方衛(wèi)軍，鄒曉晶

（北京警察學院，北京 102202）

2013年1月起，國務院陸續(xù)批準了北京、上海等多個口岸實行外國人72小時免簽過境制度，2016年1月起，國務院又陸續(xù)審批同意江浙滬、京津冀等多個跨省市外國人144小時外國人免簽過境制度。外國人72小時和144小時免簽過境制度創(chuàng)設的目的，是為了便利外國人入出境中國，更好地提高外國人入出境服務水平，以便更好地服務中國的經(jīng)濟建設，在維護國家主權利益的同時，也更好地保護過境外國人的合法權益。在京津冀協(xié)作的背景下來研究72/144小時外國人免簽過境制度，就顯得更具有現(xiàn)實性和急迫性。

一、免簽理論及我國免簽政策

長期以來，移民國家（目的國和移出國）對于移民管理工作中的國家主權利益優(yōu)位和絕對支配權理論占據(jù)主流，同樣，兩次世界大戰(zhàn)以后逐步演進和完善并通行全球的簽證制度也被當然視為國家的主權行為。這已成為當今世界國內(nèi)外學者的共識[1-2]。循著這一邏輯思維，免簽制度和政策亦為國家的主權行為。然而免簽制度的背后，也不難看出戰(zhàn)后隨著國際人權制度和人權理論的發(fā)展，進而引發(fā)的國家主權和國際人權博弈過程中體現(xiàn)出來的部分主權讓渡的影子。傳統(tǒng)意義上的國家主權理論，在面對當代國際法的迅猛發(fā)展，尤其是國際人權法的理論發(fā)展，在關注國家安全和國家利益等核心主權利益的同時，也漸漸將個體的自然人的人權利益納入關注范疇[3]。表現(xiàn)在各國涉外法律制度[4]（我國習慣稱出入境管理或者外國人管理）層面，各國在維護本國安全、利益、秩序等核心主權權益的前提下，逐步放寬對待外國人入境的簽證制度①如減少簽證申請材料，簡化申請手續(xù)，縮短簽證時間，延長簽證有效期限，甚至個別旅游景點或者行政特別地區(qū)免辦簽證，都是大大便利了外國人的自由跨國流動，更有效地保障或推動了國際人權的實現(xiàn)。在這點上歐盟國家之間已經(jīng)走在了前頭，如歐盟成員國之間的公民免簽自由流動，以及根據(jù)《申根協(xié)定》可以在歐洲26個申根國家通行的申根簽證。。各國根據(jù)本國利益，通過雙邊或者多邊條約，或者單獨在其本國的法律制度中，給予特定國家的外國人一定范圍內(nèi)的免簽入境制度，實為這一趨勢的切實體現(xiàn)。①如截至2019年9月，已經(jīng)有14個國家與中國達成免普通護照簽協(xié)議，15個國家和地區(qū)單方面允許中國公民免簽入境，42個國家和地區(qū)允許中國公民辦理落地簽。見外交部領事服務網(wǎng)，載http://cs.mfa.gov.cn。

免簽，是指一國政府允許具備一定條件的外國人無需簽證入出本國國境，或者免于辦理簽證通過本國國境，并準許其在本國境內(nèi)停留一定期限的國家行為。簽證免除客觀上為部分外國人入境、出境、過境、停留和居留提供了便利，更好地保障了他們的入出境權益。從這個意義上來說，免于簽證也是國內(nèi)法律賦予部分外國人在出入境管理方面的實體權利。目前我國基于國家利益的考慮，僅單方面給予日本、文萊、新加坡公民15天免簽入境的待遇，沒有對入境表現(xiàn)良好的國家公民實行普遍的免簽安排，也沒有成功構建區(qū)域國家之間的互免簽證框架，而主要是面向發(fā)達國家的局部性免簽，也僅僅局限于海南、上海和珠三角地區(qū)，且有團簽和期限短暫的限制。全球范圍內(nèi)來看，中國是屬于社會發(fā)展程度低而簽證比例高的國家，還不能形成外國人入境免簽的規(guī)模便利效應。從國際法和移民法理論和實踐來看，有條件地給予外國人一定程度上的免簽，既是國際法和移民法中的人權保護理論使然，也是國際通行的出入境或者移民管理實踐。發(fā)達國家之間在移民和出入境管理實踐中，都有不同程度的對外國人的免簽政策。②如一份全球最強護照的調(diào)查顯示，按照獲得免簽國家數(shù)量為標準來排名，德國、瑞典、丹麥、芬蘭、意大利分獲前五名，分別是125、124、124、124、124。亞洲的其他國家排名靠前的幾個，新加坡免簽國為123，馬來西亞119，韓國117，日本116。免簽是主權國家或地區(qū)根據(jù)需要自行或者簽訂雙邊對等協(xié)議制定的政策。但是需要說明的是，即使是免簽，也并不意味著一定能夠順利入境。是否可以入境，還必須經(jīng)過各國邊防管理機關的檢查和放行。為了更好地便利外國人來我國進行各種活動，我國應該提高積極寬松的免簽方式，提高簽證的社會服務效能。外國人24小時過境免簽政策的適用地域，也從空港口岸擴大至海、陸、空口岸，并授權國務院可以批準特定地區(qū)的過境停留免簽規(guī)定。

