郭潔萍，王慧青

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問題與人民的衣食住行息息相關(guān)，一直是人們關(guān)注的重點(diǎn)。20世紀(jì)初，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，允許農(nóng)村土地依法進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從此打開土地流轉(zhuǎn)的大門，土地流轉(zhuǎn)有利于增長(zhǎng)農(nóng)民收入、完善城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)即是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者保留土地承包權(quán)，依法將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的行為。傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)的方式包括出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等。根據(jù)土地利用類型不同，分為耕地、林地、草地、建設(shè)用地，本文研究的土地主要指農(nóng)村耕地。

1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)面積不斷增加

從2016年起，雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增速較之前有所放緩，但每年流轉(zhuǎn)比例仍以2%的增幅增長(zhǎng)，每年的基本能增加0.2億畝左右，2018年末，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積總和為5.39億畝，占總土地面積約25%。2020年10月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展規(guī)劃司針對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第4520號(hào)建議回復(fù)中表明，目前全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過5.55億畝，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心已有1200余個(gè)縣（市、區(qū)）、近2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被建立。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，存在不少?zèng)]有簽署正式合同，私下轉(zhuǎn)讓的情況。另外大部分土地流轉(zhuǎn)后用于農(nóng)業(yè)，也有小部分是用于建設(shè)工廠。

1.2 流轉(zhuǎn)模式多樣化

隨著社會(huì)注意經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國(guó)各地開始出現(xiàn)一些新的流轉(zhuǎn)模式。天津推行“宅基地?fù)Q房”政策：鼓勵(lì)村民搬至附近的城鎮(zhèn)，以農(nóng)村用地?fù)Q置擁有產(chǎn)權(quán)的樓房；湖南益陽(yáng)推出土地信托流轉(zhuǎn)：由政府出資設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，農(nóng)民直接與信托機(jī)構(gòu)簽訂合同，將土地流轉(zhuǎn)交易托付給信托機(jī)構(gòu)辦理，想獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)直接與信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，即可租賃土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。浙江嘉興推出“兩分兩換”模式，分即是將宅基地與承包地分開，將搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開。換即是用宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社會(huì)保障。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)烈

土地作為重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民的生活來(lái)源基本來(lái)自土地，同時(shí)世世代代傳承下來(lái)的小農(nóng)思想早已在一部分農(nóng)民的腦海中深深根植，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度很高。政府相關(guān)部門沒有完全深入到村民中去解讀宣傳土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，因此農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和了解不夠全面。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)“兩分兩換”模式，不少農(nóng)民持猶豫態(tài)度。相比搬入城市樓房居住以及去到企業(yè)工廠上班獲得收入的生活，他們認(rèn)為農(nóng)耕生活更能給他們帶來(lái)踏實(shí)感。

2.2 土地流轉(zhuǎn)過程缺乏有效的監(jiān)督

不少農(nóng)戶因?yàn)槿狈Ψ梢庾R(shí)或者出于對(duì)受讓方的信任，土地流轉(zhuǎn)的協(xié)議方式多以口頭協(xié)定為主，沒有正式的書面協(xié)議。還有一部分農(nóng)戶則選擇通過土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而一些無(wú)良土地信托機(jī)構(gòu)只為牟利，雖然簽署了書面合同，但合同條款不平等，細(xì)則不明晰的情況屢屢出現(xiàn)。關(guān)于信托和土地流轉(zhuǎn)的法律，我國(guó)在2001年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)信托法》，2005年出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但單針對(duì)土地信托的法律國(guó)家尚未制定。土地信托機(jī)構(gòu)行為沒有明確的法律進(jìn)行規(guī)范和約束，農(nóng)戶通過土地信托進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)卻沒有獲得應(yīng)有的收益時(shí)，也難以通過法律手段來(lái)維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。還有一些基層機(jī)關(guān)部門為了完成工作業(yè)績(jī)，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這一行為嚴(yán)重違反了《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的自愿原則。同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在工作疏忽，沒有制定完善的監(jiān)督流程，導(dǎo)致農(nóng)戶無(wú)法通過有效的維權(quán)途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，這對(duì)農(nóng)戶的利益造成了較大的損失，使得農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性有所降低。

