李忠林，徐玉格

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

自2009年以來(lái)，以美國(guó)奧巴馬政府“重回亞太”為標(biāo)志，域外大國(guó)的南海政策和域內(nèi)國(guó)家的南海政策產(chǎn)生戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致中國(guó)和東盟國(guó)家2002年簽署《南海各方行為宣言》所塑造的整體可控的南海局勢(shì)面臨失控的危險(xiǎn)，南海安全問題日益突出。特別是自2016年以來(lái)，美國(guó)及其盟友以“航行自由”加大南海問題的軍事介入，美國(guó)已改變其在主權(quán)爭(zhēng)端上長(zhǎng)期堅(jiān)持的不持立場(chǎng)的“不選邊站”政策，其以英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)為代表的歐洲盟友對(duì)南海問題的關(guān)注持續(xù)加深；“南海仲裁案”加速南海問題的國(guó)際法轉(zhuǎn)向，各方圍繞“南海仲裁案”展開的博弈持續(xù)至今，被域外大國(guó)和部分國(guó)家視為指責(zé)中國(guó)“不遵守國(guó)際法”和向中國(guó)施壓的籌碼；“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)磋商進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，部分域外大國(guó)企圖干預(yù)進(jìn)程，“準(zhǔn)則”能否構(gòu)建地區(qū)海上新秩序則引發(fā)各方關(guān)注。整體來(lái)看，南海問題已經(jīng)超越了南海爭(zhēng)端本身，從最初的以島礁主權(quán)歸屬和海洋劃界為代表的海洋權(quán)益爭(zhēng)奪，延伸到大國(guó)戰(zhàn)略博弈、地區(qū)秩序塑造以及法理斗爭(zhēng)等多重領(lǐng)域。面對(duì)由此引發(fā)的復(fù)雜的南海安全局勢(shì)，各方單純依靠增加軍事實(shí)力這一傳統(tǒng)方式謀求自我安全系數(shù)的提高只會(huì)陷入“安全困境”的邏輯。因此，推動(dòng)構(gòu)建公正合理的南海區(qū)域安全合作機(jī)制非常必要。構(gòu)建起符合區(qū)域共同利益的安全合作機(jī)制，通過合作加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間的信任和透明度，加強(qiáng)命運(yùn)共同體建設(shè)的共同使命感，從而強(qiáng)化規(guī)范的自我約束和機(jī)制約束，不僅有助于幫助各方擺脫南海局勢(shì)的“安全困境”，維護(hù)南海局勢(shì)的和平穩(wěn)定，也能有效增進(jìn)成員之間行為的可預(yù)測(cè)性和可信任性，還可以有效應(yīng)對(duì)外部因素干預(yù)地區(qū)事務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。正如習(xí)近平主席在亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議上所指出的，“針對(duì)復(fù)雜的地區(qū)熱點(diǎn)問題，有關(guān)各方要保持冷靜、堅(jiān)守和平，避免采取使局勢(shì)升級(jí)的行動(dòng)，通過建立規(guī)則機(jī)制管控危機(jī)，通過增進(jìn)互信緩和緊張，通過政治手段化解危機(jī)，逐步推動(dòng)問題解決”[1]。因此，構(gòu)建南海安全合作機(jī)制研究具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐層面上，“準(zhǔn)則”是目前各方關(guān)注度最高、期待最高的最有可能達(dá)成的南海安全合作機(jī)制，盡管其仍面臨著不少磋商方面的困難和實(shí)施方面的挑戰(zhàn)。近年來(lái)不少學(xué)者研究了中國(guó)構(gòu)建南海安全合作機(jī)制的相關(guān)問題。[2-6]本文擬在既有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)構(gòu)建南海安全合作機(jī)制的目標(biāo)、原則與路徑等框架進(jìn)行探索，努力勾勒出中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本目標(biāo)、基本原則、基本思路和基本路徑。

一、中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本目標(biāo)

南海安全形勢(shì)的復(fù)雜性決定了中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)基本目標(biāo)的階段性和多元性。南海安全合作機(jī)制建設(shè)本質(zhì)上謀求安全，安全的威脅應(yīng)對(duì)和價(jià)值追求決定了安全合作機(jī)制的目標(biāo)可以從低級(jí)目標(biāo)和高級(jí)目標(biāo)來(lái)解釋，也可以解釋為“積極安全”(positive safety)和消極安全(negative safety)。積極安全是指有關(guān)國(guó)家主動(dòng)采取措施謀劃應(yīng)對(duì)安全問題，側(cè)重于預(yù)防潛在安全威脅、直面現(xiàn)實(shí)安全挑戰(zhàn)和擴(kuò)大自身安全空間，其特點(diǎn)包括主動(dòng)性、進(jìn)取性。消極安全是與積極安全相對(duì)應(yīng)的，是指有關(guān)國(guó)家被動(dòng)采取措施應(yīng)對(duì)安全問題，主要著眼于消除安全隱患，防止發(fā)生沖突，其特點(diǎn)包括被動(dòng)性、防御性。就中國(guó)而言，參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本目標(biāo)既要包括低層次的消極安全合作，也要包括高層次的積極安全合作，在不同的安全形勢(shì)下追求不同的安全合作目標(biāo)。

一方面，中國(guó)在南海安全合作機(jī)制建設(shè)問題上的消極目標(biāo)主要是謀求減少損失，即被動(dòng)應(yīng)對(duì)安全威脅的現(xiàn)狀。它具有被動(dòng)性，止損、預(yù)防和扭轉(zhuǎn)是其主要特征。第一，防止南海安全局部升級(jí)。即保持南海局勢(shì)整體可控，防止意外事件或局部緊張局勢(shì)升級(jí)為激烈的國(guó)家間對(duì)抗。目前，低烈度沖突增多已成常態(tài)，如何控制局部低烈度沖突的消極影響，使之不至于引發(fā)國(guó)家間對(duì)抗是中國(guó)需要著重解決的問題。[7]中越“中建南事件”、中菲“黃巖島事件”、中美軍艦的近距離對(duì)峙已經(jīng)為有關(guān)各方敲響了警鐘。中國(guó)與其他各方需要充分利用現(xiàn)有南海問題雙邊或多邊磋商機(jī)制，加強(qiáng)溝通與對(duì)話，妥善管控分歧，不采取使具體爭(zhēng)議進(jìn)一步復(fù)雜化的對(duì)抗性措施。第二，扭轉(zhuǎn)中國(guó)在南海問題上的被動(dòng)局面。主要旨在緩解中國(guó)在本地區(qū)的系統(tǒng)性安全壓力，消解域內(nèi)外國(guó)家對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂、疑慮等安全赤字問題。具體而言，對(duì)沖和制約以美國(guó)為中心的安全同盟體系的負(fù)面作用，同時(shí)減輕東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略疑慮，增進(jìn)政治互信。[8]第三，防止域外大國(guó)介入南海問題帶來(lái)的消極影響。近年來(lái)，美國(guó)的南海政策進(jìn)行了較大調(diào)整，在加大軍事介入南海問題力度的同時(shí)，拉攏其他盟友和伙伴組建以“美日印澳”為代表的南海議題反華聯(lián)盟，并利用多邊場(chǎng)合頻繁對(duì)中國(guó)實(shí)施規(guī)則治理和輿論抹黑。大國(guó)博弈成為中國(guó)在南海問題上的重要戰(zhàn)線，中國(guó)需要破局。