《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定了免辦簽證的四種情形。③《中華人民共和國出境入境管理法》第22條。第一類是政府間簽訂的雙邊或者多邊協(xié)議。截至2020年底，我國分別與148個國家或地區(qū)簽訂了互免簽證的雙邊協(xié)議，但主要是互免持有外交、公務護照人員的簽證。④見外交部領事服務網(wǎng)，http://cs.mfa.gov.cn。第二類是持有效的外國人居留證件可以免于辦理簽證（包括外國人永久居留證），和持有效的外國人居留許可。第三類是24小時免簽制度。主要適用對象是持聯(lián)程客票搭乘交通工具從中國過境前往第三國或者地區(qū)的外國人，包括在中國境內(nèi)停留不超過二十四小時且不離開口岸的直接過境⑤上海過境可以停留48小時免簽。適用對象為美、韓、加、澳、新、德等30個國家公民。，以及前往珠三角、海南島等國務院批準的特定區(qū)域內(nèi)且停留不超過規(guī)定時限的免簽入境⑥已經(jīng)在香港、澳門的外國人，經(jīng)港澳旅行社組團進入珠三角旅游，可停留不超過6天，適用對象為美、馬、泰、韓、德等26國公民，其中，韓國、德國和俄羅斯團組人數(shù)為2人以上的，可以停留21天。。第四類是國務院規(guī)定的其他可以免簽情形。包括日本、文萊、新加坡三國持普通護照的公民來中國大陸旅游、經(jīng)商、探親訪友，或者過境不超過15天，可以免簽?；蛘叱钟蠥PEC商務旅行卡的外國人，可以多次進入中國，每次停留期限不超過兩個月。

二、北京及全國邊檢口岸外國人免簽過境

（一）72小時外國人免簽過境

過境免簽是指外國人依據(jù)過境國的法律或有關規(guī)定，經(jīng)轉該國前往第三國或地區(qū)時，不必申請過境國簽證即可過境，并可在過境國進行短暫停留的政策。外國人過境免簽政策是世界各國實施的免簽制度中的一項內(nèi)容。自2013年1月1日起，國務院陸續(xù)批準了北京、上海等多個口岸實行72小時過境免簽制度，極大地便利了國際交往和外國人的入境，吸引更多的外國人來華參觀旅游、商務等活動，大大促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展。⑦外國人申請72小時免簽必須滿足三個有效條件：（1）屬于72小時過境免簽范圍的45個國家公民；（2）持有本人有效國際旅行證件和72小時內(nèi)已確定日期及座位的前往第三國（地區(qū)）聯(lián)程機票；（3）自某一個允許過境的機場過境前往第三國（地區(qū)）。此外，申請72小時過境免簽還必須按照相關工作程序履行一定的手續(xù)。

72小時過境免簽具有下列特點：一是對既有的免簽過境制度的擴展和延伸?，F(xiàn)有的免簽過境只允許外國人在海、陸、空口岸停留24小時，特定地區(qū)過境免簽可超過24小時①上海對部分國家旅客空港口岸間轉機提供48小時過境免簽政策。，且外國申請人不能離開口岸。72小時免簽過境延長了停留期限，而且活動空間大大擴展，可以進入口岸地區(qū)所屬的行政管轄范圍活動。二是免簽政策性強，體現(xiàn)一定的靈活性。過境免簽不同于入境免簽。入境免簽是法律制度，具有一定的權威性和穩(wěn)定性，一般是雙邊互惠的，體現(xiàn)的是外交工作和國際法的平等和對等原則。而過境免簽則是單向的、靈活的，體現(xiàn)一個國家的便利外國人過境和入境的臨時性政策措施。入境免簽的國家數(shù)量和范圍都是免簽口岸地區(qū)根據(jù)自身的客觀需求量身定制②如北京的過境免簽45個國家是根據(jù)2009年到2011年北京接待國外入境和過境游客情況排名而來的。未來會根據(jù)新的情況進行適當調(diào)整。45國包括：歐洲申根簽證協(xié)議國家共24個、歐洲其他國家共7個、美洲國家共6個、大洋洲國家共2個、亞洲國家共6個。。三是陸續(xù)有序開放國內(nèi)免簽口岸，目前除了北京之外，陸續(xù)開通72小時免簽的國內(nèi)空港口岸還有上海、廣州、成都、重慶、西安、深圳、昆明、大連、杭州等18個，未來國務院還將陸續(xù)批準新增口岸。

