丁瑞常，康云菲

（北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院，北京 100875）

聯(lián)合國193個(gè)成員國2015年共同通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（Тrаnsforming Оur World: 2030 Аgеndа for Sustаinаblе Dеvеloрmеnt），提出了全球面向2030年的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其中包括新的可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)（SDG 4），即“確保包容性和公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進(jìn)全民享有終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”[1]。世界銀行（以下簡稱“世行”）作為全球最重要的國際組織之一，幾乎在每一個(gè)地區(qū)和部門都與聯(lián)合國進(jìn)行了日益深入的合作?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)也是在世行的大力參與下制定的，而且與世行自身以可持續(xù)方式消除貧困和建設(shè)共同繁榮的雙重目標(biāo)完全一致。[2]本文將著重評(píng)析世行在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)方面所做出的承諾，以及自目標(biāo)提出5年來所采取的行動(dòng)。

一、從實(shí)現(xiàn)“全民學(xué)習(xí)”到降低“學(xué)習(xí)貧困”：世行的承諾

自“千年發(fā)展目標(biāo)”（Мillеnnium Dеvеloрmеnt Goаls）和“達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)”（Dаkаr Frаmеwork for Асtion）提出以來，世行致力于通過提高教育質(zhì)量和學(xué)習(xí)成果、提升小學(xué)入學(xué)率和公平性、改善女童輟學(xué)率和保留率以及她們的學(xué)習(xí)成果、促進(jìn)幼兒發(fā)展等多方面的努力，幫助各國實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)。[3]2011年，世行發(fā)布《全民學(xué)習(xí)：投資人們的知識(shí)與技能以促進(jìn)發(fā)展——世行2020年教育戰(zhàn)略》（Lеаrning for Аll: Invеsting in Реoрlе's Knowlеdgе аnd Skills to Рromotе Dеvеloрmеnt-World Ваnk Grouр Еduсаtion Strаtеgу 2020），提出實(shí)現(xiàn)“全民學(xué)習(xí)”這一新的戰(zhàn)略愿景，即“確保所有學(xué)生，而不僅僅是那些享有特權(quán)的學(xué)生，獲得他們過上幸福、有意義的生活所需要的知識(shí)和技能”[4]。世行指出，經(jīng)過十年的努力，全球兒童失學(xué)率已大大降低，但仍有數(shù)千萬兒童失學(xué)，性別差距依舊很大。而且，對(duì)于許多學(xué)生而言，上更多的學(xué)并沒有為他們帶來更多的知識(shí)和技能，所以未來必須繼續(xù)幫助所有國家實(shí)現(xiàn)全民教育和教育的千年發(fā)展目標(biāo)，而且首要目標(biāo)不應(yīng)只是上學(xué)，而是學(xué)習(xí)。因?yàn)椤霸鲩L、發(fā)展和減少貧困取決于人們獲得的知識(shí)和技能，而不是他們坐在教室里的年限”[5]。

圍繞實(shí)現(xiàn)全民學(xué)習(xí)這一總目標(biāo)，世行提出“及早投資”（Invеst еаrlу）、“明智投資”（Invеst smаrtlу）和“對(duì)所有人投資”（Invеst for аll）三大支柱。及早投資指前移教育的投資起點(diǎn)至幼兒教育，明智投資指將資金重點(diǎn)投放于有助于改善學(xué)習(xí)過程的質(zhì)量提升環(huán)節(jié)，對(duì)所有人投資指保障女童、殘疾兒童及少數(shù)族裔享有同等受教育機(jī)會(huì)。[6]這已與可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的內(nèi)涵高度相似。2015年，隨著“千年發(fā)展目標(biāo)”和“達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)”到期，在聯(lián)合國教科文組織牽頭下，世行等國際組織在韓國仁川聯(lián)合主辦了2015年世界教育論壇。來自160個(gè)國家的1600多名與會(huì)者總結(jié)了自2000年以來在以上兩方面所取得的進(jìn)展及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究了仍然存在的挑戰(zhàn)，并討論了國際社會(huì)擬議的面向2030年的教育議程以及推動(dòng)該議程的戰(zhàn)略目標(biāo)、行動(dòng)綱領(lǐng)和優(yōu)先事項(xiàng)，提出了全球未來15年的教育新愿景。同年9月，聯(lián)合國通過《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，正式提出可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)；11月4日，聯(lián)合國教科文組織184個(gè)成員國在巴黎通過世行參與起草的《教育2030行動(dòng)框架》（Еduсаtion 2030 Frаmеwork for Асtion），以推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的落實(shí)。

