印 波

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

公共部門和公務(wù)人員的績(jī)效考核向來(lái)是公共管理學(xué)的熱門話題?？?jī)效考核有助于激勵(lì)、引導(dǎo)被考核主體實(shí)現(xiàn)公共職能和崗位目標(biāo)，從而兌現(xiàn)對(duì)于納稅人的責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置。(1)參見[澳] 歐文E休斯：《公共管理導(dǎo)論(第三版)》，張成福、王學(xué)棟等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第182-188頁(yè)。刑事司法是專門服務(wù)于國(guó)家、社會(huì)和普羅大眾，保障民眾生命、自由、財(cái)產(chǎn)安全的公共業(yè)務(wù)，對(duì)其自然也適用績(jī)效考核。在當(dāng)前刑事訴訟法治化的進(jìn)程中，公安司法機(jī)關(guān)辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)仍需不斷提升，職業(yè)倫理仍待進(jìn)一步建設(shè)完善，然而人案矛盾卻日益凸顯，科學(xué)、合理、必要的績(jī)效考核機(jī)制可以敦促其勤勉工作，不斷自我優(yōu)化，保質(zhì)保量地處理刑事案件，從而維系基本的司法秩序。

原本在公共管理領(lǐng)域理所當(dāng)然的命題，即“公安司法機(jī)關(guān)及辦案人員應(yīng)當(dāng)開展績(jī)效考核”，在法學(xué)界卻遭到不同程度的質(zhì)疑。僅以公檢法三機(jī)關(guān)為例，績(jī)效考核必要性遭遇質(zhì)疑的概率從高到低依次為法院(法官)、檢察機(jī)關(guān)(檢察官)和公安機(jī)關(guān)(警察)。(2)法學(xué)界根深蒂固的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)刑事司法實(shí)踐中的績(jī)效考核制度存在著大量“前現(xiàn)代”的觀念和違反訴訟規(guī)律的制度設(shè)計(jì)，與現(xiàn)代刑事法治的要求不相符合，使司法人員處在“雙重結(jié)構(gòu)化”之中，應(yīng)當(dāng)取消法院系統(tǒng)的績(jī)效考核制度，徹底改造檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核制度。參見黃維智：《業(yè)務(wù)考評(píng)制度與刑事法治》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第2期。就法檢而言，質(zhì)疑的主要理由是肇始于西學(xué)法理的“法律至上”和“獨(dú)立”“中立”“權(quán)威”的司法角色假定。譬如，法院(法官)應(yīng)當(dāng)具有固有的、先驗(yàn)的獨(dú)立審判權(quán)，檢察院(檢察官)應(yīng)當(dāng)具有中立的、不受外來(lái)干預(yù)的獨(dú)立檢察權(quán)?；谌龣C(jī)關(guān)辦案人員整體都面臨著有時(shí)因嚴(yán)格遵守法律程序而遭受利益損失的問題，有學(xué)者認(rèn)為，績(jī)效考核容易引發(fā)違規(guī)操作，造成程序失靈，影響案件質(zhì)量。(3)參見陳瑞華：《刑事程序失靈問題的初步研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。

對(duì)于被考核的主體而言，即使對(duì)這些問題有所詬病，但也無(wú)法回避共識(shí)：績(jī)效考核是法律規(guī)則之外的“必需”保障，沒有考核就必定會(huì)造成“干多干少一樣，干好干壞一樣”的“庸人”心理。案件管理與績(jī)效考核已經(jīng)成為了刑事訴訟規(guī)則之外的“必修課程”，引領(lǐng)著刑事訴訟法學(xué)研究深涉與政策學(xué)、管理學(xué)交叉的“地帶”。指標(biāo)則是績(jī)效考核制度的核心，是刑事案件管理與訴訟體制運(yùn)行的“重要引擎”。指標(biāo)設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)組織管理，而不能影響部門職能，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公正、合法、高效的辦案，而不能造成偏頗、違法、冗余的執(zhí)法。對(duì)于刑事司法績(jī)效考核而言，當(dāng)前比較關(guān)鍵且現(xiàn)實(shí)的命題是如何實(shí)現(xiàn)“指標(biāo)最優(yōu)”(4)參見張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法院行動(dòng)異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實(shí)踐為例》，載《北方法學(xué)》2015年第5期。。從實(shí)現(xiàn)刑事程序法治的角度看，一則需要保留、改進(jìn)、優(yōu)化具有一定合法性導(dǎo)向的指標(biāo)；二則需要廢止、取消、嚴(yán)禁下達(dá)不科學(xué)、不合理、不必要的指標(biāo)。

