田成有

“小智治事、中智治人、大智立法?！秉h的十八大以來，形勢(shì)越來越明確，建設(shè)中國特色的社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持立法先行，必須發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須提高立法的質(zhì)量。

一、為什么立法必須要有專業(yè)能力？

立法作為一項(xiàng)兼具政治性與法律性、專業(yè)性與綜合性、理論性與實(shí)踐性的復(fù)雜工作，需要專業(yè)能力作為支撐。盧梭曾這樣說過，“要為人類制定法律，簡(jiǎn)直是需要神明。立法者在一切方面都是國家中的一個(gè)非凡人物”。立法者既是制定規(guī)則、規(guī)范的法律專業(yè)者，同時(shí)也是作決策、決定的政治行動(dòng)者。轉(zhuǎn)型期的中國，到底哪些問題需要由法律規(guī)范調(diào)整？哪些問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行立法回應(yīng)？不僅需要具備充分的政治經(jīng)驗(yàn)和政治智慧，還必須具有深厚的法律知識(shí)和熟練的立法技能。

在改革開放之初，立法的主要任務(wù)是解決“無法可依”問題，填補(bǔ)缺漏，搭建法律體系的基本框架，因而這一時(shí)期的立法模式是“目標(biāo)導(dǎo)向型”，所謂“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”，在這種立法模式下，“宜粗不宜細(xì)”，立法難免粗糙，有打架、矛盾、沖突的情形，質(zhì)量還不算高。

當(dāng)法律體系建成之后，我們的立法任務(wù)應(yīng)當(dāng)從“建立”到“完善”轉(zhuǎn)化，即以“問題導(dǎo)向型”為抓手，邁向“回應(yīng)型”的立法。在這一階段，由于社會(huì)各領(lǐng)域的精細(xì)化程度越來越深，社會(huì)生活更加注重細(xì)節(jié)、過程和形式，各領(lǐng)域都得有規(guī)則、有標(biāo)準(zhǔn)、有章法，法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要手段，不能再以口號(hào)性、原則性、概括性的抽象條文作出規(guī)定。 這一時(shí)期的立法，不再是為立法而立法，不能搞觀賞性立法，而要能解決問題，要解決問題必然對(duì)專業(yè)能力提出更高要求，得有一批懂法律的立法專家，從而實(shí)現(xiàn)從粗放到精細(xì)的工作轉(zhuǎn)變。

從某種意義上講，專業(yè)決定著職業(yè)，學(xué)什么專業(yè)就該干什么樣的事。專業(yè)是指具有某種專業(yè)資格的內(nèi)行、專家、專業(yè)人士、專門職業(yè)者，立法專業(yè)性則體現(xiàn)在立法工作者的專業(yè)法學(xué)知識(shí)、立法技術(shù)和立法工作經(jīng)驗(yàn)上。

為什么立法工作者的專業(yè)知識(shí)很重要？因?yàn)槲ㄓ袑I(yè)，才能提供一個(gè)基本的客觀標(biāo)準(zhǔn)，一方面，可以按照這種專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性地對(duì)立法工作者進(jìn)行選任，從而實(shí)現(xiàn)人員的合理配置;另一方面，專業(yè)知識(shí)被尊崇，有助于排除一些不合理的、非理性因素的人為干預(yù)，確保法治大廈的建構(gòu)是交由那些懂行的人做出來的，由此可以相信或放心法治產(chǎn)品的質(zhì)量是牢固的、安穩(wěn)的。

為什么專業(yè)能力很重要？還在于法律是人類理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，人的理性是否能夠客觀、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)社會(huì)規(guī)律并作出規(guī)制，必須要有專業(yè)眼光、專業(yè)判斷，只有專業(yè)，才能看到問題、破解問題，才能確保制定出來的法律在最大程度上符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。此外，專業(yè)能力還關(guān)系到科學(xué)立法。所謂科學(xué)立法，就是要反對(duì)那種用過往經(jīng)驗(yàn)、主觀意志、個(gè)人臆斷來代替對(duì)規(guī)律的把握，最大限度地排除非理性因素影響，運(yùn)用專業(yè)的、理性的立法知識(shí)和技術(shù)能力保障法律的質(zhì)量。

