汪莉，王珺

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

一、問題緣起及研究切入

建設(shè)用地指標(biāo)①為簡化表述，下文中的指標(biāo)即為建設(shè)用地指標(biāo)。但在引用他人觀點(diǎn)時(shí)未防止歧義，仍沿用其原有表述。是國家對(duì)特定區(qū)域在特定期限內(nèi)可作為建設(shè)用地加以利用的額定土地面積的控制規(guī)模。國家基于宏觀調(diào)控提出的控制性指標(biāo)緩解了城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，在平衡耕地保護(hù)和城市化發(fā)展矛盾中發(fā)揮重要的歷史作用。但隨著城市化進(jìn)程不斷加快，土地用途管制不能實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，出現(xiàn)管制失靈現(xiàn)象，違法占用農(nóng)地現(xiàn)象頻繁發(fā)生。各地方政府在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，進(jìn)行了占補(bǔ)平衡指標(biāo)的異地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及“地票”交易多種實(shí)踐操作，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)流轉(zhuǎn)，指標(biāo)市場化探索由此展開?；趦深愔笜?biāo)的基本情況，可以將土地用途管制下的指標(biāo)運(yùn)行概括為指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制，將市場化的指標(biāo)實(shí)踐概括為指標(biāo)市場機(jī)制。指標(biāo)市場機(jī)制的各類實(shí)踐探索模式均由政府主導(dǎo)，難以發(fā)揮“市場在資源配置中的決定性作用”的優(yōu)勢，現(xiàn)實(shí)中的指標(biāo)市場機(jī)制不能成為緩解計(jì)劃機(jī)制困境的有效手段。計(jì)劃性指標(biāo)與市場性指標(biāo)雙軌運(yùn)行機(jī)制在實(shí)踐中不斷演進(jìn)，二者在價(jià)值取向、實(shí)際運(yùn)行及管理規(guī)范等多方面的矛盾越演越烈，但始終沒有得到國家層面的統(tǒng)籌規(guī)范。

這一現(xiàn)象近年來引起學(xué)界熱議，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的深度剖析，也有學(xué)者指出須對(duì)指標(biāo)市場機(jī)制實(shí)踐模式進(jìn)行解讀。如郭潔指出了我國現(xiàn)行土地用途行政管制模式出現(xiàn)“制度失靈”，由此提出公法與私法規(guī)范結(jié)合的激勵(lì)性管制應(yīng)成為行政管制的替代模式。②參見郭潔《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》，2013年第2期，第60-83頁。張先貴在《土地管理法》修訂的背景下探討土地用途管制概念，定義為嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而設(shè)置的一項(xiàng)實(shí)定法權(quán)力，并以土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃加以具體規(guī)制。③參見張先貴《法教義學(xué)視角下我國土地用途管制權(quán)概念：重釋與厘定——基于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，《河北法學(xué)》，2019年第2期，第61-74頁。黃忠基于《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，將“地票”交易納入地役權(quán)范疇，明確“地票”交易的用益物權(quán)屬性，為解決“地票”實(shí)際運(yùn)行問題提供法律依據(jù)。④參見黃忠《地票交易的地役權(quán)屬性論》，《法學(xué)》，2013年第6期，第15-25頁。以張先貴、孫建偉為代表的多位學(xué)者先后提出借鑒土地開發(fā)權(quán)交易（TDR）來規(guī)范指標(biāo)市場交易運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)開發(fā)權(quán)的本土化做出了大量的研究和探討，著力推動(dòng)土地指標(biāo)交易向土地開發(fā)權(quán)交易制度轉(zhuǎn)化，為其在中國法上落地提供學(xué)理依據(jù)。①參見孫建偉《城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中土地指標(biāo)法律問題研究》，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第1期，第181-196頁。張先貴《中國法語境下土地開發(fā)權(quán)理論之展開》，《東方法學(xué)》，2015年第6期，第18-28頁。

先前各類研究成果為本文提供了良好的學(xué)理基礎(chǔ)，但從學(xué)界研究現(xiàn)狀來看，相關(guān)研究主要仍是對(duì)指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制的分別研究，忽略了二者之間的均衡與互動(dòng)，缺乏對(duì)雙軌運(yùn)行機(jī)制的思考與回應(yīng)。是故，文章試圖針對(duì)指標(biāo)雙軌運(yùn)行機(jī)制困境，提出指標(biāo)耦合機(jī)制的法治化再造建議。

二、指標(biāo)耦合機(jī)制的內(nèi)部機(jī)理分析

指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制雙軌并行狀態(tài)下，分析兩者耦合的內(nèi)部機(jī)理，論證彼此并存的正當(dāng)性是構(gòu)建耦合機(jī)制的先決前提。