另一方面，中國(guó)在南海安全合作機(jī)制建設(shè)問題上的積極目標(biāo)主要是謀求增進(jìn)收益，即主動(dòng)謀劃應(yīng)對(duì)安全威脅的能力。它具有主動(dòng)性，增益、進(jìn)取和推進(jìn)是其主要特征。第一，維護(hù)南海地區(qū)總體和平穩(wěn)定，推動(dòng)南海安全共同體建設(shè)。在百年未有之大變局下，中國(guó)的國(guó)內(nèi)改革和建設(shè)仍需要一個(gè)和平穩(wěn)定的外部環(huán)境，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。同時(shí)，南海地區(qū)總體和平與穩(wěn)定，有助于保障和促進(jìn)“一帶一路”倡議和周邊命運(yùn)共同體的建設(shè)，而建設(shè)南海安全共同體有利于各方踐行責(zé)任共同體、利益命運(yùn)體，也是建設(shè)人類命運(yùn)共同體的題中之義。第二，增進(jìn)與其他各方的相互信任，減少因?yàn)樾湃纬嘧之a(chǎn)生的誤解與誤判，消除可能產(chǎn)生的不良影響，促進(jìn)與有關(guān)各方的互利合作。信任赤字是阻礙中國(guó)和其他有關(guān)各方在南海展開深度合作的主要障礙，而信息溝通和對(duì)話交流是破除信任赤字的唯一現(xiàn)實(shí)選擇。中國(guó)和其他有關(guān)各方需要在政治、外交、軍事、人文等多層次展開多渠道、多平臺(tái)的溝通與對(duì)話，其他領(lǐng)域積累的信任和善意可以傳導(dǎo)至安全領(lǐng)域，從而為安全局勢(shì)的管控做出貢獻(xiàn)，為爭(zhēng)端的最終解決創(chuàng)造制度條件。第三，抓住南海安全事務(wù)中國(guó)際規(guī)則的制定權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)在地區(qū)事務(wù)中的引領(lǐng)作用，加大中國(guó)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和制度性權(quán)力。機(jī)制的安排應(yīng)當(dāng)充分與時(shí)俱進(jìn)，反映國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)和國(guó)家間力量對(duì)比。中國(guó)應(yīng)靈活引領(lǐng)和塑造南海相關(guān)制度的原則、宗旨和程序，充分反映自身的利益和訴求，同時(shí)積極推動(dòng)和引導(dǎo)南海相關(guān)制度朝著更加公平、合理和有效的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。第四，利用島礁建設(shè)提供安全公共產(chǎn)品。中國(guó)加強(qiáng)在南海提供優(yōu)質(zhì)的國(guó)際安全公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的能力，比如燈塔建設(shè)、人道主義援助、海上聯(lián)合搜救與救災(zāi)等，有助于維護(hù)南海的安全、穩(wěn)定和航行自由。不容忽視的是，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作有助于增進(jìn)信任、構(gòu)筑共識(shí)和管控分歧，以及擴(kuò)大在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。

二、中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本原則

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在南海問題上堅(jiān)持原則的堅(jiān)定性和政策的靈活性，形成了具有中國(guó)特色的南海問題主張立場(chǎng)和政策實(shí)踐。參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)，中國(guó)應(yīng)推動(dòng)與有關(guān)各方在相互尊重的基礎(chǔ)上凝聚共識(shí)、形成合力，確立構(gòu)建南海安全合作機(jī)制的基本原則，共同維護(hù)南海局勢(shì)的和平與穩(wěn)定。

(一)堅(jiān)持基本的國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則

要堅(jiān)決維護(hù)當(dāng)前以《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨和原則為核心的戰(zhàn)后國(guó)際秩序和國(guó)際體系，推動(dòng)與南海周邊各國(guó)一起做現(xiàn)行國(guó)際體系的參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，而非旁觀者、解構(gòu)者和破壞者，積極構(gòu)建以相互尊重、合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，共同推進(jìn)世界和平與發(fā)展的崇高事業(yè)。在此前提下，堅(jiān)決遵守以1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為代表的國(guó)際法，同時(shí)堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則以及其他公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系原則，避免部分國(guó)家將視野局限于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，將其視為應(yīng)對(duì)南海問題的唯一法律依據(jù)，忽視其他國(guó)際法及其判例對(duì)南海問題的指導(dǎo)意義。充分尊重和利用中國(guó)與東盟國(guó)家2002年達(dá)成的《南海各方行為宣言》，以及此后落實(shí)《南海各方行為宣言》和推進(jìn)“準(zhǔn)則”過程中達(dá)成的一系列共識(shí)和制度性安排，比如，落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)。充分尊重和利用中國(guó)與東盟在交流互動(dòng)的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的以政府間聯(lián)合聲明、諒解備忘錄、政府間協(xié)議為代表的系列政治共識(shí)。其中，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《南海各方行為宣言》以及和平共處五項(xiàng)原則是中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，理應(yīng)在南海問題上發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

(二)堅(jiān)持具有地區(qū)特色的“亞洲安全觀”

