邱雪

摘要：隨著我國近些年來的城市建設發(fā)展，特別是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，城市建設投融資的需求和實際的供給之間存在的矛盾更加明顯。那么面對這種情況，需要及時的轉變觀念和價值，重視城市更新投融資的創(chuàng)新，從而為我國的城市可持續(xù)發(fā)展帶來更好的環(huán)境和條件。目前我國的城市更新發(fā)展需要建立一套適合發(fā)展需求的投融資方案，那么從國際更新實踐情況來看，已經(jīng)建立了更加成熟的模式，例如財稅支持類、資金補貼類以及金融創(chuàng)新類等等。充分證明了設置特定的財稅制度和政府資金補助，再加上具有針對性的金融創(chuàng)新，是對城市更新投融資問題進行解決的有效做法，需要我們進行積極的學習。

關鍵詞：城市更新;投融資;國際經(jīng)驗

1.城市更新投融資國際經(jīng)驗

1.1財政支持類模式

在財政支持類模式當中，主要是以稅收增量融資為代表，一般將其簡稱為TIF，具體是指通過存量土地增量收益來為項目帶來融資的支持，是對推動經(jīng)濟發(fā)展和城市更新的重要措施。這種融資模式于上個世紀中期已經(jīng)出現(xiàn)，當時出現(xiàn)這種模式主要是為了緩解政府方面的財政壓力，從而制定出了這樣的制度。稅收增量融資的運行主要包括這樣幾個階段，首先是對區(qū)域計劃的執(zhí)行，由政府來對區(qū)域進行劃定并作為稅收增量融資區(qū)域，并設定專門的賬戶和管理部門，對開發(fā)計劃進行規(guī)劃。其次是對征稅的基準進行核定，通過均等化評估價值來進行明確，稅收增量融資區(qū)域內(nèi)對于財產(chǎn)稅的基準值進行增加，并對存量稅收進行凍結，在項目啟動后，凍結這部分仍然歸征稅主體，新增稅收則屬于稅收增量融資管理機構。最后是進入到稅收增量融資的開發(fā)階段，通過中長期的稅收增量債券來為開發(fā)建設帶來融資。將未來的增加稅收作為債券的本息來進行償付。完成計劃后，稅收增量融資地區(qū)自行完成撤銷，調(diào)整的征稅也變?yōu)檎！＿@一模式的具體邏輯是確保市場、社會和政府這三者之間的良性運轉，由政府方面來改善社會發(fā)展環(huán)境，讓更多的市場主體參與到其中，從而使得區(qū)域房產(chǎn)價值獲得提升，進而吸引到更多的稅收，對初始公共投資這部分支出給予補償。從目前的情況來看，稅收增量融資的應用已經(jīng)逐步由城市改造的政策工具變?yōu)榱顺鞘邪l(fā)展的融資工具，并變成了政府普遍進行應用的財稅支持措施。之所以會出現(xiàn)這樣的情況，是因為稅收增量融資的這幾方面優(yōu)勢：首先是保證了稅收體制不變的情況下自我實現(xiàn)了投融資活動。其次是讓地方政府更加靈活，結合不同地區(qū)的實際情況來進行梯度發(fā)展，而不是進行一刀切。最后，是對公私合作的機制進行了完善，這種融資模式除了讓政府的參與度更高之外，也實現(xiàn)了公共利益，使得社會資本參與時所面臨的風險得到了降低，對于提升社會資本參與開發(fā)的成功率有著重要的作用。