在2015年中央政法工作會(huì)議上，中央政法委要求“對(duì)各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項(xiàng)目?！?019年4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討會(huì)上明確提出：“嚴(yán)禁下達(dá)刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理、不必要考核指標(biāo)”。這些指標(biāo)的主要弊病是容易違反刑事訴訟法，扭曲刑事訴訟規(guī)律，甚至制造冤假錯(cuò)案。本文以刑事訴訟中的公檢法三階段為順序，根據(jù)五年以來(lái)在全國(guó)多地公檢法單位調(diào)研、通過個(gè)別訪談了解的內(nèi)部情況以及網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的信息，梳理出若干不良績(jī)效指標(biāo)考核對(duì)于刑事程序法治較為突出的沖擊與反制效應(yīng)，提出指標(biāo)改革的若干建議。

一、公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核：數(shù)率層壓下執(zhí)法行為的冒進(jìn)與變通

2001年公安部出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》，通過考核評(píng)議提升包括刑事案件在內(nèi)的執(zhí)法質(zhì)量。隨后，各地公安機(jī)關(guān)紛紛根據(jù)本地的情況制定了執(zhí)法質(zhì)量評(píng)議體系。2006年北京警方開始使用破案數(shù)指標(biāo)考核績(jī)效。(5)參見賀小軍：《效果與反思：公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制實(shí)證研究》，載《法學(xué)家》2017年第3期。隨后，發(fā)案數(shù)、刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、退查率等指標(biāo)在公安系統(tǒng)得以推廣普及。各地公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核比較繁復(fù)，有的是政府整體考核的一部分，有的是上級(jí)公安機(jī)關(guān)的考核，有的按照刑偵、經(jīng)偵、禁毒等部門的條線考核。

公安的績(jī)效考核包括兩個(gè)部分：一是防控和打處數(shù)率考核，常見的指標(biāo)包括發(fā)案數(shù)(率)、立案數(shù)(率)、破案數(shù)(率)、刑事拘留數(shù)、逮捕數(shù)、拘留轉(zhuǎn)逮捕率、線索層報(bào)數(shù)、起訴率、退查率等。二是執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，一般是由法制部門根據(jù)刑事訴訟法和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的要求規(guī)定考核評(píng)議細(xì)則，對(duì)案件處理程序予以細(xì)查，如有程序違法或執(zhí)法錯(cuò)誤則予以扣分或否定。例如，證據(jù)材料制作不規(guī)范的，每一起扣除0.5分；再如，出現(xiàn)一起刑訊逼供，則執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)一票否決。這兩部分并非總是分立的，在指標(biāo)設(shè)置上可能會(huì)互有交叉。兩部分也可以按照無(wú)量綱化法在一張表上加權(quán)計(jì)算出總分并予以比照、排名。個(gè)別指標(biāo)還可以單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、排名。公安機(jī)關(guān)作為絕大多數(shù)刑事案件的啟動(dòng)機(jī)關(guān)，且具有相當(dāng)?shù)哪軇?dòng)性，績(jī)效考核的必要性爭(zhēng)議較少。(6)參見印波：《公安刑事業(yè)務(wù)指標(biāo)考評(píng)的轉(zhuǎn)向》，載《民主與法制》2019年第35期。然而，一些的績(jī)效考核指標(biāo)積重難返，體現(xiàn)出較強(qiáng)的數(shù)率層壓性，容易造成執(zhí)法的冒進(jìn)與變異：

(一)不科學(xué)、不合理指標(biāo)“禁而不止”“取而不消”

2011年公安部出臺(tái)了《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》，明確要求各地取消刑事拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、退查率、破案率等指標(biāo)。2015年公安部出臺(tái)了《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，進(jìn)一步提出堅(jiān)決取消發(fā)案數(shù)、破案率等影響依法如實(shí)受案立案的不科學(xué)、不合理考評(píng)指標(biāo)。2016年公安部實(shí)施修訂了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》，明確各地執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議項(xiàng)目和指標(biāo)由省級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一確定，各級(jí)公安機(jī)關(guān)不得以部門、警種名義下達(dá)執(zhí)法考核指標(biāo)，不得以不科學(xué)、不合理的發(fā)案數(shù)、退查率、破案率等作為考評(píng)指標(biāo)。然而，這些指標(biāo)在一些公安機(jī)關(guān)和派出所實(shí)質(zhì)上仍然在使用。

