郝志斌

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044）

“為效果付費”（Pay For Success）改革是21世紀以來美國教育改革的新探索。2013年9月，美國猶他州鹽湖縣（Salt Lake County，UT）實施了第一個低收入家庭兒童早期教育的“為效果付費”改革項目。2014年10月，芝加哥市（City of Chicago）也實施了兒童早期教育領(lǐng)域的“為效果付費”改革項目。所謂“為效果付費”的教育改革，是指政府通過契約合同吸引私人投資者為公立學(xué)校教育服務(wù)供給項目提供前期資金，而后根據(jù)私營機構(gòu)供給公立學(xué)校教育服務(wù)的效果決定是否償還投資者本息。[1]為了規(guī)范其有效實施，美國2015年《每個學(xué)生成功法案》（Every Student succeed Act）規(guī)定了“為效果付費”改革的相關(guān)要求，為美國“為效果付費”的教育改革提供了法律保障。[2]本文以芝加哥公立學(xué)校（Chicago Public Schools，CPS）“為效果付費”改革項目為代表性案例，就其實施背景、舉措、存在的爭議和未來強化“為效果付費”改革的規(guī)范展開介紹與分析。[3]

一、芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革的背景

芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革是20 世紀80 年代以來新自由主義教育改革的創(chuàng)新之舉。為了繼續(xù)推動新自由主義教育改革，2004 年6 月時任芝加哥市市長戴利（Richard J. Daley）宣布了一項振興芝加哥公立學(xué)校的“2010年文藝復(fù)興”（Chicago’s Renaissance 2010）計劃。戴利市長指出，“2010年文藝復(fù)興”計劃的根本目標是在未來6 年內(nèi)新建100 所學(xué)校，為教育服務(wù)欠缺的社區(qū)提供新的選擇，同時緩解人數(shù)快速增長而出現(xiàn)的學(xué)校擁擠狀況。[4]芝加哥商業(yè)俱樂部（Commercial Club of Chicago）為該計劃籌集了5000萬美元資金，同時成立了一個籌款和監(jiān)督機構(gòu)，即芝加哥新學(xué)校（New Schools for Chicago，NSC）。該機構(gòu)由商業(yè)代表、芝加哥教育委員會主席和芝加哥公立學(xué)校首席執(zhí)行官等成員組成。2004年9月，芝加哥教育委員會（Chicago Board of Education）通過了“2010 年文藝復(fù)興”計劃，擬定開設(shè)100 所新學(xué)校，其中1/3 為特許學(xué)校（charter schools），1/3為契約學(xué)校（contract schools），1/3為績效學(xué)校（performance schools，為“2010年文藝復(fù)興”計劃資助和政策約束的公立學(xué)校）。所有新學(xué)校都將與政府簽訂為期5年的績效合約，但作為交換，學(xué)區(qū)承諾在課程、教學(xué)和學(xué)校組織方面給予這些新學(xué)校更大的靈活性。[5]但“2010年文藝復(fù)興”計劃引起了多方抵制，反對派建立了反“2010年文藝復(fù)興”聯(lián)盟，說服了50 名市議會成員中的40 人支持一項不具約束力的決議。[6]戴利市長的改革造成了公立學(xué)校財政危機的進一步加劇。2010年，拉姆·伊曼紐爾（Rahm Emanuel）在競選芝加哥市長時，又提出了一個“基礎(chǔ)設(shè)施信托”（Infrastructure Trust）計劃，旨在將私人資本引入公共領(lǐng)域，例如機場擴建、水利改善以及通勤鐵路網(wǎng)的擴展等，伊曼紐爾稱其為“建設(shè)新芝加哥”（Building a New Chicago）計劃。[7]同樣，他在教育領(lǐng)域也承諾將致力于新自由主義的私營化，包括繼續(xù)進行公立學(xué)校私營化改革，如關(guān)閉公立學(xué)校和增加特許學(xué)校等。[8]2011年，伊曼紐爾上任時聲稱，將通過“為效果付費”改革來解決芝加哥公立學(xué)校的資金危機，以提供更好的兒童早期教育服務(wù)。

