馬浩然，趙天忠

(1. 天津農(nóng)學(xué)院農(nóng)學(xué)與資源環(huán)境學(xué)院；2. 北京林業(yè)大學(xué)信息學(xué)院)

一、研究背景

森林作為“山水林田湖草沙”統(tǒng)一生態(tài)有機(jī)體的重要組成部分，在緩解氣候變化、控制水土流失和土地退化、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在人類與自然和諧共處的大背景下，我國實(shí)施了森林分類經(jīng)營措施，一方面要滿足人類的木材產(chǎn)品需求，另一方面要滿足多樣化的生態(tài)需求，保障森林的生態(tài)屏障作用。隨著生態(tài)公益林建設(shè)不斷擴(kuò)展，森林的生態(tài)效益如果不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，將導(dǎo)致經(jīng)營主體難以為繼，影響生態(tài)公益林建設(shè)的持續(xù)開展。生態(tài)補(bǔ)償是世界各國推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的主要手段之一。20世紀(jì)90年代末，拉美一些國家實(shí)施了向生態(tài)服務(wù)保護(hù)者支付費(fèi)用，鼓勵其保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為的生態(tài)付費(fèi)（payment for ecosystem services, 簡稱 PES）項(xiàng)目，取得了不錯的效果，之后許多國家開始效仿[1]。將森林生態(tài)效益貨幣化，一方面能夠激發(fā)人們保護(hù)森林的意識，減少森林生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的喪失，另一方面將森林資源的外部性逐步規(guī)范地納入商品的市場定價中[2]。

建設(shè)生態(tài)文明背景下，森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制可以協(xié)調(diào)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的掣肘關(guān)系。森林生態(tài)效益補(bǔ)償符合生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃和綠色發(fā)展思路的推進(jìn)，對于提高森林生態(tài)建設(shè)者與維護(hù)者的積極性、維護(hù)林地所有者合法的經(jīng)濟(jì)利益具有促進(jìn)作用，能夠推動林業(yè)生態(tài)建設(shè)長足發(fā)展。生態(tài)效益補(bǔ)償對于協(xié)調(diào) “綠水青山”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的公平性，實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和森林生態(tài)保護(hù)的“雙贏”具有重要意義。1981年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》發(fā)布，明確要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，成立“林業(yè)基金”和“綠化費(fèi)”[3]。之后森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度逐漸完善，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會《關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》中明確指出要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)提供官方指導(dǎo)。1998年我國頒布《中華人民共和國森林法》（簡稱《森林法》），確定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的法律依據(jù), 指出森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)管理, 這是我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的一個重大突破。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償屬于生態(tài)效益補(bǔ)償范疇內(nèi)的一種，是以森林為補(bǔ)償核算對象，通過利用經(jīng)濟(jì)手段激勵人們維護(hù)和保育森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，以解決由于市場機(jī)制失靈造成的森林生態(tài)效益的外部性[4]。目前的國內(nèi)研究中針對森林生態(tài)補(bǔ)償有3種提法：森林生態(tài)補(bǔ)償、森林資源生態(tài)補(bǔ)償以及森林生態(tài)效益補(bǔ)償。前兩者表達(dá)的含義是相同的。森林生態(tài)補(bǔ)償和森林生態(tài)效益補(bǔ)償所指的含義略有不同，生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境造成損害的行為后果的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而生態(tài)效益補(bǔ)償則強(qiáng)調(diào)的是對那些在為社會提供生態(tài)效益這一公共物品的過程中承擔(dān)了其義務(wù)范圍以外的成本的補(bǔ)償。相對來說，森林生態(tài)補(bǔ)償是廣義的概念，不僅包括對森林生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，還包括對森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)性投入以及保護(hù)行為的補(bǔ)償。例如，我國退耕還林工程、“三北”防護(hù)林工程、天然林保護(hù)工程中對林業(yè)建設(shè)和保護(hù)的投入，包括育林、營林、管護(hù)和撫育等費(fèi)用，對禁伐和限伐或因保護(hù)森林而喪失的機(jī)會成本所帶來的損失的補(bǔ)償，以及對森工企業(yè)的社會保險補(bǔ)助支出和森工企業(yè)下崗職工的補(bǔ)助[5]。森林生態(tài)效益補(bǔ)償則是針對森林所產(chǎn)生的、無法進(jìn)行市場交易的生態(tài)效益給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在我國林業(yè)領(lǐng)域，這種補(bǔ)償屬于一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而不是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此在國家林業(yè)生態(tài)工程中對國有林業(yè)企業(yè)的資金投入并不能算入森林生態(tài)效益補(bǔ)償[6]。當(dāng)然，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵是在國內(nèi)外林業(yè)發(fā)展的深入研究和實(shí)踐中不斷完善和變化的，在當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償和森林生態(tài)補(bǔ)償研究中，大多數(shù)學(xué)者對二者不予明確區(qū)分，即將森林生態(tài)效益補(bǔ)償也稱為森林生態(tài)補(bǔ)償，本研究也不予區(qū)分，統(tǒng)一稱為森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

二、國內(nèi)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐進(jìn)展

國內(nèi)森林生態(tài)效益補(bǔ)償起步較晚，在發(fā)展過程中盡管遇到一些法律保障、制度設(shè)計(jì)、技術(shù)實(shí)施以及市場操作層面的困難和問題，但也逐步取得了一些成績。森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谘a(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償效益測算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面。