以刑事拘留數(shù)為例，2019年B市H分局刑警隊(duì)的硬性要求是不低于1000人。以全局近十分之一的人數(shù)承擔(dān)近五分之一的刑拘數(shù)。經(jīng)攤派后每個(gè)中隊(duì)大約要刑拘65人每年。T市公安局W分局在轄區(qū)內(nèi)不再對(duì)各派出所及刑警隊(duì)作刑拘數(shù)要求，但是會(huì)作月排名，排名靠后單位不得評(píng)選年度優(yōu)秀辦案單位。在打擊類罪的專項(xiàng)行動(dòng)中，一般由省廳對(duì)各市局作出刑拘數(shù)要求，市局下派分局，分局下派各派出所。刑拘數(shù)指標(biāo)有時(shí)沒有通過公文明確的下達(dá)，而是由辦案單位領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)口頭傳達(dá)。為了完成上級(jí)的預(yù)期目標(biāo)，下級(jí)經(jīng)常不適當(dāng)?shù)厣险{(diào)指標(biāo)要求，層層下達(dá)、逐級(jí)加碼，容易造成不必要、不適當(dāng)拘人的現(xiàn)象。

再以破案率為例，2018年Y省K市P分局刑偵警種考核現(xiàn)行命案及盜搶騙警情破案率?，F(xiàn)行命案破案率達(dá)100%的記10分，未達(dá)標(biāo)的不記分；盜搶騙警情破案率達(dá)20%的記5分，未達(dá)標(biāo)的不記分。該指標(biāo)存在如下問題：一是該指標(biāo)的分母是已經(jīng)立案的數(shù)量，不能反映實(shí)際生活中刑事案件的數(shù)量，故不能完全體現(xiàn)出辦案效果；二是硬性要求高破案率容易誘發(fā)“程序操縱”——有的先破案后立案，顛倒立案與破案的邏輯關(guān)系，造成程序的倒流；有的則既不立案，也不破案，懈怠履行立案與破案職責(zé)；三是在極端的情況下還會(huì)誘發(fā)刑訊逼供、暴力取證，甚至釀成冤假錯(cuò)案。

(二)指標(biāo)攤派引發(fā) “程序違法”“弄虛作假”

即便廢止了若干不科學(xué)、不合理的指標(biāo)，公安機(jī)關(guān)的替代性指標(biāo)攤派也具有一定的同質(zhì)性?！叭祟^”指標(biāo)包括：刑事案件立案數(shù)、批準(zhǔn)逮捕數(shù)、破案數(shù)、起訴數(shù)、異地追逃數(shù)等?！敖痤~”指標(biāo)包括：罰沒款金額、涉案金額等。例如，S省G縣公安局2017年度目標(biāo)任務(wù)量化考核指標(biāo)中設(shè)定了22項(xiàng)重點(diǎn)目標(biāo)，包含需要全年破獲刑事案件705起、打擊處理172人、破獲經(jīng)濟(jì)犯罪案件10起、抓獲歷年逃犯10人、辦理食品藥品刑事案件5起以上，辦理環(huán)境刑事案件1起、辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪刑事案件5起以上等。J省C市公安局B分局2019年要求各派出所每年度至少辦理40人次有罪判決的案件，發(fā)生的電信詐騙金額不得超過1500萬(wàn)元人民幣。

指標(biāo)設(shè)定可以激發(fā)執(zhí)法潛能，防止人浮于事；從辯證的角度看，也可能造成完成指標(biāo)后的卸責(zé)。以類案金額指標(biāo)設(shè)定為例，年初公安機(jī)關(guān)對(duì)于前來(lái)報(bào)案的受害人會(huì)正常立案，隨著報(bào)案人數(shù)增多，目標(biāo)任務(wù)就會(huì)趨于實(shí)現(xiàn)。如果在考核上沒有正向加分獎(jiǎng)勵(lì)，中后期公安機(jī)關(guān)可能會(huì)選擇性立案，或不及時(shí)立案。如果指標(biāo)設(shè)定過高、過濫，比武排名過度，則容易因急功近利引發(fā)執(zhí)法失范。(7)參見重慶市南岸區(qū)人民檢察院：《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件指標(biāo)執(zhí)法之檢察監(jiān)督》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。在一些專項(xiàng)行動(dòng)中，考核不當(dāng)還容易造成證據(jù)違法案件拔高處理等問題。