（二）144小時外國人免簽過境

2016年1月起，經(jīng)國務院批準，江蘇、浙江、上海等三個省市口岸，在原有的72小時免簽基礎上，外國人入境過境停留時間延長至144小時。2017年12月28日起，北京市、天津市、河北省三地開始實行144小時過境免簽政策。2019年1月1日起，廈門、青島、武漢、成都、昆明5個城市實施外國人144小時過境免簽政策，來自53個國家的公民，持有效國際旅行證件和144小時內(nèi)確定日期、座位前往第三國或地區(qū)的聯(lián)程客票，可以從上述城市相關口岸免簽入境，分別在廈門市、山東省、武漢市、成都市、昆明市免簽停留144小時。③參見：國家移民局網(wǎng)站，載https://www.nia.gov.cn/Search/search.jsp。2019年5月1日起，廣東省正式實施外國人144小時免簽政策。國家移民局2019年10月24日發(fā)布，自2019年12月1日起，重慶、西安、寧波等航空口岸實施過境144小時免簽政策。其中寧波口岸政策納入江浙滬政策一體化，過境外國人可從寧波航空口岸以及已實施過境144小時免簽政策的上海海陸空口岸、南京航空口岸、杭州航空口岸入境出境。同時，成都航空口岸過境144小時免簽停留范圍擴展至成都、樂山、德陽宜賓等11個城市。截至2021年3月底，實施144小時免簽過境政策的地區(qū)包括北京、上海、天津、重慶四個直轄市，以及石家莊、秦皇島、杭州、南京、寧波、沈陽、大連、成都、昆明、青島、廈門、武漢、重慶、西安等14個城市。外國人從相關口岸免簽入境后的活動范圍包括四個直轄市、以及河北省、山東省、遼寧省、江蘇省、浙江省、廣東省全境。④見“外國人72/144小時過境免簽政策解答”，載http://www.visainchina.com/144_transit_visa_cn.htm。而僅僅剩下桂林、哈爾濱和長沙三個城市維持實行72小時免簽政策。⑤其中廣州口岸只能出境，不能執(zhí)行144小時入境。但是可以實行72小時入境。有理由相信，如果條件允許，未來這三個城市也會陸續(xù)經(jīng)過國家移民局審批，實施144小時過境免簽政策。

（三）72/144小時免簽過境特征

與72小時免簽過境政策一樣，144小時免簽過境外國人也必須滿足三個基本條件，即有效旅行證件、確定時間內(nèi)的聯(lián)程客票、前往第三國家或地區(qū)。但是相比72小時的過境免簽政策，144小時過境免簽呈現(xiàn)以下特征：首先是免簽國家范圍擴大了。享受72小時免簽過境政策的外國公民限定在45個國家，而適用144小時免簽過境的國家則擴大到了53個國家。其次，免簽過境的停留期限，延長了一倍，入境后可以在規(guī)定區(qū)域內(nèi)連續(xù)停留6天，更加便利外國人在中國境內(nèi)合法開展各種活動。第三，是停留區(qū)域范圍的擴展。以京津冀為例，外國人免簽過境北京口岸、天津口岸、石家莊口岸，停留的范圍不僅僅局限于入境口岸所屬的省市，而是可以到三個省市的任何一個區(qū)域活動。譬如北京機場口岸入境的外國人，在停留期限內(nèi)，不但可以在北京市范圍活動，而且可以自由出行至天津市、河北省的所有地區(qū)。這是既往的72小時免簽政策無法比擬的巨大優(yōu)勢。第四，入境出境口岸靈活多樣。72小時政策下，外國人只能從入境口岸出境，而144小時政策下，外國人可以選擇從入境口岸出境，也可以選擇從活動范圍內(nèi)的其他口岸出境。在京津冀一體化的國家宏觀戰(zhàn)略下，京津冀144小時免簽過境政策也作出了充分的制度保障和技術保障。外國人如果從天津航空口岸入境，可以選擇從河北石家莊航空口岸出境，也可以選擇從北京航空口岸出境。第五，入境出境的口岸不再單一，而是多樣靈活。以京津冀144小時為例，北京的口岸包括首都國際機場、鐵路西客站，天津口岸包括濱海國際機場、天津國際郵輪母港，石家莊口岸包括石家莊國際機場和秦皇島海港。外國人可選擇這些口岸中的任一口岸入境或出境。①相比較起來，廣東省的144免簽政策更加靈活，規(guī)定入境的口岸為白云機場口岸、深圳機場口岸、揭陽潮汕機場口岸，而出境的口岸則多達32個。見廣東省公安廳官網(wǎng)，載http://gdga.gov.cn/xxgk/zcjd/wjjd/content/post_2286867.html。可見，在144免簽過境政策條件下，外國人的入境出境口岸包括了機場、火車站和海港，呈現(xiàn)多樣化的聯(lián)動趨勢。所有的這些變化都將大大有利于外國人過境或入境中國，為有效吸引外國人前往中國提供了簽證政策的優(yōu)惠，也在相當程度上助力中國的經(jīng)濟發(fā)展。