（一）森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

1. 補(bǔ)償范圍

在我國現(xiàn)行林業(yè)規(guī)劃中，森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍主要指針對生態(tài)公益林的補(bǔ)償，此外還包括幾大林業(yè)生態(tài)工程中遺留下來的持續(xù)性補(bǔ)償，包括將2004年以來補(bǔ)助到期的退耕還林和天然林保護(hù)等生態(tài)工程的林地納入到生態(tài)效益補(bǔ)償范圍之內(nèi)[7]。生態(tài)公益林范圍由國家和地方劃定，即國家公益林和地方公益林。集體林權(quán)制度改革后，公益林不僅包括國家和集體所有的公益林，也包括個人所有的公益林，解決好公益林的權(quán)屬問題有利于明確補(bǔ)償?shù)膶ο蠓秶?。有學(xué)者考慮將其他林種加入森林效益生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，包括商品林等[8]。事實(shí)上，商品林在特定的林業(yè)工程項(xiàng)目中屬于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶?，主要是為了補(bǔ)償林業(yè)建設(shè)過程中因退耕引起的糧食減收。在商品林和公益林所發(fā)揮的效益方面，張濤[6]從森林分類經(jīng)營的角度對森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍的確定進(jìn)行了詳細(xì)的論述，認(rèn)為公益林和商品林發(fā)揮的價值不同是由分類經(jīng)營決定的，商品林在市場運(yùn)行機(jī)制下能實(shí)現(xiàn)其價值，而公益林不能，這也是建立公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)，因此商品林的生態(tài)價值不應(yīng)予以補(bǔ)償。筆者同意該觀點(diǎn)，商品林在其未砍伐時固然有短暫的生態(tài)價值，但森林生態(tài)效益具有較長的時間尺度，特點(diǎn)是長期穩(wěn)定，因此除了林業(yè)工程項(xiàng)目外商品林的生態(tài)價值不應(yīng)予以補(bǔ)償。

2. 補(bǔ)償主體

當(dāng)前國內(nèi)的實(shí)踐中補(bǔ)償主體是以政府補(bǔ)償為主。參考國外的補(bǔ)償機(jī)制，曹小玉等[9]認(rèn)為單純依靠政府補(bǔ)償會導(dǎo)致諸多問題，譬如管理機(jī)制、長效性和監(jiān)督問題等，更理想的情況是引入市場補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮“誰破壞誰恢復(fù)”“誰受益誰補(bǔ)償”原則。童光法[10]指出可借鑒國外森林生態(tài)效益在市場補(bǔ)償方面成熟的經(jīng)驗(yàn)，嘗試擴(kuò)展補(bǔ)償主體范圍的可行性，比如補(bǔ)償主體可包括對森林資源的侵害者。但我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度主要以《森林法》等相關(guān)法律作為依據(jù)，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度尚未納入對森林資源侵害者的懲罰。從森林生態(tài)效益的外部性原因出發(fā)，諸多學(xué)者也認(rèn)為應(yīng)逐漸將森林生態(tài)效益的享用者也包括在補(bǔ)償主體之內(nèi)。李英等[11]基于社會信任的角度調(diào)查民眾是否愿意支付生態(tài)補(bǔ)償，得出大部分城鎮(zhèn)居民愿意為森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，這與調(diào)研對象的生態(tài)環(huán)境感知、森林重要性認(rèn)知、生態(tài)補(bǔ)償政策認(rèn)知度有關(guān)，建議通過森林生態(tài)旅游優(yōu)惠和納入個人信用體系等方式逐漸提高開民眾對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕邮芏取ＪY毓琪等[12]調(diào)查渾河流域下游民眾的森林生態(tài)效益補(bǔ)償意愿，得出大部分下游居民愿意對森林發(fā)揮的涵養(yǎng)水源價值進(jìn)行補(bǔ)償，但也和自身收入等因素有關(guān)。

3. 補(bǔ)償客體

補(bǔ)償客體是指為了保護(hù)森林資源免于采伐和破壞做出貢獻(xiàn)的人群[13]。我國當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償客體主要是林權(quán)主體，包括森林管護(hù)單位、林農(nóng)、護(hù)林員。童光法[10]提出補(bǔ)償客體應(yīng)加入由于森林資源受到破壞而遭受生態(tài)利益損害的當(dāng)?shù)鼐用?。就?dāng)前情況來看，這部分人群是極少數(shù)。目前的一種共識是應(yīng)充分發(fā)揮市場補(bǔ)償功能，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償主體和客體范圍，更好地發(fā)揮森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖饔?。在如何開展市場化補(bǔ)償方面，學(xué)者們提出可通過一些途徑拓寬補(bǔ)償路徑，包括發(fā)展碳匯交易項(xiàng)目、森林生物多樣性交易、森林生態(tài)旅游、增加森林附加值[9]、林下經(jīng)濟(jì)[14]、生態(tài)補(bǔ)償稅等經(jīng)濟(jì)手段。這些方式有賴于完善的市場機(jī)制作為支撐。當(dāng)前國內(nèi)只有碳匯市場機(jī)制相對完善，其他方式的實(shí)踐和探索仍然欠缺。森林生態(tài)效益補(bǔ)償客體的滿意度也是研究的一個熱點(diǎn)，學(xué)者們探討如何采用有效的補(bǔ)償方式提升客體保護(hù)和維持森林生態(tài)效益的意愿，切實(shí)提高林區(qū)建設(shè)者的生計(jì)。當(dāng)前一種新的補(bǔ)償思路是跨區(qū)域補(bǔ)償[15]，能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域與森林資源發(fā)達(dá)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的不平衡，通過政府等角色建立保護(hù)主體、受益主體之間的有效補(bǔ)償關(guān)系[16]，有助于突破跨區(qū)域森林生態(tài)效益補(bǔ)償困境。例如，2020年12月，海南省印發(fā)《海南省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案》。2021年6月，重慶市規(guī)劃和自然資源局與四川省自然資源廳共同印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè) 共同開展國土空間生態(tài)修復(fù)工作的實(shí)施意見》。

補(bǔ)償主體和客體的延伸與擴(kuò)大，需要機(jī)制的完善和推動。森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者應(yīng)該是各方面的受益者。但在實(shí)踐中并不能完全按照“誰受益, 誰補(bǔ)償”的原則獲取補(bǔ)償資金。當(dāng)前政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制是限制補(bǔ)償來源多樣化的主要原因，這與我國公眾長期“搭便車”思路也有較大關(guān)系。就我國的森林資源管理主體和經(jīng)營模式來說，政府的角色不能缺失。但從政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式過渡到民眾積極主動參與的補(bǔ)償方式需要一個過程，也需要完善的市場配套機(jī)制和法律法規(guī)作為支撐，逐漸通過市場機(jī)制引導(dǎo)公眾參與的積極性。