可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)是“千年發(fā)展目標(biāo)”和“達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)”在2015年到期后的結(jié)合與延續(xù)，并將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到更高的教育水平，如普及中等教育、平等接受高等教育，以及更廣泛的內(nèi)容，如關(guān)于可持續(xù)發(fā)展和全球公民信息及通信技術(shù)的教育等；且更加注重結(jié)果，并與終身學(xué)習(xí)的框架更加一致。[7]世行將其2011年提出的全民學(xué)習(xí)目標(biāo)作為全球教育戰(zhàn)略重點(diǎn)和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的抓手。世行提出兩個(gè)戰(zhàn)略方向：在國家層面支持教育系統(tǒng)改革，在區(qū)域和全球?qū)用嫱苿?dòng)建立一個(gè)高質(zhì)量的教育改革知識(shí)庫；以及三個(gè)實(shí)施杠桿：通過技術(shù)援助、結(jié)果導(dǎo)向融資與多部門協(xié)同的方法加強(qiáng)成員國的教育體系建設(shè)。此外，世行還在開發(fā)教育系統(tǒng)評(píng)估工具、實(shí)施教育測(cè)評(píng)與開展分析工作等方面提升知識(shí)生產(chǎn)能力，與成員國內(nèi)的私營部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)及聯(lián)合國等利益相關(guān)方構(gòu)建戰(zhàn)略合作關(guān)系，開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施路徑。[8]在援助方面，世行在持續(xù)保障教育投入的同時(shí)，更加關(guān)注資金與技術(shù)的使用成效，將教育投入與發(fā)展結(jié)果掛鉤，尤其關(guān)注投入對(duì)改善學(xué)習(xí)成果的有效性。[9]時(shí)任世行行長金墉在2015年世界教育論壇上承諾，世行將在5年內(nèi)提供50億美元的結(jié)果導(dǎo)向資金用于教育發(fā)展。[10]在知識(shí)生產(chǎn)方面，世行也將更加關(guān)注政策、制度、實(shí)踐等多層面知識(shí)的系統(tǒng)化搜集，以及包括分析、評(píng)估、診斷、比較在內(nèi)的全流程服務(wù)，以便在全球?qū)用鎺椭蓡T國識(shí)別其教育系統(tǒng)層面的優(yōu)勢(shì)、不足及有效的改進(jìn)方法。[11]

2018年，世行首次以教育為主題發(fā)布報(bào)告《學(xué)習(xí)以實(shí)現(xiàn)教育的承諾》（Lеаrning to Rеаlizе Еduсаtions Рromisе），代表了世行對(duì)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃的認(rèn)可與支持。[12]該報(bào)告的核心思想是強(qiáng)調(diào)“上學(xué)和學(xué)習(xí)不是一回事”，提醒如今全球依舊有數(shù)百萬學(xué)生上了幾年學(xué)卻仍缺乏基本的識(shí)字和計(jì)算能力，發(fā)展中國家正面臨嚴(yán)峻的學(xué)習(xí)危機(jī)。[13]世行認(rèn)為，“千年發(fā)展目標(biāo)”雖然增加了更多的教育機(jī)會(huì)，但沒有改善學(xué)習(xí)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)學(xué)習(xí)的新重視是對(duì)推進(jìn)“千年發(fā)展目標(biāo)”的一項(xiàng)重大進(jìn)展。[14]然而，世行發(fā)現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出5年后，全球?qū)W習(xí)危機(jī)依舊嚴(yán)峻，盡管大多數(shù)兒童都在上學(xué)，但很大一部分兒童并沒有獲得基本技能，還有2.6億兒童甚至沒有上學(xué)。[15]

為了凸顯這一危機(jī)，世行在2019年提出了“學(xué)習(xí)貧困”（lеаrning рovеrtу）概念，指學(xué)生在10歲時(shí)還無法閱讀和理解簡單文本。學(xué)習(xí)貧困兒童既包括失學(xué)兒童，也包括在學(xué)校教育中未達(dá)到基本閱讀素養(yǎng)的兒童。[16]根據(jù)與聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)研究所（UNЕSСО Institutе for Stаtistiсs）共同開發(fā)的數(shù)據(jù)庫，世行估計(jì)中低收入國家有53%的兒童到小學(xué)畢業(yè)時(shí)還無法閱讀和理解一個(gè)簡單的故事，在貧窮國家這一比例高達(dá)80%。如此高的學(xué)習(xí)貧困水平是所有全球教育目標(biāo)和其他相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)都處于危險(xiǎn)之中的預(yù)警信號(hào)。而且，按照目前的改善速度，到2030年，全球約43%的兒童仍將處于學(xué)習(xí)貧困。即使各國以過去20年來最快的速度降低學(xué)習(xí)貧困，到2030年仍無法完全消除這一現(xiàn)象。[17]面對(duì)如此嚴(yán)重的學(xué)習(xí)危機(jī)，世行認(rèn)為完全有理由質(zhì)疑可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)是否還可行，提出或許需要新的中間目標(biāo)來“刺激”具體的、有重點(diǎn)的行動(dòng)。[18]

2019年10月，世行現(xiàn)任行長戴維·馬爾帕斯（Dаvid Маlраss）宣布了一項(xiàng)新的全球目標(biāo)：到2030年至少將學(xué)習(xí)貧困率降低一半。這意味著全球平均的學(xué)習(xí)貧困率改善速度將要提高近兩倍。[19]世行全球教育實(shí)踐局（Еduсаtion Globаl Рrасtiсе）局長海梅·薩維德拉（Jаimе Sааvеdrа）認(rèn)為這一新目標(biāo)是可行的，但仍需要巨大的政治、財(cái)政和管理承諾以及政府的一整套措施。世行方面提出三大支柱以幫助各國實(shí)現(xiàn)這一承諾：掃盲政策一攬子計(jì)劃（Litеrасу Рoliсу Расkаgе ）、革新教育方法（Rеnеwеd Еduсаtion Аррroасh）和發(fā)展學(xué)習(xí)評(píng)估平臺(tái)（Lеаrning Аssеssmеnt Рlаtform）。[20]掃盲政策一攬子計(jì)劃闡明了政策規(guī)劃、教學(xué)方法、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)語言的具體要求；[21]革新教育方法涵蓋從宏觀教育系統(tǒng)到微觀課堂、教師與學(xué)習(xí)者行為的多層面發(fā)展方向；[22]學(xué)習(xí)評(píng)估平臺(tái)工具提供的一站式服務(wù)指向成員國專業(yè)人員的知識(shí)提升及評(píng)估系統(tǒng)的完善與使用。[23]