二、芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革的實踐

2014 年芝加哥公立學(xué)校開始“為效果付費”改革，通過芝加哥親子中心項目（Chicago Child Parent Center）為2600名低收入家庭的兒童提供高質(zhì)量的兒童早期教育服務(wù)。芝加哥親子中心項目是美國早期教育干預(yù)項目的優(yōu)質(zhì)項目，主要致力于為處境不利家庭及其3～9歲兒童提供教育服務(wù)，于1967年開始實施。[9]芝加哥親子中心項目過去完全由聯(lián)邦和州政府資助，但政府資助模式出現(xiàn)效率低下、資金緊張等問題。在此背景下，芝加哥公立學(xué)校通過“為效果付費”改革引入市場機制提高芝加哥親子中心項目的實施效率，緩解直接撥款模式下的資金壓力。2014年，伊曼紐爾市長向市議會提出了一項法令，允許教育委員會通過“為效果付費”改革實施高質(zhì)量的兒童早期教育計劃。根據(jù)該法令，芝加哥市簽署了貸款協(xié)議（The City of Chicago Loan Agreement）、“為效果付費”協(xié)議（Pay-For-Success Contract）等以提供高質(zhì)量的兒童早期教育服務(wù)。[10]在芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革項目中，投資者通過中介機構(gòu)向服務(wù)提供者提供資金，如果項目經(jīng)由獨立評估機構(gòu)評估后認為達到預(yù)定目標，則政府將償還投資者的預(yù)定本息?！盀樾Ч顿M”改革按以下步驟加以推行。

首先，伊利諾伊州設(shè)施基金會（Illinois Facilities Fund，IFF）作為芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革項目的中介機構(gòu)，負責從投資者處籌集資金。芝加哥公立學(xué)校近1700萬美元的“為效果付費”改革資金由高盛社會影響基金（Goldman Sachs Social Impact Fund）和北方信托（Northern trust）作為優(yōu)先級投資者，普利茲克家族基金會（The J.B. and M.K. Pritzker Family Foundation）作為次級投資者共同籌集。優(yōu)先級投資者具有資金優(yōu)先受償權(quán)，但和次級投資者一樣均需在學(xué)生取得積極學(xué)業(yè)成績時才能得到償還，投資者的收益是通過項目所節(jié)省的費用來支付的。中介機構(gòu)除籌資外，還需要根據(jù)評估協(xié)議聘用獨立評估機構(gòu)并監(jiān)督其服務(wù)、協(xié)調(diào)協(xié)議項下的資金往來以及根據(jù)協(xié)議提供項目信息共享服務(wù)等。

其次，伊利諾伊州設(shè)施基金會完成籌資后將資金撥付給項目服務(wù)提供者用以實施具體任務(wù)。芝加哥公立學(xué)校利用私人資本將高質(zhì)量的親子中心項目（Chicago Child Parent Center）擴展到為低收入社區(qū)提供高質(zhì)量的兒童早期教育服務(wù)。大都會家庭服務(wù)機構(gòu)（Metropolitan Family Services，MFS）為父母參與提供指導(dǎo)支持，如協(xié)助家庭需求評估和計劃數(shù)據(jù)分析等。此外，該項目還建立了一個交互式在線數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)信息共享等。

然后，在服務(wù)提供者完成項目任務(wù)后，斯坦福國際研究所（Stanford Research Institute International，SRI International）將對其進行獨立評估。該項目評估獲得了哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院社會效益?zhèn)夹g(shù)援助實驗室（Social Impact Bond Technical Assistance Lab at Harvard's Kennedy School）的支持，[11]同時芬尼根家庭基金會（Finnegan Family Foundation）將在頭兩年資助該計劃的評估費用。斯坦福國際研究所在哈佛大學(xué)社會效益?zhèn)夹g(shù)援助實驗室編寫的設(shè)計草案基礎(chǔ)上開發(fā)了新的評估方法。除了評估“為效果付費”的確定指標外，斯坦福國際研究所還進行某些定性研究，以幫助提高項目績效。

最后，政府機構(gòu)將根據(jù)斯坦福國際研究所的評估結(jié)果決定是否“為效果付費”。在芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革項目中，芝加哥市政府與芝加哥教育委員會（Board of Education of the City of Chicago）是項目付費機構(gòu)。付費取決于學(xué)生的成績變化，衡量內(nèi)容主要包括以下三個方面：特殊教育服務(wù)需求的減少、接受兒童早期教育服務(wù)后達到的幼兒園教育準備水平與三年級閱讀水平的提高。其中，每減少1名特殊教育服務(wù)需求學(xué)生，政府將支付9100美元；參加兒童早期教育項目后，學(xué)生幼兒園教育準備水平每提高1名，政府將支付2900美元；三年級學(xué)生閱讀水平每提高1名，政府將支付750美元。[12]該項目投資者將根據(jù)該項目是否達到其預(yù)定目標獲得回報。如果未達目標，那么投資者可能會損失全部投資。