（二）測算森林生態(tài)效益

測算森林生態(tài)系統(tǒng)效益一方面能夠從數(shù)值上體現(xiàn)出森林生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮的生態(tài)效益，另一方面能夠與其他生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行價值的換算與衡量。測算結(jié)果能夠作為確定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從源頭科學(xué)評估森林生態(tài)價值，因此將森林的正外部價值計(jì)算為補(bǔ)償金額。總體來說森林生態(tài)效益測算方法大致可分為物質(zhì)量評價法、價值量評價法、能值分析法和生態(tài)模型法[17-18]。其中前3種方法基于市場理論，能夠用貨幣直接表示生態(tài)服務(wù)價值，生態(tài)模型法則是基于生態(tài)學(xué)規(guī)律模擬森林生態(tài)過程計(jì)算森林生態(tài)效益。

1. 生態(tài)模型法

生態(tài)模型法通過建立模型核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，并對模型生態(tài)參數(shù)進(jìn)行修正和計(jì)算。缺點(diǎn)是計(jì)算過程復(fù)雜、技術(shù)壁壘強(qiáng)，但可以加入遙感、地理信息等手段的調(diào)查因子，使模擬結(jié)果越來越動態(tài)化、精準(zhǔn)化。例如，周鳳杰等[19]采用生態(tài)模型法結(jié)合系統(tǒng)動態(tài)思路，對云南省森林從林木經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值兩方面建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓浪惴匠?。國?nèi)外使用該方法進(jìn)行測算的研究越來越多且深入。

2. 物質(zhì)量評價法

物質(zhì)量評價法是從生物量的角度對森林生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務(wù)價值進(jìn)行評價。物質(zhì)量評價法又可細(xì)分為功能價值法和當(dāng)量因子法。功能價值法中大多數(shù)國內(nèi)研究參考的是我國在2008年發(fā)布的《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》[20]，利用公式結(jié)合森林資源清查資料調(diào)查因子和相應(yīng)的生態(tài)學(xué)參數(shù)計(jì)算出物質(zhì)量。該方法的優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算過程有直接依據(jù)，能夠比較不同生態(tài)服務(wù)價值[21]。缺點(diǎn)是林齡、林分密度、立地條件等難以考慮在內(nèi)，導(dǎo)致生態(tài)學(xué)參數(shù)存在差異性，若加上修正系數(shù)，計(jì)算過程則更復(fù)雜且可靠性難以評估。

當(dāng)量因子法是利用可量化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值當(dāng)量，通過面積等參數(shù)換算得到森林生態(tài)價值。最早是由Costanza等[22]使用。謝高地等[23]對當(dāng)量因子法進(jìn)行改進(jìn)，形成了中國陸地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的動態(tài)評估方法，為中國學(xué)者研究當(dāng)量因子法提供了指導(dǎo)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是換算簡單，所需數(shù)據(jù)少，可快速計(jì)算，適合大區(qū)域的價值量計(jì)算。缺點(diǎn)是根據(jù)面積進(jìn)行換算，難以體現(xiàn)森林的蓄積、立地質(zhì)量等參數(shù)對生態(tài)價值的影響。

物質(zhì)量方法的另一優(yōu)點(diǎn)是可評估森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的密度和質(zhì)量等，從而為差異化生態(tài)補(bǔ)償提供依據(jù)。蔣毓琪等[12]采用功能價值法對渾河流域不同樹種的面積和“不同森林類型單位面積生態(tài)服務(wù)價值”換算出森林生態(tài)涵養(yǎng)水源方面的價值。胡書興[24]結(jié)合當(dāng)量因子法和生態(tài)經(jīng)濟(jì)級差地租理論，利用由蓄積和覆蓋率組合的林業(yè)資源豐盈指數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合指數(shù)核算不同生態(tài)服務(wù)類型的價值，并計(jì)算出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價格。也有學(xué)者進(jìn)行了測算方法的組合，吸收不同方法的優(yōu)點(diǎn)，建立技術(shù)壁壘低、可操作性強(qiáng)的測算方式。唐琳等[25]將物質(zhì)量方法中的兩種方法結(jié)合，吸收當(dāng)量因子法和功能價值法的優(yōu)點(diǎn)，建立了基于標(biāo)準(zhǔn)樣地價值當(dāng)量的森林生態(tài)價值核算方法。馮茹[26]將功能價值法與生態(tài)模型法結(jié)合，利用遙感數(shù)據(jù)提取因子和森林調(diào)查數(shù)據(jù)，分別計(jì)算出重慶市2000年和2009年的森林生態(tài)服務(wù)價值。

3. 價值量評價法

價值量評價法主要從貨幣價值量的角度對森林生態(tài)系統(tǒng)提供的價值量進(jìn)行評價。價值量評價法是應(yīng)用較為廣泛的一種方法，按照市場類型不同，可分為直接市場法、替代市場法和模擬市場價值法[27]。每種方法又可細(xì)分為多種計(jì)算方法，直接市場法可細(xì)分為市場價值法、費(fèi)用支出法、人力資本法和機(jī)會成本法。替代市場法可分為替代成本法、恢復(fù)和防護(hù)費(fèi)用法、影子工程法、影子價格法、旅行費(fèi)用法。模擬市場價值法可分為條件價值法和選擇實(shí)驗(yàn)法[28]。直接市場法和替代市場法比模擬市場價值法的應(yīng)用和研究要相對廣泛。價值量評價法的特點(diǎn)是不需要太多森林生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)，可從成本或?qū)嵨锪康氖袌鰞r格等角度進(jìn)行測算。但由于研究者所評估的森林生態(tài)價值的功能和側(cè)重點(diǎn)不同，因此，不同的人計(jì)算出的價值存在較大的差異。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效率高，缺點(diǎn)是價值量評估法反映的大多數(shù)是人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理想市場價格，評估的森林生態(tài)不同價值計(jì)算結(jié)果疊加可能會存在重復(fù)計(jì)算的情況。