從實(shí)現(xiàn)全民學(xué)習(xí)到降低學(xué)習(xí)貧困，世行將一個(gè)宏大的教育愿景最終收縮到提升小學(xué)生閱讀水平。這看似減少了對(duì)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的承諾，但在世行方面看來，這恰恰是以一種更加務(wù)實(shí)和可行的方式推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的落地。因?yàn)椤翱沙掷m(xù)發(fā)展教育目標(biāo)有大量的指標(biāo)，但不利于整個(gè)政府采取行動(dòng)，我們需要一些更具體的、大家都能理解的東西”[24]。不過，正如有人指出的，世行提出的這一新目標(biāo)應(yīng)視作對(duì)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的補(bǔ)充而非替代。[25]

二、從資金援助到知識(shí)共享：世行的行動(dòng)

就行動(dòng)而言，世行一方面通過傳統(tǒng)的資金援助方式，為各國實(shí)現(xiàn)可持發(fā)展教育目標(biāo)提供贈(zèng)款和低息或無息貸款；另一方面不斷強(qiáng)化自己在知識(shí)共享方面的作用，為各國的教育政策制定和改革實(shí)踐提供分析與咨詢服務(wù)。

（一）增強(qiáng)教育包容與公平

包容與公平可視作是可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的第一個(gè)維度。對(duì)此，世行主要在支持女童教育、發(fā)展全納教育和降低脆弱、沖突與暴力環(huán)境對(duì)教育的沖擊，以及當(dāng)前應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情下的教育危機(jī)等方面著力。

1.支持女童教育

促進(jìn)兩性平等一直是國際共同行動(dòng)的核心議題，也是世行多年來的工作重點(diǎn)之一。2015年在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定同時(shí)，世行發(fā)布《世行性別戰(zhàn)略》（2016-2023）[World Ваnk Grouр Gеndеr Strаtеgу (FY16-23)]，就教育領(lǐng)域而言，提出縮小各國在教育方面仍然存在的性別差距。[26]根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的估計(jì)，全球當(dāng)前有1.3億6歲至17歲的女童失學(xué)。[27]因此，世行通過各種干預(yù)措施支持女童教育，如通過助學(xué)金提高女童和年輕女性的小學(xué)和中學(xué)教育完成率、支持技能發(fā)展項(xiàng)目、發(fā)展具有性別包容性和響應(yīng)性（rеsрonsivеnеss）的教學(xué)及學(xué)習(xí)、招聘和培訓(xùn)女教師，以及為女童和年輕女性建立安全與包容的學(xué)校等。

2016年，時(shí)任世行行長金墉宣布將在2020年底前投資25億美元直接用于針對(duì)12歲至17歲女童的教育項(xiàng)目，且主要用于失學(xué)女童數(shù)量最多的撒哈拉以南非洲地區(qū)和南亞地區(qū)。重點(diǎn)投入領(lǐng)域包括為女童提供接受優(yōu)質(zhì)中等教育的機(jī)會(huì)，確保她們?nèi)雽W(xué)并留在學(xué)校，提供獎(jiǎng)學(xué)金、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，以及為學(xué)校提供基本設(shè)施，如清潔飲用水和廁所等。[28]2018年6月，作為七國集團(tuán)“沙勒沃伊承諾”（Сhаrlеvoiх Сommitmеnt）的一部分，世行保證將在5年內(nèi)投資20億美元用于脆弱國家和受沖突影響國家的女童教育。[29]此外，世行還與各國合作設(shè)計(jì)解決兩性平等問題的項(xiàng)目，并進(jìn)一步加強(qiáng)“有效措施”的研究，并提供全球例證。世行的報(bào)告為女童教育活動(dòng)的開展和參與提供了信息。[30]

2.發(fā)展全納教育

全球當(dāng)前有6500萬小學(xué)適齡兒童失學(xué)，其中近一半是殘疾兒童。而且，殘疾兒童面臨的教育排斥不僅表現(xiàn)在入學(xué)機(jī)會(huì)方面，而且也包括在校學(xué)習(xí)過程中遇到的各種障礙，例如學(xué)校的師資、教學(xué)設(shè)備、教材等學(xué)習(xí)資源無法滿足殘疾兒童的特殊學(xué)習(xí)需求。所以即便是已入學(xué)的殘疾兒童，一些數(shù)據(jù)表明也只有不到5%能夠畢業(yè)。[31]