亞洲具有自身的特殊性，亞洲地區(qū)的安全議題有著自身的區(qū)域特色。任何亞洲地區(qū)(無(wú)論是陸地還是海洋)的安全機(jī)制都要遵循這一基本要求，即針對(duì)亞洲安全問題，堅(jiān)持亞洲特色，堅(jiān)持和踐行亞洲安全觀，逐步探討構(gòu)建符合亞洲特點(diǎn)的地區(qū)安全合作新架構(gòu)。因此，亞洲安全形勢(shì)的發(fā)展推動(dòng)構(gòu)建具有亞洲特色的安全治理模式，南海安全機(jī)制的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，契合地區(qū)國(guó)家需要。習(xí)近平主席明確指出：“亞洲的事情歸根結(jié)底要靠亞洲人民來(lái)辦，亞洲的問題歸根結(jié)底要靠亞洲人民來(lái)處理，亞洲的安全歸根結(jié)底要靠亞洲人民來(lái)維護(hù)?！盵1]中國(guó)倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)發(fā)展的亞洲安全觀，倡導(dǎo)協(xié)商對(duì)話而不是武力威脅，倡導(dǎo)開放包容而不是相互排斥，倡導(dǎo)合作共贏而不是零和博弈。[1]中國(guó)倡導(dǎo)的亞洲安全觀充滿東方智慧，體現(xiàn)亞洲特色，增強(qiáng)了亞洲國(guó)家的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體意識(shí)，有利于地區(qū)國(guó)家增進(jìn)互信和協(xié)作，能夠?qū)喼迏^(qū)域的安全合作起到帶動(dòng)引領(lǐng)作用。中國(guó)倡導(dǎo)的亞洲安全觀是開放合作型的安全觀，并非將美國(guó)等域外勢(shì)力拋出亞洲安全事務(wù)的議事日程，而是堅(jiān)持地區(qū)國(guó)家為主，域外國(guó)家為輔。它歡迎域外國(guó)家為亞洲區(qū)域的和平發(fā)展貢獻(xiàn)正能量，發(fā)揮建設(shè)性作用，同亞洲國(guó)家一起促進(jìn)亞洲安全穩(wěn)定和發(fā)展繁榮。在亞洲安全觀的指導(dǎo)下，南海安全合作機(jī)制的構(gòu)建必須堅(jiān)持符合南海地區(qū)的實(shí)際情況，堅(jiān)決反對(duì)域外國(guó)家破壞本地區(qū)國(guó)家促進(jìn)地區(qū)安全努力的行為，特別是域外國(guó)家在本地區(qū)構(gòu)建排他性的安全機(jī)制和系列安排。中國(guó)和東盟國(guó)家圍繞“準(zhǔn)則”磋商取得系列成果充分說(shuō)明，在沒有域外勢(shì)力介入和干擾的情況下，中國(guó)和東盟國(guó)家完全有能力、有信心處理好南海爭(zhēng)端等區(qū)域問題。

(三)堅(jiān)持合理預(yù)期、循序漸進(jìn)的原則

南海安全問題涉及多方重要利益訴求，各國(guó)之間信任程度有限，行之有效的安全合作機(jī)制的發(fā)展需要一個(gè)細(xì)致復(fù)雜的系統(tǒng)工作和協(xié)調(diào)過程，有關(guān)各方宜遵循“先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，逐步推進(jìn)深化安全合作?！跋麡O安全合作”先行、“積極安全合作”后試，非傳統(tǒng)安全先行、傳統(tǒng)安全后試，以此推動(dòng)安全對(duì)話與機(jī)制安排一步一步向前發(fā)展推進(jìn)。南海問題的復(fù)雜性要求南海爭(zhēng)端各方對(duì)制定旨在緩和該地區(qū)海上緊張局勢(shì)的安全合作機(jī)制抱有合理預(yù)期，而非一步到位。南海爭(zhēng)端在短期內(nèi)獲得解決的可能性較小，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，各方的主要任務(wù)是通過管控分歧、防止沖突來(lái)維持現(xiàn)狀，以及通過建立相互信任措施增進(jìn)了解和互信水平，為南海具體爭(zhēng)端的解決奠定必要的基礎(chǔ)。就當(dāng)前而言，主要是在貫徹落實(shí)《南海各方行為宣言》的基礎(chǔ)上盡快制定“準(zhǔn)則”管控分歧，以及從非傳統(tǒng)安全入手加強(qiáng)海上安全合作和從海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著手推進(jìn)海上資源共同開發(fā)。這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，中間會(huì)出現(xiàn)反復(fù)甚至是倒退。但是唯有如此，才能逐步觸及南海爭(zhēng)端的核心議題——島礁主權(quán)歸屬和海洋劃界。如果反其道而行之，則不僅導(dǎo)致核心議題難以解決，也必然影響其他領(lǐng)域的合作以及彼此關(guān)系大局。

(四)堅(jiān)持協(xié)商一致原則

協(xié)商一致是解決爭(zhēng)端的基本方法和必然選擇。南海安全問題關(guān)系到域內(nèi)外主權(quán)爭(zhēng)端方和利益攸關(guān)方等多方的利益，在處理南海安全事務(wù)過程中必須進(jìn)行充分的協(xié)商，了解各方的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，兼顧域內(nèi)外不同國(guó)家的安全利益訴求。不能將一國(guó)的安全利益強(qiáng)加于其他國(guó)家，也不能忽視任何一個(gè)國(guó)家合理的安全關(guān)切。要堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)亞洲國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)形成的相互尊重、協(xié)商一致、照顧各方舒適度的亞洲方式，加強(qiáng)地區(qū)各項(xiàng)安全機(jī)制協(xié)調(diào)，圍繞彼此一致或相近目標(biāo)逐步開展合作，形成合力，求得實(shí)效。[1]比如，中國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”的法律約束力問題始終堅(jiān)持開放性態(tài)度，其結(jié)果取決于磋商，這要求其必然在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上通過。如果沒有協(xié)商一致作為基礎(chǔ)，很難達(dá)成共識(shí)或制定出機(jī)制方案，而即使達(dá)成共識(shí)或制定出方案也很難具有可持續(xù)性，無(wú)法有效維護(hù)南海和平穩(wěn)定。因此，南海安全合作機(jī)制建設(shè)必須堅(jiān)持協(xié)商一致原則，達(dá)成廣泛共識(shí)。