指標(biāo)層層下達(dá)過程中還容易出現(xiàn)人為分案、相互拆借等弄虛作假現(xiàn)象。例如，J省H市Q區(qū)分局民警Y反映，當(dāng)?shù)厥芯衷?jīng)要求各分局年均至少需要辦理1起侵犯注冊(cè)商品罪等案件，結(jié)果就是偵辦不到該類案件，于是安排“協(xié)查員”在網(wǎng)上“釣魚”，購(gòu)買G省侵權(quán)商品然后報(bào)案，隨后行使管轄權(quán)跨省抓獲犯罪嫌疑人歸案。盡管設(shè)置“偵查陷阱”可能會(huì)有效消解犯罪黑數(shù)，但也容易浪費(fèi)執(zhí)法資源，不適當(dāng)?shù)刂圃彀讣Ｓ械呐沙鏊鶎⒈灸甓瘸~完成的立案數(shù)保留到下一階段的考核周期。有的派出所為了統(tǒng)籌應(yīng)付考核，向毗鄰的派出所拆借某種犯罪的起訴人頭數(shù)，下一年度再予以返還；有的派出所將多余的搶劫犯罪起訴人頭數(shù)折算，與毗鄰的派出所交換詐騙犯罪起訴人頭數(shù)。為了防止拆借以及突擊補(bǔ)漏，有的分局進(jìn)行中期考核和抽查，如果沒有達(dá)到一定的打處數(shù)，年底該項(xiàng)指標(biāo)的得分自動(dòng)清零。

二、檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核：追究犯罪職能的偏重與客觀義務(wù)的違背

20世紀(jì)80年代后期，上海市檢察院一些業(yè)務(wù)部門開始探索按照條線考核基層院工作，辦案數(shù)量是最主要的考核項(xiàng)目類型。2002年最高人民檢察院制定出臺(tái)了《基層檢察院建設(shè)考核暫行辦法》，各主要業(yè)務(wù)廳、局開始對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行考核。2005年最高人民檢察院公訴廳出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評(píng)辦法(試行)》，開始將起訴率作為常態(tài)考核指標(biāo)。2010年最高人民檢察院出臺(tái)了《考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作實(shí)施意見(試行)》《考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目及計(jì)分細(xì)則(試行)》。(8)參見張保生、張晃榕：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)與錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制的完善》，載《中國(guó)刑事法雜志》2014年第4期。逮捕質(zhì)量指標(biāo)主要有批捕后撤案率、不起訴率、輕刑判決率、判無(wú)罪率等；立案監(jiān)督指標(biāo)主要有監(jiān)督立案數(shù)和監(jiān)督撤案數(shù)；偵查活動(dòng)監(jiān)督指標(biāo)主要包括糾正漏捕數(shù)、監(jiān)督糾正偵查活動(dòng)中的違法情形數(shù)、移送職務(wù)犯罪線索數(shù)等；公訴業(yè)務(wù)指標(biāo)主要包括辦案數(shù)、案件審結(jié)率、撤回起訴數(shù)、起訴后判無(wú)罪數(shù)、追訴漏罪漏犯數(shù)、抗訴數(shù)、抗訴案件改判率。職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)指標(biāo)主要包括立案?jìng)刹閿?shù)、起訴數(shù)、有罪判決數(shù)、起訴大案要案數(shù)等。(9)轉(zhuǎn)隸前檢察系統(tǒng)的績(jī)效考核指標(biāo)梳理參考了宋英輝、何挺、雷小政、王貞會(huì)：《刑事司法業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)改革建議》，國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題“刑事司法業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)實(shí)證研究”(11AFX014)結(jié)項(xiàng)報(bào)告。2011 年最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》。至此，不再由最高人民檢察院制定考核制度，而是在其宏觀指引下各地方檢察機(jī)關(guān)自行制定考核方案。(10)參見沈愛民、黃福濤：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系演進(jìn)軌跡的梳理與思考》，載《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的整體考核、上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門的條線考核要較法院系統(tǒng)更為明顯。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)本院管轄的同一刑事案件的介入、審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一檢察官辦理。內(nèi)設(shè)部門“捕訴一體”的改革暫時(shí)并沒有改變考核項(xiàng)目的整體格局。在訴訟體制改革的進(jìn)程中，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率等專項(xiàng)考核指標(biāo)得以適用。(11)最高人民檢察院于2020年4月6日制發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，運(yùn)用了51組87項(xiàng)案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，推動(dòng)健全以“案-件比”為核心的案件質(zhì)效考核體系。根據(jù)筆者在S省B市B區(qū)檢察院、H省C市Y區(qū)的實(shí)地調(diào)研了解，該類考核指標(biāo)尚未形成成熟穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。因此，本文暫且不對(duì)“案-件比”等指標(biāo)考核作探討，留待后續(xù)研究予以跟進(jìn)?；跈z察一體的體制，績(jī)效考核有助于檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身監(jiān)督與法律監(jiān)督，維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，(12)參見么寧：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制新思維：美、臺(tái)檢察考評(píng)鏡鑒及啟示》，載《中國(guó)刑事法雜志》2017年第6期。提升檢察人員的執(zhí)法自覺性和專業(yè)性，推動(dòng)檢察業(yè)務(wù)工作的創(chuàng)新與發(fā)展。(13)參見崔偉、滿銘安：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制存在的問題及完善》，載《人民檢察》2010年第10期。但是一些績(jī)效考核指標(biāo)過度地注重追究犯罪的職能，造成了檢察機(jī)關(guān)難以履行客觀義務(wù)：