上述分析可見，我國境內(nèi)特定口岸實行的外國人免簽過境制度，本質(zhì)上已經(jīng)演化為一定意義上的外國人免簽入境權（只是外國人入境后的活動范圍，僅限于入境口岸所屬的城市轄區(qū)行政管轄范圍），而這實際上是對我國的《出境入境管理法》里的有關外國人免簽入境制度的變相突破，國際上通行的過境免簽慣例時限是24小時，但是各國會根據(jù)本國情況和外交政策，允許特定國家的國民過境的時間長于國際慣例。②2012年9月修訂的《中華人民共和國出境入境管理法》擴大了過境免簽適用范圍，將外國人24小時過境免簽從機場擴大至海、陸、空口岸，經(jīng)國務院批準，特定地區(qū)過境免簽時間可超過24小時。截至2013年11月，與中國實現(xiàn)真正意義上的免簽或落地簽國家有17個，即只要攜帶護照和機票即可前往，另外，東帝汶只需再攜帶一份使館的“簽證簽發(fā)許可信”。從當代國際法人權法發(fā)展理論、國際移民和國際遷徙特征來看，各國有根據(jù)本國情況制定便利遷徙政策，保護跨國遷徙者權益的義務。2006年聯(lián)合國秘書長報告《國際遷徙與發(fā)展》總結了當今國際遷徙的趨勢和特征，指出國際遷徙對于全球經(jīng)濟的發(fā)展以及原籍國和目的國的影響、各國在跨國遷徙過程中應該承擔的保護性義務，強調(diào)為保護遷徙者的基本人權，必須加強各國間的國際合作，并對未來的國際遷徙提出了全球間、區(qū)域間以及雙邊間國際規(guī)范性框架和政府間協(xié)作的倡導性建議。顯然，在國際遷徙日益頻繁，跨國遷徙者基本人權日益受到保護的全球化時代，外國人的免簽入境權不但符合當代國際人權理論中的遷徙自由權的發(fā)展和保護理論，而且從國際實踐來看，一定程度上也體現(xiàn)出未來的發(fā)展態(tài)勢。

三、外國人免簽過境制度存在的問題

免簽過境外國人給東道國的經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的促進作用，同時也不可避免地對東道國的相關管理與服務工作乃至國家安全和主權利益帶來一定的影響。這在實踐工作中的突出反映就是給出入境管理實踐帶來嚴峻挑戰(zhàn)——如何加強對免簽入境外國人權益保護的同時，確保東道國國家安全、秩序這一核心的國家主權利益？這是該項政策給實務工作帶來的最大困擾，也是我國出入境管理部門必須首要考慮的問題。綜合而言，免簽過境制度存在的突出問題有如下幾點：