2.3 缺乏可靠的農(nóng)業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)業(yè)受自然環(huán)境，氣候資源影響較大。如果遇到自然災(zāi)害，農(nóng)作物的產(chǎn)量會(huì)受到極大的影響。通過土地流轉(zhuǎn)獲得大片土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的種植大戶可能會(huì)面臨顆粒無(wú)收的慘淡情況，因?yàn)闆]有切實(shí)可行的農(nóng)耕保障制度，造成的損失極大可能需要自己承擔(dān)。另外，農(nóng)作物的價(jià)格也會(huì)隨著市場(chǎng)需求變化而變化，市場(chǎng)需求量降低，農(nóng)作物價(jià)格下跌，種植戶可能會(huì)面臨難以保本的慘淡局面。雖然國(guó)家有相關(guān)的救濟(jì)補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼對(duì)于損失來(lái)說(shuō)作用微弱。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方會(huì)更為慎重地考慮，土地流轉(zhuǎn)難以打開廣闊的市場(chǎng)。2009年推出新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題有所改善，但農(nóng)村養(yǎng)老體系仍然存在不健全的地方。對(duì)于持續(xù)上漲的物價(jià)水平來(lái)說(shuō)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還是難以保障基本生活的需求。并且有些偏遠(yuǎn)地區(qū)還存在沒有普及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況，沒有穩(wěn)定的生活保障，讓農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)抱有顧慮，他們擔(dān)心等自己選擇返鄉(xiāng)重新以農(nóng)耕為生的時(shí)候，轉(zhuǎn)手給他人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有辦法及時(shí)轉(zhuǎn)回到自己手中。

2.4 土地“非糧化”現(xiàn)象普遍

通過土地信托進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)入農(nóng)村承包大面積土地的種植大戶越來(lái)越多，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地租金、人工費(fèi)用日益上漲，單純靠種植糧食作物獲得的收益并不理想。相同面積的土地，種植非糧食作物的收益比種植糧食作物的收益要更高，種植大戶選擇轉(zhuǎn)變目標(biāo)，種植蔬菜、水果、藥材等經(jīng)濟(jì)作物，開辦休閑農(nóng)莊，發(fā)展旅游業(yè)等。更有嚴(yán)重者，以套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為目的，占用土地長(zhǎng)期不使用，或者將土地用于建廠。隨意改變土地用途，導(dǎo)致糧食種植的面積不斷減少，而我國(guó)人口眾多，糧食需求量大，這對(duì)糧食安全在一定程度上會(huì)造成威脅。

2.5 農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型情況不容樂觀

通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)戶住上了樓房，成為了城市居民，就業(yè)問題逐漸暴露出來(lái)。因?yàn)檗r(nóng)村居民普遍接受教育的程度不高，就業(yè)選擇范圍窄，大多只能從事收入較低的工作。還有一些人群因?yàn)槟挲g性別的原因無(wú)法找到工作，導(dǎo)致農(nóng)村居民失業(yè)率上升。另外城市生活的成本比農(nóng)村要高出很多，這對(duì)于新進(jìn)入城市的農(nóng)民來(lái)說(shuō)生活壓力增大了。

3 土地流轉(zhuǎn)的完善對(duì)策

3.1 提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)

農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體，其地位在土地流轉(zhuǎn)中是十分重要的。農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)展有所影響。鑒于農(nóng)民受教育程度普遍不高，學(xué)習(xí)了解國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的途徑比較單一，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該有組織、有計(jì)劃地下鄉(xiāng)深入到農(nóng)民群眾中去，積極地向農(nóng)民群眾宣傳和講解土地流轉(zhuǎn)的政策，及時(shí)解決農(nóng)民群眾對(duì)政策的疑惑。讓農(nóng)民放心、主動(dòng)、自愿地參與到土地流轉(zhuǎn)工作中去。

3.2 加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)流程的規(guī)范和監(jiān)督

“無(wú)規(guī)矩不成方圓?！敝挥邪凑蘸戏ê弦?guī)的土地流轉(zhuǎn)流程開展土地流轉(zhuǎn)工作，土地流轉(zhuǎn)工作的路才會(huì)越走越順利。規(guī)范土地流程應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一、嚴(yán)格規(guī)范開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證手續(xù)。做到地塊、面積、合同、證書具體到戶，面積、合同、登記簿、證書全部一致。這樣有利于保障農(nóng)民的權(quán)益、便于土地管理、還為土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。二、相關(guān)監(jiān)管部門在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民簽署正式規(guī)范的合同、協(xié)議。確保土地流轉(zhuǎn)的雙方權(quán)責(zé)明晰，流轉(zhuǎn)價(jià)格明確，如若事后出現(xiàn)分歧的時(shí)候，能做到有據(jù)可依。三、盡快出臺(tái)有關(guān)土地信托流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，規(guī)范土地信托機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。土地信托機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府和村委會(huì)的機(jī)構(gòu)，主要的職責(zé)是提供土地流轉(zhuǎn)信息、負(fù)責(zé)監(jiān)督或者經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)等。只有合法合規(guī)的土地信托機(jī)構(gòu)才能更高效地給流轉(zhuǎn)雙方提供有效的市場(chǎng)信息，更專業(yè)地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行，保障農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)能獲得實(shí)實(shí)在在的收益。四、基層政府應(yīng)該秉承土地流轉(zhuǎn)原則開展土地流轉(zhuǎn)工作?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于被迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)利用法律手段維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。五、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管部門人員素質(zhì)的提升。監(jiān)管部門人員作為土地流轉(zhuǎn)工作的保衛(wèi)者，應(yīng)該制定完善的監(jiān)督制度。讓參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益真真正正得到保障。

