楊志軍，歐陽文忠

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100)

一、問題提出

網絡約車服務的改革實踐是當今中國現代社會和網絡社會、傳統(tǒng)行政與新型治理相互交織的公共政策現象。2016年7月28日，醞釀討論近2年、修改完善近10個月的網約車新政《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》出臺，配合《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，是對網約車服務的快速發(fā)展和對傳統(tǒng)出租車行業(yè)作出調整的政策回應。從2015年“互聯(lián)網+”正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，被定義為新經濟增長極，到2016年對網約車作出制度規(guī)范和政策安排，而后各地方政府也相繼出臺管理細則，再到而今網約車的蓬勃發(fā)展。作為一種新型共享經濟業(yè)態(tài)，我們應該如何透視國家、市場和社會不同治理主體在網約車管理上的互動關系？更進一步的，在中央治理主體推進頂層設計科學化的前提下，地方治理主體是如何通過與市場、社會以及中央保持某種互動性學習而不斷推動政策變遷的？這是本文聚焦回答的研究問題。

網約車服務的改革和發(fā)展實踐是一種漸進學習型政策變遷過程。從國家、市場和社會三者互動出發(fā)，深入發(fā)掘這種政策變遷模式的內在機理，換言之，通過對漸進學習型政策變遷的過程、類型和效果分析，揭示地方政府政策過程，有利于增強地方政府現代政策能力，提升地方治理的現代化水平。為此，首先通過相關文獻述評建立漸進學習型政策變遷的內容架構，而后分別從漸進學習型政策變遷的兩個內容特性——政策學習與社會學習出發(fā)，在國家、市場和社會的互動層次上對網約車改革實踐進行類型化分析，而后從效率與人本兩個維度測量學習效果。歸根到底，不同于以鄰避沖突為代表的強制學習型政策變遷,以網約車改革實踐作為分析對象的漸進學習型政策變遷，是一種由政策工具主導的政策學習和社會學習并存的地方政府治理行為，內在反映治理與政策交互關系，外在呈現國家治理多樣圖景。

二、文獻述評與研究思路

網約車改革作為一種新型經濟業(yè)態(tài)，對政府治理提出了新的要求。在中央政府呼吁共享經濟發(fā)展、持續(xù)推進“互聯(lián)網+”的大背景下，作為具體政策執(zhí)行主體的地方政府該如何響應并開展科學有效治理？這種通過政策和行動并重的治理行為對政策長期變遷將會產生何種影響？我們首先對政策變遷進行立體透視，然后回顧政策學習與社會學習的研究文獻，進而給出研究述評。

在政策變遷研究上。人類文明的演化發(fā)展建立在認識世界、改造世界的思想和工具持續(xù)變革的基礎上，只要人類仍以進步為主要價值追求，不斷尋求政策變遷就是一種普遍和必然的行為。自拉斯韋爾1951年首倡“政策科學”之后的相當長時間內，理解政策過程最有影響力的概念性框架當屬階段啟發(fā)法，認為政策變遷過程主要包括：問題產生、議程設定、形成備選方案、政策執(zhí)行、政策評估及修正。其中，萊斯特等對政策循環(huán)的六個研究階段(議程設定、政策形成、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結、政策變遷)的概念生成、模型建立和整合修正做過細致的整理與歸納。[1]然而，這種教科書式的政策變遷過程在面對現實政治世界里發(fā)生的事情時出現了解釋力瓶頸，更重要的是階段論的理論研究缺乏公共政策過程的宏觀視野，有必要尋求更好的理論性框架取而代之。在這些過程中，對政策生命周期影響最大的莫過于對已有政策內容進行某種程度上的修正、替代或者是終結，具體有四種形式：政策維持(maintenance)、政策連續(xù)(succession)、政策創(chuàng)新(innovation)、政策終結(termination)。正是在這種使命追求下，一些有代表性的政策變遷模式產生并被廣泛運用，主要有以下四種模式：多源流模式[2]、間斷平衡模式[3]、倡議聯(lián)盟框架模式[4]和“4I1T”模式[5]。

在政策學習研究上。雖然政策學習及其相關概念在20世紀80年代已經被提出，但這一研究領域仍處于發(fā)展之中。政策學習的歷史幾乎和政府的歷史一樣久遠，且持續(xù)存在于政府治理過程之中。學術界關于政策學習的研究成果，基本可歸納為三個方面：(1)政策學習路徑。遵循對理性決策模式承繼與批判的學術發(fā)展脈絡以及對政策制定的追尋，政策學習的研究分為三條路徑：完全理性路徑、有限理性路徑和漸進理性路徑[6]67-82。林德布魯姆提出的漸進理性三原則：“按部就班；積小變?yōu)榇笞?；穩(wěn)中求變”揭示出漸進式政策學習就是一個“摸著石頭過河”的過程[7]。(2)政策學習類型。一是將政策學習劃分為政治學習和社會學習，二是政策變遷理論中的諸多政策學習子類型。隨著政策學習的概念逐漸出現在政策變遷文獻中，政策學習的觀點能夠更好地強化政策網絡理論的政治主體多元化、決策過程社會化和多主體互動依賴的特征。(3)政策學習機制。具體領域中的政策學習研究形成了兩條主線：水平方向和垂直方向。這兩個方向與政策創(chuàng)新擴散基本類似，只是在垂直方向存在著“對成功經驗的吸收和對失敗教訓的汲取”兩種政策學習機制[8]66-79。