（一）結(jié)構(gòu)耦合的基礎(chǔ)認(rèn)知

按照尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）社會(huì)系統(tǒng)論觀點(diǎn)，世界由“系統(tǒng)（System）”和“環(huán)境（Environment）”兩大部分構(gòu)成。在此框架下，社會(huì)系統(tǒng)是彼此相互指涉著的諸多社會(huì)行為所形成的關(guān)聯(lián)。所有具備相互指涉性的意義行為屬于某種社會(huì)系統(tǒng)，其他不具該意義關(guān)聯(lián)性的行為以及自然實(shí)體或事件則屬于環(huán)境。系統(tǒng)間互為環(huán)境關(guān)系，并將這一狀態(tài)稱之為結(jié)構(gòu)耦合。②參見陳征楠《系統(tǒng)論視野中司法與媒體間的技術(shù)格局》，《法學(xué)》，2019年第7期，第133-149頁。社會(huì)系統(tǒng)論的基礎(chǔ)是社會(huì)功能高度分化，以功能的差異將現(xiàn)代社會(huì)這一全系統(tǒng)劃分為法律、經(jīng)濟(jì)、政治及宗教等多個(gè)子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)內(nèi)部還可以進(jìn)一步分化。十八屆三中全會(huì)確立了“使市場在資源配置中起決定性作用”的基本理念，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展催生了市場機(jī)制③參見徐孟洲《論市場機(jī)制與宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法耦合》，《法學(xué)家》，1996年第2期，第45-48頁。。隨著市場機(jī)制獨(dú)立性的不斷增加，其與政府的宏觀調(diào)控成為兩個(gè)獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，指標(biāo)的市場機(jī)制亦逐漸獨(dú)立于政府的計(jì)劃管控。計(jì)劃機(jī)制與市場機(jī)制呈現(xiàn)出各自獨(dú)立運(yùn)行的趨勢，在指標(biāo)領(lǐng)域形成兩個(gè)功能特定化的子系統(tǒng)。

盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論是以“系統(tǒng)/環(huán)境”為主導(dǎo)的，強(qiáng)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)的自我差異化，系統(tǒng)內(nèi)所發(fā)生的改變并非是外界環(huán)境輸入影響的直接結(jié)果，而是系統(tǒng)自身“溝通”的特殊意義，系統(tǒng)對(duì)外界環(huán)境的影響通過高度自主的選擇予以反應(yīng)。所以，他主張系統(tǒng)“在運(yùn)作上是封閉的、在認(rèn)知上是開放的”，這種封閉的自成一體性通過遞歸指涉既有要素和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我再生產(chǎn)。④參見張海濤《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，《交大法學(xué)》，2018年第1期，第76-88頁。指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制互為系統(tǒng)與環(huán)境關(guān)系。指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制以土地用途管制為抓手，嚴(yán)格限制耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用，并通過指標(biāo)的行政配置維持城市發(fā)展。某一地區(qū)能否進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)使用取決于其是否擁有相應(yīng)的指標(biāo)。而市場機(jī)制鼓勵(lì)農(nóng)民以復(fù)墾整理的方式生產(chǎn)出更多的指標(biāo)，并通過自由市場將指標(biāo)的價(jià)值最大化，增加了單位投入的產(chǎn)出。指標(biāo)市場交易的成功與否則取決于交易雙方意愿能否達(dá)成一致。兩種機(jī)制擁有各自的秩序和邏輯，指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制表現(xiàn)為政府對(duì)于土地資源的宏觀調(diào)控手段，以上下級(jí)政府間的權(quán)力與職責(zé)的行使為實(shí)現(xiàn)形式，而指標(biāo)的市場機(jī)制是交易主體通過市場進(jìn)行的交換，以交易的盈利與否作為基本邏輯。以指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制為例，該系統(tǒng)對(duì)其外部事實(shí)認(rèn)知時(shí)將環(huán)境中的信息納入系統(tǒng)，由系統(tǒng)有選擇性地吸收相關(guān)信息，并對(duì)信息加以轉(zhuǎn)換，最終以政府宏觀調(diào)控的邏輯實(shí)施指標(biāo)的計(jì)劃管控。環(huán)境不能直接影響指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的宏觀調(diào)控運(yùn)作邏輯。

社會(huì)子系統(tǒng)通過“溝通”實(shí)現(xiàn)自我生產(chǎn)，維持系統(tǒng)的自主性，但系統(tǒng)本身卻不是自足的。通過感受系統(tǒng)外（其他子系統(tǒng)或系統(tǒng)外的環(huán)境）的知識(shí)信息，借由符碼將信息予以轉(zhuǎn)譯并吸收進(jìn)系統(tǒng)的封閉運(yùn)作，所以盧曼提出系統(tǒng)“認(rèn)知上是開放的”。⑤參見陸宇峰《“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)：一種理解現(xiàn)代法律的新思路》，《政法論壇》，2014年第4期，第154-171頁。指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制所期待達(dá)至的效果實(shí)際上可能與現(xiàn)實(shí)需求存在較大的偏差，市場機(jī)制由于利益主體的多元化沖突及市場主體的利益與社會(huì)整體利益、長遠(yuǎn)利益存在的沖突都可能會(huì)導(dǎo)致市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)盈利的既定目標(biāo)。指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制在堅(jiān)持宏觀調(diào)控秩序的同時(shí)，需要及時(shí)針對(duì)外界環(huán)境，尤其是市場機(jī)制的激擾作出反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)自身的變遷。但“認(rèn)知上的開放性”是建立在指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制自身邊界清晰的基礎(chǔ)之上，環(huán)境對(duì)于指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的激擾只能是間接的，否則其運(yùn)行秩序?qū)⒃馐軓氐椎钠茐?，最終被環(huán)境同化，失去功能區(qū)分的固有屬性。這一點(diǎn)在指標(biāo)市場機(jī)制上亦適用。

概言之，指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制作為子系統(tǒng)，基于“運(yùn)作封閉”和“認(rèn)知開放”實(shí)現(xiàn)了“運(yùn)作自成一體”，既實(shí)現(xiàn)了“自主性”，同時(shí)又克服了“不自足”的問題，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了相互激擾與信息過渡的結(jié)構(gòu)耦合。

（二）指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制并存的正當(dāng)性

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，指標(biāo)運(yùn)行環(huán)境發(fā)生巨大變化，計(jì)劃機(jī)制保護(hù)耕地的使命尚未完成，市場機(jī)制為滿足不同地區(qū)實(shí)際需求蓬勃發(fā)展。