(五)堅(jiān)持和平解決爭(zhēng)端的原則

和平解決爭(zhēng)端是《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定的國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則和國(guó)際法基本原則。聯(lián)合國(guó)通過的一些重要決議和宣言中都確認(rèn)和重申了和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的原則。此外，很多重要的區(qū)域性國(guó)際組織的章程和區(qū)域性條約都明確規(guī)定了以和平的方法解決成員國(guó)間爭(zhēng)端的義務(wù)。這一點(diǎn)也得到了國(guó)際社會(huì)的反復(fù)實(shí)踐和反復(fù)確認(rèn)。國(guó)家關(guān)系中存在的任何領(lǐng)土、民族、宗教和資源爭(zhēng)端或糾紛，應(yīng)本著平等協(xié)商的精神以和平的方法來(lái)解決，禁止使用武力或以武力相威脅。任何試圖以武力解決爭(zhēng)端的做法只能激化矛盾，為爭(zhēng)端的最后解決增添難度，造成地區(qū)局勢(shì)的不穩(wěn)定。堅(jiān)持以和平方式解決爭(zhēng)端，必須反對(duì)動(dòng)輒使用武力或以武力相威脅的行為，反對(duì)為一己之私挑起事端、激化矛盾，反對(duì)以鄰為壑、損人利己。[1]武力手段不能從根本上解決南海的安全問題，也不符合周邊國(guó)家和人民的根本利益。直接當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)友好協(xié)商談判和平解決問題，反對(duì)使用武力，已經(jīng)成為南海周邊國(guó)家的基本共識(shí)。需要指出的是，堅(jiān)持和平解決爭(zhēng)端，不僅要求直接當(dāng)事方拒絕使用武力或以武力相威脅，也堅(jiān)決反對(duì)其他利益方在南海炫耀武力，破壞地區(qū)安全氛圍。

三、中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本思路

現(xiàn)有條件下，中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本思路應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)問題：一是安全合作機(jī)制的形式與內(nèi)容之間的關(guān)系，即孰輕孰重的問題；二是安全合作機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)問題，即是放棄、爭(zhēng)奪還是共享的問題。

(一)安全合作機(jī)制的形式之爭(zhēng)讓位于功能作用

東盟及其成員越南、菲律賓等國(guó)家長(zhǎng)期傾向于在南海問題上建立約束力較強(qiáng)的正式性機(jī)制安排。在他們看來(lái)，自身實(shí)力與中國(guó)存在較大差距，機(jī)制約束和地區(qū)國(guó)家組團(tuán)、引進(jìn)域外大國(guó)制衡一道構(gòu)成自身對(duì)沖中國(guó)的戰(zhàn)略選擇。1992年，東盟在其外長(zhǎng)會(huì)議發(fā)表的《東盟南海宣言》中提出，建議有關(guān)各方基于《東南亞友好合作條約》的原則建立一個(gè)南海國(guó)際行為準(zhǔn)則。2002年，在“準(zhǔn)則”遇阻而最終通過的《南海各方行為宣言》中，最后一條仍然重申制定“準(zhǔn)則”將是各方努力目標(biāo)。2012年以來(lái)，東盟國(guó)家對(duì)通過“準(zhǔn)則”應(yīng)對(duì)南海安全形勢(shì)抱有高度期待，他們預(yù)期中的“準(zhǔn)則”較之《南海各方行為宣言》是一份具有法律約束力的文件。不難發(fā)現(xiàn)，建立一套具有法律約束力的“準(zhǔn)則”一直是東盟方面在南海問題上追求的目標(biāo)。

相對(duì)而言，中國(guó)更傾向非正式的南海安全合作機(jī)制。正如有學(xué)者所言，非正式國(guó)際機(jī)制擁有自身優(yōu)勢(shì)，比正式國(guó)際機(jī)制擁有更大的靈活性和機(jī)動(dòng)性[9]，國(guó)家在情勢(shì)發(fā)生變化時(shí)容易對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修正和補(bǔ)充。隨著以美國(guó)為代表的域外勢(shì)力對(duì)南海的介入有增無(wú)減，南海問題國(guó)際化、復(fù)雜化已成為難以逆轉(zhuǎn)的事實(shí)。中國(guó)為了應(yīng)對(duì)未來(lái)的情勢(shì)變化與突發(fā)危機(jī)，需要保持對(duì)外政策的靈活性與主動(dòng)性，非正式國(guó)際機(jī)制更符合中國(guó)的戰(zhàn)略需要。顯然，這種分析是具有一定道理的。在國(guó)際政治的分析框架下，實(shí)力較弱的行為體對(duì)國(guó)際法和多邊主義具有天然的偏好，而實(shí)力越強(qiáng)的行為體越偏好更大的政策活動(dòng)空間。

從某種程度上說(shuō)，制度化水平較低的南海機(jī)制的確有助于中國(guó)保持決策的靈活性與主動(dòng)性，也為中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的行為留下較大余地，其邏輯類同于南海斷續(xù)線的法律地位和功能。但是事物都有兩面性，其不足之處也非常明顯。一方面，由于非正式南海機(jī)制制度化水平較低，導(dǎo)致其對(duì)違反機(jī)制的行為界定模糊，其監(jiān)督機(jī)制、懲罰機(jī)制和強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制都存在缺陷，這導(dǎo)致非正式南海機(jī)制缺乏拘束力，有效性存疑；另一方面，非正式南海機(jī)制的沖突管理效用有限，促進(jìn)合作的信任建立措施也未能發(fā)揮其應(yīng)有的效用，而且非正式南海機(jī)制對(duì)大國(guó)行為的限制較小，這使美國(guó)有更多插手南海問題的機(jī)會(huì)。[10]顯然，這也不是中國(guó)愿意看到的。相較而言，在正式南海機(jī)制的框架下，中國(guó)的行動(dòng)自由雖會(huì)受到一定限制，但其在限制中國(guó)行動(dòng)的同時(shí)，也會(huì)限制其他南海聲索方的行為，對(duì)各方都產(chǎn)生較為嚴(yán)格的約束。任何違背機(jī)制的行為都能夠得到相對(duì)清晰的界定，中國(guó)與其他聲索方發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有所降低，南海局勢(shì)因此可以得到有效控制。同時(shí)，中國(guó)可以借此將美國(guó)排斥在正式機(jī)制之外，壓縮美國(guó)等域外勢(shì)力介入和攪局南海問題的操作空間。有觀點(diǎn)認(rèn)為，相較現(xiàn)階段的非正式南海機(jī)制，制度化水平較高的正式南海機(jī)制更加符合中國(guó)在南海地區(qū)的利益，中國(guó)政府應(yīng)改變對(duì)于非正式機(jī)制的主觀偏好，切實(shí)推進(jìn)有關(guān)機(jī)制向更高的制度化水平發(fā)展。[10]