諸多學(xué)者在不同的尺度包括省、市、縣以及林場范圍內(nèi)采用價值量評價法對森林生態(tài)不同方面的價值進(jìn)行了測算和探索?？追脖骩29]采用替代成本法對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)成本、工業(yè)機(jī)會成本進(jìn)行核算。盛文萍等[30]采用影子工程法計(jì)算森林降水?dāng)r截量和生態(tài)系統(tǒng)涵蓄降水量方面的生態(tài)效益，提出實(shí)施區(qū)域差異化的單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。張靜波等[31]利用影子工程法從經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值兩方面計(jì)算呼和浩特市森林的生態(tài)效益。李瑩[32]利用市場價值法、旅行費(fèi)用法等方法分別計(jì)算森林不同方面的生態(tài)效益，綜合全部效益后進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算。鮑鋒等[33]采用市場價值法按照生態(tài)區(qū)位商和主導(dǎo)生態(tài)價值來核算生態(tài)補(bǔ)償價值，并建議根據(jù)森林總效益的10%進(jìn)行補(bǔ)償。呂郁彪等[34]將森林按照不同齡組進(jìn)行劃分，采用不同方法測算不同齡組森林的生態(tài)效益后按照權(quán)屬不同測算補(bǔ)償金額。吳強(qiáng)等[35]通過野外實(shí)測小班尺度馬尾松的固碳、水源涵養(yǎng)、固土保肥、生物多樣性共4 種主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，并計(jì)算出該樹種的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了單一樹種的小范圍的價值測算。李泠穎[36]利用價值量評價法將計(jì)算出的森林碳儲量結(jié)合碳價格和林木價格核算森林固碳價值，最終得到生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果。鄭沛等[37]采用模擬市場價值法、替代市場法對森林的景觀游憩價值、就業(yè)價值進(jìn)行了測算。

總體來說，不同方面的森林生態(tài)價值適用的計(jì)算方法不盡相同，固碳釋氧和水源涵養(yǎng)方面的價值側(cè)重于用替代市場法，固土保肥方面價值則可使用市場價值法或替代市場法，景觀游憩價值則適用于模擬市場價值法。在價值評價法方面的研究中存在的爭議是一些學(xué)者將森林的多種生態(tài)效益測算結(jié)果直接疊加，導(dǎo)致測算結(jié)果比實(shí)際效益大很多。因此吳強(qiáng)等[35]提出固碳釋氧、水源涵養(yǎng)、固土保肥和生物多樣性是森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主要類型，為避免重復(fù)計(jì)算，釋氧服務(wù)和生物多樣性服務(wù)不加入總服務(wù)價值。張穎[28]指出計(jì)算森林生態(tài)效益后應(yīng)通過層次分析法或補(bǔ)償系數(shù)法對效益進(jìn)行綜合與修正，有利于客觀評估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4. 能值分析法

能值分析法是以能值理論和系統(tǒng)生態(tài)學(xué)原理為基礎(chǔ)，把不同種類能量轉(zhuǎn)化成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的太陽能值來衡量和分析，利用經(jīng)濟(jì)價值衡量生態(tài)服務(wù)價值[38]。能值分析法反映的是森林生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)一樣消耗的太陽能，能夠?qū)⑸稚鷳B(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)系起來。缺點(diǎn)是無法反映森林生態(tài)系統(tǒng)提供的其他系統(tǒng)不能提供的服務(wù)類型。因此該方法在森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值測算中的應(yīng)用相對較少。

綜合來看，森林生態(tài)功能包含固碳、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙等多個方面的效益，各學(xué)者測算效益補(bǔ)償?shù)墓δ軅?cè)重點(diǎn)有所不同。由于各項(xiàng)森林生態(tài)效益理論基礎(chǔ)是有差異的，采用價值量評價法將各項(xiàng)生態(tài)功能價值直接相加獲得結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性還值得商榷。

（三）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究中的關(guān)鍵和難點(diǎn)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐緩讲煌?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同。目前我國公益林生態(tài)補(bǔ)償是以政府為主。政府補(bǔ)償主要是來自公共財(cái)政預(yù)算，包括國家和地方兩部分資金，補(bǔ)償根據(jù)森林權(quán)屬等級確定。國家公益林和地方公益林由于補(bǔ)償資金來源不同，會出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況[39]。這與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展情況也有關(guān)。多數(shù)學(xué)者在研究補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中都提到了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題[40-41]。陳嫻儀等[42]針對大多數(shù)學(xué)者指出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增長可按照GDP平均增長速度，以5年為一個周期及時調(diào)整并逐步增加。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的根源主要是資金來源單一。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是大多數(shù)學(xué)者重新測算森林生態(tài)效益的主要原因。確定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路可以歸納為按照投入成本、生態(tài)價值或機(jī)會成本進(jìn)行測算。按照投入成本測算往往是最低標(biāo)準(zhǔn)，按照生態(tài)價值測算則是最高標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際補(bǔ)償過程中產(chǎn)生的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于最高標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)之間。現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金僅包含了森林的管護(hù)成本，遠(yuǎn)低于森林生態(tài)效益，提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要從改革生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制入手，積極拓展資金來源。

當(dāng)前的補(bǔ)償是一種政府調(diào)控手段。如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)各區(qū)域范圍內(nèi)補(bǔ)償方式的合理分配、保障補(bǔ)償?shù)墓叫院秃侠硇?，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐中十分重要。公益林分區(qū)域按照面積進(jìn)行補(bǔ)償，這與過去我國森林資源經(jīng)營目標(biāo)有關(guān)，同時也與森林生態(tài)價值換算單位有關(guān)。利用面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與換算是學(xué)者們在研究森林生態(tài)效益及補(bǔ)償實(shí)踐中的共識和習(xí)慣。這也便于森林與其他生態(tài)系統(tǒng)價值進(jìn)行衡量和換算。此外利用單位面積衡量森林生態(tài)效益，對于擴(kuò)大森林在面積尺度上的生態(tài)價值也有促進(jìn)和比較作用。過去林業(yè)經(jīng)營追求森林資源面積的增長，但面積增加并不一定促進(jìn)森林資源質(zhì)量的提高，也不一定直接導(dǎo)致森林生態(tài)價值的增長。如何在各個區(qū)域之間施行有差異的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，小范圍內(nèi)如何從樹種、質(zhì)量、區(qū)位等實(shí)施有差異的補(bǔ)償，是研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