1.2資金補貼類模式

在對城市進行更新的過程中所運用的專項基金被定義為城市發(fā)展基金，其主要目的在于推動城市的更新和發(fā)展，并抑制內(nèi)城的衰退，最早是在上個世紀末出現(xiàn)了這一基金形式，主要由政府財政撥款來組成。城市發(fā)展基金主要將城市基礎設施改造作為對象，從而對城市當中舊城區(qū)的投資環(huán)境進行改變。這一基金主要由環(huán)境部門來負責管理，對于更新工程的資助需要評估小組來審議決定，那么具體的流程如下：首先，申請方以投標形式參與到資助申請當中，然后政府向環(huán)境部門提交投資計劃，再由評估部門來進行審議，對投資計劃的可行性、數(shù)額及對內(nèi)城發(fā)展的貢獻度進行綜合考慮，從而對中標投資計劃進行明確。通常來看，城市發(fā)展基金會采用低息貸款、利潤分成以及無償資助這幾種方式，對于非常必要的非盈利性公共工程，則會提供無償資助，對于一些現(xiàn)金流穩(wěn)定，并具備盈利能力的工程則可采用理論分層或者低息貸款的方式。在這當中，所謂利潤分層具體是指城市發(fā)展基金按照更新工程資本金的形式來出資，而低息貸款則是為該基金帶來更加優(yōu)惠的貸款，從而對更新工程給予足夠的支持。為了能夠吸引到更多的資本參與到項目中，城市發(fā)展基金一般會被作為補貼私人資本的一種方式，從而對私人資本投資收益和預期回報這兩者之間的差距，從而激發(fā)了私人投資的熱情和積極性。通過利用相應的政策制度，城市發(fā)展基金在某種程度上強化了私人企業(yè)與政府的合作，選擇更加具有經(jīng)濟價值和社會效益的項目，對于城市更新發(fā)展有著重要推動作用。

除了城市發(fā)展基金這種形式之外，也包括了社會發(fā)展撥款計劃，簡稱為CDBG，主要是以支持社區(qū)發(fā)展為目標的撥款項目，這一計劃最早出現(xiàn)于上個世紀末美國所設立的住宅與社區(qū)發(fā)展法案，主要是為了對地區(qū)發(fā)展項目給予更多的支持，包括中低收入家庭保障性的住房項目和社區(qū)基礎設施建設等內(nèi)容，這一項目的主要目的在于推動社區(qū)發(fā)展，社區(qū)發(fā)展撥款計劃通過為中低收入家庭提供更加適宜的居住環(huán)境、房屋和就業(yè)機會，來增強社區(qū)的活力。從目前的情況來看，在進行地方保障性住房建設中，這一計劃成為了最重要的資金來源，并逐步形成了遍及整個美國的資助體系。根據(jù)多種資助的類型，社區(qū)發(fā)展撥款計劃還可以進一步細化分成為應得權益計劃和非應得 權益計劃，其中應得權益計劃主要是針對重點城市，而非應得權計劃則主要針對的是小型城市，應得權計劃為大都市的社區(qū)帶來自主，以此來下?lián)芙^大部分的資金額度，非應得權計劃是通過小城市撥款項目的建立來向各州的政府帶來資助，對小城鎮(zhèn)社區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)提供資助。在社區(qū)發(fā)展撥款計劃中，要求百分之七十以上的資助款項必須用于中低收入家庭的改善，例如基礎設施的完善和帶來更多的就業(yè)機會等等，遵循公平住房這一基本原則。為了獲得該計劃的資助，申請社區(qū)要提供政府批準的發(fā)展規(guī)劃和未來撥款使用方案，同時也要制定公眾參與的詳細計劃，確保其能夠得到嚴格的落實。與過去的專項補助城市更新的基金相比，社區(qū)發(fā)展撥款計劃能夠讓地方政府對這一資金的應用具備更多的自主權利，并對資助比例、保障群體等方面進行了十分嚴格的規(guī)定，確保城市更新以及社區(qū)發(fā)展的目標能夠得到實現(xiàn)。