三、芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革的爭議

芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革是一項創(chuàng)新的私營化探索，支持者宣稱其能夠提高效率、促進公平和削減成本，但反對者認為“為效果付費”改革實質(zhì)是私人資本掠奪公共資源，還將這種掠奪偽裝成慈善和責任。其中，主要的爭議集中在以下三方面。

（一）是否能提高芝加哥公立學(xué)校改革效率

哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院政府績效實驗室（Harvard Kennedy School Government Performance Lab，GPL）的利伯曼（Jeffrey Liebman）教授是“為效果付費”改革的主要支持者。他認為，在“為效果付費”改革的市場機制之下，政府項目的低效及資金浪費等問題將不復(fù)存在。“為效果付費”改革涉及合約多層嵌套，其基礎(chǔ)是政府與私人部門達成的協(xié)議，即僅當某一特定的公共服務(wù)供給結(jié)果得到改善時，政府才為其支付資金。[13]“為效果付費”改革使相關(guān)各方都能做自己最擅長的事，私人部門可以創(chuàng)新，政府可以擴大項目規(guī)模。“為效果付費”改革是目前填補芝加哥公立學(xué)校改革中空狀態(tài)的最佳選擇。“為效果付費”改革強調(diào)“低效的公共部門”需要“市場規(guī)范”來節(jié)約成本，增強問責和降低風險。美國進步中心（Center of American Progress）、洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）和哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院政府績效實驗室等，都是“為效果付費”的積極支持者。

但是，反對者認為“為效果付費”改革使政府須為教育服務(wù)支付額外費用（即利息），同時還失去了對該教育服務(wù)的民主治理控制權(quán)?！盀樾Ч顿M”改革使芝加哥公立學(xué)校改革的重點“不再是教育內(nèi)容和成就，而是簡單的數(shù)字”。[14]為什么市政府不直接資助該項目，而要依賴復(fù)雜的貸款結(jié)構(gòu)，而且“為效果付費”改革中政府須提前預(yù)留需要支付給投資者的費用，這意味著政府并不能因此實現(xiàn)資金使用的靈活性。[15]支持者主張的私營化理論認為獨立的競爭力量，即“市場紀律”是在大多數(shù)情況下能夠提供動力的唯一力量，但這一論點似乎并沒有多大說服力，私人部門也可能像政府機構(gòu)一樣僵化，同時市場力量在阻止這種僵化方面的效果并不明顯。市場力量通常只會在私人部門不再盈利的情況下發(fā)揮作用，如果公司盈利，市場則通常會放任不管，不會管公司的效率有多低，或者離理論上的最佳狀態(tài)有多遠。畢竟，利潤，僅僅是利潤，而不是效率，才是市場的全部。[16]

此外，要使“為效果付費”改革具有投資吸引力并發(fā)揮作用，就必須有收益的可能性。然而，“為效果付費”改革中經(jīng)濟利益貨幣化所需的時間較長，需要私人投資者提供更多的預(yù)先資本來支持提供這些服務(wù)。資金越多，期限越長，意味著投資者必須承擔更高的風險。實際上，芝加哥公立學(xué)校短期內(nèi)無法向投資者證實這些服務(wù)是否能夠按照預(yù)期的方式運作。同時，“為效果付費”的資金節(jié)約需要用可量化的數(shù)字來證明，問題是誰來測量？基準如何確定？項目成功與否完全由獨立評估確定，在這種模式下欺騙造假等行為將不可避免。實際上，在新自由主義教育改革中，這種急功近利和腐敗問題屢見不鮮。美國西北大學(xué)（Northwestern University）前校長、學(xué)校董事會成員亨利·比能（Henry Bienen）就反對該提議，質(zhì)疑其功能和高效率。

（二）是否能促進芝加哥公立學(xué)校教育公平

一般而言，教育公平包括提供相對平等的受教育機會與條件、教育成功機會和教育效果的相對均等，即每個學(xué)生接受同等水平的教育后能達到一個最基本的標準，包括學(xué)生的學(xué)業(yè)成績上的實質(zhì)性公平、教育質(zhì)量公平及目標層面上的平等。就提供相對平等的受教育機會與條件而言，芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革體現(xiàn)了一種市場管理邏輯，與“新市場官僚主義”（New Market Bureaucracy）相一致，與其類似的新自由主義的私營化舉措還有特許狀、代金券、獎學(xué)金稅收抵免等。[17]但私營化舉措使教育資源差距不斷擴大，某些學(xué)校獲得了最先進的設(shè)施、設(shè)備和用品，而為低收入有色人種學(xué)生服務(wù)的社區(qū)學(xué)校卻變得越來越隔離且資源不足。[18]此外，在芝加哥貧困地區(qū)的公立學(xué)校關(guān)閉的比例過高，無論貧困地區(qū)是根據(jù)種族、收入還是地理位置來定義，這個結(jié)論都是如此的。[19]由此可見，“為效果付費”改革等私營化探索并不能有效促進芝加哥公立學(xué)校提供相對平等的受教育的機會與條件。