關(guān)于應(yīng)該參考哪些指標(biāo)開展實(shí)際補(bǔ)償工作，大部分學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是以森林發(fā)揮的生態(tài)效益作為客觀依據(jù)。溫作民[43]認(rèn)為不應(yīng)按面積固化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)區(qū)別森林生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)償，倡導(dǎo)按照森林蓄積的年增量為生態(tài)稅計(jì)算依據(jù)來衡量森林生態(tài)功能中的固碳能力；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)參考立地質(zhì)量對林地進(jìn)行補(bǔ)償[44]，或以森林蓄積為計(jì)量基礎(chǔ)進(jìn)行測算補(bǔ)償[45]；按照林業(yè)碳匯交易價格進(jìn)行補(bǔ)償并以碳匯消長為指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償調(diào)整；按照森林固碳價值進(jìn)行補(bǔ)償，既不影響林業(yè)市場的運(yùn)作，同時達(dá)到提高森林碳匯的目的[46]。森林碳匯的補(bǔ)償方式逐漸被大眾認(rèn)知[47]，大眾也在慢慢接受這種方式，并愿意購買碳匯用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償。大眾意愿度主要與個人風(fēng)險偏好有關(guān)[48]。李國志[49]認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算，將生態(tài)區(qū)位、樹種、林齡、林分質(zhì)量等因素均考慮在內(nèi)。另有學(xué)者指出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價和建立分級分類補(bǔ)償機(jī)制，以保障林農(nóng)的森林維護(hù)積極性[50]。陳臻等[51]基于生態(tài)公益林權(quán)屬、事權(quán)等級、保護(hù)等級、林分質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能等指標(biāo)構(gòu)建湖南省株洲市生態(tài)公益林補(bǔ)償系數(shù)模型，計(jì)算出補(bǔ)償系數(shù)，體現(xiàn)出差異化補(bǔ)償。也有學(xué)者建立公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)影響因素計(jì)量模型。黃李煌[52]、陳欽等[53]建立了公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入、蓄積量、各樹種原木價格、保護(hù)等級之間的計(jì)量模型，形成分級計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。廖燁[54]針對湖南省森林公園公益林建立了差異化森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的回歸分析模型，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與蓄積量、原木價格、保護(hù)等級、人均收入等因子具有較強(qiáng)線性關(guān)系，建議分級補(bǔ)償，體現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)原則。

森林生態(tài)功能的發(fā)揮是一個長期且緩慢的過程，短期內(nèi)統(tǒng)計(jì)其效益是一個費(fèi)時費(fèi)力的工作，原則上是固定一個周期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法較為科學(xué)。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的多少和補(bǔ)償是否合理直接關(guān)系到補(bǔ)償對象的滿意度，部分學(xué)者也逐漸開始探索補(bǔ)償意愿方面的研究，調(diào)研林農(nóng)對補(bǔ)償滿意度和影響滿意度的因素[55]。諸多研究表明林農(nóng)的收入水平和受教育水平是影響森林生態(tài)效益補(bǔ)償滿意度的重要因素[56]。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)林戶對公益林建設(shè)缺乏重視是導(dǎo)致森林生態(tài)效益補(bǔ)償效果欠佳的一個原因。越年輕、文化程度越高的農(nóng)戶越認(rèn)同公益林差異化補(bǔ)償[57]，因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對補(bǔ)償對象的森林生態(tài)認(rèn)知普及和宣傳，使補(bǔ)償對象逐漸認(rèn)可差異化補(bǔ)償。

總體來說，對補(bǔ)償對象的意愿調(diào)查有助于促進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的合理性。在制定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，一方面要考慮到林農(nóng)的補(bǔ)償滿意度和政府以外的支付主體的意愿，另一方面應(yīng)參考森林質(zhì)量和生態(tài)效益、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相關(guān)因素，適當(dāng)采取合理的激勵機(jī)制和競爭機(jī)制，設(shè)置合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等級，對于科學(xué)制定森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)起到促進(jìn)作用。

三、國外森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究和實(shí)踐進(jìn)展

國外學(xué)者有關(guān)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶岱ㄅc國內(nèi)略有不同，在國外文獻(xiàn)中使用最廣泛的是PES。PES的中心思想是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值應(yīng)由受益者補(bǔ)償。實(shí)施PES的目的與森林生態(tài)效益補(bǔ)償類似，也是通過將環(huán)境外部性內(nèi)化到市場價格中來糾正市場失靈。國外的PES研究起步較早，1997年，Daily[58]首先明確提出了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的概念，為PES的研究和實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)。隨后，生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償服務(wù)相關(guān)概念、分類框架、生態(tài)服務(wù)功能價值的評估等關(guān)鍵問題成為研究熱點(diǎn)與前沿問題。之后全球范圍內(nèi)有數(shù)百個PES計(jì)劃在實(shí)施，主要涵蓋了4個方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)：生物多樣性保護(hù)、流域服務(wù)、碳儲存和景觀美化。有國家很早就實(shí)施了森林保護(hù)相關(guān)政策和工程，盡管沒有直接指明作為森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，但實(shí)際上也發(fā)揮著類似的作用。國外的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度除了政府補(bǔ)償?shù)纳止こ添?xiàng)目和公共財(cái)政補(bǔ)貼外，有一部分是公益組織對森林生態(tài)的監(jiān)督和補(bǔ)償，比如歐盟 LIFE（the financial instrument for the environment，簡稱 LIFE）環(huán)境金融工具中有眾多項(xiàng)目負(fù)責(zé)歐盟的森林修復(fù)并為其提供資金。此外還有較大一部分是市場驅(qū)動的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，包括碳匯交易以及森林生態(tài)旅游產(chǎn)生的費(fèi)用、流域下游對上游的補(bǔ)償?shù)?。還有一些國家針對造林貸款進(jìn)行免息或者免稅制度，此部分不應(yīng)屬于直接的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，而應(yīng)屬于優(yōu)惠政策。各國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍和對象也根據(jù)資金的來源有所不同，畢竟不同來源的資金補(bǔ)償重點(diǎn)也不同，并不是將政府和市場來源的資金混合后進(jìn)行補(bǔ)償。