1.3金融創(chuàng)新類模式

在金融創(chuàng)新類模式中，最具代表性的就是不動產(chǎn)投資信托基金，簡稱為REITs，具體是指利用對收益憑證的發(fā)型來對投資者的資金進行募集，并這只專門的機構來負責投資經(jīng)營管理，這類投資基金是可以進入到資本市場來進行流通的，作為權益性融資工具，不動產(chǎn)投資信托基金更加適合應用在城市建設的長期投融資模式中，通過金融創(chuàng)新來將其進行證券化。不動產(chǎn)投資信托基金最早出現(xiàn)于上個世紀中期，然后逐步擴展至世界各國，不動產(chǎn)投資信托基金這一運營模式具備了經(jīng)營管理主動權、收益憑證可交易、不動產(chǎn)增值獲利以及租金收益分配穩(wěn)定等優(yōu)勢，不動產(chǎn)投資信托基金通過收購收益長期穩(wěn)定的項目，例如基礎設施和物業(yè)等等，發(fā)行以該項目為基礎的證券金融產(chǎn)品，由專門負責管理不動產(chǎn)的公司來負責管理，未來會按照份額來對持有期分紅進行分配，同時也包括交易轉讓期所產(chǎn)生的增值收益。從投資的角度上來看，不動產(chǎn)投資信托基金在對投資者的吸引力上有著更大的優(yōu)勢，具體包括這樣幾個方面：首先是不動產(chǎn)投資信托基金能夠實現(xiàn)動產(chǎn)化和金融化。其次是不動產(chǎn)投資信托基金在二級市場上的流動性較高。第三是不動產(chǎn)投資信托基金的收益分紅更加穩(wěn)定。第四是不動產(chǎn)投資信托基金能夠有效的對風險進行分散，并對投資組合進行管理。最后是不動產(chǎn)投資信托基金具備了很強的抗通脹能力。從某種角度上來看，不動產(chǎn)投資信托基金與城市更新的存量升級特點更加契合，能夠為輕資產(chǎn)的運營帶來更加有效的投融資工具，并對存量不動產(chǎn)資源進行整合，對融資渠道進行拓寬，給予中長期持有運營及前期的投資退出更多的支持。另外，不動產(chǎn)投資信托基金更加重視專業(yè)化運營，通過服務管理機構和專業(yè)化運營來對持有存量不動產(chǎn)進行改造，使其內(nèi)在價值獲得提升，確保項目實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。不動產(chǎn)投資信托基金作為金融創(chuàng)新，必須有稅收、法律等相關制度的支持。首先要利用公募發(fā)型的方式來對二級市場進行培育，其中包括產(chǎn)品結構、收益模式設計、性質認定、持有數(shù)量限制等等。其次是要對特定領域中的法律規(guī)范進行制定，例如日韓、新加坡都紛紛對該領域中進行了建章立制，對目的載體的主體地位和組織形式進行明確，破除制度上的障礙。最后，要對稅收制度進行完善，除了要在交易轉讓環(huán)節(jié)中減少稅負，也要在運營持有階段防止出現(xiàn)雙重征稅問題，對政府所鼓勵的領域給予稅收上的優(yōu)惠。

2.城市更新投融資國際經(jīng)驗對我國未來城市更新發(fā)展的啟示

2.1城市更新投融資機制創(chuàng)新框架

首先要對政府和市場的立場進行明確，對兩者的分工和便捷進行合理的處理，從而建立一個更加透明和公開的城市更新投融資氛圍。其次，要鼓勵企事業(yè)單位、私人單位以及投融資平臺等方面能夠更加積極的加入到城市更新投融資活動當中，實現(xiàn)投融資主體的多元化發(fā)展，激發(fā)非政府機構參與項目建設的熱情。第三，要允許外資通過特許經(jīng)營的方式來參與到城市建設投資當中，通過多種金融手段來作為多層次融資渠道，確保資金來源的充足。最后，要建立城市建設投融資管理服務平臺，通過建立主體信用機制、風險共擔補償機制、咨詢服務償債機制以及投資退出機制，以實現(xiàn)對長效保障機制的完善，吸引各方積極參與到投融資活動中，并對各方利益給予足夠的保障。具體的流程如下圖所示：