在社會學習研究上。自從班杜拉將學習理論運用于社會行為研究之后，社會學習相關領域的研究成果不斷涌現。在公共管理領域，大致可歸為三類：社會沖突中的社會學習、公眾參與中的社會學習、政策實踐中的社會學習。(1)社會沖突視角下的社會學習。有人從“新社會運動”理論對集體行動和社會學習的解釋中得到啟發(fā)，提出中國式鄰避抗爭的特征和集體行動類型。[9]167-178在社會沖突行動中，人們通過積極與他人溝通協(xié)商形成一致意見來協(xié)調彼此的行動。這種范式轉換的過程浸透著社會學習。(2)公眾參與視角下的社會學習。社會學習描述了這樣一種現象：人們開始為解決一個影響到了共同體或個人生活的共同問題尋找一個彼此都可以接受的方案。公眾參與可以開啟社會學習過程，成功的公眾參與不僅需要公平有效的決策，而且需要社會學習來揭示超越個人主義的共同需求和觀念，最終推動民主的發(fā)展[10]443-463。(3)政策工具視角下的社會學習。社會學習也出現在政策工具中，有學者根據過程規(guī)模、系統(tǒng)認知和行為模式三個指標構建了社會學習的三維分析框架，并把框架運用到對歐洲三個能源/自然資源管理案例中[11]1712-1722。

從政策變遷、政策學習與社會學習的分類文獻綜述來看，有以下兩點不足：

其一，已有的政策變遷分析框架各有其偏重的解釋面向，側重于某一方面機理解釋。例如，傳統(tǒng)多源流模型過于強調政策變遷的隨機耦合性，間斷—平衡理論傾向于長時段的政策變遷；倡議聯(lián)盟框架雖然整合了政治資源與信仰體系等觀點，但把政策變遷發(fā)生的原因僅歸結為政策核心信仰的變化；4I1T政策變遷從要素出發(fā)，把政策形成和變化過程分為三個序列層次，而后將五個要素分別放置于三個變遷序列中，每個要素在其中的作用體現均有所不同。這些分析框架多是在某一個方面對政策變遷過程進行解釋，本土化的精準分析工作進展不佳。

其二，雖然有研究肯定了學習因素在政策形成與變化中扮演著重要角色，但未能清楚地揭示學習的過程機制。政策學習研究雖然是對傳統(tǒng)沖突導向理論解釋政策變遷的一種有益補充，但是仍然集中在誰在學習、學習什么和學習結果等靜態(tài)結構的描述上，沒有深入到政策學習的內在過程和發(fā)掘外部環(huán)境對政策變遷的適應性作用(社會學習)。本文提出的由政策學習和社會學習產生政策過程變化進而引起政策變遷是一個新的研究視角，能夠實現決策主體的主觀能動性和對外部環(huán)境適應性的有機結合。

現實中政策變遷的案例形形色色、不勝枚舉，本文選擇網約車改革實踐主要基于以下幾方面的考慮：

(1)公共問題的高度關注性。網約車自誕生之日起就與“互聯(lián)網+ ”、共享經濟等理念緊密聯(lián)系，帶來了出行方式的變革。隨著網約車平臺的快速發(fā)展，極大地沖擊著傳統(tǒng)出租車行業(yè)，罷運事件頻發(fā)，后續(xù)的乘客安全事件和現在的司機勞工權益問題頻發(fā)，社會各方持續(xù)高度關注，對網約車監(jiān)管改革的期望值很高。

(2)決策過程的高度復雜性。撲朔迷離、復雜多變環(huán)境中的社會問題上升為政府議程并形成政策產出的過程包含著復雜模糊、不可預測的情況。網約車改革過程不是單一直線型的，而是充滿了與外部市場、社會的互動反復，不僅是單純的經濟與資源配置的問題，而且涉及公平與效率的價值選擇，也是國家與社會、市場間關系的不斷解構與重構。

(3)政策變遷的顯著代表性。網約車改革案例完全符合“問題產生—議程設定—政策出臺—政策合法化—政策執(zhí)行—政策反饋”的持續(xù)改進和變遷過程，政府(中央和地方)、市場和社會的互動符合漸進學習型政策變遷的特點，政策方案的出臺和持續(xù)改進包含著中央與地方、市場與社會多個主體間的協(xié)商互動，政策學習和社會學習蘊含其中。

(4)個案的研究契合性。政策變遷是一個動態(tài)的過程，適合作為個案研究至少應滿足兩個條件：一是時間要素，二是變化要素。網約車改革滿足條件，時間跨度不長，階段性特征明顯，且處于動態(tài)變化之中。

本文從制度變遷研究中汲取到有價值的營養(yǎng)源，重新建立起政策變遷的解釋框架——漸進學習型政策變遷，將變遷的趨勢特點和變遷的動力機制結合起來，政策學習和社會學習的動力機制催化出變遷的漸進式特點，而漸進式的政策變遷方式為政策學習和社會學習提供了必要條件，網約車改革可以作為漸進學習型政策變遷研究的范本。