（一）政府補(bǔ)償機(jī)制下的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)

政府補(bǔ)償部分一般是針對森林生態(tài)大規(guī)模的修復(fù)或者維護(hù)，比如造林育林以及管護(hù)費(fèi)用，類似于成本補(bǔ)償。哥斯達(dá)黎加的PSA 計(jì)劃 (Pago de Servicios Ambientales,簡稱PSA)是全球?qū)嵤㏄ES生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的先驅(qū)[59]。1996年，哥斯達(dá)黎加新修訂的《森林法》確立批準(zhǔn)了PSA，最初包括3方面的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償：森林保護(hù)、重新造林和森林管理，到2014年演變?yōu)榘ㄉ锒鄻有?、水服?wù)、牧場再生等16種模式的補(bǔ)償。其中，森林保護(hù)、重新造林仍是兩種主要的模式，補(bǔ)償資金的主要來源是政府提供的財(cái)政資金，來源主要以收納燃油稅為主，此外還有水服務(wù)付費(fèi)[60]。哥斯達(dá)黎加實(shí)施的PSA補(bǔ)償方案中，任何擁有產(chǎn)權(quán)的私人林地所有者都可以基于土地所有權(quán)自愿參加PSA方案，私有林所有者通過與森林生態(tài)效益的受益者及第三方 FONAFIFO（the national forestry financing fund，國家森林融資基金）簽訂付費(fèi)合同和購買環(huán)境服務(wù)證書，能夠獲得補(bǔ)償和免稅激勵。除了哥斯達(dá)黎加之外，也有包括越南、摩洛哥等一些國家通過轉(zhuǎn)移支付和強(qiáng)制性稅收保證一部分森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)來源[61]。

英國林業(yè)委員會在2003年制定了森林補(bǔ)助金制度，并在2008年對其進(jìn)行重新修訂，規(guī)定了包括森林規(guī)劃、森林評價、森林更新、森林改良、造林補(bǔ)助以及森林管理在內(nèi)的6種補(bǔ)助金。不同的補(bǔ)助金按照面積補(bǔ)助，其標(biāo)準(zhǔn)不同，主要對提供森林生態(tài)服務(wù)的居民以及經(jīng)營森林的居民發(fā)放補(bǔ)貼[62]。美國2014年之前的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)主要是以政府補(bǔ)貼為主。美國實(shí)行的保護(hù)性退耕計(jì)劃政策類似于我國的退耕還林工程，按照有林地范圍補(bǔ)償給原有農(nóng)田實(shí)施造林工程的農(nóng)民。美國的私有林面積龐大，占全國林地的60%。政府主要對私有林的人工造林進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，通過“造林稅收激勵計(jì)劃”“林業(yè)鼓勵計(jì)劃”資金等給予補(bǔ)償。歐盟很多國家也以政府資金補(bǔ)償為主。德國政府補(bǔ)償資金來源于聯(lián)邦財(cái)政和各州財(cái)政，此外還有部分來自于歐盟資助。德國的特殊保護(hù)林占森林面積的1/3左右[63]，全部由政府投入、專門管護(hù)。私有林的補(bǔ)償內(nèi)容包括造林補(bǔ)貼、撫育補(bǔ)助、林地土壤改良等。只要是進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)營的森林都給予補(bǔ)助，基本標(biāo)準(zhǔn)包括森林保護(hù)費(fèi)用、生產(chǎn)資料支出、森林形態(tài)轉(zhuǎn)換支出等。補(bǔ)償金額基本上可以達(dá)到農(nóng)戶損失的85%～95%。2000年德國通過了《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》后，持續(xù)將燃油稅、電力稅補(bǔ)充到森林生態(tài)經(jīng)營賬戶中[64]，保障了私有林穩(wěn)定的市場資金補(bǔ)償渠道，同時對于提升公眾環(huán)保意識和提高森林環(huán)境質(zhì)量具有促進(jìn)作用。此外德國巴登——符騰堡州征收森林維護(hù)稅，明確規(guī)定了對破壞森林行為的支付金額，即每平方米0.6歐元，擴(kuò)大了補(bǔ)償?shù)馁Y金來源。澳大利亞政府對森林的補(bǔ)償范圍包括國有天然林、森林保護(hù)區(qū)、州內(nèi)天然林和私有天然林[65]，補(bǔ)償形式有直接補(bǔ)償、市政費(fèi)用減免、稅收優(yōu)惠和實(shí)物捐助，同時也實(shí)施了對于流域上游森林砍伐的付費(fèi)，補(bǔ)償給當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門用于改善森林環(huán)境。

日本是亞洲最早實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膰?。日本的森林生態(tài)效益補(bǔ)償包括林業(yè)補(bǔ)助金、林業(yè)專用優(yōu)惠貸款及稅收優(yōu)惠3個方面[66]。政府資金來源包括中央和地方財(cái)政，主要補(bǔ)償范圍是保安林，類似于我國的公益林，但補(bǔ)償對象只限于私有林所有者。部分地方政府設(shè)置水源稅存入“森林環(huán)境保全基金”[67]，利用轉(zhuǎn)移支付的方式向水域下游居民和法人征收。以高知縣為例，2020年每年每人收納1萬日元，用于森林環(huán)境保護(hù)、森林經(jīng)營管理以及退化嚴(yán)重森林的撫育管理等。

（二）市場機(jī)制下的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)