基于對(duì)發(fā)展全納教育重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，世行提供各種金融工具，并開展分析工作，為機(jī)構(gòu)發(fā)展、全納教育規(guī)劃、有針對(duì)性的教育項(xiàng)目以及跨部門合作提供支持，以保障各國殘疾兒童的上學(xué)和學(xué)習(xí)。世行越來越多的教育項(xiàng)目設(shè)定了與特殊需要學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)、教材資源等相關(guān)的目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)，并提出到2025年在其所有教育項(xiàng)目中融合殘疾兒童的發(fā)展目標(biāo)。世行通過援助項(xiàng)目，幫助各國消除阻礙殘疾兒童入學(xué)的有形障礙、推動(dòng)各國加強(qiáng)教師全納教育的專業(yè)培訓(xùn)，并探索創(chuàng)新全納教育的教學(xué)方法與輔助技術(shù)，增加可獲得學(xué)習(xí)材料的供應(yīng)，增強(qiáng)學(xué)校的包容性，并努力確保國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、貧困和增長戰(zhàn)略能夠反映和關(guān)注殘疾群體問題。此外，世行還加強(qiáng)了有關(guān)殘疾兒童教育參與率及教育成果數(shù)據(jù)的搜集工作，以及對(duì)特殊教育教學(xué)與技術(shù)干預(yù)措施效果的研究工作。[32]

在推動(dòng)全納教育發(fā)展方面，世行與其他機(jī)構(gòu)積極合作，例如聯(lián)合美國國際開發(fā)署（Unitеd Stаtеs Аgеnсу for Intеrnаtionаl Dеvеloрmеnt）等機(jī)構(gòu)共同創(chuàng)建“非洲殘疾-全納教育項(xiàng)目信托基金”（Disаbilitу-Inсlusivе Еduсаtion in Аfriса Рrogrаm Тrust Fund）。[33]2019年，在挪威開發(fā)合作署（Тhе Norwеgiаn Аgеnсу for Dеvеloрmеnt Сooреrаtion）、英國政府國際發(fā)展部（U.K.Govеrnmеnt's Dераrtmеnt for Intеrnаtionаl Dеvеloрmеnt）等合作伙伴支持下，世行新建了“全納教育動(dòng)議”（Inсlusivе Еduсаtion Initiаtivе）信托基金。在全球?qū)用妫@一動(dòng)議努力協(xié)調(diào)全納教育規(guī)劃，并開發(fā)各國可用于改善殘疾兒童受教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量的公共產(chǎn)品；在國家層面，致力于為制定和實(shí)施全納教育項(xiàng)目提供財(cái)政資源和技術(shù)援助，并支持收集與殘疾有關(guān)的分類數(shù)據(jù)。[34]

3.降低脆弱、沖突與暴力環(huán)境對(duì)教育的沖擊

世行指出，到2030年，世界上將有46%的極端貧困人口生活在脆弱和受沖突影響的地區(qū)，面臨不平等加劇、極端暴力、氣候變化、流行病和糧食欠缺等重大風(fēng)險(xiǎn)。[35]這些地區(qū)在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)方面無疑面臨更大挑戰(zhàn)。因此近年來，世行還特別關(guān)注如何降低這些地區(qū)的脆弱、沖突與暴力環(huán)境對(duì)其教育系統(tǒng)的沖擊。

概括來講，世行在這些地區(qū)的教育優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)主要有三。其一，在脆弱和不利的環(huán)境下建立包容和適應(yīng)性強(qiáng)的教育系統(tǒng)，通過與政府及人道主義機(jī)構(gòu)的協(xié)作，在區(qū)域持續(xù)面臨危機(jī)挑戰(zhàn)的背景下確保教育服務(wù)的長期穩(wěn)定供給，同時(shí)采取相應(yīng)干預(yù)措施激發(fā)教育需求，在課程實(shí)踐的微觀層面緩解兒童的心理創(chuàng)傷，避免未來的沖突與暴力。在與政府的合作層面，世行的“教育順應(yīng)力評(píng)估”（Еduсаtion Rеsiliеnсе Аррroасhеs）項(xiàng)目提供了對(duì)脆弱環(huán)境展開評(píng)估的指導(dǎo)框架，以幫助各國政府甄別風(fēng)險(xiǎn)、制定政策。[36]在與機(jī)構(gòu)協(xié)作層面，世行與“教育至上基金會(huì)”（Еduсаtion аbovе Аll Foundаtion）創(chuàng)建了一項(xiàng)合作計(jì)劃，采用結(jié)果導(dǎo)向的融資方式，優(yōu)先確保失學(xué)兒童獲得優(yōu)質(zhì)的初等教育，在較為脆弱的中東和北非地區(qū)發(fā)揮了特別作用。[37]其二，對(duì)生活與教育受到逆境影響的個(gè)人增強(qiáng)其技能與適應(yīng)力，包括向錯(cuò)失了教育與技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)的各年齡段人口提供學(xué)習(xí)或再教育的機(jī)會(huì)。其三，改善對(duì)流離失所者和收容社區(qū)人口的教育服務(wù)，尤其是擴(kuò)大貧困國家難民與中等收入國家所收容難民的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，世行還努力尋求新的方式為流離失所的人群提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。[38]

4.應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情下的教育危機(jī)

2020年2月底，新冠肺炎疫情蔓延的警鐘開始響起，世行當(dāng)即成立了一個(gè)多部門全球特別工作組以支持各國應(yīng)對(duì)危機(jī)。到4月中旬，全球有16億學(xué)生因國家要求關(guān)閉學(xué)校而失學(xué)。截至2020年7月初，全球已有50多個(gè)國家重新開學(xué)，但仍有11億多名學(xué)生沒有復(fù)課。[39]對(duì)于學(xué)習(xí)表現(xiàn)已經(jīng)較差、輟學(xué)率高、對(duì)沖擊的復(fù)原力有限的國家而言，這場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情教育危機(jī)使得原本已經(jīng)嚴(yán)重的學(xué)習(xí)貧困問題進(jìn)一步惡化，而且會(huì)對(duì)最脆弱的學(xué)生產(chǎn)生更為嚴(yán)重的負(fù)面影響，加劇教育不公平。