1.指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制長期存在

人口的急遽增長加劇對(duì)土地資源的依賴程度，目前的科技水平尚不能使人類擺脫對(duì)土地資源的依賴，土地資源的特殊性和稀缺性決定了其不可能像一般商品一樣完全資本化，其作為生產(chǎn)資料的功能不容忽視。土地首先表現(xiàn)出生產(chǎn)價(jià)值，其次才表現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)價(jià)值。①參見全世文、胡歷芳、曾寅初等《論中國農(nóng)村土地的過度資本化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第7期，第2-18頁。城市建設(shè)伴隨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資,包括道路、排水、電力等在內(nèi)的城市公共產(chǎn)品供給具有外部性，市場機(jī)制難以提供完備的公共產(chǎn)品，因此對(duì)于土地資源的政府宏觀調(diào)控是必不可少的，對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為土地用途管制。土地用途管制的目標(biāo)在于保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，其核心是切實(shí)保護(hù)耕地。根據(jù)國家自然資源部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2017年末，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕等減少的耕地面積達(dá)32.04萬公頃，2014年至2017年年均凈減少耕地面積達(dá)7.5萬公頃，耕地面積在不斷逼近“18億畝保護(hù)紅線”。②參見2017年自然資源部中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)，發(fā)布日期2018年5月21日，訪問日期2019年7月12日，網(wǎng)址：http://gi.mlr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html。耕地保護(hù)目標(biāo)尚未完成。

黨的十九大首次明確實(shí)行“空間用途管制”，《土地管理法》第4條明確了空間用途管制的作用及地位，為空間用途管制的立法工作奠定基礎(chǔ)?？臻g用途管制是對(duì)原有土地用途管制制度的發(fā)展與創(chuàng)新，標(biāo)志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間、從割裂的單要素管制邁向“山水田林湖草”生命共同體的綜合管制、從耕地和林地保護(hù)通向生態(tài)空間管制。③參見黃征學(xué)、祁帆《從土地用途管制到空間用途管制：問題與對(duì)策》，《中國土地》，2018年第6期，第22-24頁。從尊重發(fā)展需求的原則出發(fā)，由空間用途管制取代土地用途管制繼續(xù)發(fā)揮對(duì)土地等資源的保護(hù)。在空間用途管制下，對(duì)于土地資源的規(guī)劃將進(jìn)一步具體，對(duì)于指標(biāo)的宏觀控制也將逐漸從平面發(fā)展到立體角度，從僅對(duì)建設(shè)用地總量的管控發(fā)展至對(duì)容積率的管理。因此，指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制在未來仍將長期存在。摒棄指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制是不科學(xué)的，也是不現(xiàn)實(shí)的。

2.指標(biāo)市場機(jī)制發(fā)展充分

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是黨的十八屆三中全會(huì)在理論上的重大突破和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新，具有鮮明的時(shí)代特征，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革必須緊緊抓住的主攻方向。市場機(jī)制可以有效促進(jìn)資源投入的增加并增加每一單位投入的產(chǎn)出，促使資源在不同部門、不同地區(qū)之間合理配置以達(dá)至效益最大化。指標(biāo)的市場機(jī)制激發(fā)了相關(guān)利益主體復(fù)墾整理的積極性，在減少農(nóng)村閑置建設(shè)用地的同時(shí)增加城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地，增加了單位投入的產(chǎn)出，也促使土地資源在城鄉(xiāng)之間，乃至東西部地區(qū)之間更加合理的配置。

最新修訂的《土地管理法》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，掃除了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙。實(shí)踐中政府既是土地的管理者又是經(jīng)營者，長期壟斷土地一級(jí)市場，獲得巨量的土地收益。但土地資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不斷凸顯，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，各利益主體對(duì)市場機(jī)制表現(xiàn)出強(qiáng)烈的意愿。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場機(jī)制不僅是在于近郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，也包括遠(yuǎn)郊區(qū)閑置建設(shè)用地整理、復(fù)墾的指標(biāo)交易。集體建設(shè)用地的實(shí)體交易可以直接減少征地幅度，讓后者回歸到公共利益。集體建設(shè)用地的虛擬指標(biāo)交易則是改變城鄉(xiāng)資源不均衡的關(guān)鍵所在，土地的規(guī)劃和管制必不可少，而緩解行政僵化的重要手段是市場機(jī)制，指標(biāo)的市場機(jī)制可以及時(shí)有效地為規(guī)劃傳遞市場信息，避免因信息不對(duì)稱出現(xiàn)失靈。且無論是實(shí)體的建設(shè)用地市場化還是虛擬的指標(biāo)市場化都很好地反映出農(nóng)民的意愿，維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益。指標(biāo)市場機(jī)制是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提高資源配置效率的重要手段。

三、指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制的現(xiàn)實(shí)梳理

現(xiàn)行指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制經(jīng)歷多年探索具有重要?dú)v史作用，而實(shí)踐中的指標(biāo)市場機(jī)制也為解決現(xiàn)實(shí)問題提供了重要參考價(jià)值。