市場機(jī)制下的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的一個重要來源就是碳匯交易。一些國家和地區(qū)已經(jīng)形成了成熟的碳匯交易市場機(jī)制，其中典型的是歐盟碳排放交易體系，涉及各行業(yè)的碳排放交易，盡管不是專門針對森林生態(tài)系統(tǒng)的交易體系，但森林碳匯服務(wù)的提供者和受益者能夠通過該交易體系中森林固定、吸收和轉(zhuǎn)化的CO2量進(jìn)行交易，從而改善林戶收入。很多國家的森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)并不是單一模式的政府或者市場補(bǔ)償，而是兩者結(jié)合的模式，只不過占主導(dǎo)的模式不同而已。比如哥斯達(dá)黎加除了政府補(bǔ)償?shù)馁Y金來源外，還有來自國際貸款和捐款、私人捐款以及雙邊機(jī)構(gòu)的資金，包括世界銀行提供的貸款和全球環(huán)境基金 (global environmental fund,簡稱GEF)捐贈款等[68]。此外，哥斯達(dá)黎加的生態(tài)付費(fèi)資金來源也包括碳排放收費(fèi)。碳排放收費(fèi)項(xiàng)目包括保護(hù)區(qū)項(xiàng)目、私人森林項(xiàng)目。但一些資金的補(bǔ)償范圍是有限制的，比如水服務(wù)付費(fèi)只能用于發(fā)揮水源涵養(yǎng)作用的流域森林，碳資金只能用于重新造林。哥斯達(dá)黎加的《森林法》也提到將森林景觀的使用者作為付費(fèi)來源，但由于沒有強(qiáng)制性要求，很多使用者并沒有實(shí)際付費(fèi)。

市場機(jī)制下不同的國家有多種方式保障補(bǔ)償資金來源，美國將森林公園門票付費(fèi)、狩獵費(fèi)用等作為補(bǔ)償資金來源[69]，同時引入森林生態(tài)保險制度及市場化保護(hù)機(jī)制，允許企業(yè)參與森林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目。澳大利亞清潔能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立了以碳信用市場為主體的減排基金，將超額排放CO2的企業(yè)納入補(bǔ)償主體，對所有森林經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)償。此外，澳大利亞新南威爾士州還實(shí)施了流域補(bǔ)償模式，實(shí)施“灌溉者支付流域上游造林”的生態(tài)環(huán)境功能性服務(wù)價值付費(fèi)。為了平衡森林生態(tài)效益外部性的不足，德國采取“橫向轉(zhuǎn)移支付”策略，通過州際財(cái)政平衡基金，由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償金，或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。巴西主要實(shí)施生態(tài)增值稅和合法儲存量政策，生態(tài)增值稅是由政府將所征收的銷售稅的部分返還給各州支配，其比例由保護(hù)區(qū)占本州的面積比例和保護(hù)水平等因素決定。合法儲存量政策是指森林覆蓋率不足規(guī)定的農(nóng)戶可以向森林覆蓋率充足的農(nóng)戶購買指標(biāo)[69]。加拿大規(guī)定森林公園的門票收入按照一定的比例支付給當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門[70]。瑞典落實(shí)了森林所有權(quán)歸屬，以生態(tài)稅形式激勵私有林主對森林生態(tài)效益補(bǔ)償作出貢獻(xiàn)。哥倫比亞將來自電力行業(yè)和工業(yè)用水等的生態(tài)服務(wù)稅用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償[28]。芬蘭試行森林所有者參與景觀和娛樂價值貿(mào)易（landscape and recreation valuetrade，簡稱 LRVT）計(jì)劃，由森林管理協(xié)會或區(qū)域森林中心充當(dāng)?shù)谌綇挠慰突蚵糜螛I(yè)企業(yè)獲取資金，并評估補(bǔ)償金額[71]。

國外的市場化補(bǔ)償政策相對多元化，其中轉(zhuǎn)移支付模式在體現(xiàn)補(bǔ)償公平性方面發(fā)揮較好的作用，但科學(xué)制定政策十分重要，如何協(xié)調(diào)和監(jiān)管轉(zhuǎn)移雙方的矛盾和利益也不能忽視。例如森林覆蓋率不足和充足的所有者之間的轉(zhuǎn)移購買是否會對森林總體生態(tài)效益產(chǎn)生不良影響，這些政策的效果仍值得進(jìn)一步評估。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性設(shè)計(jì)

在森林補(bǔ)償政策機(jī)制更加完善的國家，如墨西哥、哥斯達(dá)黎加等，除了執(zhí)行政府強(qiáng)制和市場激勵的PES政策，一些國家的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往會兼顧到地域和人群的利益[72]。國外森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是私有林，尤其美國私有林占比較大，因此私有林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性會影響到私有林主參與森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆e極性。哥斯達(dá)黎加是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型以及林地不同的天然稟賦提供差異化的財(cái)政激勵價格，補(bǔ)償金額會根據(jù)通貨膨脹的影響每年進(jìn)行調(diào)整。美國在PES項(xiàng)目執(zhí)行過程中采取的是非統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過引入競爭機(jī)制來確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件相適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞的碳交易信用定價初期是每單位碳信用23澳元，后期按照碳信用的拍賣價格作為浮動價格。英國執(zhí)行森林效益生態(tài)補(bǔ)償中，闊葉林比針葉林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要多將近一倍。芬蘭注重造林樹種差異的補(bǔ)償，闊葉林的補(bǔ)償年限比針葉林的補(bǔ)償年限要多一倍。

國外的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制由于引入了較多的市場補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行融合，資金來源較為多元化，民眾參與度也較高。但PES的實(shí)施效果也受到很多學(xué)者的關(guān)注，主要包括以下幾個方面：①PES提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；②PES對參與者的直接和間接影響的衡量；③PES項(xiàng)目的社會公平影響。有學(xué)者使用分類評價系統(tǒng)對本國和外國的幾十例PES案例進(jìn)行特征分析，實(shí)地評估PES計(jì)劃的績效，根據(jù)是否對當(dāng)?shù)氐纳?jì)和福祉作出積極貢獻(xiàn)等測試PES是否成功[73]。也有學(xué)者對森林生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目的有效性進(jìn)行分析，包括農(nóng)場租用成本和補(bǔ)償結(jié)果的計(jì)量分析，以及對林農(nóng)的積極性、森林采伐率和覆蓋率的顯著影響[74]。在PES對參與者的影響方面的研究中，國外學(xué)者更多地關(guān)注民眾是否自愿、合同期長短、付款方式、被補(bǔ)償者的意愿度和接受度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否滿足森林資源保護(hù)者的受償意愿以及購買動機(jī)[75-77]等方面，其中一個重點(diǎn)就是私人權(quán)屬的森林和公司林的生態(tài)補(bǔ)償意愿調(diào)查研究[78]。