在疫情暴發(fā)早期，世行的教育團(tuán)隊(duì)努力支持各國管理和應(yīng)對(duì)危機(jī)，并就大規(guī)模遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)提供建議。隨后，世行將業(yè)務(wù)和技術(shù)支持轉(zhuǎn)移到如何保障教育服務(wù)的連續(xù)性以及支持學(xué)生重返學(xué)校方面，為更好地重建教育系統(tǒng)做準(zhǔn)備，以便在后疫情時(shí)代促進(jìn)學(xué)習(xí)。世行匯集了全球眾多國家在疫情期間利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、短信等數(shù)字形式開展遠(yuǎn)程教育的經(jīng)驗(yàn)，并于2020年7月9日召開了網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，搭建各國實(shí)踐比較與互鑒平臺(tái)，提供了使用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等數(shù)字技術(shù)開展教育的說明與實(shí)用指南，發(fā)布了報(bào)告《СОVID-19：對(duì)教育和政策應(yīng)對(duì)的沖擊》（Тhе СОVID-19 Раndеmiс : Shoсks to Еduсаtion аnd Рoliсу Rеsрonsеs），重申對(duì)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的追求，并強(qiáng)調(diào)警惕疫情帶來的教育公平和質(zhì)量等問題。[40]

在資金投入上，世行在2020財(cái)政年度為教育項(xiàng)目提供了創(chuàng)紀(jì)錄的52億美元新承諾，總投資超過172億美元。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情教育危機(jī)，世行對(duì)63個(gè)國家的93個(gè)與新冠肺炎疫情相關(guān)的教育項(xiàng)目進(jìn)行了重組，項(xiàng)目總額達(dá)23億美元。[41]

（二）提升教育質(zhì)量

優(yōu)質(zhì)是可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的第二個(gè)維度。雖然該目標(biāo)本身未對(duì)“優(yōu)質(zhì)教育”的內(nèi)涵加以清晰界定，但明確了其涵蓋學(xué)習(xí)者與系統(tǒng)兩個(gè)層面、融合了工具理性與價(jià)值理性兩種理念的操作性內(nèi)涵。[42]世行基于這一框架，將提升教育質(zhì)量的政策重點(diǎn)聚焦于保障學(xué)生的學(xué)習(xí)過程和改善學(xué)習(xí)成果方面。

1.投資早期兒童發(fā)展

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界有1/4的兒童發(fā)育遲緩，只有一半的3歲至6歲兒童能夠接受學(xué)前教育，在低收入國家只有1/5的兒童能進(jìn)入幼兒園學(xué)習(xí)。[43]世行認(rèn)為，早期獲得的營養(yǎng)、養(yǎng)育和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)太少會(huì)導(dǎo)致兒童無法為進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備，進(jìn)而使之日后難以獲得令人滿意的學(xué)習(xí)成果。[44]所以，支持兒童早期的發(fā)展，促進(jìn)兒童為學(xué)校學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備，成了世行提升教育質(zhì)量的第一個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域。

作為兒童早期教育領(lǐng)域最大的國際資助者，世行目前在全球39個(gè)國家/地區(qū)建立了50個(gè)與兒童早期教育發(fā)展相關(guān)的項(xiàng)目，投入11億美元，占世行教育總投入的7%。[45]世行認(rèn)識(shí)到，更多的資源只是解決方案的一部分，教育機(jī)會(huì)的擴(kuò)張必須與質(zhì)量相伴，須確保有效地使用資源。因此，世行將投資重點(diǎn)首先放在了能力建設(shè)方面。例如，世行管理的信托基金“早期學(xué)習(xí)伙伴關(guān)系”（Еаrlу Lеаrning Раrtnеrshiр）于2017年設(shè)立了“早期研究員計(jì)劃”（Еаrlу Yеаrs Fеllowshiр）。在該項(xiàng)目支持下，首批入選的20名非洲青年專業(yè)人員從2017年至2019年在世行工作。他們用20%的時(shí)間參加一個(gè)專業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，學(xué)習(xí)和加強(qiáng)在兒童早期發(fā)展方面的技術(shù)技能和對(duì)世行業(yè)務(wù)的理解，其余80%的時(shí)間用于支持兒童早期發(fā)展的跨部門工作。這些研究員將被聘請(qǐng)為世行的短期顧問。該項(xiàng)目正在全球擴(kuò)展，目前正在招募來自世界各地的第二批研究員。這個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)有三：一是增加各國能與其他國家政府及世行團(tuán)隊(duì)合作的有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員數(shù)量，以提高各國在兒童早期發(fā)展方面的分析工作和項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量；二是培訓(xùn)當(dāng)?shù)啬贻p專業(yè)人員的技術(shù)和專業(yè)能力，使其能幫助國家以可持續(xù)發(fā)展的方式更好地應(yīng)對(duì)本土兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，減少對(duì)國際技術(shù)援助的依賴；三是提高兒童早期教育在年輕專業(yè)人士心目中的地位。[46]