（一）指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的階段性脈絡(luò)厘定

我國的用地管制制度經(jīng)歷“多頭分散用地管理模式”到“統(tǒng)一分級(jí)限額審批制”，再到如今的“土地用途管制制度”，每一次制度的變革都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、土地使用觀念轉(zhuǎn)型的必然選擇。建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值的不斷凸顯，激發(fā)了地方進(jìn)行土地轉(zhuǎn)用的積極性，自20世紀(jì)90年代“開發(fā)熱”以來，地方政府對(duì)耕地的占用無論是在規(guī)模上還是在速度上都達(dá)到了頂峰，統(tǒng)一分級(jí)限額審批制的制度價(jià)值難以發(fā)揮?；谖覈乇Ｗo(hù)與城市化發(fā)展之間矛盾，1998年修訂的《土地管理法》設(shè)定了土地用途管制制度，該制度重在保護(hù)耕地，以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的權(quán)力嚴(yán)格掌握在中央政府手上。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（2006—2020）中，對(duì)土地利用指標(biāo)進(jìn)行了大致的界定，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等納入到土地利用約束性指標(biāo)。土地利用年度計(jì)劃將其分為新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)和耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)三大類別，實(shí)現(xiàn)土地利用的嚴(yán)格限制。在此制度下，由中央政府以行政配置的方式來層層下達(dá)指標(biāo)，地方政府只有在擁有新增指標(biāo)的情況下，才能進(jìn)行土地的開發(fā)利用，且進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用還需要完成等量的補(bǔ)充耕地任務(wù)。指標(biāo)管理機(jī)制表現(xiàn)出極強(qiáng)的計(jì)劃性特征。

但隨著城市化進(jìn)程的加快，土地用途管制陷入與統(tǒng)一分級(jí)限額審批制相同的窘境。在城市化加速發(fā)展背景下，發(fā)展程度較高的城市用地需求增強(qiáng)，土地利用規(guī)劃的僵化致使這些城市走入無地可用的困境。地方政府對(duì)土地的一級(jí)壟斷，使其成為建設(shè)用地的唯一出讓者和城市化過程中土地級(jí)差收益的排他性獲得者，誘發(fā)地方政府違法實(shí)施農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用。此外，由于土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不斷凸顯和《物權(quán)法》理念的長期輸入，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的重視程度日益加深，規(guī)劃管制手段一定程度上限制了農(nóng)民的土地權(quán)益，造成農(nóng)民抵觸情緒，實(shí)踐中農(nóng)民自發(fā)建“小產(chǎn)權(quán)房”出租出售的違法案例也是屢見不鮮。指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制在實(shí)踐中逐漸暴露出與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的弊?、賲⒁姀埾荣F《我國土地用途管制改革的法理求解》，《法學(xué)家》，2018年第4期，第96-107頁。。

（二）指標(biāo)市場機(jī)制的地方范式探索

由于指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制的失靈，中央政府開始允許部分試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行改革探索，各地在政策的指引下開始廣泛進(jìn)行指標(biāo)市場交易探索?！霸鰷p掛鉤”和重慶“地票”是實(shí)踐中發(fā)展較為可取的兩種市場模式探索：

增減掛鉤政策是土地用途管制失靈下的實(shí)踐產(chǎn)物。在城市化發(fā)展進(jìn)程加快的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的日漸式微與農(nóng)村人口在城市化背景下向城市流動(dòng)導(dǎo)致的宅基地閑置等諸多原因，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量的閑置建設(shè)用地。增減掛鉤在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。增減掛鉤最初以項(xiàng)目為依托，周轉(zhuǎn)指標(biāo)僅允許在項(xiàng)目內(nèi)使用，不得突破。2016年國土資源部（現(xiàn)自然資源部）出臺(tái)規(guī)范開展節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)工作。為有效實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，擴(kuò)大了增減掛鉤的適用范圍。同年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，拓寬資金籌集渠道。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制在脫貧攻堅(jiān)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中發(fā)揮著重要價(jià)值②參見張琦、石超《土地整治在貧困地區(qū)的減貧績效》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第6期，第90-96頁。，是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間土地、資本等資源要素的合理配置、共同發(fā)展的有效舉措,也是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

增減掛鉤模式下，建設(shè)用地指標(biāo)在不同地方政府之間調(diào)劑，其調(diào)劑的價(jià)格、數(shù)量、對(duì)象都相對(duì)固定。體現(xiàn)出土地用途管制從增量到存量的轉(zhuǎn)變，是政府管制下的一類指標(biāo)交易，某種程度上緩解了我國城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾。不過，農(nóng)村地區(qū)復(fù)墾生產(chǎn)指標(biāo)的積極性尚未被有效激發(fā)，農(nóng)民的權(quán)益也未獲得有效保護(hù)，需要進(jìn)一步探索市場機(jī)制。增減掛鉤是建設(shè)用地指標(biāo)市場交易機(jī)制探索的初始化狀態(tài)③參見汪莉、彭婷婷《從靜態(tài)模式到動(dòng)態(tài)分析：建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性探析》，《江淮論壇》，2017年第2期，第151-154頁。。

以重慶“地票”交易為代表的指標(biāo)交易④包括浙江義烏集地券、河南鄭州復(fù)墾券等類型。這些建設(shè)用地指標(biāo)市場交易地方實(shí)踐無論是操作模式還是內(nèi)部原理，與重慶“地票”均具有很大的相似性，重慶“地票”具有典型的代表意義。更好地體現(xiàn)了市場在資源配置中的決定性地位?！暗仄薄苯灰资菍⑥r(nóng)村閑置的建設(shè)用地、宅基地復(fù)墾整理為耕地，經(jīng)相關(guān)行政主管部門驗(yàn)收合格后產(chǎn)生指標(biāo)，并由主管部門向指標(biāo)生產(chǎn)者發(fā)放憑證，通過政府搭建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行指標(biāo)交易，有意愿使用指標(biāo)的主體可以在此平臺(tái)內(nèi)購得指標(biāo)。①參見曾野《從指標(biāo)權(quán)交易到發(fā)展權(quán)交易——美國TDR制度對(duì)地票制度的啟示》，《河北法學(xué)》，2016年第3期，第144-154頁?！暗仄薄苯灰啄Ｊ綄?shí)現(xiàn)了指標(biāo)生產(chǎn)與落地的脫鉤，賦予指標(biāo)生產(chǎn)者與使用者自由選擇權(quán)。一方面降低政府間談判成本，提高了指標(biāo)交易的效率，另一方面，讓指標(biāo)價(jià)格更好地體現(xiàn)出其市場價(jià)值。相較于增減掛鉤，“地票”交易模式的創(chuàng)新與發(fā)展提高了復(fù)墾積極性，保障了農(nóng)民土地權(quán)益。