國外的PES實(shí)施過程中市場化補(bǔ)償機(jī)制更為多樣，同時從補(bǔ)償資金來源角度也確實(shí)擴(kuò)大了“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”的范圍，不僅包括森林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者的正向激勵費(fèi)，也包括對森林生態(tài)產(chǎn)品使用和破壞的負(fù)向懲罰費(fèi)，更加符合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付的理念。國外PES項(xiàng)目更加側(cè)重于從森林生態(tài)系統(tǒng)功能的某些角度去評價和進(jìn)行補(bǔ)償，比如碳匯、生物多樣性、流域服務(wù)等功能的PES項(xiàng)目。由于私有林和公司林市場化程度較高，來自公益組織和基金等資金來源更為多樣化，對于促進(jìn)PES的實(shí)施有較好的環(huán)境基礎(chǔ)。國外的PES實(shí)地調(diào)研和實(shí)證研究要多一些，通過不同形式的評價方法，包括與當(dāng)?shù)卣蚉ES管理決策者對話[79-80]、直接調(diào)研補(bǔ)償受眾[81]、設(shè)計(jì)定性和定量結(jié)合的評估模型[82]等多種方式，評估實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償政策對當(dāng)?shù)厥杖牒蜕鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，來客觀判斷PES是否有效。

四、評述與展望

由于國內(nèi)外森林經(jīng)營模式不同、權(quán)屬差異等原因，森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和研究也呈現(xiàn)出諸多不同之處。一些森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的國家在市場機(jī)制引入和評估方面逐漸積累了成熟的經(jīng)驗(yàn)。我國由于森林分類經(jīng)營管理目標(biāo)和政府主導(dǎo)的模式，公益林目前處于嚴(yán)格保護(hù)的狀態(tài)，其生態(tài)價值未被市場化，導(dǎo)致資金來源受到較大限制。目前國內(nèi)在市場化補(bǔ)償機(jī)制方面相較于國外的嘗試和探索少一些。我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償經(jīng)歷了過去的林業(yè)生態(tài)工程的補(bǔ)償?shù)浆F(xiàn)階段以公益林補(bǔ)償為主的發(fā)展變化。當(dāng)前可借鑒的市場化補(bǔ)償方式較多，比較成熟的方式是碳匯市場與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的融合，但進(jìn)一步探索還有賴于碳交易市場和林業(yè)上級部門的推動和實(shí)踐。我國實(shí)施的森林分類經(jīng)營模式在一定程度上保障了森林覆蓋率和林分質(zhì)量，在現(xiàn)有森林資源基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)探索不同經(jīng)營主體的森林生態(tài)效益管理模式和資金投入機(jī)制，發(fā)揮好森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的作用，繼續(xù)保障森林生態(tài)服務(wù)提供者的生計(jì)，形成良性循環(huán)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償也可嘗試與扶貧減貧工作相結(jié)合。很多貧困地區(qū)地處森林生態(tài)功能重點(diǎn)區(qū)域，可通過挖掘生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的就業(yè)崗位，讓有勞動能力的貧困人口參與到生態(tài)工程建設(shè)中或就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員、管護(hù)員等生態(tài)保護(hù)人員，通過提供就業(yè)實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)補(bǔ)償。因地制宜建立跨區(qū)域橫向補(bǔ)償機(jī)制和流域補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)機(jī)制，保障不發(fā)達(dá)地區(qū)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)益訴求，尤其是林權(quán)改革后個人權(quán)屬的森林。

針對已有森林資源實(shí)物價值進(jìn)行核算與確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐中的重點(diǎn)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估結(jié)果，即便按照森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估結(jié)果作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膮⒖迹矔霈F(xiàn)難以市場化、無人買單的情況。因此一方面需要通過市場化等多種途徑來拓寬資金來源，從買賣雙方的偏好、購買動機(jī)、保護(hù)意識等多種角度評估和分析，科學(xué)評估森林生態(tài)效益能夠轉(zhuǎn)化為市場部分的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，從森林資源分布的省級、市級等大范圍和林班、小班尺度小范圍實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性，無論是國有、集體公益林還是個人權(quán)屬的公益林，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加科學(xué)化。大范圍內(nèi)需要通過科學(xué)論證生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域重要程度并以此確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方級森林生態(tài)效益補(bǔ)償需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。小范圍內(nèi)補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價和分級分類補(bǔ)償原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算需要能夠反映一定時間內(nèi)森林發(fā)揮生態(tài)效益的穩(wěn)定性和持續(xù)性，體現(xiàn)出林業(yè)特有的屬性和分配標(biāo)準(zhǔn)的合理性。應(yīng)尋求能夠體現(xiàn)森林質(zhì)量、優(yōu)質(zhì)等級、生態(tài)區(qū)位等要素的度量單位，探索根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際與補(bǔ)償理論結(jié)合的補(bǔ)償效益測算模型，從而更加符合森林生態(tài)服務(wù)功能的目標(biāo)。

從補(bǔ)償資金來源來說，應(yīng)逐步提升公眾對森林生態(tài)效益的認(rèn)知和補(bǔ)償?shù)膮⑴c度，擴(kuò)大森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹Ц斗秶?。通過科普和調(diào)研等方式提升公眾補(bǔ)償意識，將“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的意識逐步深入人心，逐步消除公眾對于森林生態(tài)效益 “ 搭便車”行為?？梢龑?dǎo)碳匯交易市場、生物多樣性市場、森林稅等途徑拓寬森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式，探索政府引導(dǎo)下更加寬松合理的市場機(jī)制，形成政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償耦合的良好機(jī)制。