三、漸進學習型政策變遷的政策學習維度分析

根據學習主體和學習成效將網約車改革中的政策學習劃分為三個階段：被動學習跟進(2010—2014年)、簡單規(guī)范調整(2014—2015年)、常態(tài)制度監(jiān)管(2015年至今)。網約車改革中的政策學習過程包含了政策系統(tǒng)內部主體和外部主體間的互動，通過揭示政策變遷中的主體間關系及其帶來的結果效應來了解動態(tài)的政策學習過程十分有必要，這是對政策學習進行類型化處理和二維特性測量的前提。

(一)政策學習本質

以優(yōu)化政策內容和完善政策工具為目標的政策學習能識別社會的政策需求和掌握決策所需信息，提高政策供給的精準性。我們用調適性合作來概括政策學習機制的本質，政府主動調整自我角色，向市場和社會學習，由管理者向學習者轉變，根據實際情況的變化，賦予市場和社會一定的空間，以一種合作的姿態(tài)來推動公共問題解決。

以地方網約車細則的出臺和施行為例來看待政策學習機制，地方網約車政策牽涉方眾多，不僅有地方政府、出租車行業(yè)、網約車公司，還有中央對地方的影響。這一系統(tǒng)工程單靠政府、市場、社會任何一方都難以有效解決，地方政府在具體監(jiān)管中會陷入責任主體不明確、地方保護主義、政策缺乏可行性等諸多困境，而逐利的目的驅使著網約車企業(yè)掀起一輪又一輪的融資大戰(zhàn)、補貼大戰(zhàn)，最終帶來出行資源配置不合理，人們出行需求沒有得到滿足。

城市政府開啟政策學習，積極向市場和社會尋經問道。一是在認知上，積極調整角色，通過征求意見、專家咨詢、實地調研，了解網約車發(fā)展現狀，借鑒國內外管理經驗；二是在具體行動上，杜絕“一刀切”模式，互留空間，因城施策，因地制宜。由網絡平臺公司市場化發(fā)展和社會民眾出行需求相交織的網約車改革作為一種連帶性的政策反應，執(zhí)行層面的政府、市場、社會關系是十分微妙的。在調適性合作的政策學習機制中，政府角色發(fā)生變化，同時與市場和社會的關系向一種更具靈活性的學習合作態(tài)勢轉變。

(二)政策學習過程

1.中央與地方關系

中央與地方的關系可以概括為“留白”，指政策本身留有許多執(zhí)行靈活性、可操作性的空間。由于各城市的規(guī)模、公共交通水平、擁堵程度等因素的巨大差異，決定了出租車管理屬于地方事權，城市政府承擔屬地責任。這是交通運輸部制定的網約車管理辦法給地方留下足夠的自主操作空間——“各地可結合本地實際制定具體實施細則”的原因。經過“留白”的過程之后，地方擁有了程序上的合法性，不存在過度執(zhí)行中央精神，歪曲中央意圖一說，這種執(zhí)行靈活性對下級政府在政策執(zhí)行過程中加以解釋變更提供了合法性基礎[12]1-21，也為地方政府應對社會爭議提供了砝碼。一位交通運輸部某司官員這樣說道：

交通部根據馬凱副總理(時任)提出的“統(tǒng)分結合”要求，即交通部先定一個大的方向，各地根據具體情況制定細則，為了避免中央“一刀切”現象的出現，并不像有些人想象的，“中央出臺一個規(guī)定讓地方去嚴格執(zhí)行”，而是反復征求地方(政府)意見，對網約車管理提出宏觀的方向性意見。網約車監(jiān)管規(guī)定在國家層面宜粗不宜細。由地方城市政府根據實際情況制定實施細則，不存在地方歪曲理解或過度執(zhí)行中央的方針。地方實施細則出臺經過了法定程序，雖然有一定爭議，但是在程序上是合法的。(訪談記錄：XYH2017040301)

2.中央與市場關系

截至2020年12月，我國網約出租車用戶規(guī)模達3.65億，較2020年3月增長298萬，2020年下半年較上半年增長7.4%，占網民整體的36.9%。[13]54基于“互聯(lián)網+”和共享經濟的新業(yè)態(tài)以及人們的出行需求，對網約車需要采取不同于以往的監(jiān)管模式，出臺國家層面的管理規(guī)定顯得及時而必要。在中央對網約車態(tài)度尚未明朗之前，地方政府為了轉移不必要的政策風險，對網約車采取含混不一、若即若離的態(tài)度，既不表態(tài)支持也不全面禁止。在這種情況下，中央政府制定網約車管理辦法，堅持宜粗不宜細的原則，充分采取了統(tǒng)分結合的治理理念。筆者在交通運輸部訪談過程中也獲得了對于這項改革的整體認知。

網約車是“互聯(lián)網+”發(fā)展的必然趨勢，不管是政府還是民眾，只能回應和順應，不能抗拒這個潮流。地方政府初期大多對網約車持觀望態(tài)度，主要是等待中央拍板和授權。我們作為世界上第一個(從國家層面)出臺法律法規(guī)明確支持規(guī)范網約車發(fā)展的國家，網約車改革走的是具有中國特色的管理道路，中央希望通過網約車來加速推進整個出租車行業(yè)的改革進程，這是最主要的。再者，我們制定政策是原則性的和方向性的，給地方政府出臺細則提供足夠大的因地制宜和因城施策的空間。(訪談記錄：WH2017042701)