（一）臨時住宿登記率低

入境外國人入境中國必須辦理臨時住宿登記，這不但是法律義務，而且也是公安出入境管理和服務工作的重要內(nèi)容。③外國人入境后在24小時內(nèi)必須辦理臨時住宿登記是法定的義務，修訂后的《中華人民共和國出境入境管理法》第39條規(guī)定了辦理住宿登記義務，第76條第6款規(guī)定了不辦理住宿登記的處罰罰則。但是根據(jù)實踐部門的跟蹤反饋，免簽過境外國人的臨時住宿登記存在一定問題。④2008年北京奧運會以后，由于中國經(jīng)濟的發(fā)展，給予外國人入境便利措施越來越多，服務保障也越來越便利，越來越多的外國人更喜歡自由自在地選擇自己心儀的地方居住和生活。按照中國法律規(guī)定，散居的外國人也必須在24小時內(nèi)到轄區(qū)派出所辦理臨時住宿登記。而在72/144免簽的外國人入境管理工作中，此類免簽入境的散居外國人住宿登記率偏低。而外國人如果入境后不辦理臨時住宿登記，則無法掌握其行蹤。以北京口岸為例，審查并準予外國人免簽入境是由北京邊防檢查機關負責的，但是外國人入境后的管理是由地方的公安局，即北京市公安局出入境管理部門負責。由于是隸屬兩個不同的體系，72/144小時免簽外國人入境后經(jīng)常因為各種情形不主動辦理臨時住宿登記，或者由于客觀情況無法在規(guī)定期限內(nèi)辦理臨時住宿登記。無法有效掌握外國人的活動軌跡，對其實施有效動態(tài)管控，無疑會給國家的安全和利益帶來隱患，這不但是北京邊防檢查機關和北京市出入境管理機關急需協(xié)作解決的問題，同時也是全國所有開通外國人72/144小時免簽過境的口岸邊防檢查機關和屬地公安機關出入境管理部門亟需解決的問題。

（二）過境和入境及其他關聯(lián)問題

首先是入境和過境的概念趨于模糊化。嚴格意義上的72/144小時免簽，是針對外國人過境中國前往第三國或地區(qū)的，這是對以往的24小時免簽過境的擴大和延展。根據(jù)72/144小時的政策規(guī)定，享受此政策的外國人可以無需簽證，從機場隔離區(qū)入境進入屬地轄區(qū)內(nèi)進行活動。這樣一來，72/144小時過境實際上已經(jīng)演化為一定意義上的外國人免簽入境。所以本文不同的地方所謂的入境以及過境，實際上都指的是外國人72/144小時免簽入境過境的行為。

其次是入境和出境口岸通道問題。從人權保護的角度來看外國人免簽入境制度，給予外國人免簽入境本身是為了方便外國人更好地過境和入境，有效保護其合法權益。但是由于免簽過境對于外國人目的地限制，給過境外國人客觀上又帶來一定的不便。72小時過境免簽政策下，過境外國人只能停留在入境口岸所屬城市管轄區(qū)域，且必須從原入境口岸出境。以北京口岸為例，外國人從首都機場口岸入境后，只能在北京市停留72小時，不得去往東道國境內(nèi)的其他地區(qū)，而且必須從入境口岸出境。①72小時免簽政策下，北京的入境出境口岸為兩個，首都機場和西客站。但是多數(shù)批準受理72小時免簽過境的其他口岸都只限定于機場。實踐中，外國人入境后，由于信息和交通設施的快捷，使得入境外國人經(jīng)常超出入境口岸地區(qū)所屬城市的行政區(qū)域，迅速前往其他地區(qū)成為可能，而且從另一口岸出境的情況時有發(fā)生。再者，72小時入境僅僅限于空港，是否有必要將這一制度擴展到鐵路和海港，有必要進行深入探討。

在144小時的免簽過境政策下，這些問題都得到了很好的緩解和解決。外國人的入境過境后的停留空間大大擴展，而且入境出境口岸的選擇范圍也較72小時免簽政策有了更大的選擇空間。以北京口岸為例，自北京機場入境的外國人，不但可以在北京市范圍內(nèi)停留居留，而且可以前往天津市和河北省全境進行活動，不但如此，外國人的出境口岸不限于北京市的兩個口岸，還包括天津機場和天津郵輪母港、石家莊機場和秦皇島口岸。一定程度上實現(xiàn)了空港、鐵路、海港三者之間的銜接，為免簽入境外國人提供了足夠的便利。

第三是臺胞過境無法享受免簽待遇。對于臺胞過境，公安部規(guī)定滿足條件的臺胞可以申請口岸簽證，而不適用72小時過境免簽政策，這樣，如果臺灣同胞過境中國不符合辦理口岸簽注的條件，也不能適用72小時過境免簽，則無法順利過境入境。②這種情況在實務中時有發(fā)生，其實仔細考量起來，于法律相悖，于情理有違。無論從政治考量上，還是從理論實踐上，對待臺灣同胞和港澳同胞來華或者經(jīng)過大陸轉機，我們的政策和法律都應該是寬松的。落地簽的法律規(guī)定說明了此點。國務院于2015年6月19日公布修改后的《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》，免除了臺胞返回大陸要求辦理簽注的要求，這樣有效避免了臺灣同胞不能入境的尷尬。見鳳凰資訊報道，載http://news.ifeng.com/a/20150618/44000913_0.shtml。