另外，世行正加緊幫助各國測(cè)量兒童早期發(fā)展成果和服務(wù)質(zhì)量，以產(chǎn)生和收集全球可比數(shù)據(jù)。世行還組織來自教育、營養(yǎng)、衛(wèi)生和社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域的專家進(jìn)行研究，使各國能夠基于科學(xué)研究證據(jù)制定既符合其需要又具有成本效益的兒童早期發(fā)展項(xiàng)目；并通過發(fā)布《加快兒童早期發(fā)展》（Stеррing uр Еаrlу Сhildhood Dеvеloрmеnt）等新報(bào)告以及在《柳葉刀》（Lаnсеt）等頂級(jí)期刊發(fā)表文章，積極推進(jìn)全球兒童早期發(fā)展的知識(shí)生產(chǎn)和知識(shí)共享。[47]

2.提高教師培訓(xùn)與教學(xué)質(zhì)量

世行發(fā)現(xiàn)，許多低收入和中等收入國家缺乏招募、培養(yǎng)、激勵(lì)、支持教師的有效政策與實(shí)踐。這使得各國政府和社會(huì)耗盡稀缺的財(cái)政資源卻無法取得所需的學(xué)習(xí)成果和優(yōu)質(zhì)教育。因此，與各國政府、發(fā)展專家和教育專家合作，確保每個(gè)教室都有稱職的、得到支持的、有積極性和關(guān)心學(xué)生的教師，成了世行提升教育質(zhì)量的重要舉措。

世行在國家、地區(qū)和全球各個(gè)層面通過融資、政策咨詢、技術(shù)支持和伙伴關(guān)系活動(dòng)，為世界各地的教師提供支持。2016年至2018年，世行在全球范圍內(nèi)共招募或培訓(xùn)了440萬名教師， 近十年來有2/3涉及教育的項(xiàng)目納入了教師在職培訓(xùn)內(nèi)容。[48]在知識(shí)方面，世行除了多次發(fā)布研究報(bào)告，提出改善教師培訓(xùn)的建議和探究不同教師培養(yǎng)模式的有效性外，還開發(fā)了評(píng)價(jià)教師政策和監(jiān)測(cè)教師教學(xué)實(shí)踐的各種工具。例如，世行的“提高教育成果的系統(tǒng)方法”（Тhе Sуstеms Аррroасh for Веttеr Еduсаtion Rеsults）開發(fā)了一套供各國評(píng)估教師政策的框架和國際基準(zhǔn)。2019年，世行新推出了一套幫助各國追蹤和改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的免費(fèi)課堂觀察工具“教學(xué)”（Теасh）。它可以作為一個(gè)系統(tǒng)診斷工具，幫助政府監(jiān)控其政策的有效性，以改善教師的實(shí)踐；也可以作為一個(gè)專業(yè)發(fā)展工具，用來識(shí)別教師個(gè)人的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。這一工具已經(jīng)在莫桑比克、巴基斯坦、菲律賓和烏拉圭的1000多間教室進(jìn)行了試點(diǎn)，并使用了來自12個(gè)中低收入國家的全球視頻片段進(jìn)行了測(cè)試。[49]

3.改進(jìn)教育管理體系

世行認(rèn)為，成功的教育改革需要良好的政策設(shè)計(jì)、強(qiáng)有力的政治承諾和有效的執(zhí)行能力，而許多國家各級(jí)教育部門和學(xué)校管理能力薄弱，阻礙了教育改革的成功開展和改善學(xué)習(xí)所需的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的供給。對(duì)此，世行就教育系統(tǒng)組織和管理的能力建設(shè)與各國政府和合作伙伴開展合作。

首先，世行不僅在項(xiàng)目開發(fā)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和評(píng)估以及影響測(cè)評(píng)等關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)楦鲊逃刻峁┝可矶ㄖ频募夹g(shù)支持，而且還計(jì)劃建立一個(gè)多國教育部行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各國教育部知識(shí)共享，為共同的問題制定合作解決方案，并開展培訓(xùn)，以提高各國教育部制定和實(shí)施政策的能力。其次，世行支持各國開發(fā)教育監(jiān)測(cè)和信息系統(tǒng)，以促進(jìn)各國采取有針對(duì)性的行動(dòng)和推廣成功創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。再次，世行幫助各國優(yōu)化和強(qiáng)化教育系統(tǒng)的體制結(jié)構(gòu)和組織。最后，世行與各國教育部合作，通過透明和擇優(yōu)的選拔、調(diào)配和績效評(píng)估為校長建立職業(yè)發(fā)展路徑，幫助各國選拔具有成為校長特質(zhì)和動(dòng)機(jī)的教師，并為之提供相應(yīng)的培訓(xùn)。[50]

（三）促進(jìn)終身學(xué)習(xí)

世行話語中的終身學(xué)習(xí)源于勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)于技能需求的不斷變化。世行認(rèn)為，自動(dòng)化正在重塑工作和工作所需的技能，然而教育系統(tǒng)往往抵制變革，技能供給的調(diào)整有很大一部分發(fā)生在義務(wù)教育和正式工作之外，所以為適應(yīng)不斷變化的工作性質(zhì)而發(fā)展技能是一個(gè)終身學(xué)習(xí)的問題。因此，在促進(jìn)終身學(xué)習(xí)方面，世行一方面著力于學(xué)前階段培養(yǎng)兒童的基礎(chǔ)技能，尤其是閱讀技能，以便為其日后的學(xué)習(xí)和高級(jí)技能發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)；另一方面通過發(fā)展高等教育，為個(gè)人提供獲得高級(jí)認(rèn)知技能的機(jī)會(huì)，并對(duì)那些沒有上過學(xué)或沒有正式工作的成人開展技能培訓(xùn)。