中國法治建設(shè)搞了這么多年，需要有全新的觀念和改革。在傳統(tǒng)認(rèn)知思維中，法律職業(yè)似乎只是法官和律師，很少把立法工作者納入法律職業(yè)之中，對(duì)立法工作者的專業(yè)素養(yǎng)要求不高，由于沒有準(zhǔn)入門檻，似乎任何人都可以立法，對(duì)政治站位或政治高度的強(qiáng)調(diào)是必要的，但不能替代或沖淡了對(duì)立法工作者專業(yè)能力的要求。事實(shí)上也是如此，設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法權(quán)放開后，很多沒有法律專業(yè)背景的人就摸不著頭緒，開展地方立法工作，顯得非常吃力、困難。

現(xiàn)代法治社會(huì)，要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，立法機(jī)關(guān)的成員結(jié)構(gòu)正在趨向于民主化與專業(yè)化的有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，人大代表來自社會(huì)各階層，代表通過民主程序選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)著必要的民主、民意。因而，我們可以說，廣泛性、先進(jìn)性而非專業(yè)性，是代表的主要特質(zhì)，事實(shí)上很多代表的學(xué)歷、職業(yè)都與法律“無關(guān)”，他們沒有必要也不可能完全成為立法專才。再從具體的操作層面看，立法需要投入時(shí)間，投入精力，需要進(jìn)行經(jīng)常性的民意調(diào)查和利益協(xié)調(diào)，絕大部分人大代表、委員都是兼職，即便有法律專業(yè)知識(shí)背景，他們也不能全身心投入立法。

那么，法律、法規(guī)到底是誰立出來的呢？

在我國具體的立法過程中，很多立法項(xiàng)目、立法任務(wù)，是由人大常委會(huì)及各專門委員會(huì)完成的，具體來說，是由每個(gè)專門委員會(huì)內(nèi)部的法規(guī)處、辦公室來完成的，這些同志有法律職業(yè)共同體的共同特質(zhì)，即便是非法律專業(yè)，但由于長(zhǎng)期從事立法工作，其經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，已經(jīng)成長(zhǎng)為立法方面的專家。

因而，我們要看到一種真相，推動(dòng)人大立法工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)各專門委員會(huì)立法項(xiàng)目順利完成的，是各處室具體負(fù)責(zé)操刀的立法工作人員，他們雖然不是全國人大代表，不是法律、法規(guī)表決、通過的關(guān)鍵決定人，但他們知法、懂法，很多人都畢業(yè)于正規(guī)的法律院校，有的還通過了國家法律資格考試，他們有著豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。從某種意義上講，他們承擔(dān)著代表、委員的助理或秘書工作，他們?cè)诹⒎ㄎ枧_(tái)的幕后默默工作，扮演著“實(shí)際的立法職能行使者”或“隱形的立法決策者”角色，因?yàn)橛兴麄兊膶I(yè)、能力保障，才確保了一部部法規(guī)的順利出臺(tái)，才讓我們看到了法規(guī)通過后的樣子。

二、新時(shí)代立法工作者的專業(yè)能力是個(gè)什么能力？

（一）發(fā)現(xiàn)能力?！傲⒎ㄕ邞?yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！笨梢哉f，法律不是被“立”出來的，而是被“發(fā)現(xiàn)”的，法律是被立法工作者認(rèn)識(shí)到的法律，是立法工作者概括、提升、歸納到了的規(guī)律，每位立法工作者都應(yīng)當(dāng)有雙慧眼，發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)矛盾、發(fā)現(xiàn)特色，學(xué)會(huì)杜絕主觀立法、經(jīng)驗(yàn)立法、閉門立法。

（二）起草能力。立法工作者好比畫家在一張白紙上構(gòu)圖，他不僅要思考畫什么，內(nèi)容如何設(shè)計(jì)安排？還要考慮形式上如何協(xié)調(diào)，具有什么美感或特色？起草過程就是起草者畫畫的塑造過程、打磨過程，要從大量紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中科學(xué)地有效地抽象出應(yīng)由法律調(diào)整的內(nèi)容，立法工作者的謀篇布局、結(jié)構(gòu)安排、文字表達(dá)能力極為考究。

（三）決策能力。在立法過程中，能否堅(jiān)持自己的主張，是否在要害的地方敢于拍板，是否在矛盾爭(zhēng)議的地方敢于穩(wěn)準(zhǔn)狠地下一刀，都在考驗(yàn)立法工作者的決策能力，不能先入為主地把某種短見、偏見、好惡帶入，更重要的是要有理性的認(rèn)識(shí)、科學(xué)的分析、專業(yè)的判斷，要有敢于決策、決斷的能力。