這里存在一個(gè)困境：非正式南海機(jī)制賦予了自身較大的活動(dòng)空間，但機(jī)制的低制度化水平?jīng)Q定了其效用限度；正式南海機(jī)制因其較強(qiáng)的約束力而值得期待，但是也限制了自身的活動(dòng)空間。中國(guó)和其他國(guó)家都面臨這種困境。其實(shí)，機(jī)制的正式性與非正式性只是機(jī)制的一種存在形式，關(guān)鍵在于如何發(fā)揮實(shí)際作用。因此，應(yīng)該將重點(diǎn)放在機(jī)制的作用上而不是形式上，根據(jù)實(shí)際安全形勢(shì)和安全需求妥善處理機(jī)制安排的存在形式問題，脫離具體情況空洞地討論安全合作機(jī)制的形式與內(nèi)容孰更重要沒有意義。如果一種機(jī)制安排能夠增進(jìn)信任措施建設(shè)，即使是非正式的安排也應(yīng)該加以重視和推動(dòng)。一種機(jī)制即使是官方的正式安排，也有可能因?yàn)榉制邕^大而陷入僵局。中方一直對(duì)同東盟國(guó)家商談“準(zhǔn)則”持開放態(tài)度，說(shuō)明“準(zhǔn)則”是否具有約束力本身并不重要，它取決于各方的磋商，其關(guān)鍵在于各方是否會(huì)遵守達(dá)成的協(xié)議。因此，中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)該超越南海安全合作機(jī)制的形式之爭(zhēng)，尋求廣泛共識(shí)，以實(shí)用性、功能性和可操作性為標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)“準(zhǔn)則”的制定。

(二)機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)讓位于共同主導(dǎo)

與冷戰(zhàn)期間相比，中國(guó)在東南亞地區(qū)安全中的角色已發(fā)生巨大改變，作為秩序的建構(gòu)者和維護(hù)者，中國(guó)的參與是東南亞地區(qū)的重要安全保障。但是，歷史記憶和現(xiàn)實(shí)問題造成的信任赤字，特別是中國(guó)近幾十年的快速和強(qiáng)勢(shì)崛起，給區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家造成較大的安全壓力，以致“中國(guó)威脅論”長(zhǎng)期甚囂塵上，中國(guó)釋放的善意經(jīng)常被無(wú)視或者利用。中國(guó)如果強(qiáng)行推動(dòng)主導(dǎo)性南海安全合作機(jī)制的建立和運(yùn)行，得到有關(guān)各方支持的前景并不明朗，甚至?xí)又啬承﹪?guó)家的疑慮和擔(dān)憂。同時(shí)，美國(guó)、日本等域外大國(guó)長(zhǎng)期致力于利用南海問題牽制中國(guó)的發(fā)展，絕不會(huì)任由中國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)強(qiáng)行主導(dǎo)南海安全合作機(jī)制在短期內(nèi)并不可行，也無(wú)必要。

但是，南海安全問題的應(yīng)對(duì)和管理必須依靠地區(qū)國(guó)家，而不能依靠美國(guó)等域外勢(shì)力。美國(guó)等外部勢(shì)力介入南海是既成現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)成為影響南海局勢(shì)走向的關(guān)鍵外部變量。大國(guó)良性互動(dòng)是維護(hù)亞洲安全的根本保障，建立中美之間的南海危機(jī)管理機(jī)制尤為重要。但是，中國(guó)不能指望美國(guó)自愿選擇和中國(guó)合作，中國(guó)應(yīng)該更加積極，以靈活務(wù)實(shí)的姿態(tài)，主動(dòng)加強(qiáng)與美國(guó)在南海問題上的戰(zhàn)略對(duì)話與合作。現(xiàn)有機(jī)制顯然無(wú)法管控中美南海危機(jī)，《?？找馔庀嘤鲂袨闇?zhǔn)則》無(wú)法應(yīng)對(duì)中美可能遭遇的對(duì)峙局面或更嚴(yán)重的危機(jī)，這需要中美建立更為具體有效的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。最為重要的是，中美需要達(dá)成一個(gè)默契或者一個(gè)雙方都能接受的模式，既能維護(hù)美國(guó)的戰(zhàn)略信譽(yù)，也能對(duì)美國(guó)的安全關(guān)切予以回應(yīng)，又不至于損害中國(guó)合理的海洋權(quán)益主張。因此，中美在這一區(qū)域形成新的海上力量和相互認(rèn)知平衡之前，兩國(guó)必須建立更高層級(jí)的溝通機(jī)制，防止不斷增多的意外風(fēng)險(xiǎn)影響甚至打破中美之間的戰(zhàn)略默契。[11]

中國(guó)和東盟應(yīng)適度保持“準(zhǔn)則”的透明度?？紤]到美國(guó)對(duì)南海問題和“準(zhǔn)則”磋商的關(guān)注，中國(guó)可以嘗試適時(shí)適度地保持“準(zhǔn)則”磋商對(duì)美國(guó)的透明度，增信釋疑。一方面，鑒于美國(guó)與部分東盟國(guó)家的密切關(guān)系，磋商的內(nèi)容和進(jìn)程也會(huì)被美國(guó)所掌握；另一方面，中國(guó)的開誠(chéng)布公反而可以彰顯發(fā)展中美關(guān)系的誠(chéng)意和善意，有利于緩解美國(guó)的疑慮和擔(dān)憂，并“提升這些域外大國(guó)對(duì)中國(guó)和東盟國(guó)家合作促進(jìn)南海地區(qū)安全穩(wěn)定的信心，同時(shí)這些域外大國(guó)也要尊重11個(gè)國(guó)家達(dá)成的關(guān)于南海問題的政策立場(chǎng)，避免過度負(fù)面渲染甚至不負(fù)責(zé)任地橫加干涉”[12]。

加強(qiáng)中美南海大國(guó)協(xié)調(diào)，主要目標(biāo)是減少大國(guó)干預(yù)造成的破壞性作用?？紤]到目前及今后一段時(shí)期美國(guó)、日本欲借助“印太海洋聯(lián)盟體系”主導(dǎo)地區(qū)安全形勢(shì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)致力于防止美日等國(guó)奪取南海安全議題上的發(fā)言權(quán)和在安全合作機(jī)制上的主導(dǎo)權(quán)。中國(guó)需要借助東盟的力量，推動(dòng)中國(guó)與東盟之間相關(guān)安全合作機(jī)制的建設(shè)。從戰(zhàn)略框架上，首先是堅(jiān)持東盟的中心地位。東盟一直是推動(dòng)機(jī)制建設(shè)的主導(dǎo)力量，充分顯示了小國(guó)集團(tuán)政治在地區(qū)安全合作中的作用。中國(guó)要繼續(xù)支持東盟主導(dǎo)的系列機(jī)制的發(fā)展，尊重東盟在地區(qū)合作中的中心地位。其次，在南海問題上，堅(jiān)持“雙軌機(jī)制”和中國(guó)-東盟協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求強(qiáng)化中國(guó)與東盟共同主導(dǎo)南海區(qū)域安全合作機(jī)制的發(fā)展。在區(qū)域安全合作機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取建立區(qū)域安全合作機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)，不是中國(guó)的現(xiàn)時(shí)最高目標(biāo)。當(dāng)前階段，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)南海安全合作機(jī)制的建設(shè)，著力尋求增強(qiáng)中國(guó)在南海區(qū)域安全合作機(jī)制中的發(fā)言權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，而非單一和絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。