(一)犯罪追究指標(biāo)的偏重違反了無(wú)罪推定原則

對(duì)于不捕、不訴、判決無(wú)罪、起訴罪名被法院變更等情況的考核及責(zé)任倒查，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的犯罪追究職能，但是也容易引導(dǎo)辦案人員的歸罪心態(tài)。盡管中央明令取消批捕率、起訴率、有罪判決率，一些地方檢察院仍然在沿用。例如，2019年G省J市檢察院考核批捕率，較2018年提升了9.85個(gè)百分點(diǎn)；H省S市高新區(qū)檢察院全年對(duì)于涉黑涉惡犯罪提起公訴600人，起訴率達(dá)100%。盡管有罪判決率在近幾年來(lái)很少見諸報(bào)端，但是無(wú)罪判決率和撤回起訴率依然頻繁應(yīng)用，其功用與有罪判決率并無(wú)二致。2005年最高人民檢察院制定了《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評(píng)辦法(試行)》，規(guī)定了“無(wú)罪判決率不超過 0.2%，撤回起訴率不超過 0.8%”，這實(shí)際上等同于要求有罪判決率不低于99%。

很多檢察機(jī)關(guān)上行下效，紛紛追逐“零無(wú)罪率”， 如果達(dá)不到則可能會(huì)被嚴(yán)重扣分，直至一票否決。很多單位會(huì)將無(wú)罪判決案件視為錯(cuò)案。例如，H省X市檢察院考核制度明確載明，出現(xiàn)一起無(wú)罪判決案件，不但取消經(jīng)辦人評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，還要追究其錯(cuò)案責(zé)任。一些法院也將無(wú)罪判決率作為案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)；由于法檢目標(biāo)一致，兩者之間趨于相互配合，以撤回起訴或者法院判處輕刑、構(gòu)罪免刑、“實(shí)報(bào)實(shí)銷”等方式替代無(wú)罪判決的情況并不鮮見。對(duì)有罪判決的極致追求還可能引發(fā)程序非正常倒流。如遇到爭(zhēng)議較大的案件，檢察辦案人員提前與法官口頭協(xié)商，如果后者不表態(tài)，就不提起公訴；甚至出現(xiàn)對(duì)法院判處無(wú)罪的案件提起抗訴，在發(fā)回重審后再由原檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的情況。(14)參見鐘晉、周瑾：《從“有罪判決率”反思考評(píng)機(jī)制》，載《人民檢察》2016年第18期。畸低的無(wú)罪判決率還可能使得犯罪嫌疑人、被告人基于現(xiàn)實(shí)考慮而被迫認(rèn)罪、放棄辯護(hù)。(15)參見李海峰、鄧陜峽：《認(rèn)罪認(rèn)罰案件集中化審理的正當(dāng)性基礎(chǔ)與制度完善——基于S省基層人民法院的試點(diǎn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。