就教育成功機會和教育效果的相對均等而言，“為效果付費”結(jié)果導(dǎo)向的經(jīng)濟激勵會導(dǎo)致多主體關(guān)注多項任務(wù)中最容易實現(xiàn)結(jié)果的方面，實際上這類問題早已存在。美國布什總統(tǒng)簽署的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind）開創(chuàng)了教育問責制的新時代，這種問責政策的主要目的是提供激勵，以提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績。批評者認為當前的問責政策導(dǎo)致教師將資源投入具有明顯效果的科目，同時忽視邊緣學(xué)生，忽視學(xué)習(xí)中不能明確測試結(jié)果的關(guān)鍵方面。[20]與此同時，“確保地方政府的服務(wù)目標得到正確的體現(xiàn)，要比實際改善這些服務(wù)付出更多的努力”，這種優(yōu)先次序的逆轉(zhuǎn)可以毫不夸張地描述為“市場斯大林主義”（Market Stalinism）。令老師沮喪的是，他們的工作似乎越來越旨在給“大人物”留下深刻印象。[21]然而，諸如人文學(xué)科就不太可能實現(xiàn)量化衡量，那么“為效果付費”改革可能僅會追隨那些可以量化的學(xué)科。[22]由此，“為效果付費”改革無疑會造成芝加哥公立學(xué)校教育成功機會和教育效果的不均等。

（三）是否能節(jié)約芝加哥公立學(xué)校改革成本

“為效果付費”改革支持者的一個中心論點是通過僅為結(jié)果付費來節(jié)省資金。然而，如果“為效果付費”評估不獨立或者“腐敗壓力”導(dǎo)致所謂的“市場紀律”失靈，無疑會使得這種成本節(jié)約成為空談。而且，實踐表明“為效果付費”改革會增加成本，而非節(jié)約成本。例如，“為效果付費”協(xié)議需花費高額費用來處理大量法律服務(wù)，而且這個周期一般需要很長時間。同時，如果“為效果付費”協(xié)議不能通用，則每個項目協(xié)議都必須重新協(xié)商起草，且所有新項目都不能以現(xiàn)有項目為模型。因而，研究者認為芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革并不能夠節(jié)約公立學(xué)校改革成本。[23]公立學(xué)校很難依靠項目成本節(jié)約來支付“為效果付費”改革的報酬。

“為效果付費”改革的另一個成本問題是私人部門參與其中，市場利率往往會高于政府債券的利率。研究者指出，政府的資本成本往往低于市場成本，如果真有更好的方法，這些方法應(yīng)該由政府直接提供資金，而不是通過“為效果付費”改革等模式間接提供資金。[24]例如，眾議院撥款委員會（House Appropriations Committee）的委員羅斯·亨特（Ross Hunter）阻止了一項聯(lián)邦“為效果付費”法案。他說：“作為一個私人投資者，你會要求什么樣的利率？11% ? 9% ? 相比之下，政府收益?zhèn)睦士赡艿椭?%?！盵25]此外，研究者還擔心“為效果付費”改革會出現(xiàn)將慈善資金用于彌補公共支出的風險，將慈善資金鎖定在收益上。戴維·麥克唐納（David Macdonald）甚至明確指出，“為效果付費”改革并非慈善事業(yè)，相反，是“反慈善”的，是偽裝成慈善事業(yè)的逐利活動。[26]換言之，對投資者最具吸引力的項目是那些看起來更有可能產(chǎn)生可靠且優(yōu)厚回報的項目，而非風險更大的“為效果付費”改革項目。[27]像高盛這樣的銀行永遠不會冒著50%的損失風險投資500萬美元，即使高盛要承擔風險且評估結(jié)果對其不利，政府也不可能拒絕償還高盛全部的500萬美元。[28]同時，如果政府因項目成本大于收益而被迫在“為效果付費”實施過程中重新談判協(xié)議條款，還可能會面臨私人投資者鎖定交易的風險，例如提高收益率或要求以部分擔保的形式提供信用增級等。實際上，在大多數(shù)“為效果付費”改革項目中，慈善基金會或政府都為投資者提供了某種形式的擔保。[29]總之，“為效果付費”改革中政府將稅款支付給銀行等私人部門并不能有效節(jié)約成本[30]，反而可能會損害芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革目標群體的利益及其附隨的公共利益。[31]