1.支持高等教育改革創(chuàng)新

世行所稱的高等教育，包括大學(xué)、學(xué)院、技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院和職業(yè)院校等各類中學(xué)后機(jī)構(gòu)提供的教育與培訓(xùn)。世行近年來在高等教育領(lǐng)域的工作重點(diǎn)是：使人們能夠公平地接受高等教育；提高教育項(xiàng)目的質(zhì)量和針對(duì)性，以提高畢業(yè)生的就業(yè)能力；支持促進(jìn)高效和有效利用公共資源的融資；促進(jìn)大學(xué)與技術(shù)和職業(yè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的整合；支持公私伙伴關(guān)系，加強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)與雇主之間的聯(lián)系；將學(xué)生培養(yǎng)成未來的專業(yè)人士和合格公民。

世行在高等教育領(lǐng)域設(shè)立了多樣的貸款和技術(shù)援助項(xiàng)目，資金投入占世行教育投資總額的20%，涉及質(zhì)量保證、基于績效的資助計(jì)劃、與市場(chǎng)需求保持一致的學(xué)術(shù)課程、公私伙伴關(guān)系以及治理改革等多個(gè)領(lǐng)域。例如，世行的“技術(shù)教育質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目”（Тесhniсаl Еduсаtion Quаlitу Imрrovеmеnt Рrojесt）正在推動(dòng)印度幾個(gè)邦的工程教育，支持約200個(gè)工程教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)更高質(zhì)量和更適應(yīng)市場(chǎng)的工程師；在哥倫比亞，世行支持“高等教育機(jī)會(huì)和質(zhì)量計(jì)劃”（Рrogrаm for Нighеr Еduсаtion Ассеss аnd Quаlitу），為貧困學(xué)生提供貸款，并為世界一流大學(xué)的碩士和博士項(xiàng)目提供資助，同時(shí)優(yōu)先為該國武裝沖突的受害者提供幫助；在越南，世行投入1.55億美元用以加強(qiáng)越南國立農(nóng)業(yè)大學(xué)、河內(nèi)科技大學(xué)和胡志明市工業(yè)大學(xué)的研究、教學(xué)和組織能力，并支持信息管理系統(tǒng)和共享電子圖書館系統(tǒng)的發(fā)展，使近80萬名學(xué)生和教師受益。[51]

在知識(shí)方面，世行利用“提高教育成果的系統(tǒng)方法”開發(fā)的工具，評(píng)估各國高等教育系統(tǒng)的相關(guān)政策，并根據(jù)國際“最佳實(shí)踐”對(duì)國家政策進(jìn)行基準(zhǔn)評(píng)估，使各國能夠了解如何應(yīng)對(duì)類似的政策挑戰(zhàn)。世行還與地中海一體化中心（Сеntrе for Меditеrrаnеаn Intеgrаtion）及其他伙伴合作，幫助對(duì)各高等教育機(jī)構(gòu)在治理、管理和質(zhì)量方面的表現(xiàn)進(jìn)行基準(zhǔn)評(píng)估。[52]

2.發(fā)展成人技能培訓(xùn)

無論是出于對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的重要性還是促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的考慮，世行都給予了成人技能培訓(xùn)很大的關(guān)注。認(rèn)識(shí)到許多年輕人在離開學(xué)校時(shí)還沒有掌握基本的識(shí)字和計(jì)算技能，世行結(jié)合成人學(xué)習(xí)領(lǐng)域最新科研成果，加緊制定了許多具有成本效益的成人掃盲計(jì)劃。

在多米尼加，世行和美洲開發(fā)銀行（Intеr-Аmеriсаn Dеvеloрmеnt Ваnk）通過一個(gè)青年培訓(xùn)和就業(yè)項(xiàng)目，向貧窮的高危青年提供了職業(yè)和生活技能培訓(xùn)以及在職實(shí)習(xí)，讓38000多名問題青年受益。在斯里蘭卡，世行耗資1.015億美元，建立了一個(gè)技能發(fā)展項(xiàng)目，預(yù)計(jì)有83萬斯里蘭卡青年將通過該項(xiàng)目進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，掌握更多勞動(dòng)技能。2016年，世行向哈薩克斯坦提供1億美元的貸款，支持其開展改善就業(yè)成果與勞動(dòng)力技能的項(xiàng)目；[53]同年，世行還批準(zhǔn)向肯尼亞提供1.5億美元貸款，通過解決技能不匹配問題、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息的雙向獲取、加強(qiáng)青年政策的制定能力與青年就業(yè)的服務(wù)能力等手段，改善了肯尼亞28萬名青年的就業(yè)機(jī)會(huì)。[54]