但是，“地票”交易范圍僅限于重慶地區(qū)，交易范圍過窄導(dǎo)致市場優(yōu)勢難以發(fā)揮，且打包組合和落地仍然由政府掌握，政府管控限制著指標(biāo)市場機(jī)制的發(fā)展，“地票”生產(chǎn)效率不高，交易價(jià)格偏低，指標(biāo)生產(chǎn)區(qū)域的積極性不強(qiáng)，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保護(hù)，是建設(shè)用地指標(biāo)市場交易的中級(jí)形態(tài)。

四、指標(biāo)耦合機(jī)制的錯(cuò)位及矯正路向

指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制對(duì)外開放性不足和指標(biāo)市場機(jī)制內(nèi)部閉合性缺陷造成指標(biāo)耦合機(jī)制的錯(cuò)位，從“認(rèn)知的開放性和系統(tǒng)的閉合性”角度出發(fā)對(duì)此加以矯正，是雙軌制下指標(biāo)運(yùn)行的“一劑良藥”。

（一）耦合指標(biāo)機(jī)制建立面臨的雙重“失靈”

由于指標(biāo)運(yùn)行環(huán)境發(fā)生較大變化，指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制均出現(xiàn)“失靈”。計(jì)劃機(jī)制不能有效接納外界信息并以此做出調(diào)整，而市場機(jī)制則受到外界過度的干擾，難以維持獨(dú)立運(yùn)行狀態(tài)。

1.計(jì)劃機(jī)制對(duì)外開放性不足

指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，擁有一套嚴(yán)密的運(yùn)行邏輯，計(jì)劃機(jī)制下指標(biāo)的配置發(fā)生在中央政府和地方政府之間，由中央政府對(duì)指標(biāo)總量進(jìn)行控制，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素將指標(biāo)分配給地方政府，再由地方政府按照內(nèi)部程序?qū)⒅笜?biāo)層層下達(dá)。這種配置方式具有行政系統(tǒng)的內(nèi)化約束力，有效地排斥了其他因素的影響。因此，指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制在運(yùn)行上的閉合性可以得到基本保障。

但根據(jù)系統(tǒng)論的基本邏輯，各子系統(tǒng)運(yùn)行存在不自足的固有弊病，需要不斷接收外界環(huán)境中的激擾并將其轉(zhuǎn)化為自身有效產(chǎn)出以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的“自創(chuàng)生”。鑒于行政權(quán)力運(yùn)行上的強(qiáng)勢，土地利用規(guī)劃的編制、審批均是由依法授權(quán)的特定行政主體完成的。根據(jù)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，計(jì)劃指標(biāo)由各級(jí)政府土地行政主管部門按照上級(jí)下達(dá)的總量來制定本轄區(qū)內(nèi)的土地總體規(guī)劃及年度計(jì)劃。地方政府只能被動(dòng)接受中央政府的管控，而缺乏相應(yīng)的訴求表達(dá)方式。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展情況差異較大，指標(biāo)分配在不同地區(qū)出現(xiàn)“苦樂不均”，部分地區(qū)建設(shè)用地使用的需求可能得不到滿足。②參見萬江《土地用途管制下的開發(fā)權(quán)交易——基于指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2012年第5期，第185-193頁。致使指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)認(rèn)知上的開放性。

具體而言，一方面，規(guī)劃的思路沒有適時(shí)地根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求作出調(diào)整。在城市擴(kuò)張式發(fā)展進(jìn)程中，需要不斷將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，獲得城市發(fā)展的機(jī)會(huì)，但隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，且擴(kuò)張式發(fā)展下建設(shè)用地的不斷增加，土地城市化已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口城市化的水平。以增量指標(biāo)為工具的調(diào)控方式將會(huì)造成耕地的進(jìn)一步減少和城市化發(fā)展的無序。與此同時(shí)，“攤大餅”式的發(fā)展致使大量的建設(shè)用地一經(jīng)開發(fā)即很快進(jìn)入閑置狀態(tài)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，政府在制定規(guī)劃時(shí)需要考量外部環(huán)境變化，轉(zhuǎn)變思路將存量指標(biāo)作為規(guī)劃對(duì)象。

另一方面，指標(biāo)總量及其配置需要及時(shí)、充足的信息。信息的不充足和不對(duì)稱均會(huì)導(dǎo)致決策失誤，影響資源配置效率。但從現(xiàn)狀來看，無論是土地利用總體規(guī)劃還是年度計(jì)劃，其制定均未充分考慮市場的現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，存在?yán)重的信息不對(duì)稱。指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制產(chǎn)生于土地利用規(guī)劃，其編制、審批由依法授權(quán)的特定行政主體完成。由于土地市場的壟斷性，信息的真實(shí)性得不到保證，且受土地財(cái)政和政績考核等因素的影響，地方政府既是土地規(guī)劃的執(zhí)行者，又是土地市場的經(jīng)營者，可能會(huì)瞞報(bào)謊報(bào)土地情況，中央政府獲得土地市場信息可能是扭曲的、失真的。且政府是有限的理性主體，為了實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的手段，在抉擇的過程中可能缺乏甚至人為地忽略了規(guī)劃對(duì)社會(huì)發(fā)展的信息回饋。③參見郭潔《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》，2013年第2期，第60-83頁。這些因素影響了政府制定計(jì)劃性指標(biāo)配置規(guī)則的科學(xué)性和合理性。