再如，抗訴數(shù)的過度考核容易造成審判監(jiān)督權(quán)的濫用。例如，S省B市B區(qū)檢察院每名辦案人員的抗訴數(shù)必須達(dá)到一定的數(shù)額。當(dāng)?shù)貦z察官R反映：“抗訴數(shù)超出了正常的數(shù)值，實(shí)際上一年有個(gè)一兩起抗訴就不錯(cuò)了。辦案人員考慮要不要抗訴，而不是應(yīng)不應(yīng)該抗訴。即便法院變更罪名或者輕判的理由恰當(dāng)，為了表明公訴的態(tài)度，也要提出抗訴。萬(wàn)一有無(wú)罪判決，更是要提出抗訴。”

(二)捕訴一致性指標(biāo)的強(qiáng)化加劇了捕訴證明標(biāo)準(zhǔn)的混同

“捕訴一體”提高了檢察院的辦案效率，降低了審前羈押的比率，并且有助于監(jiān)督偵查和引導(dǎo)偵查取證。即便如此，“捕”“訴”的狀態(tài)與標(biāo)準(zhǔn)仍存在不同。批捕往往是在偵查未終結(jié)、沒有完全掌握犯罪的全部證據(jù)材料情況下即時(shí)決定的。而提起公訴則是在偵查終結(jié)、取得案件的全部證據(jù)材料基礎(chǔ)上提出的。審查起訴不是對(duì)審查批捕的簡(jiǎn)單重復(fù)。批捕的條件中的“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”明顯要低于提起公訴的條件中的“證據(jù)確實(shí)、充分”。因此，即使捕訴系同一檢察官所為，如果捕后發(fā)現(xiàn)證據(jù)尚未達(dá)到確實(shí)、充分的標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)予以起訴。

捕訴一體之后，各地檢察院普遍加強(qiáng)了捕訴一致性指標(biāo)考核。在一些檢察院，捕后判處拘役等輕刑就可能作為瑕疵案件處理，捕后不訴或者判處無(wú)罪則不僅要扣分，還可能因?yàn)橐饑?guó)家賠償而被倒查，遭受終身追責(zé)之壓力。B市F區(qū)檢察官W說：“這同時(shí)還會(huì)造成另外一種亂象。由于審查批捕的期限一般只有7天，檢察官需要根據(jù)報(bào)捕的證據(jù)材料判斷是否可以起訴，人為提高逮捕的證明標(biāo)準(zhǔn)，有可能會(huì)造成該批捕的不批捕。審前羈押率的顯著下降很可能掩蓋了不正常的不捕不訴，使得很多證據(jù)無(wú)法及時(shí)得以收集，一些犯罪者可能會(huì)逃脫應(yīng)有的刑事追究。”

(三)認(rèn)罪認(rèn)罰指標(biāo)的拔高造成了當(dāng)事人自愿性的缺失

2019年最高人民檢察院提出當(dāng)年底全國(guó)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬當(dāng)月適用率達(dá)到70%左右的目標(biāo)。盡管最高人民檢察院并沒有作明確考核要求，很多地方檢察院紛紛通過硬性考核的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。例如，B市M區(qū)檢察院黨組將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬納入全院考核“一攬子”工程，將其適用率作為基礎(chǔ)項(xiàng)業(yè)務(wù)考核指標(biāo)，達(dá)到70%才可以獲得基礎(chǔ)分，否則不得分。通過通報(bào)、排名的方式變相考核認(rèn)罪認(rèn)罰適用率的現(xiàn)象也比較常見。例如，2019年，Z省N市對(duì)各基層院進(jìn)行考核，其中C市(縣級(jí)市)檢察院1月至8月適用認(rèn)罪認(rèn)罰適用率位列各基層院第一，其中8月單月認(rèn)罪認(rèn)罰適用案件154件、適用率高達(dá)91.12%。除了認(rèn)罪認(rèn)罰適用率以外，各地檢察院還推行了確定量刑建議率、量刑建議采納率、服判息訴率等指標(biāo)的考核。