3.中央與社會關系

網約車之所以能夠經受住市場的嚴峻考驗，一個主要的原因是人民群眾多樣化出行需求的存在，網約車以其獨特的優(yōu)勢能夠給人們提供個性化的出行服務。中央政策是從宏觀上來關照民眾的安全、便捷、方便的出行要求，響應“互聯(lián)網+交通”，體現出“以乘客為本”的首要原則，把更好地豐富和滿足群眾的個性化、高品質出行需求作為改革的出發(fā)點和落腳點，提升出行質量，構建多樣化、差異性的出行服務體系是出臺中央網約車政策以及推動出租車行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的主要驅動力。一位交通運輸部官員在解釋《管理辦法》制定初衷時這樣表述：

全國擁有出租汽車139萬輛，每天運送1億多人次，關系到我們每個人的出行，是一個重要的民生行業(yè)，交通部在決策設計時，乘客因素是最優(yōu)先考慮的因素。其實，你可以發(fā)現，正式發(fā)布的《管理辦法》的第一條內容就是“為了更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網融合發(fā)展，規(guī)范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益……”這樣的設計初衷也很好地反映了我們的想法，讓市場和社會都能夠接受。(訪談記錄：XYH2017040302)

4.地方與市場關系

地方政府制定網約車管理細則的深層核心信仰是地方經濟增長，社會秩序穩(wěn)定。注重絕對績效考核的政治錦標賽模式直接推動著地方政府追逐政績的行為，成為評判地方黨政官員表現的重要標尺。傳統(tǒng)出租車管理體制下的“份子錢”是地方財政收入的來源之一，而網絡約車模式的出現，一定程度上挑戰(zhàn)了原有管理體制，搶占了出租車市場份額，地方財政收入減少，影響地方經濟發(fā)展。

以北京市為例，北京出租車公司年年營業(yè)額超過60億元，30%—40%都是必須要上交政府的固定成本(稅費)，光稅費收入一項就給政府創(chuàng)造了多少財政收入，政府肯定要保護出租車行業(yè)。(訪談記錄：LSF2017081901)

出租車改革積弊由來已久，只是在網約車新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的大環(huán)境下，出租車行業(yè)成為一個牽涉利益群體眾多的重大民生性公共議題更加引人注目。在地方政府與市場的關系中，城市政府既是地方經濟發(fā)展的擁躉者，同時也是滿足老百姓出行需求的實際踐行者，需要在兩者間尋找契合點。

5.地方與社會關系

城市政府基于出租車發(fā)展實際規(guī)模、自身功能發(fā)展定位等因素對網約車管理作出了不同的要求。對戶籍、車輛限制問題引發(fā)了廣泛的社會討論，其管理模式分為嚴苛型、溫和型和寬松型，松緊程度不一的背后是城市政府對中央政策的實踐落實，這也一定程度上避免了完全的“政策一統(tǒng)性”帶來的操作上的不合理性。

中央網約車政策對大方向予以確定，如出租汽車的定位，作為城市綜合交通運輸體系的一個部分，是作為公共交通的補充，優(yōu)先發(fā)展公共交通的總定位沒有變化。地方管理細則與中央政策在內容條款上雖有差異，但不存在地方過度執(zhí)行之嫌。(訪談記錄：YXM2017050301)

北京、上海等地對司機戶籍、車輛配置等嚴格限制是地方結合實際去制定具體辦法。比如說，貴陽的監(jiān)管細則就不那么嚴格，這個“一嚴一松”的邏輯是這樣的：

北京、上海的車輛本來就是總量調控的，新增網約車也是要限制的，否則原有的政策就會失效；另一個是戶籍問題，北京、上海需要疏解人口，如果不限制戶口，大家都來北京開網約車，就與一個大的方向(如北京疏解非首都功能)唱反調了。(訪談記錄：ZK2017041001)

(三)政策學習結果

1.政府決策能力的提升

政策學習是為了提高政策制定的針對性和科學性，達到完善政策工具、實現特定政策結果的目的，其先決性條件就是決策。在中央網約車政策制定中，經過政策學習之后，理解并認同“互聯(lián)網+”背景下新型服務業(yè)態(tài)存在的合理性，并提出了“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”十六字原則，鼓勵和包容市場創(chuàng)新，確立“網約車作為公共交通補充”的政策大方向。

在網約車《暫行辦法》正式出臺前期，確實搜集了各國在網約車監(jiān)管的情況，交通運輸部會同有關部門對深化出租汽車行業(yè)改革問題進行了深入調查研究，赴 21個不同類型的城市進行專題調研，并認真研究了美國、英國、日本、新加坡等國家和我國香港、臺灣地區(qū)出租汽車法律法規(guī)和管理政策。總體思路還是從公共交通系統(tǒng)補充和優(yōu)化的角度來看待。(訪談記錄：LS2017081501)

網約車改革本身是一個復雜政策，具有目標需求多元、地方發(fā)展差異和較高治理風險的特征。改革過程中，政府通過多樣化的政策學習形式，提升了政策能力，同時也有效回應了平臺公司和公眾參與政府決策的訴求。具體來看，地方網約車細則與中央政策相比，政策目標相對模糊，經濟發(fā)展、地方維穩(wěn)等因素影響較大，服務對象的需求一致性弱，需要平衡網約車與傳統(tǒng)出租車、地方利益與資本力量、市民出行偏好與政策實施預期等多重關系。政策學習在政府與市場、社會的互動過程中，識別不同主體的政策需求，從城市自身發(fā)展定位出發(fā)，提高決策的科學性和可行性，從而降低潛在治理風險。