第四是業(yè)務內(nèi)容和管理機關職能重疊問題?，F(xiàn)行法律規(guī)定了臨時入境、口岸簽證，同時又有了72小時免簽入境政策，三項規(guī)定分別屬于邊防檢查機關和出入境兩個部門管理，這兩個行政管理部門如何協(xié)作，以及法律和政策的規(guī)定如何能夠達到目的的一致，這需要理論和實踐的進一步探討磨合。

（三）處罰權限和標準不統(tǒng)一

外國人不辦理臨時住宿登記，法律設定了相應的處罰措施。但是實踐中由于種種原因，導致免簽外國人很少受到相關法律的懲罰，這不但引發(fā)免簽過境外國人的惡劣示范效應，而且極大地降低了《中華人民共和國出境入境管理法》《外國人入境條例》的法律權威。不利于出入境管理實際工作的有序開展和有效推進。一種情況是該外國人沒有辦理住宿登記，但又不從規(guī)定口岸出境，而是從其他邊防檢查口岸出境，如一外國人自首都機場入境，但是他不按照規(guī)定從京津冀的幾個口岸出境，而是選擇從上?；蛘呱钲诔鼍常虾：蜕钲诘倪叿罊z查機關是否應該放行讓其出境？如果發(fā)現(xiàn)其未辦理住宿登記信息，如何及時通知出入境口岸簽證管理部門對其進行處罰？其實這個問題涉及到的是全國現(xiàn)行實施了144小時免簽過境的所有口岸邊防檢查機關之間的協(xié)調(diào)問題。另一種情形是對于違法住宿登記處罰權之間的協(xié)調(diào)問題?，F(xiàn)行法律規(guī)定邊防檢查機關與屬地公安機關對于違法出入境管理的行為具有同樣的處罰權。③《中華人民共和國出境入境管理法》第86條規(guī)定，對于違反出入境管理行為的違法行為，邊防檢查機關可以當場作出500元以下罰款處罰。但是，由于各種因素影響，邊防檢查機關對于違反臨時住宿登記管理行為的處罰，與屬地公安機關出入境管理部門的處罰權歸屬、處罰標準和尺度存在著差異。對于這兩種情形，政策制定部門和相關執(zhí)行機關應予以足夠重視和分析研判。不處罰與處罰不公，都會引起法律的邊際效用遞減和執(zhí)法成本遞增的后果。進而也會給外國人帶來藐視中國有關法律的心理，使得法律的權威性受到質(zhì)疑和侵害。其實這個處罰分工問題涉及到我國出入境管理部門之間的分工協(xié)調(diào)這個根本性問題，也是我國出入境管理的體制問題。部門之間銜接與溝通的順暢，不但能提高工作效率，維護法律權威，提高執(zhí)法威信，而且可以更有效地保障外國人的合法權益。

（四）國家安全利益受到威脅

目前國際國內(nèi)反恐形勢日益嚴峻是不爭的事實。國際恐怖主義的襲擊方式更加多變，恐怖分子的身份構成越來越復雜，恐怖襲擊的地點日益由跨國跨境演變成全球化。國際反恐嚴峻的形勢促使世界各國紛紛緊縮其移民政策并加強邊境地區(qū)的控制以及加大邊防檢查的審查力度。從移民和出入境管理的視角來看，反恐形勢與各國的簽證緊縮政策存在內(nèi)在的必然聯(lián)系。世界各國根據(jù)各自國情現(xiàn)實，制定符合國家利益和安全的簽證制度和簽證政策，而簽證本身不但是國家主權在管控外國人入出本國國境過程中的具體體現(xiàn)，而且還是有效限制對本國國家主權、利益、安全等有損壞或危害的外國人入境或者出境的重要手段。各國都加強本國簽證機關對外國人簽證受理審核發(fā)放的力度。如美國的移民政策，特朗普政府以反恐為借口頒布的“禁穆令”，以及同樣的借口加強對入境美國的外國人的審查措施，譬如其針對中國人進入美國過境的EVUS簽證審查系統(tǒng)。中國也是如此，為有效反恐和維穩(wěn)，國家安全部門制定了針對性措施，對涉恐外國人的簽證、居留、工作、學習進行嚴格的監(jiān)督和審查，以防止境外恐怖分子入境過境后對中國的國家主權和安全利益造成危害。出入境管理部門制定相應的政策，有效加強邊防檢查機關的查控力度，明確出入境屬地機關以及邊防檢查機關在反恐和維穩(wěn)方面的職責和職能，從源頭和關口以及后續(xù)保障等方面加強反恐和維穩(wěn)工作，為國內(nèi)經(jīng)濟建設和安全提供良好的制度保障。在反恐大背景下，無論是72小時還是144小時免簽過境政策，顯然都面臨著一個邏輯悖論，免簽過境和入境的外國人無疑會對中國的國家主權和安全利益帶來潛在的危害和威脅。