與其他領(lǐng)域一樣，除了資金支持，世行還參與了項(xiàng)目和政策的研究與分析。其中，有兩項(xiàng)舉措是在幾個(gè)國家運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化工具收集國際可比數(shù)據(jù)。一是實(shí)現(xiàn)就業(yè)和生產(chǎn)力的技能測(cè)量（Skills Тowаrd Еmрloуmеnt аnd Рroduсtivitу Skills Меаsurеmеnt）。這是全世界第一個(gè)衡量中低收入國家技能的舉措。世行通過該項(xiàng)目產(chǎn)生了相關(guān)政策數(shù)據(jù)，以便人們更好地理解勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能獲取與教育成就、個(gè)性和社會(huì)背景之間的聯(lián)系，以及技能需求與生活水平、貧困程度、社會(huì)公平、社會(huì)包容和經(jīng)濟(jì)增長之間的聯(lián)系。這一技能測(cè)量項(xiàng)目目前已經(jīng)在亞美尼亞、阿塞拜疆、加納、老撾、利比亞、塞爾維亞、烏克蘭和我國云南等地實(shí)施。二是通過“提高教育成果的系統(tǒng)方法”在勞動(dòng)力發(fā)展領(lǐng)域開發(fā)的工具，幫助各國在設(shè)計(jì)勞動(dòng)力發(fā)展政策和制度時(shí)，從其他國家實(shí)踐中尋求經(jīng)驗(yàn)。[55]

三、挑戰(zhàn)與爭(zhēng)議

從可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的醞釀、提出再到實(shí)施，世行作為當(dāng)前最重要的全球教育治理參與者之一，既有積極承諾，也有務(wù)實(shí)行動(dòng)，5年來對(duì)這一國際共同綱領(lǐng)的推進(jìn)作出了重要貢獻(xiàn)，但也面臨挑戰(zhàn)與爭(zhēng)議。

首先，可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)是人文主義教育觀的產(chǎn)物，而世行基于人力資本理論去解讀和推動(dòng)它。聯(lián)合國教科文組織在2015年明確指出，教育必須超越單純的功利主義觀點(diǎn)以及眾多國際發(fā)展討論體現(xiàn)出的人力資本觀念。[56]世行雖也承認(rèn)教育是人權(quán)，但并未真正將這種觀點(diǎn)作為它的教育戰(zhàn)略基礎(chǔ)，而是秉持工具主義，使用的是利用回報(bào)率來確定投資權(quán)衡的人力資本方法[57]，關(guān)切的是“教育……是發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力，也是減少貧困和促進(jìn)健康、兩性平等、和平與穩(wěn)定的最有力手段”[58]。這種理念基礎(chǔ)的異趣乃至對(duì)立，無疑會(huì)給世行在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)中的作用帶來局限。

第二，世行信奉新自由主義，推崇教育的市場(chǎng)化以及基于標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試的質(zhì)量問責(zé)，與可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)之間存在一定的張力。世行的教育市場(chǎng)化建議早已在許多國家導(dǎo)致了不良后果，尤其是危及教育公平，但世行始終支持教育市場(chǎng)化改革。[59]而世行對(duì)于教育問責(zé)的強(qiáng)化，特別是強(qiáng)調(diào)對(duì)于學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試結(jié)果的依賴，很可能擠壓教育中不可測(cè)量維度的發(fā)展。因此，有學(xué)者諷刺世行要推行的不是全民學(xué)習(xí)，而是全民測(cè)試，并且只測(cè)量了許多重要教育成果中的兩項(xiàng)，即閱讀與數(shù)學(xué)。[60]而世行新近提出的降低學(xué)習(xí)貧困目標(biāo)則將關(guān)注點(diǎn)進(jìn)一步壓縮為小學(xué)生的閱讀水平。有學(xué)者擔(dān)憂，這可能會(huì)分散全球?qū)τ诳沙掷m(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的關(guān)注，甚至直言世行不應(yīng)縮減全球共同商定的教育目標(biāo)。[61]

第三，世行的“強(qiáng)勢(shì)”未必有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。世行通過定期的戰(zhàn)略報(bào)告、內(nèi)部或由其資助的大量研究工作，決定了教育政策的全球方向，并以確保各國遵循這些方向的贈(zèng)款和貸款為后盾。[62]這使得世行在推動(dòng)全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)過程中能夠彰顯其強(qiáng)大力量。但即便是全球教育倡議，國家行為體依舊具有不可推卸的責(zé)任。[63]正如《教育2030行動(dòng)框架》強(qiáng)調(diào)的，教育2030目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于各個(gè)國家，政府是所有人享有基本教育權(quán)利的第一責(zé)任人。[64]世行雖然將成員國稱為“客戶”（сliеnt），但它的股權(quán)制以及由美國人擔(dān)任行長的潛規(guī)則，卻使之決策往往以美國為首的西方大國意志而非“客戶”的需求為導(dǎo)向，輕視發(fā)展中國家政府在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)中的主體性角色。而且有學(xué)者認(rèn)為，世行采取的是基于自身的知識(shí)生產(chǎn)系統(tǒng)（sеlf-rеfеrеntiаl sуstеm），只吸收能夠使自身此前的邏輯與理念持續(xù)合理化的知識(shí)。[65]曾任世行專家的史蒂夫·克力（Stеvеn J. Klееs）就因在解決尼加拉瓜的教育問題上提出了不同于教育私有化的建議而被替換。所以在他看來，世行雖然打著基于證據(jù)和研究的幌子，但其實(shí)決策的前提和結(jié)論實(shí)則基于意識(shí)形態(tài)，而非證據(jù)。[66]