此外，指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的確立與實(shí)施缺乏必要的事前監(jiān)管和外部監(jiān)管。最新修訂的《土地管理法》第18條明確要求提升國土空間開發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。土地規(guī)劃一經(jīng)制定將得到嚴(yán)格執(zhí)行，在后續(xù)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問題，難以作出更改，且即使作出更改，所造成的損失往往也是難以彌補(bǔ)的。事前監(jiān)管規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。規(guī)劃的編制、審批權(quán)力存在實(shí)質(zhì)合一，弱化了外部監(jiān)督。規(guī)劃編制是一種知識(shí)性或者分析性的活動(dòng)，這就使規(guī)劃編制過程能夠控制在規(guī)劃專家或者職能部門本職范圍內(nèi)。以專業(yè)技術(shù)作為屏障阻隔規(guī)劃制定與外界的聯(lián)系，不僅使外部監(jiān)督信息不對(duì)稱，也在相當(dāng)程度上會(huì)增加發(fā)生摒除社會(huì)公眾的訴求融入規(guī)劃規(guī)范的可能性。

2.市場機(jī)制內(nèi)部閉合性缺陷

經(jīng)歷了不同地區(qū)的實(shí)踐探索，指標(biāo)市場機(jī)制取得了一定的發(fā)展，市場機(jī)制的優(yōu)勢在于其可以針對(duì)瞬息萬變的情況及時(shí)作出應(yīng)變。能夠及時(shí)、有效地接納外界環(huán)境信息，并以市場機(jī)制特有的溝通符碼加以處理，做出符合市場運(yùn)行邏輯的產(chǎn)出。但由于指標(biāo)市場機(jī)制尚處于發(fā)展階段，行政權(quán)力滲透到指標(biāo)市場機(jī)制運(yùn)行的方方面面，市場化指標(biāo)從生產(chǎn)到落地的全過程均是在政府推動(dòng)下完成的。指標(biāo)市場機(jī)制缺乏自主性，以至于難以符合作為子系統(tǒng)必要的內(nèi)部閉合性要求。

在市場化指標(biāo)的生產(chǎn)方面，由于農(nóng)民與集體缺乏相應(yīng)的資金，在進(jìn)行土地復(fù)墾時(shí)存在著啟動(dòng)困難的問題，通常由土地整理機(jī)構(gòu)加入，共同實(shí)施土地的復(fù)墾、整理。但目前幾乎所有的土地整理機(jī)構(gòu)都是由政府出資設(shè)立，政府原本基于幫扶農(nóng)民和提高效率的出發(fā)點(diǎn)，卻在實(shí)際操作過程中成為了指標(biāo)生產(chǎn)的控制人。在重慶“地票”交易中，相關(guān)政策直接規(guī)定了指標(biāo)復(fù)墾的成本，分為工程成本、管理成本與融資成本三項(xiàng)內(nèi)容。工程成本是指工程施工過程、驗(yàn)收系列過程中產(chǎn)生的必要費(fèi)用；管理成本是指宅基地復(fù)墾后，后期國土部門，農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等對(duì)復(fù)墾土地的管理支出；融資成本是指復(fù)墾項(xiàng)目前期開發(fā)、復(fù)墾過程中區(qū)縣政府(區(qū)縣土地整治機(jī)構(gòu))向金融機(jī)構(gòu)貸款融資產(chǎn)生的還貸成本等。①參見王兆林、楊慶媛、王娜《重慶宅基地退出中農(nóng)民土地收益保護(hù)研究——基于比較收益的視角》，《中國土地科學(xué)》，2016年第8期，第47-55頁。行政權(quán)力對(duì)指標(biāo)生產(chǎn)的直接干預(yù)廣受詬病。

指標(biāo)的交易與使用實(shí)際上也由政府掌握。增減掛鉤是政府間的指標(biāo)調(diào)劑，其表現(xiàn)形式為不同地方政府之間的行政協(xié)議，農(nóng)民在完成土地復(fù)墾整理后幾乎無法參與到后續(xù)的調(diào)劑過程中來，“地票”交易的主體雖然是農(nóng)民、集體及開發(fā)商，但是政府掌握著“地票”的打包組合權(quán)，通過對(duì)“地票”交易面積的控制，政府仍然可以實(shí)現(xiàn)對(duì)“地票”交易的全面控制。指標(biāo)市場交易的范圍受到行政權(quán)力的過度制約。“地票”交易僅限于重慶地區(qū)，一些類似“地票”的地方實(shí)踐甚至只能在地級(jí)市內(nèi)流轉(zhuǎn)。而增減掛鉤雖然實(shí)現(xiàn)了跨省調(diào)劑，但其范圍限制在特殊貧困地區(qū)。交易范圍的狹窄實(shí)際上會(huì)在不同地區(qū)形成封閉市場，地方性的小范圍指標(biāo)市場無異于這無數(shù)個(gè)猶如小鳥籠一般相互隔絕，所產(chǎn)生的價(jià)格互不傳遞，所交易的指標(biāo)即使有多余或不足也互不流通。這等于將行政配置從前門請(qǐng)出，又讓其從后門進(jìn)來，升堂主政。②參見文貫中《用途管制要過濾的是市場失靈還是非國有土地的入市權(quán)——與陳錫文先生商榷如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)》，《學(xué)術(shù)月刊》，2014年第8期，第5-17頁。“地票”的落地須經(jīng)征地程序，如果開發(fā)商沒有拍得意向地塊，只能按原價(jià)返還“地票”價(jià)款，即要承擔(dān)地票持有期間的利息損失。