（五）共享與協(xié)作亟需建立

由于中國現(xiàn)行的出入境管理機制，是按照業(yè)務分塊管理。在外國人免簽過境入境政策下，邊防檢查機關負責外國人免簽過境入境的審核和放行，以及免簽外國人出境的放行，而外國人入境后的后續(xù)管理，包括臨時住宿登記管理，則是屬地公安機關出入境管理部門的職責。故而，從外國人免簽過境入境伊始，邊防檢查機關應該將有關信息與屬地公安出入境管理部門分享；反之，外國人違反臨時住宿登記管理規(guī)定或者其他違法犯罪行為及其處罰的信息，屬地出入境管理部門也可以與邊防檢查機關實時分享。國家移民管理局成立以后，邊防檢查機關的性質(zhì)發(fā)生了根本變化，同屬于國家移民管理局的體系結構，因此在外國人免簽過境制度層面，理論上不會再有業(yè)務溝通協(xié)作和信息共享的藩籬和障礙。期待在未來的政策層面，這一免簽過境制度會有更加適應客觀需求的共享與協(xié)作操作機制。

四、對策性建議和完善措施

2018年國家移民局成立以來，積極調(diào)研外國移民法理論[5]，和世界各國移民管理制度，結合中國的本國國情，采取了許多積極措施，不斷加強移民與出入境管理領域的立法修法及制度完善工作，有效維護了國家主權利益和出境入境人員合法權益。然而，在免簽過境政策環(huán)境下，尤其是國內(nèi)外反恐形勢依然嚴峻的情況下，出入境管控措施的強化，對于維護國家主權和安全利益任務顯得更加突出。而只有在國家主權和安全利益得以確保的前提下，各項出入境管理制度和措施，包括外國人免簽過境政策，才能更好地發(fā)揮出保護人權，促進經(jīng)濟發(fā)展的積極效用[6]。針對上述的分析，筆者以為，可以從以下幾個方面加強外國人免簽過境制度的完善。

（一）提高免簽過境外國人的臨時住宿登記率

如何提高免簽過境外國人的臨時住宿登記率，這是移民和出入境管理的關鍵問題。對此，筆者以為可考慮采取如下措施：一是加強宣傳力度，強化法律宣傳，向免簽過境外國人宣傳住宿登記的重要性和必要性，提高住宿登記率。協(xié)調(diào)市旅游委等相關部門，在境外宣傳推廣72/144小時過境免簽政策的同時，加強相關辦理住宿登記的法律宣傳提示。走訪相關航空公司，督促其在境外為旅客辦理登機手續(xù)時發(fā)放法律宣傳提示。二是提升管理力度。嚴格管理，高限處罰。堅持“培訓與指導同步、管理與處罰并重”的原則，對于工作中發(fā)現(xiàn)的錯漏登問題旅店，對造成錯漏登的相關責任人和旅店方均給予高限處罰，切實起到教育警示的作用。三是走群眾路線。充分發(fā)動群眾參與，對于積極參與并能夠主動發(fā)現(xiàn)違反臨時住宿登記管理線索的“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”，設定一定的獎勵條件，提高基層協(xié)警力量對散居住宿登記管理的積極性和主動性。四是修煉內(nèi)功。提升管理機關履職能力和職業(yè)道德修養(yǎng)，進一步提高基層民警對涉外違法線索的發(fā)現(xiàn)能力。

