貫徹實施，很多制度需要結(jié)合設(shè)區(qū)的市地方實際來具體化，解決好法律、法規(guī)實施的“最后一公里”問題。二是在促進地方事務(wù)地方治理方面的重要作用。主要體現(xiàn)在創(chuàng)制性地方立法上。我國國土面積大、國情復(fù)雜，上位法難以統(tǒng)一調(diào)整一些具有地方特殊性的事項，創(chuàng)制性地方立法就是要解決這個問題，為地方政府加強地方某個方面的工作，解決地方特有的矛盾和問題，以“小切口”“小快靈”的地方立法解決國家立法“無法觸及”的問題。三是先行先試為國家立法提供樣本和經(jīng)驗，發(fā)揮立法試驗田的重要作用。針對國家尚未立法的事項，積極開展先行先試，為國家立法提供經(jīng)驗和樣本。四是充分發(fā)揮地方人大制度功能的重要作用。地方立法使人民代表大會制度的制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，是生動的法治實踐，其民主性、科學(xué)性、示范性作用不可忽視。

三、設(shè)區(qū)市地方立法的主要問題

縱觀設(shè)區(qū)的市近6年的立法實踐，仍然存在諸多問題。

一是立法選題的科學(xué)性有待加強。由于設(shè)區(qū)的市地方立法起步晚、時間短、實踐少、經(jīng)驗不足，在立法項目的確定上還不夠切合實際，存在立法項目的重復(fù)化、法規(guī)文本的同質(zhì)化。諸如煙火爆竹、養(yǎng)犬管理、物業(yè)管理、文明行為促進等成為設(shè)區(qū)的市地方立法的首選。地方立法的時代特征、地方特色還不明顯，與黨委的要求、人民的期待還有一定的差距，特別在新興領(lǐng)域、重點領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、民生領(lǐng)域等的立法不足。二是立法的體制機制方面還不夠完善?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的地方立法機制中，人大的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠到位，地方政府的立法積極性不高，在各方參與中，民主協(xié)商立法、人民群眾參與地方立法的積極性、主動性沒有得到應(yīng)有的加強。設(shè)區(qū)的市地方立法中法規(guī)項目的征集，法規(guī)草案的論證、聽證、征求意見建議，立法后評估、法規(guī)生效后的監(jiān)督實施等方面的制度、機制還沒有完全地建立并發(fā)揮積極有效作用。三是立法能力和水平有待提高。存在立法專業(yè)人員缺乏，立法能力和水平不高，法規(guī)質(zhì)量和立法效率較低等問題。有的還存在違反上位法規(guī)定，重復(fù)、照抄、照搬上位法和外地地方性法規(guī)的現(xiàn)象。四是法規(guī)的貫徹實施有待加強。由于設(shè)區(qū)的市地方立法剛剛起步，制定的地方性法規(guī)在地方行政執(zhí)法部門眼中位階不高，其貫徹實施的積極性、主動性不強。包括省級層面制定的地方性法規(guī)難以得到司法部門、行政執(zhí)法部門的普遍重視和落實，地方性法規(guī)對地方事務(wù)的治理作用沒有得到充分實現(xiàn)，立法目的沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)。

四、準確把握十四五期間設(shè)區(qū)的市立法需求

黨的十九屆五中全會提出：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法……推進法治中國建設(shè)?！绷?xí)近平總書記指出，“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。在第二十六次全國地方立法工作座談會上，栗戰(zhàn)書委員長強調(diào)，要認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和中央全面依法治國工作會議精神，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供法律保障。要緊密結(jié)合地方實際，突出地方立法特色。既要通過“小切口”“小快靈”解決實際問題，又要兼顧“大塊頭”注重立法創(chuàng)新，增強地方立法的針對性、適用性、可操作性。要突出重點領(lǐng)域的地方立法，按照急用先行，先急先立，區(qū)分輕重緩急，緊緊圍繞黨的十九屆五中全會和中央全面依法治國工作會議提出的任務(wù)謀劃立法項目，努力提高地方立法質(zhì)量和效率。

進入新時代，設(shè)區(qū)市地方立法面臨許多新形勢、新任務(wù)、新要求。2021年是十四五規(guī)劃貫徹實施之年，也是市縣鄉(xiāng)三級人大換屆之年。如何堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合十四五期間設(shè)區(qū)的市地方經(jīng)濟社會發(fā)展，貫徹落實第二十六次全國地方立法工作座談會精神，準確把握設(shè)區(qū)的市地方立法需求，科學(xué)編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，是當前十分緊迫和重要的問題。一是在加強高質(zhì)量發(fā)展方面。設(shè)區(qū)市地方立法要緊緊圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，結(jié)合本地實際，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)換增長動力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高生產(chǎn)效率、營造營商法治環(huán)境等領(lǐng)域進行實踐和探索，為滿足人民群眾高品質(zhì)生活需要做出積極的努力。二是在民生領(lǐng)域方面。黨的十九大報告指出，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。設(shè)區(qū)的市地方立法要在關(guān)系民生的領(lǐng)域積極作為，為脫貧攻堅成果鞏固，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法治保障。三是在生態(tài)環(huán)境保護方面。要深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于碳達峰、碳中和的決策部署，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、形成綠色生產(chǎn)生活方式、保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國等方面提供地方立法范例。四是在加強社會主義核心價值觀方面。要結(jié)合設(shè)區(qū)的市歷史文化資源，弘揚紅色文化、革命傳統(tǒng)、民族精神，在文明行為促進、社會救助、志愿服務(wù)、自然文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護，民族優(yōu)秀傳統(tǒng)手工藝保護和傳承等方面做好地方立法。讓社會主義核心價值觀深入人心，促進人民群眾精神文化生活更加豐富多彩。五是在加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。要貫徹落實黨中央關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略部署，在大氣、水污染防治，交通管理，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等方面積極實踐探索區(qū)域協(xié)同立法，為促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。六是在加強基層治理方面。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到地方立法之中，使基層治理水平明顯得以提升，助力地方治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

總之，設(shè)區(qū)的市地方立法要堅持不抵觸、有特色、可操作原則，在立法項目選擇上與當?shù)馗母锇l(fā)展緊密結(jié)合起來，自覺維護國家法制統(tǒng)一，立足地方實際，突出地方特色，有針對性地解決實際問題，增強法規(guī)的可操作性。要解決地方性法規(guī)與上位法規(guī)定不協(xié)調(diào)，與當前經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)、不可操作等問題，不斷提高立法質(zhì)量與效率，發(fā)揮地方性法規(guī)的規(guī)范引領(lǐng)作用。

（作者系天水市人大常委會法制工作委員會主任）