指標(biāo)市場機(jī)制的缺陷還體現(xiàn)為農(nóng)民及集體的土地權(quán)益得不到應(yīng)有重視。由于指標(biāo)交易的市場化程度不高，行政權(quán)的主導(dǎo)下，要素難以自由進(jìn)出，價(jià)格也難以自由漲跌，交易價(jià)格不能真實(shí)地反映指標(biāo)價(jià)值。城鄉(xiāng)二元制背景下集體建設(shè)用地價(jià)值遠(yuǎn)低于國有建設(shè)用地，導(dǎo)致指標(biāo)的價(jià)值也被低估。國家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬元。各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和指標(biāo)稀缺程度，以此為標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)。③參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）第十條。而“地票”價(jià)格自2011年以后與起拍價(jià)格趨于平衡，基本穩(wěn)定在18.7萬元/畝。④參見張澤梅《重慶地票交易價(jià)格問題研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2012年第6期，第30-32頁。且在增減掛鉤中農(nóng)民與集體獲得的補(bǔ)償一般由政府按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接規(guī)定，“地票”交易規(guī)則雖然規(guī)定了收益扣除基本交易費(fèi)用后全部歸屬于農(nóng)民與集體，農(nóng)民作為弱勢群體，其土地權(quán)益可能被各級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)攫取。

（二）構(gòu)建“計(jì)劃—市場”雙重耦合指標(biāo)的路徑嘗試

審視指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制的現(xiàn)有缺陷，以系統(tǒng)論為理論指導(dǎo)，提出指標(biāo)耦合機(jī)制的法治化再造建議。

1.提升計(jì)劃機(jī)制認(rèn)知開放

首先，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，及時(shí)對(duì)規(guī)劃思路作出調(diào)整。關(guān)注存量建設(shè)用地，賦予地方政府存量指標(biāo)規(guī)劃權(quán)限，以總量控制方式加以調(diào)控，糾正土地規(guī)劃思路的誤區(qū)。土地用途管制向空間用途管制的轉(zhuǎn)變，是單要素規(guī)劃向多要素規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，資源優(yōu)化意愿增強(qiáng)，擴(kuò)張式城市化發(fā)展方式在這一理念難以存續(xù)。由于未利用地的開發(fā)和閑置建設(shè)用地的整理、復(fù)墾不能讓地方政府獲得發(fā)展需要的建設(shè)用地，因此，目前土地規(guī)劃的關(guān)注點(diǎn)仍然集中在新增建設(shè)用地指標(biāo)。轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路需要將閑置建設(shè)用地的整理和復(fù)墾與發(fā)展需要的建設(shè)用地相銜接。

其次，規(guī)劃的具體制定離不開充分、全面的信息。在確定各區(qū)域政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和存量建設(shè)用地整理情況下，制定增量指標(biāo)總量和各區(qū)域可獲得量規(guī)劃。中央政府仍然可以控制新增建設(shè)用地的總量，即控制著農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用為總量，而地方政府在規(guī)劃中則明確整理、復(fù)墾閑置建設(shè)用地可以相應(yīng)的增加規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的數(shù)量。將規(guī)劃權(quán)部分下放至地方政府可以充分發(fā)揮地方政府在信息采集和處理方面的優(yōu)勢。由于不同地區(qū)的復(fù)墾潛力存在差異，通過賦予地方政府自主權(quán)的方式，讓不同地區(qū)的土地規(guī)劃可以做到因地制宜，充分激發(fā)不同地區(qū)的復(fù)墾動(dòng)力。地方政府在制定規(guī)劃時(shí)，除需要嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的增量指標(biāo)規(guī)劃以外，可以根據(jù)指標(biāo)交易市場的供需關(guān)系和本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，確定本地區(qū)擬使用與擬生產(chǎn)的存量指標(biāo)總量。以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)土地復(fù)墾整理的因地制宜。規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)融合發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等多方面問題，應(yīng)滿足一般法律制定的形式要件，各利益主體特別是農(nóng)民應(yīng)參與規(guī)劃制定過程，讓規(guī)劃既滿足政策的靈活性又兼顧法律的權(quán)威性。改變規(guī)劃審批權(quán)由中央和省級(jí)政府掌握的現(xiàn)狀，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性。這一點(diǎn)最新修訂的《土地管理法》中已經(jīng)作出初步回應(yīng)，但具體內(nèi)容有待進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，逐步建立起土地權(quán)利主體參與規(guī)劃制定的機(jī)制，確保各主體的訴求得到充分表達(dá)，提高信息公開程度，實(shí)現(xiàn)其有效傳遞。

最后，完善土地督察制度，加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制的外部監(jiān)管并增加有效的事前監(jiān)管。在新修訂的《土地管理法》第6條規(guī)定：“國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察?！闭f明未來土地督察權(quán)是以國務(wù)院授權(quán)為主的方式，土地督察人員可能有自然資源部的人員，也可能有其他部門的人員，從而避免自然資源內(nèi)部自己審批自己監(jiān)督的行為。落實(shí)外部監(jiān)管需要由國務(wù)院頒布相應(yīng)的行政法規(guī)明確具體的土地督察機(jī)構(gòu)及督察職權(quán)，考慮到規(guī)劃的專業(yè)性程度高，督察專業(yè)人員的比例需要適當(dāng)提高。

2.重塑市場機(jī)制內(nèi)部秩序

指標(biāo)市場機(jī)制面臨的問題根源在于市場機(jī)制的不完全。重塑指標(biāo)市場機(jī)制的內(nèi)部秩序，按照市場機(jī)制特有的二元符碼對(duì)指標(biāo)的生產(chǎn)、交易和落地進(jìn)行規(guī)范。