四、芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革的規(guī)范

“為效果付費”改革實際上仍需“政府買單”，因此芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革需要進行完備的規(guī)范建設(shè)，以防范可能造成的資金損失。[32]已有研究指出，芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革的規(guī)范程度并不高，相關(guān)規(guī)范處于缺位狀態(tài)?！盀樾Ч顿M”改革在現(xiàn)有法律框架下能否有序?qū)嵤磕芊衽c傳統(tǒng)模式實現(xiàn)契合？“為效果付費”改革中，政府如何知道預(yù)期目標是否實現(xiàn)？誰來評估服務(wù)提供者的績效——發(fā)行人、政府、投資者，還是其他人？誰負責評估獨立評估機構(gòu)？對于未能按預(yù)期執(zhí)行的困境應(yīng)如何處理？如果“為效果付費”項目中政府、投資者等資不抵債該怎么辦？以上諸多問題暫未有明確答案。[33]對此，密歇根大學(xué)法學(xué)院（Law School，The University of Michigan）布蘭德（Deborah Burand）教授認為，“為效果付費”改革要有序?qū)嵤┚托栌行Ч芸亍盀樾Ч顿M”的多層合約嵌套、績效評估以及不確定性風險。[34]

針對“為效果付費”改革的風險和效率問題，2016年，美國教育部（U. S. Department of Education）撥款支持“為效果付費”改革可行性研究；2018年2月，美國國會通過了《社會影響伙伴關(guān)系成果支付法》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA），旨在提高教育、醫(yī)療等社會服務(wù)的效率。國會撥款1億美元用于實施“社會影響伙伴關(guān)系示范項目”，并為這些項目提供可行性研究。在此基礎(chǔ)上，一些已有研究也為未來芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革的規(guī)范提供了方向：一是，規(guī)范“為效果付費”改革的信息共享。依據(jù)良好的商業(yè)慣例和有關(guān)法律的規(guī)定，“為效果付費”協(xié)議各方披露關(guān)鍵信息和數(shù)據(jù)。[35]二是，制定有關(guān)影響力投資的標準，以便于項目主體理解、衡量最重要的影響因素；[36]三是，定期召開相關(guān)會議，建立對話渠道，促進政府和市場主體之間的信息共享，確定可以采取的具體措施等。[37]四是，規(guī)范評估制度。根據(jù)美國財政部（U.S. Department of The Treasury）發(fā)布的《資金可用性通知》（Notice of Funding Availability，NOFA），財政部預(yù)計將撥付大約994萬美元用于支付獨立評估機構(gòu)的費用。[38]在該通知下，“為效果付費”改革項目中需要為獨立評估機構(gòu)支付的費用將與項目結(jié)果脫鉤，以此來保證獨立評估機構(gòu)的獨立性。

綜上所述，與任何一種創(chuàng)新無異，芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革的復(fù)雜性同樣帶來了諸多問題，可能造成芝加哥公立學(xué)校的公共使命遷移，因而研究者對芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革是否能提高芝加哥公立學(xué)校改革效率，是否能促進芝加哥公立學(xué)校教育公平，是否能節(jié)約芝加哥公立學(xué)校改革成本等存在較大爭議。在芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革中，私人部門成為重要力量，政府僅“為效果付費”，這種新型治理力量帶來的新權(quán)利訴求、新利益關(guān)系、新責任配置方式，滋生了諸多風險和矛盾，產(chǎn)生了許多不可預(yù)見的新的破壞力，例如“新市場官僚主義”，即代價高昂、資源浪費和效率低下。芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革中，私人部門分享治理權(quán)或自我賦權(quán)的趨勢，可能形成私人部門壟斷芝加哥公立學(xué)校資源的局面。同時，私人部門還很容易被經(jīng)濟理性所激勵的利益集團所俘獲，最終損及公立學(xué)校附隨的公共利益。質(zhì)言之，芝加哥公立學(xué)校“為效果付費”改革多重合約嵌套結(jié)構(gòu)和多元主體的特質(zhì)，帶來了法律治理的諸多挑戰(zhàn)，不斷挑戰(zhàn)有關(guān)利益歸屬的傳統(tǒng)規(guī)則和公平正義的價值體系。因此，未來芝加哥公立學(xué)?！盀樾Ч顿M”改革需要加強規(guī)范設(shè)計。