四、中國(guó)參與南海安全合作機(jī)制建設(shè)的基本路徑

南海安全問題日益突出，制度、機(jī)制和規(guī)則是今后中國(guó)維護(hù)南海安全局勢(shì)的重要工具手段。中國(guó)必須在南海安全合作機(jī)制構(gòu)建的進(jìn)程中有所作為。

(一)培育南海安全共識(shí)，打造南海安全共同體

南海安全問題極其復(fù)雜，涉及眾多利益攸關(guān)方，現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力政治仍然盛行，近年來(lái)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)。經(jīng)過各方多年探索和努力，各類南海安全合作機(jī)制建設(shè)初步發(fā)揮作用，但是安全合作理念還有待進(jìn)一步完善。安全理念的差異，也是導(dǎo)致目前南海安全合作不盡如人意的原因，并直接作用于安全合作機(jī)制的建設(shè)。建立起共同體意識(shí)是致力于沖突解決的第一步。[13]在南海安全問題上，各方必須從根本上破除追求霸權(quán)、依靠武力、零和博弈的舊安全觀，基于以互信、互利、平等、協(xié)作為特征的新安全觀，承接?xùn)|盟堅(jiān)持倡導(dǎo)的共同安全、合作安全、綜合安全理念，與共同倡導(dǎo)和培育的南海安全觀，培育南海安全共識(shí)，打造南海利益共同體、責(zé)任共同體和安全共同體。

2019年4月，習(xí)近平主席正式提出“海洋命運(yùn)共同體”重要理念。該倡議是中國(guó)直面全球海洋治理問題的重要?jiǎng)?chuàng)新，展示了中國(guó)愿與各國(guó)共同維護(hù)海洋和平安寧的擔(dān)當(dāng)。南海周邊國(guó)家一致認(rèn)為，南海的安全穩(wěn)定事關(guān)周邊各個(gè)國(guó)家的切身利益，維護(hù)南海的和平穩(wěn)定、促進(jìn)共同發(fā)展是周邊各國(guó)人民的共同愿望。這反映了當(dāng)今各方聯(lián)系更加緊密、命運(yùn)休戚與共的現(xiàn)實(shí)需求，也說(shuō)明了謀求發(fā)展仍是各方的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，平等互信、合作共贏是各方的共同價(jià)值觀和最大利益公約數(shù)。目前，中國(guó)正在積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，東盟國(guó)家則是中國(guó)的重要伙伴，東南亞地區(qū)也是目前對(duì)于該倡議參與程度最深的區(qū)域。有學(xué)者就指出，“中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體”建設(shè)將成為推動(dòng)人類命運(yùn)共同體構(gòu)建的典范。[14]因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平主席打造“海洋命運(yùn)共同體”思想指導(dǎo)下，充分利用海上絲綢之路建設(shè)的歷史契機(jī)，率先倡導(dǎo)和系統(tǒng)闡述中國(guó)版的南海安全觀，培育共同安全意識(shí)，凝聚共同安全共識(shí)，打造新型安全伙伴關(guān)系，推動(dòng)南海周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)廣泛接受和普遍認(rèn)可“南海安全共同體”這一理念。

(二)研究現(xiàn)有合作方案，借鑒其他合作案例

目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)方面提出不少南海安全合作機(jī)制的方案。越南、印度尼西亞、菲律賓等國(guó)先后提出了有利于本國(guó)訴求的“U形方案”、“環(huán)形方案”和“C形方案”等。這些方案普遍贊同南海各國(guó)沿海岸線向外擁有200海里海域，重疊部分由各有關(guān)國(guó)家協(xié)商解決，200海里以外區(qū)域則由包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)共同擁有等內(nèi)容。知名南海問題專家、美國(guó)學(xué)者馬克·瓦倫西亞提出了“南沙管理機(jī)構(gòu)模式”。在該方案下，各聲索方在凍結(jié)主權(quán)的基礎(chǔ)上簽訂《南沙條約》，并成立“南沙管理機(jī)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)南海地區(qū)資源開發(fā)的共同管理。同時(shí)，日本、美國(guó)等可以取得非正式成員的地位以協(xié)調(diào)爭(zhēng)端；島礁占有保持現(xiàn)狀但必須實(shí)現(xiàn)“非軍事化”，其他聲索方有權(quán)進(jìn)行科學(xué)考察和資源開發(fā)；以等距離線法劃分海域并以此決定島嶼歸屬。但是，這些方案均無(wú)視其他國(guó)家對(duì)中國(guó)南海島礁的非法占有，意圖將這種非法占有合法化、實(shí)際占有永久化，將各自占有變?yōu)楣餐瑩碛?。相?yīng)地，中國(guó)學(xué)者高之國(guó)從地區(qū)合作機(jī)制的角度提出了南海問題的應(yīng)對(duì)之策，建議成立“南海合作理事會(huì)”，以改變目前中國(guó)在安全合作機(jī)制上的被動(dòng)局面。[15]

此外，中國(guó)需要認(rèn)真總結(jié)其他涉海問題安全合作機(jī)制的模式和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！氨焙ＤＪ健笔俏鳉W有關(guān)國(guó)家在北海爭(zhēng)議水域共同開發(fā)資源的方法。菲律賓政府曾經(jīng)提出參照“北海模式”來(lái)解決南沙問題，由爭(zhēng)議國(guó)家共享、共管南海。《斯瓦爾巴德條約》在承認(rèn)挪威對(duì)該群島享有充分和完全主權(quán)的同時(shí)，允許各締約國(guó)的公民自由進(jìn)入，可在遵守挪威法律的前提下從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。[16]南海各方按“斯瓦爾巴德模式”簽訂類似的協(xié)定這一建議也被反復(fù)提及。北極理事會(huì)也提供了成功范例，關(guān)于成立“南海合作理事會(huì)”的建議正是以“北極理事會(huì)”為范本。上海合作組織的誕生從邊界談判開始，這與今天的南海爭(zhēng)端高度類似，也可以為解決南海問題提供借鑒。但是，鑒于南海問題的特殊性，對(duì)上述模式的借鑒應(yīng)當(dāng)有所選擇和鑒別。