（四）協(xié)調(diào)能力。在多元社會(huì)中，立法是各種觀點(diǎn)、意見的各自表達(dá)，交鋒、博弈難免，要通過各種平等協(xié)商，包容尊重，妥善處理各種關(guān)系，立法工作者要具備統(tǒng)籌布局、整合分歧、凝聚共識(shí)、溝通反饋的能力。

（五）說理能力。法律最主要的特征不是強(qiáng)制，而是說理。立法過程重在說理，立法工作者要有能力把立法的必要性、可行性、合法性、科學(xué)性、合理性、實(shí)效性講清楚、說明白。

（六）審議能力。審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，審議承擔(dān)著“質(zhì)量檢驗(yàn)”的作用，審議不能走程序、玩形式或只說好話，法規(guī)質(zhì)量要高，一定要在審議環(huán)節(jié)睜大眼睛，“審”出問題來。只有經(jīng)過意見的交鋒爭(zhēng)辯、觀點(diǎn)的溝通博弈，才能體現(xiàn)立法工作者的真正水平，才能為法律文本賦予良法的品質(zhì)。

（七）解釋能力。只有被宣傳、被解釋，法規(guī)才會(huì)變得具體和有效，要讓民眾消費(fèi)法律，得讓民眾明確法律的具體含義。法規(guī)制定出來后，立法工作者要進(jìn)行必要的解釋和說明，得有立法故事可講，得有很多值得回味或遺憾的地方可說。

三、對(duì)立法工作者的改革期許

如前所說，如今立法權(quán)的行使，民主性與專業(yè)性發(fā)生著某種斷層或撕裂，大量的工作是由立法部門具體工作人員完成的。對(duì)這些具體的立法工作者，要給予相應(yīng)的尊重和地位。

在資格準(zhǔn)入層面，要提高立法工作者的準(zhǔn)入門檻。法治是一個(gè)系統(tǒng)工程，立法、執(zhí)法、督法、守法不可分割。在法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，立法是第一個(gè)環(huán)節(jié)，是第一道關(guān)口。執(zhí)法效果如何，取決于立法，評(píng)價(jià)法律好壞，取決于立法。如果把立法比喻為“源”，那么執(zhí)法、司法、守法則是“流”，“源”正，才能“流”清，離開了立法，執(zhí)法、司法、守法就成了無源之水、無本之木。如果立法工作者的素質(zhì)不高，怎能確保法律的質(zhì)量高、社會(huì)治理的效果好。

我們呼吁，法律職業(yè)共同體應(yīng)包括立法工作者，要把立法工作者看成是法律職業(yè)共同體中重要的一員，讓立法工作者取得和入額法官、檢察官“同等”的職業(yè)優(yōu)待。必須按照中央關(guān)于推進(jìn)立法隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求，重視立法工作者的能力建設(shè)，要把立法人才隊(duì)伍納入黨管人才總體規(guī)劃，按照“四化”標(biāo)準(zhǔn)要求，配齊省州市立法工作人員，要探索建立立法領(lǐng)軍人才、骨干人才和專業(yè)人才隊(duì)伍，要探索入職試點(diǎn)，選拔優(yōu)秀立法工作人員作為法工委委員。一句話，不設(shè)置應(yīng)有的準(zhǔn)入門檻，不注重立法工作者的地位保障，不加強(qiáng)立法工作者自身的能力建設(shè)，是不符合時(shí)代發(fā)展要求的。

立法不僅是一項(xiàng)工作，更是一門科學(xué)，一項(xiàng)技藝，由立法工作者所立之法，不應(yīng)是簡(jiǎn)單枯燥的條文堆積，而是知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智力高度集中的一件社會(huì)產(chǎn)品，這個(gè)產(chǎn)品要被民眾接受、認(rèn)同或消費(fèi)，其背后凝集著立法工作者的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，我們必須讓社會(huì)知道立法工作者的重要，必須朝“四化”方向努力發(fā)展。

這不是什么狹隘的、本位主義的利益爭(zhēng)斗，而是為了維護(hù)法治源頭，捍衛(wèi)法治權(quán)威的最好制度設(shè)計(jì)，希望落實(shí)好憲法賦予人大的權(quán)威和地位，落實(shí)好中央精神，讓這個(gè)時(shí)代真正的付出者、貢獻(xiàn)者，受到尊重或重用，要為具體操刀的立法工作者們，打通更寬廣、更公正的發(fā)展空間，讓他們不以“謀官”為職業(yè)，而以“立良法”為志業(yè)，安心于偉大的立法事業(yè)，為中國的法治偉業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（作者系云南省人大常委會(huì)辦公廳一級(jí)巡視員）