2.政策學習的常態(tài)化

適應和學習對任何國家都十分重要。因為人類社會必須應對紛繁復雜的局面、未知環(huán)境、不確定性、價值和利益沖突；而所有人，包括決策者、政策研究者和專家都只具備有限理性；他們不可能預見一切可能出現的局面以及辨別所有解決問題的方案，因而也無力作出最佳選擇[14]。政府需要向市場和社會學習和借力，通過主體間的互動協(xié)調，以最低的成本實現社會公共利益最大化，解決城市出行“最后一公里”難題。不僅在網約車領域，在共享單車管理政策上，同樣可以發(fā)現政策學習的存在，日益成為一種常態(tài)化治理機制。正是在政策學習常態(tài)化機制導向下，我們成為世界上第一個從國家層面出臺法律法規(guī)明確支持規(guī)范網約車發(fā)展的國家。根據政治系統(tǒng)論的觀點，市場的、社會的需求對治理主體產生影響，決策者通過學習進行輸出，對民眾的需求進行反饋。政策學習作為一種政府行為，在過去、現在和將來都將持續(xù)存在，并發(fā)揮其服務于政策決策的巨大作用。政策學習使政策工具得以優(yōu)化，預期政策目標得以實現。

3.政策學習的路徑依賴

由于存在轉換成本尤其是在轉換成本可能很高的情況下，政策學習就會被鎖定在所選擇的路徑上而不求改變，最直接的變現就是政策學習的程式化。地方網約車管理細則的出臺過程基本上遵循“專家咨詢會——征求意見——征求意見情況公示——政策正式發(fā)布”的固定操作程序。地方政府的政策學習就像是完成一系列待辦事項一樣，內容差別不大，對最終決策的參考價值并沒有引起政策制定者較多的注意力，這一點從對S市交通委工作人員的訪談中能夠看出。

全國各地基本上都在進行網約車征求意見，我們當然也這么做呀！召開專家座談會、回收和統(tǒng)計反饋的意見等這些環(huán)節(jié)都要有啊，不然老百姓怎么認可？至于民眾、專家的意見有多少切實能夠反映在政策中，不是很清楚。反正我們就是把這個已有的程序按部就班地走完就行了，其他的事情不需要我們操心。(訪談記錄：WHS2017051002)

出現這種情況的原因主要來自兩個方面：科層制中，上級政府具有規(guī)制下級政府行為的權力，下級政府可供選擇的方案有限，客觀上決定了政策學習形式的固定化和程式化；同時為了避免治理成本和風險，地方政府的政策學習在形式上和中央保持一致，有例可循能從側面減少部分治理成本，同時也將部分風險轉移給中央。

(四)政策學習測量

根據效率水平和人本價值兩個維度將政策學習和社會學習劃分為4種類型：主動應對式學習(Ⅰ)、被動應對式學習(Ⅱ)、被動協(xié)商式學習(Ⅲ)、主動協(xié)商式學習(Ⅳ)。效率水平高低用主動/被動來衡量，進一步細分為學習意愿和學習能力兩個測量指標：學習意愿體現為決策者的主要目標；學習能力通過參與主體的組織化程度和行動一致性來考察。學習意愿強烈，學習能力突出，則效率水平較高。人本價值高低用協(xié)商/應對來衡量：協(xié)商指尊重對方權益、給予自主空間；應對是指面對某種情境或需求作出回應。將政策學習過程中的五對關系(即中央與地方，簡稱“央地”；中央與市場，簡稱“央市”；中央與社會，簡稱“央社”；地方與市場，簡稱“地市”；地方與社會，簡稱“地社”)分別進行二維特性測量，以識別每一對關系所屬政策學習類型及特征。

1.地社關系屬于主動應對式學習，呈現出高效率水平、低人本價值的特點。民眾最主要的訴求是出行需求得到有效滿足，地方政府對網約車的態(tài)度由盲目打壓、認定私家車接入網約車平臺違法到符合一定條件的私家車可以從事網約車服務轉變。其主要原因是網約車服務這一需求驅動型公共服務具有自身獨特的優(yōu)勢，但是卻沖擊了現有的市場行業(yè)管理秩序。致力于追求效率水平而對人本價值的重視程度會出現偏差，成為地方政府在經濟社會轉型、行業(yè)形態(tài)升級面前的一道難題，主動應對成為處于市場、社會和中央之間的最佳選擇題。

2.地市關系屬于被動應對式學習，呈現出低效率水平、低人本價值的特點。各地網約車管理政策具有較強的區(qū)域性特征，各地因城施策、因地制宜，在這種情況下，一致性行動難以達成，反過來又會影響學習意愿。網約車改革不僅是一個行業(yè)發(fā)展問題，更是一個社會穩(wěn)定問題。一方面，地方政府出于經濟發(fā)展的目的，保護出租車行業(yè)；另一方面，出租車群體較大，如果放開網約車的戶籍和車牌限制，網約車數量激增，出租車司機收入驟降，罷運事件發(fā)生，社會秩序陷入混亂。地方特殊性與維護穩(wěn)定這兩個方面因素使得地市關系中的政策學習屬于被動式學習類型。