2.2對我國未來城市更新發(fā)展的啟示

通過研究其他國家的投融資模式，對于城市更新的資金需求問題，可通過政府專項資金補助、金融創(chuàng)新以及財稅制度安排來進行有效的解決，那么具體來看，對我國的未來城市更新發(fā)展所帶來的啟示主要包括以下幾個方面：

首先是通過安排特定財稅制度來促進城市更新項目變?yōu)閮?yōu)質資產(chǎn)，城市更新項目往往具有長期性特點，并且主要是在城市中的特定區(qū)域，包括舊城區(qū)和城中村等，面對這一情況，政府可通過對城市更新項目區(qū)域的稅收政策進行調(diào)整，將中長期稅收增量作為債券，從而為項目帶來更多的融資支持。另外以超出核定征稅基準的稅收來償付本息，實現(xiàn)社會、市場和政府這幾方面的良性運轉。

其次是政府通過提供專項資金補助來吸引更多的資本參與到項目當中，從經(jīng)濟效益的角度上來看，城市更新項目收益率有限，很多項目的未來收益甚至無法彌補成本投入，所以很難吸引到更多的資本參與到其中，那么從社會效益的角度上來看，城市更新項目對于改善中低收入家庭的生活環(huán)境以及創(chuàng)造社區(qū)活力有著重要的意義，政府因為財政資源不足而無法單獨開展，面對這一問題可通過政策上的傾斜來解決，例如利用專項資金補助，目的是對投資收益與預期投資回報的差距進行彌補，從而吸引社會資本參與到城市更新項目當中。

最后，通過金融創(chuàng)新不但能夠對城市更新項目的資產(chǎn)質量進行改善，同時也能夠提升資金再投入效率，城市的建設更新實際上僅僅是初級階段，運營管理才是關鍵的階段。金融創(chuàng)新通過專業(yè)運營服務機構來改造存量不動產(chǎn)，使其資產(chǎn)質量得到提升，并以證券投資的方式來轉換前期的投資開發(fā)和后期的持有運營?？梢哉f金融創(chuàng)新在實現(xiàn)投資者收益的同時，也為城市更新項目帶來更多新的金融支持方式。

2.3制度障礙分析

上文所提到的城市更新投融資模式已經(jīng)獲得了好的成效，但結合我國的實際情況，對這些模式進行推行時仍然面對著一些制度上的障礙，具體包括這樣幾個方面：

首先，在當前的稅制框架中，地方政府能夠支配的地方稅種并不多，體量難以支持城市更新項目。一方面是國內(nèi)和國外的稅制不同，國內(nèi)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及房產(chǎn)稅征管成本較高。另一方面是財稅改革推進速度較為緩慢等多方面因素的影響，導致地方財政約束，能夠為城市更新項目持續(xù)穩(wěn)定供給的可能性較低，以此為基礎來進行政府債券發(fā)行的難度較大。

其次，雖然我國在基礎設施類的不動產(chǎn)投資信托基金在政策上已經(jīng)實現(xiàn)了一定的突破，但和城市更新項目有關的類型仍然處于停滯不前的情況，只有為數(shù)不多的幾種非典型類別能夠實現(xiàn)交易所迂回發(fā)行，與大規(guī)模上市發(fā)行交易仍然存在著較大的差距。

結束語：近些年來我國的城市更新發(fā)展加快，為了確保城市更新過程中能夠實現(xiàn)資金的平衡，需要找到適合當前發(fā)展需求的投融資方案，一些發(fā)達國家進入到存量市場階段更早，并在城市更新領域有著十分豐富的經(jīng)驗，并有著更加成熟的投融資模式。那么對城市更新投融資的國際經(jīng)驗進行研究，對于我國接下來的城市更新發(fā)展有著重要的啟示作用，因此本文對于城市更新投融資的國際經(jīng)驗與啟示進行研究有著十分重要的意義。

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