(三)重視雙邊合作機(jī)制，互動(dòng)多邊合作機(jī)制

美國(guó)、日本等域外國(guó)家與東盟各國(guó)普遍建立了雙邊安全合作關(guān)系，對(duì)地區(qū)安全局勢(shì)存在較大影響，地區(qū)安全格局因此呈現(xiàn)中國(guó)、東盟和以美國(guó)為首的域外大國(guó)“三足鼎立”現(xiàn)象。這種雙邊安全合作關(guān)系對(duì)于美國(guó)在地區(qū)安全局勢(shì)中發(fā)揮作用不可替代。畢竟，雙邊關(guān)系是國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)，也是國(guó)家間交往和互動(dòng)的基本形式。因此，在南海問題上，中國(guó)應(yīng)同東盟成員國(guó)建立和完善雙邊海上安全合作機(jī)制。南海爭(zhēng)端兼具雙邊議題和多邊議題，雙邊途徑解決爭(zhēng)端是其基本選項(xiàng)之一。鑒于東盟成員國(guó)的多樣性和多元化特征，中國(guó)應(yīng)與相關(guān)東盟成員國(guó)分別建立雙邊海上安全合作機(jī)制，解決雙邊南海問題中的具體和特殊問題。重視雙邊合作機(jī)制也與中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)始終堅(jiān)持的由爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)通過政治磋商的方式解決南海爭(zhēng)端的精神相符合，雙邊機(jī)制應(yīng)該在管控南海危機(jī)、解決南海爭(zhēng)端方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。中國(guó)與越南解決北部灣海上劃界正是通過雙邊談判的方式完成的，雙方目前同樣正在以雙邊的方式磋商北部灣灣口外海域劃界和共同開發(fā)問題。杜特爾特政府執(zhí)政以后，中菲兩國(guó)建立起南海問題雙邊磋商機(jī)制并已經(jīng)成功舉行多輪會(huì)談，在漁業(yè)捕撈、油氣共同開發(fā)等具體議題領(lǐng)域取得顯著成效。而且，南海安全形勢(shì)變化主要源于雙邊關(guān)系的變化，同時(shí)也以雙邊的形式表現(xiàn)出來(lái)，比如中越“中建南事件”、中菲“黃巖島事件”等。多邊機(jī)制對(duì)這些問題顯然并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而這些問題的最終平息主要還是依靠雙邊機(jī)制的作用。

同時(shí)，中國(guó)與東盟國(guó)家的雙邊海上安全合作不是對(duì)東盟的軟制衡，它本身就是對(duì)中國(guó)-東盟海上安全合作的重要補(bǔ)充。兩種機(jī)制旨在相互促進(jìn)，相互托底。比如，隨著中菲關(guān)系的惡化，中國(guó)和東盟開始加快推進(jìn)“準(zhǔn)則”的磋商進(jìn)程；而中菲關(guān)系的轉(zhuǎn)圜則對(duì)“準(zhǔn)則”的磋商起到了重要的推動(dòng)作用。而且，中國(guó)和東盟的安全合作固然有助于南海安全局勢(shì)管控，但是作為本源的南海主權(quán)爭(zhēng)端最終還是需要依靠聲索方之間的合作才能解決。

(四)推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，統(tǒng)領(lǐng)南海秩序建設(shè)

隨著全球治理成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，圍繞國(guó)際規(guī)則的博弈正在重塑國(guó)際政治，各主要國(guó)家開始在追求傳統(tǒng)權(quán)力的基礎(chǔ)上，尋求通過規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)獲取制度性權(quán)力。近些年來(lái)，中國(guó)與東盟國(guó)家圍繞“準(zhǔn)則”的磋商進(jìn)程明顯加快，迅速完成“準(zhǔn)則”框架、“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案及其一讀，中國(guó)還提出爭(zhēng)取在三年內(nèi)與東盟國(guó)家完成“準(zhǔn)則”磋商的愿景。中國(guó)與東盟國(guó)家等地區(qū)國(guó)家有能力、有意愿妥善管控分歧的背后，是“準(zhǔn)則”正成為有關(guān)國(guó)家博弈的新焦點(diǎn)，它標(biāo)志著南海問題從謀求實(shí)力優(yōu)勢(shì)進(jìn)入到謀求實(shí)力優(yōu)勢(shì)和謀求規(guī)則優(yōu)勢(shì)并舉的新階段。鑒于南海爭(zhēng)端難以在短期內(nèi)徹底解決，維持現(xiàn)狀、管控分歧就成為各方的最大利益公約數(shù)，這種新態(tài)勢(shì)完全符合南海問題的發(fā)展趨勢(shì)。

南海的安全與秩序離不開具有包容性的、各方所接受的制度性安排來(lái)實(shí)現(xiàn)和維持。目前，“準(zhǔn)則”是中國(guó)和東盟國(guó)家加強(qiáng)合作和管控南海局勢(shì)的主要抓手和著力點(diǎn)，雙方應(yīng)借此在南海問題上建立一個(gè)基于規(guī)則框架的南海地區(qū)安全秩序，除此之外沒有更好的機(jī)制途徑去管控南海局勢(shì)。不僅是中國(guó)和東盟國(guó)家，美國(guó)等域外國(guó)家也對(duì)“準(zhǔn)則”抱有極大的期待。因此，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)抓住“準(zhǔn)則”磋商取得積極進(jìn)展和外部環(huán)境良好的歷史契機(jī)，積極推動(dòng)和把握“準(zhǔn)則”案文磋商進(jìn)程，努力以“準(zhǔn)則”為基礎(chǔ)推進(jìn)建立南海地區(qū)海洋安全新秩序，通過打造具有地區(qū)特色、符合地區(qū)實(shí)際和需求的行之有效的規(guī)則體系，探索出一條具有亞洲特色的海上治理之路，真正把南海建設(shè)成“和平之海、友誼之海、合作之?！?，實(shí)現(xiàn)南海地區(qū)長(zhǎng)治久安。

(五)整合現(xiàn)有安全合作機(jī)制，建立地區(qū)安全架構(gòu)