3.央地關系屬于被動協(xié)商式學習，呈現出低效率水平、高人本價值的特點。執(zhí)行權和監(jiān)督權的劃分本身就是中央與地方協(xié)商的產物。中央的網約車政策是從宏觀上對整個行業(yè)規(guī)范發(fā)展的方向性意見，但是地方情況較復雜，每個城市發(fā)展程度不同，面臨的問題也不同，政策目標在中央與地方會有明顯的不同，如社會爭議熱烈的限定本地戶籍問題在中央網約車管理辦法中沒有出現，而在一些城市的管理細則中得到了加強。受政策實施環(huán)境和實際執(zhí)行中的多重任務(目標)的影響，政策參與者目標分化明顯，最終形成被動協(xié)商式學習類型。

4.央市、央社關系屬于主動協(xié)商式學習，呈現出高效率水平、高人本價值的特點。2015年3月5日，“互聯(lián)網+”概念出現在政府工作報告中；2015年6月24日，國務院常務會議通過了《國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》，部署了推進“互聯(lián)網+”的相關舉措，這是在國家戰(zhàn)略高度對新的經濟發(fā)展形態(tài)的智慧因應和積極推動。中央政府在促進“互聯(lián)網+”、共享經濟的發(fā)展過程中，體現出了較高的組織化程度和較強的政策執(zhí)行力。順應“互聯(lián)網+”大趨勢和回應人們出行多樣化的實際需求，使央市、央社具有主動協(xié)商式學習的特征。

四、漸進學習型政策變遷的社會學習維度分析

社會學習關注決策系統(tǒng)外的主體是如何適應政府政策的，它與政策學習一同來實現治理主體與市場和社會的雙向互動。依據平臺公司、城市民眾對網約車政策的解讀和評價，將網約車政策變遷中的社會學習分為三個階段：政策期待(2010.9—2015.10)、社會評價(2015.10—2016.10)、調整適應(2016.10至今)。對社會學習進行概念化使其具有可觀察性，是對這種學習行為進行過程分析和特性測量的前提。

(一)社會學習本質

社會學習主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，是市場和社會對政策進行適應的過程，其本質是外部主體對決策系統(tǒng)的策略性反饋。市場主體方面，在中央網約車政策頒布之后，各平臺公司在具體的態(tài)度措辭上表現出一定的差異。以神州專車和滴滴出行為例，前者的B2C模式較好地契合了中央政策的精神，即“專業(yè)車輛、專業(yè)司機”，其對政策積極回應和支持；反觀滴滴出行，表示將“繼續(xù)溝通和反饋”，二者對中央新政態(tài)度上的差異，是運營模式之爭，更是利益之爭，基于利益取向對政策進行反饋。社會主體方面，城市民眾對政策的反饋是出于對實際出行成本和出行體驗的考量而作出的，這一點在對待地方網約車具體管理細則上表現尤甚，沒有出現像以往一樣對中央管理辦法的盲目擁躉，在對待地方細則的態(tài)度上分化明顯。作為策略性反饋的社會學習機制預設了政策執(zhí)行的持續(xù)性和不斷調整優(yōu)化的可能性，對后續(xù)政策變遷路徑產生較大影響。

(二)社會學習過程

1.市場與社會關系

課題組通過“問卷星”平臺發(fā)放“網約車服務和管理政策社會評價調查”問卷400份，共收到有效問卷328份，有效率達到82%。在接受調查的328人中，接近90%的人都使用過打車軟件，其中滴滴出行、神州專車使用人數最多，超過50%的被調查者選擇在周末使用網約車APP出行。在對待網約車服務上，叫車成功率高、使用方便、服務態(tài)度好是其優(yōu)勢，這與實際訪談所獲得的信息一致。調查中有200人對網約車服務持滿意態(tài)度，占被調查總人數的60.97%，超過75%的被調查者對網約車的未來發(fā)展持樂觀看法。

2.市場與中央關系

網約車新規(guī)發(fā)布后，各大網約車公司相繼發(fā)聲，表示積極配合管理，網約車監(jiān)管規(guī)范化是大勢所趨，但由于運營模式和發(fā)展定位的不同，在具體態(tài)度上有明顯差別。相對于C2C而言，采用B2C運營模式的平臺公司對網約車新政持肯定態(tài)度，這也與《管理辦法》中關于網約車運營模式的相關規(guī)定相契合。網約車公司通過多種渠道調動民意資源、擴大社會輿論，對決策者施壓。通過對網約車司機的訪談了解到，平臺公司通過買斷媒體版面、雇傭專人撰稿發(fā)文、動員司機抗議等方式擴大或渲染網約車車輛難以符合政策要求，試圖引起公眾同情、營造公眾輿論來增加政治談判力以影響政策未來走向。

3.社會與中央關系

早在兩個文件征求意見階段，社會公眾通過網絡、電子郵件、信函、電話、地方政府咨詢會議以及行業(yè)協(xié)會、高校、媒體等召開各類座談會反饋意見建議總計6832條。經過交通部相關部門拆分歸集，梳理出有效意見5929條，明確表示支持態(tài)度的意見占54%，主要集中于五個方面：網約車是否應納入管理及管理方式、網約車車輛條件及準入、規(guī)范網約車經營行為、網約車計價器、標識、現有存量過渡、巡游車經營權改革等。為進一步了解中央網約車政策社會評價的具體情況，課題組將所得有效問卷按照網約車使用人群年齡段、學歷水平、職業(yè)進行分類匯總。網約車使用人群以年輕人為主，其中20—29歲的年齡段占比最大，達62.2%，多為本科及以上大學生和機關事業(yè)單位、企業(yè)職工?？傮w上看，此次調查中大部分民眾(占比達67.01%)對中央層面的網約車政策明確表示支持態(tài)度。