（二）完善外國人免簽過境相關制度

針對當前該政策實行中出現(xiàn)的過境變?nèi)刖车目陀^現(xiàn)象，是否可以考慮修改免簽條款，允許免簽過境外國人返回本國或本地區(qū)也可以享受免簽的優(yōu)惠；或者是否可以考慮允許該免簽過境外國人前往72/144小時免簽規(guī)定的其他地區(qū)，并經(jīng)由其他口岸出境，即外國人出境口岸可以在全國所有已經(jīng)實施外國人免簽過境政策的口岸通行。這需要政策制定者和實施部門綜合各種國內(nèi)外因素和條件，加以妥善分析研判。筆者以為，如果妥善解決這兩個問題，可以給免簽入境過境外國人帶來更多更大的實質(zhì)性優(yōu)惠和便利，有效保護出境入境外國人的合法權益，提升中國的大國形象。

（三）對違反規(guī)定的行為主體予以嚴格處罰

現(xiàn)代法治國家對于處罰權限的設定、處罰的種類和方式、處罰的執(zhí)行程序等等都有明確的法律規(guī)定。但是鑒于免簽過境入境外國人的違反住宿登記行為具有客觀的復雜性，以及現(xiàn)行法律規(guī)定的重疊，導致對于此類違法外國人的處罰執(zhí)行存在問題。筆者建議可采取如下措施：首先，明確此類不辦理住宿登記行為的處罰機關，并制定有關處罰細則，嚴格處罰標準。具體而言，要明確地方出入境管理部門和邊檢部門在處罰上的分工。根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》的相關規(guī)定，結合口岸處罰面臨的客觀情況，筆者認為宜交由地方出入境管理部門負責處罰；地方出入境管理部門在此類人員離境審查中發(fā)現(xiàn)離開免簽政策規(guī)定的區(qū)域的，及時通報相關邊防檢查部門，采取相應措施進行處罰。其次，規(guī)范違法違規(guī)入境外國人的處罰。對疏忽大意的首次違法人員，建議依法采取簡易程序給予警告處罰，處罰后由邊檢為其辦理離境手續(xù)。對惡意違法人員，建立黑名單庫，將2次（含）以上違反住宿登記管理規(guī)定和離開限定行政區(qū)劃的此類外國人列入黑名單庫，不再享有過境免簽優(yōu)惠政策。①具體由邊防檢查機關實施處罰并放行，還是轉交屬地出入境管理部門進行處罰，建議由國家移民局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進行深入調(diào)研，對處罰權作出明確劃分。

（四）規(guī)范信息采集實現(xiàn)信息共享

出入境管理各部門之間的信息共享不但是日常工作協(xié)作的要求，在當前的反恐維穩(wěn)形勢下，更是反恐的協(xié)作要求。面對北京復雜的防恐、維穩(wěn)形勢，需要從反恐維穩(wěn)的高度認識做好此類人員管理的重要意義，加強外國人管理工作整體謀劃，進一步推動信息共享和管理資源整合。為此，本著統(tǒng)籌、共享、便捷、依法的原則，就進一步完善此類人員管控工作提出以下建議：首先，要強化法規(guī)宣傳。將法規(guī)宣傳、提示的重點列為入境驗放的工作環(huán)節(jié)，同時制作多語種宣傳提示卡片，隨同此類人員通關時一并發(fā)放，做到一對一宣傳提示。同時，在卡片上明示：“如果違反相關規(guī)定，將會給出境帶來不便?！痹跒槿刖惩鈬颂峁┍憷耐瑫r彰顯法律的嚴肅性。其次，要增加入境卡信息采集項。充分利用填寫入境卡這一國際慣例，將在京聯(lián)系人、在京聯(lián)系電話、離境航班、離境時間等所需管控信息納入入境卡填寫內(nèi)容，統(tǒng)一采集，再由邊檢將相關管控信息傳輸至出入境管理部門，為后續(xù)管控工作奠定堅實基礎。再次，要落實航空公司協(xié)助采集信息職責。按照《中華人民共和國出境入境管理法》第51條之規(guī)定，嚴格落實航空公司協(xié)助采集信息職責，在航班上采集此類人員的管控信息，對信息填寫質(zhì)量進行檢查，提前通報出入境邊防檢查機關。對不按規(guī)定采集信息的航空公司，依照《中華人民共和國出境入境管理法》第83條第一款第二項之規(guī)定，進行處罰。最后，不斷完善信息系統(tǒng)建設。由國家移民局牽頭，搭建全國統(tǒng)一的外國人免簽過境信息管理平臺，涵蓋全國范圍內(nèi)已經(jīng)開通72/144外國人免簽過境的口岸城市，各主管機關，如邊防檢查機關和屬地出入境管理機構可以在這個數(shù)據(jù)平臺上實現(xiàn)信息共享。