3.3 健全農(nóng)業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展需要健全的農(nóng)業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制來(lái)保障。健全保障機(jī)制主要從以下幾個(gè)方面著手：一、建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方在租賃土地的初期需繳納相應(yīng)比例的保證金。如果因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善或自然災(zāi)害，導(dǎo)致無(wú)法履行合同規(guī)定的義務(wù)，按時(shí)支付租金，可以先使用保證金支付租金，這樣能保障農(nóng)民按時(shí)獲取土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益。二、完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，切實(shí)做到農(nóng)村社保全面覆蓋。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為農(nóng)民養(yǎng)老生活的基本保障，有了完善的農(nóng)村社保體系，農(nóng)民才更有底氣將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基金包括個(gè)人繳費(fèi)部分、集體補(bǔ)助部分，政府補(bǔ)貼部分。國(guó)家可以適當(dāng)調(diào)低個(gè)人繳費(fèi)比例，提高集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼比例，減輕農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

3.4 遏制農(nóng)業(yè)非糧化現(xiàn)象

農(nóng)業(yè)非糧化問題對(duì)國(guó)民糧食安全會(huì)造成嚴(yán)重的威脅，因此對(duì)于非糧化現(xiàn)象一定要嚴(yán)查嚴(yán)打。一，政府應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)相應(yīng)的政策。2020年11月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，就解決“非糧化”問題提出有效的解決措施，為解決“非糧化”問題指明了方向。二，加強(qiáng)對(duì)土地種植情況的監(jiān)管?？梢岳孟冗M(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)各區(qū)域的土地種植情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常情況，及時(shí)處理違規(guī)行為。對(duì)于未能按合同履行使用流轉(zhuǎn)土地的行為應(yīng)及時(shí)制止，對(duì)于情況嚴(yán)重者應(yīng)予以懲罰。三，提高糧食種植補(bǔ)貼，切實(shí)將補(bǔ)貼交到種植戶手中。出現(xiàn)非糧化的根本原因是種植糧食作物獲得的收益比較低。提高糧食種植補(bǔ)貼能讓種植戶有底氣地選擇種植糧食作物，種植糧食作物有了資金保障，改變土地用途的情況能得以緩解。國(guó)家給予種植戶的種植補(bǔ)貼應(yīng)該由資金撥款機(jī)構(gòu)直接將資金發(fā)放到種植戶的銀行賬戶上，防止種植補(bǔ)貼在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)被扣壓的情況，做到切實(shí)保障種植戶的權(quán)益。

3.5 政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型

為了解決搬遷到城市居住的農(nóng)民的就業(yè)問題，保障生活基本水平。政府應(yīng)該積極組織相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民職業(yè)素質(zhì)，讓農(nóng)民獲取更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。還可以定期組織對(duì)口人才招聘會(huì)，讓農(nóng)民有更多機(jī)會(huì)獲取就業(yè)信息。對(duì)于有自主創(chuàng)業(yè)想法但缺乏資金支持的農(nóng)民，政府可以通過政策扶持引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，通過財(cái)政資金補(bǔ)助緩解自主創(chuàng)業(yè)的資金壓力，讓農(nóng)民能獲得更高的收入，能夠沒有后顧之憂地參與到土地流轉(zhuǎn)中去。

4 結(jié)語(yǔ)

在政府的正確引導(dǎo)和群眾的不懈努力下，土地流轉(zhuǎn)在中國(guó)已經(jīng)走過了近二十年的發(fā)展道路。雖然已經(jīng)取得了一定程度上的成功，但還是有需要改進(jìn)的地方。只有解決現(xiàn)存問題，才能更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。