4.市場與地方關系

平臺公司對城市網約車管理細則進行了回應，同時也采取了相應的調整策略，這種調整具有明顯的利益分化趨向。首先，網約車平臺之間的分化。由于商業(yè)模式、發(fā)展規(guī)模、競爭目標的不同，不同的網約車公司針對城市細則采取了不同的調整措施。以北京市為例，細則對司機戶籍和車輛配置進行了雙重限制，作為B2C代表的首汽約車和神州專車積極完成相關資質認證、配合各級部門監(jiān)管、提升管理質量等；滴滴出行和易到用車則采取多元化和差異化的戰(zhàn)略，注重用戶體驗和國際化推廣。第二，網約車平臺和巡游車企業(yè)之間的分化。平臺公司及其注冊司機的主要訴求是強化合法性、擴大市場占有率、增加企業(yè)利潤和司機收入。傳統(tǒng)出租車企業(yè)一方面想要打壓網約車，保證其生存空間；另一方面還要推動巡游車經營管理改革。

5.社會與地方關系

通過百度指數統(tǒng)計2015年1月至2017年12月之間以“網約車”為關鍵詞的詞條搜索量，在2016年7月至9月，指數最高值出現之后，于2016年10月至12月又出現兩個明顯的峰值，此后網約車關注度逐漸走低，但依然維持在一個相對穩(wěn)定的水平。首個峰值出現的原因顯而易見，即2016年7月27日，交通部等部門聯(lián)合頒布《管理辦法》；后兩個峰值的出現時間與各地網約車改革細則集中征求意見時間段相吻合，其中2016年10月8日，北京、上海、廣州、深圳四地基本同時發(fā)布網約車細則征求意見稿，引發(fā)了民眾熱議。結合輿情信息與調研訪談可看出民眾對地方網約車細則的態(tài)度：一方面，支持認同政府規(guī)范網約車這一新業(yè)態(tài)的發(fā)展和出租車行業(yè)改革；另一方面，城市政府決策在依據實際充分發(fā)揮地方自主性的同時，需要考慮從業(yè)者的基本權利。

(三)社會學習結果

1.社會學習要素

社會學習行為源于外部，具有明顯的外生性特征。學習主體是以市場和社會參與為主的大規(guī)模政策社群；學習動因來自外部理念對政策受眾的影響，并且可能涉及對問題的解讀或為解決問題而制定的具體政策方案的質疑；學習對象是政府政策；學習目標是關于政策目標本身，隨著政策背后思想觀念的改變而相應地強化問題感知以及調整政策目標。網約車改革中的社會學習主體可分為兩大類：以網約車平臺公司、出租車公司為主的市場主體；以城市民眾、網約車/巡游車司機、新聞媒體為主的社會主體。網約車改革使得政策在可預期的時間范圍內呈現漸進式的改變，不會出現激進或間斷式的變化。

2.社會學習動力

如果政策學習是政策決策與市場、社會合作取經的過程，那么社會學習就是市場、社會針對政策作出反饋調整的過程。將網約車改革中行動者劃分為不同的政策共同體：決策型政策共同體(包括中央政府及其相關部門，地方政府及其相關部門)、市場型政策共同體(包括平臺公司、出租車公司、行業(yè)協(xié)會)和社會型政策共同體(公眾、媒體、專家)。決策型共同體在網約車改革中具有絕對權威，是政策產生和落地的決定力量，市場型共同體與社會型共同體的博弈點在于商業(yè)利益與公共利益如何協(xié)調。網約車政策變遷中的市場和社會主體在利益導向下采取不同的態(tài)度和應對行為。

3.社會學習作用

漸進學習型政策變遷只有同時具有政策學習和社會學習才能成為一種政策變遷類型。把公共政策系統(tǒng)比作一個能量集合的場域，即能量場，這個能量場中同時活躍著中央政府及其部門(C)、地方政府及其部門(L)、企業(yè)(F)、民眾(P)、非政府組織(N)、專家團體(A)、媒體(M)等多個能量體，S表示各能量體的能量之和，即有：

ES= EC+ EL+ EF+ EP+ EN+ EA+ EM

(ⅰ)

假設只有政策學習，政府自信到可以有能力、有時間解決所有問題，不需要了解市場和社會對于政策變遷全過程的反饋，政府成為一個無所不知、無所不能的利維坦，它成了公共政策能量場的中心和全部。于是，(ⅰ)式轉化為：

ES= E(C, L)

(ⅱ)

在此假設下，市場和社會如果只是單向地、機械地適應政府政策，市場、社會和政府之間會出現明顯的能量差，將導致整個能量場不穩(wěn)定。公共政策能量場不穩(wěn)定的一個直接后果是決策者難以識別并獲取決策所需信息和不能因時、因地地作出適當調整，政策決策一旦一成不變，就會導致政策失敗。社會學習不可或缺，沒有社會學習只有政策學習，能量場會走向崩潰。