其一，明確政府對(duì)指標(biāo)市場機(jī)制的宏觀調(diào)控權(quán)。減少政府對(duì)土地整理的直接控制，嘗試以指標(biāo)收益或復(fù)墾后的土地經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保吸引農(nóng)村發(fā)展銀行和其他商業(yè)銀行的貸款融資，增加民間資本對(duì)土地整理機(jī)構(gòu)的投資，建立由農(nóng)民與集體及相關(guān)企業(yè)共同出資的土地整理機(jī)構(gòu)。排除政府對(duì)指標(biāo)復(fù)墾、交易及收益的直接參與，政府僅以宏觀調(diào)控的身份，間接參與指標(biāo)交易，促進(jìn)指標(biāo)交易范圍的擴(kuò)大和指標(biāo)交易收益分配機(jī)制的完善。中央政府協(xié)同各級(jí)地方政府建立全國性的指標(biāo)交易平臺(tái)以擴(kuò)大指標(biāo)交易的范圍，為指標(biāo)交易提供更加真實(shí)可靠的信息，并逐步建立指標(biāo)交易二級(jí)市場，增加指標(biāo)的流通性。以市場價(jià)格為依據(jù)，綜合考慮各利益主體的訴求，并根據(jù)專家評(píng)估意見確立指標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)格。完善指標(biāo)交易的監(jiān)督機(jī)制，由于金融資本和社會(huì)資本的逐利性，必須嚴(yán)格復(fù)墾驗(yàn)收程序，并加強(qiáng)對(duì)驗(yàn)收后的耕地的持續(xù)監(jiān)管，保證耕地質(zhì)量不下降，增加指標(biāo)交易的司法審查程序，減少政府不合理管控行為，發(fā)揮司法對(duì)指標(biāo)交易的監(jiān)督職能。

其二，建立農(nóng)民意見表達(dá)機(jī)制。指標(biāo)交易背后的經(jīng)濟(jì)機(jī)理在于將土地價(jià)值偏低的遠(yuǎn)郊區(qū)集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)利通過市場途徑置換到土地價(jià)值更高的近郊區(qū)①參見黃忠《城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建：現(xiàn)狀、模式與問題分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2018年第2期，第83-94頁。。不僅關(guān)系到國家的資源配置優(yōu)化，也關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民作為土地的使用權(quán)人和實(shí)際上的所有人，理應(yīng)參與其中。讓農(nóng)民在充分掌握指標(biāo)市場信息的情況下，參與到指標(biāo)法律法規(guī)、交易流程及基準(zhǔn)價(jià)格制定的全過程，以聽證會(huì)等多種形式對(duì)不合理的交易機(jī)制提出質(zhì)疑和反對(duì)。對(duì)于指標(biāo)交易尋租行為起到一定的預(yù)防作用，保證市場機(jī)制透明度和公正度，體現(xiàn)了市場運(yùn)行效率與實(shí)質(zhì)公平價(jià)值的平衡。農(nóng)民在指標(biāo)基準(zhǔn)定價(jià)時(shí)能夠充分參與，可以保障農(nóng)民對(duì)指標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)格的內(nèi)在構(gòu)成機(jī)理有充分的了解，對(duì)于維護(hù)自己的土地權(quán)益具有重要意義，也減少了指標(biāo)交易收益被政府與相關(guān)企業(yè)層層盤剝的可能性。農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與到指標(biāo)的生產(chǎn)與交易中，才能創(chuàng)造出市場化程度更高的交易機(jī)制。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中可能存在的強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行復(fù)墾和交易的地方規(guī)范性文件，需要及時(shí)廢除。通過修訂《物權(quán)法》和其他相關(guān)法律明確指標(biāo)財(cái)產(chǎn)權(quán)地位，并以頒證方式確權(quán)，讓指標(biāo)的生產(chǎn)者與使用者在指標(biāo)交易中掌握充分的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)與公權(quán)力的平等對(duì)話，避免規(guī)劃審批權(quán)行使不當(dāng)所造成的權(quán)利侵害。

五、總結(jié)與展望

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制不能滿足現(xiàn)實(shí)，指標(biāo)市場機(jī)制作為計(jì)劃機(jī)制的補(bǔ)充應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸具有獨(dú)立地位。雙軌并行背景下，單純完善指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制或者市場機(jī)制均難以改變二元割裂現(xiàn)狀，解決指標(biāo)運(yùn)行機(jī)制的失靈。援引系統(tǒng)論相關(guān)理論，將指標(biāo)的計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制視為獨(dú)立系統(tǒng)，并以“運(yùn)作上的閉合性，認(rèn)知上的開放性”加以具體規(guī)范，加強(qiáng)指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制與環(huán)境的溝通，保障土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃制定、實(shí)施及監(jiān)管過程中認(rèn)知活動(dòng)充分的開放性。提升指標(biāo)市場機(jī)制的獨(dú)立程度，以市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向指導(dǎo)指標(biāo)市場交易運(yùn)行，將政府干預(yù)嚴(yán)格限制在宏觀調(diào)控范疇之內(nèi)，達(dá)至指標(biāo)耦合運(yùn)行機(jī)制。時(shí)值《土地管理法》修訂，國土空間用途管制相關(guān)法律將不斷推進(jìn)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景之下，土地資源領(lǐng)域亦將逐步實(shí)現(xiàn)“市場在資源配置中的決定性作用”，指標(biāo)計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制面臨著更多的挑戰(zhàn)；雙軌制下的協(xié)調(diào)發(fā)展更是不容忽視，完善指標(biāo)耦合機(jī)制迫在眉睫。