目前南海地區(qū)存在著難以克服的安全困境，未來(lái)危機(jī)管理機(jī)制的建立還有很長(zhǎng)的路。因此，應(yīng)對(duì)南海安全問題，必須立足現(xiàn)有機(jī)制。不過，由于它們的功能上限存在天花板，整合現(xiàn)有南海安全合作機(jī)制應(yīng)是努力的重要方向。眾所周知，目前有南海安全領(lǐng)域形成了各種層次、各種維度、各種性質(zhì)的機(jī)制安排。它們多以問題為導(dǎo)向，對(duì)與現(xiàn)有其他機(jī)制關(guān)系的考慮并非重點(diǎn)，從而使其包容性不夠充分并不時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。整合現(xiàn)有南海安全合作機(jī)制，主要整合現(xiàn)有南海區(qū)域安全合作機(jī)制以及各類次區(qū)域合作機(jī)制，理順安全合作機(jī)制之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的倍增效應(yīng)，而不是建立一個(gè)強(qiáng)有力的、統(tǒng)一的全地區(qū)性安全合作機(jī)制。一方面，國(guó)家的多樣性使得建立覆蓋全亞洲的安全機(jī)制的意圖似乎變成了一個(gè)可望而不可即的夢(mèng)想[17]；另一方面，區(qū)域所面臨的安全問題各不相同，需要的是不同而非統(tǒng)一的機(jī)制。如整合得當(dāng)，這些次區(qū)域機(jī)制或可構(gòu)成未來(lái)亞太區(qū)域安全架構(gòu)的基礎(chǔ)。因此，隨著中國(guó)的日益崛起和影響力攀升，必然面臨地區(qū)甚至全球政治安全格局如何重塑的難題，如何協(xié)調(diào)亞洲現(xiàn)有的安全機(jī)制將成為一項(xiàng)關(guān)鍵而緊迫的任務(wù)。有效協(xié)調(diào)和管理現(xiàn)有的安全機(jī)制的關(guān)鍵是構(gòu)建“地區(qū)安全新架構(gòu)”，一個(gè)區(qū)域架構(gòu)可以促進(jìn)各種機(jī)制的合理化和協(xié)調(diào)化，包括中國(guó)、新加坡等在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家已經(jīng)提出建議。地區(qū)安全架構(gòu)由一個(gè)多層次的關(guān)系、制度和論壇的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，各個(gè)國(guó)家借以制定共同遵守的準(zhǔn)則，并且采取行動(dòng)來(lái)促進(jìn)國(guó)際安全。這些規(guī)定和準(zhǔn)則進(jìn)而與國(guó)家間的權(quán)力動(dòng)態(tài)共同作用，成為地區(qū)“秩序”的基礎(chǔ)。[18]

(六)注重國(guó)內(nèi)立法，推動(dòng)區(qū)域規(guī)則建設(shè)

構(gòu)建南海安全合作機(jī)制需要加強(qiáng)國(guó)際合作，其中，加強(qiáng)海上執(zhí)法國(guó)際合作是其重要方面。為此，中國(guó)需要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)涉海法律法規(guī)建設(shè)和實(shí)施，從國(guó)內(nèi)法出發(fā)推動(dòng)區(qū)域規(guī)則建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱《海警法》)已于2021年2月1日正式施行。該法為中國(guó)海警開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)提供了法律基礎(chǔ)，也規(guī)定了開展海上執(zhí)法國(guó)際合作等內(nèi)容?！逗＞ā肥侵袊?guó)維護(hù)南海安全的重要法律依據(jù)，在中國(guó)極力推動(dòng)構(gòu)建基于規(guī)則的南海治理秩序這一局面下，無(wú)疑是從國(guó)內(nèi)法出發(fā)推動(dòng)區(qū)域規(guī)則建設(shè)的一個(gè)重要抓手。中國(guó)應(yīng)以《海警法》實(shí)施為契機(jī)，推進(jìn)以法治和規(guī)則為基礎(chǔ)的雙邊或多邊海上執(zhí)法領(lǐng)域合作，共同維護(hù)國(guó)際和地區(qū)海洋公共安全和秩序。[19]類似的還有2021年9月1日正式施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》。這些國(guó)內(nèi)法均為中國(guó)執(zhí)法力量在南海進(jìn)行維權(quán)維穩(wěn)和開展國(guó)際執(zhí)法合作奠定了法律基礎(chǔ)。除了已經(jīng)實(shí)施的《海警法》和《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》外，中國(guó)還應(yīng)推動(dòng)本國(guó)海洋法的制定和建設(shè)?？傊∪婧?guó)內(nèi)法律體系，積極行使《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法賦予的海洋權(quán)利，履行相應(yīng)義務(wù)，在為推動(dòng)區(qū)域規(guī)則建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)法律保障的同時(shí)，妥善應(yīng)對(duì)域外勢(shì)力對(duì)中國(guó)開展的所謂“航行自由活動(dòng)”以及指責(zé)中國(guó)“違反國(guó)際法”的企圖。

五、結(jié) 語(yǔ)

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國(guó)際安全形勢(shì)發(fā)生巨大變化，和平理念已經(jīng)深入人心，大規(guī)模的軍事對(duì)抗已經(jīng)過時(shí)。國(guó)家之間相處的方式更加強(qiáng)調(diào)對(duì)話與合作，重心日益集中到機(jī)制建設(shè)、制度創(chuàng)新、文化傳播等軟實(shí)力乃至巧實(shí)力領(lǐng)域。有學(xué)者斷言，進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)更多已由意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度之爭(zhēng)轉(zhuǎn)向國(guó)際機(jī)制內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，而積極全面參與國(guó)際安全機(jī)制，將成為主權(quán)國(guó)家外交戰(zhàn)略的選擇。[20]這說(shuō)明在全球治理成為世界潮流的歷史背景下，全球治理機(jī)制成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)。而全球治理的本質(zhì)是制度治理，它是一種合作型、開放型治理形式。因此，構(gòu)建南海安全合作機(jī)制，是中國(guó)深入?yún)⑴c全球治理的必然選擇。這一選擇既符合時(shí)代發(fā)展潮流，也高度契合地區(qū)安全需要。中國(guó)作為爭(zhēng)端主要當(dāng)事方和地區(qū)大國(guó)，在提升現(xiàn)有南海安全合作機(jī)制有效性的進(jìn)程中理應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用，借此強(qiáng)化中國(guó)在構(gòu)建南海安全合作機(jī)制進(jìn)程中的話語(yǔ)權(quán)。[21]在積極利用機(jī)制的力量維護(hù)南海地區(qū)安全、捍衛(wèi)中國(guó)南海正當(dāng)合法權(quán)益的同時(shí)，推動(dòng)南海安全共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體的實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)南海局勢(shì)的長(zhǎng)治久安和中國(guó)東盟關(guān)系的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。