(四)社會學習測量

依據效率水平和人本價值兩個測量維度，依然是4種類型，對社會學習過程中的五對關系(即市場與中央，簡稱“市央”；社會與中央，簡稱“社央”；市場與地方，簡稱“市地”；社會與地方，簡稱“社地”；社會與市場，簡稱“社市”)分別進行二維特性測量以發(fā)掘每對關系從屬的學習類型及其具有的二維特征。

1.社地關系屬于主動應對式學習，表現出高效率水平、低人本價值的特點。地方民眾、新聞輿論和網約車司機作為社會力量的主體，對地方政府的管理細則規(guī)定持主動適應但不積極評價的態(tài)度。主動適應是基于公眾基本交通出行需求和司機工作生存考慮，面對地方政府紛紛出臺管理細則，在以利益為導向的博弈驅動任務主要落到大型網絡平臺公司和社會輿論導向上。在人本價值的感受上，通過訪談普遍體現出政府信任的距離悖論情節(jié)，即對身邊政府評價較低，而對遠離日常的中央政府評價則很高，由此形成高效率水平和低人本價值的特點。

2.市地關系屬于被動應對式學習，表現出低效率水平、低人本價值的特點。地方網約車管理細則之下，網約車企業(yè)一方面依據政策要求進行平臺、車輛和司機的合規(guī)化；另一方面不得不探索新業(yè)務，以減輕政策施行對公司運營的影響。以滴滴出行為例，調整組織架構，謀求業(yè)務多元化，分為快捷出行事業(yè)群和品質出行事業(yè)群，品質出行事業(yè)部擔負了盈利的重任，快車、優(yōu)步等業(yè)務線被邊緣化。平臺公司的調整策略具有被動適應性的特點，屬于被動應對式學習。

3.社市關系屬于被動協(xié)商式學習，表現出低效率水平、高人本價值的特點。低效率水平是網約車用戶市場縮減，一方面是替代產品的增多，如共享單車、共享汽車等，民眾在出行方式上有了更多的選擇；另一方面是網約車平臺車輛持有/注冊量的下降，直接導致供給端下滑。從社會民眾的角度看，出行方式選擇需要考慮的因素增加，尤其是安全系數等。當前的情況是政策短時間內不會出現大規(guī)模變化，高人本價值依然強勁，出租車和網約車能夠融合發(fā)展。

4.市央、社央管理屬于主動協(xié)商式學習，表現出高效率水平、高人本價值的特點?！豆芾磙k法》出臺后，平臺公司重新定位自身運營戰(zhàn)略、調整業(yè)務布局和營銷策略，體現出較強的學習意愿和學習能力。在人本價值方面，平臺公司、市民通過多種渠道參與意見征求、專家咨詢等環(huán)節(jié)，尤其是在關鍵場合或者通過特殊渠道發(fā)聲，表達了對政策制定預期的影響。在民眾、輿論以及司機對中央管理規(guī)定的態(tài)度和評判上，普遍持肯定和贊許態(tài)度。

五、研究結語與討論

根據決策系統(tǒng)與外部環(huán)境互動的方向，可抽象化為“學習”和“適應”。其一，網約車政策制定體系屬于政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)，它的組織結構和內部關系以專業(yè)化和部門化為主，無法對其直接進行“物理解剖”；其二，我國政治、政府以及政策運行過程還不夠公開和透明，決策過程具有較大的模糊性，我們稱之為“凝閉型政策體制”。理解政策系統(tǒng)、破解決策模糊性需要從決策主體與市場、社會雙向互動的視角出發(fā)，在有限理性的指引下，開啟一種新型政策過程變遷模式。這既是政治系統(tǒng)論觀點的應有之義，也是網約車政策變遷過程的客觀反映。治理依托政策，政策反映治理。在推進國家治理頂層設計科學化和地方治理中觀平臺制度化的目標下，面對發(fā)展不平衡不充分的基本矛盾及城市化進程中的各種問題，需要從政府與市場、社會雙向互動的學習視角出發(fā)，聚焦于政策過程場域，撥開決策模糊性的迷霧，解鎖政策過程黑箱，最終邁向符合國家治理和政策科學要求的更多、更佳的漸進學習型政策變遷。

本文在系統(tǒng)梳理文獻的基礎上，發(fā)現已有研究雖然提及政策學習和社會學習在政策形成與變化中所扮演的角色，但沒有認識到兩種學習形態(tài)產生政策過程變化進而引起政策變遷的可能性，更沒有解釋二者在政策變遷過程中的動態(tài)互動機制。在內生驅動與外部適應的內外動力機制下，政策學習和社會學習具有明顯的政策工具色彩，本質是調適性合作和策略性反饋。歸根到底，政策變遷不是完全來自政府的理性設計，而是由不同領域中相互聯(lián)系的主體在特定時間、場合的互動作用所致，學習只是這種互動模式的一種體現。當前政策變遷研究需要在理論方法上有新的突破，關注多重過程的相互作用，特別是政策變遷的初始條件和歷史過程，并提出相應的理論解釋。作為一種正反饋和建設性的政策變遷范式，漸進學習型政策變遷的新領地開墾或許是一個值得政治學、公共管理和公共政策學人共同努力的工作。