在大力推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬考核過程中，出現(xiàn)了一些明顯過激的現(xiàn)象。例如，J省檢察機(jī)關(guān)適用率在2019年前9個(gè)月只有13.1%。J省檢察院隨即，要求各級(jí)院務(wù)必把落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度納入“一把手”工程并進(jìn)行嚴(yán)格考核；12月底，適用率當(dāng)月已達(dá)到85%以上。激進(jìn)地考核認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率導(dǎo)致了犯罪嫌疑人、被告人自愿性難以得到保障，案件質(zhì)量存在隱患。根據(jù)L省F律師事務(wù)所L律師的反映，當(dāng)?shù)貦z察辦案人員常與犯罪嫌疑人、被告人之間就事實(shí)、罪名、量刑情節(jié)展開交易，以量刑剪刀差威嚇、壓制、誘導(dǎo)等方式要求其認(rèn)罪認(rèn)罰，通過使用值班律師阻礙委托律師辯護(hù)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在筆者參加的學(xué)術(shù)會(huì)議上，也有檢察官當(dāng)即表示，強(qiáng)推認(rèn)罪認(rèn)罰適用率對(duì)其造成了巨大的心理負(fù)擔(dān)，不僅難以保障有罪答辯的自愿性，也迫使辦案人員采取一些“違心”的手段以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人認(rèn)罪認(rèn)罰。

三、法院績(jī)效考核：案件質(zhì)效控制的不足與審判規(guī)律的偏離

20世紀(jì)80年代，一些地方法院開始嘗試用結(jié)案率考核審判效率，用改判率和發(fā)回重審率考核審判質(zhì)量。2002年最高人民法院提出要建立審判質(zhì)量與效率綜合評(píng)估體系，在加強(qiáng)審判管理的同時(shí)，為社會(huì)公眾提供評(píng)價(jià)審判的客觀依據(jù)。2008年最高人民法院下發(fā)《關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(試行)》，在全國(guó)11個(gè)高級(jí)法院開展案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作。2011年最高人民法院在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，下發(fā)了修訂后的《關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，其中包含31項(xiàng)指標(biāo)，公正指標(biāo)11個(gè)、效率指標(biāo)10個(gè)、效果指標(biāo)10個(gè)。地方各法院可從中選取若干指標(biāo)，亦可參照該評(píng)估體系作指標(biāo)創(chuàng)新。

學(xué)術(shù)界一直對(duì)法院、法官的考核非議不斷，認(rèn)為僵硬的績(jī)效考核導(dǎo)致了實(shí)踐中法官中立角色的異化，難以依法獨(dú)立行使裁判權(quán)，(16)參見陳幸歡：《司法改革背景下法官競(jìng)爭(zhēng)格局與求穩(wěn)心理分析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。破壞了審判規(guī)律，甚至釀成了一些冤假錯(cuò)案。(17)參見雷小政、奚瑋：《中國(guó)法院刑事司法業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)改革的現(xiàn)狀、問題與完善進(jìn)路》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。2013年最高人民法院在《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯(cuò)案工作機(jī)制的意見》中明確，不得以上訴率、改判率、發(fā)回重審率等單項(xiàng)考核指標(biāo)評(píng)價(jià)案件質(zhì)量和效果。2014年最高人民法院決定取消對(duì)各高級(jí)人民法院的考核排名；除依照法律規(guī)定保留審限內(nèi)結(jié)案率等若干必要的約束性指標(biāo)外，其他設(shè)定的評(píng)估指標(biāo)一律作為統(tǒng)計(jì)性、參考性指標(biāo)；堅(jiān)決杜絕以保證結(jié)案率為由，年底不受理案件的做法；各高級(jí)人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。(18)參見胡偉新：《最高人民法院決定取消對(duì)全國(guó)各高級(jí)人民法院考核排名》，載《人民法院報(bào)》2014年12月27日。然而，當(dāng)前法院的績(jī)效考核指標(biāo)仍然存在如下問題，造成了案件質(zhì)效控制的不足、審判規(guī)律一定程度的偏離：

(一)結(jié)案效率指標(biāo)的機(jī)械考核損害了案件的質(zhì)量

法院刑事案件的收結(jié)案數(shù)依賴于檢察院的移送案件數(shù)，因此，與民事審判偏重于“數(shù)”的考核不同，刑事審判更加偏重于“率”的考核。結(jié)案率是最常見的結(jié)案效率指標(biāo)，通常是指法院在一個(gè)統(tǒng)計(jì)周期內(nèi)，審結(jié)的案件數(shù)占受理案件數(shù)的百分比。由于其經(jīng)常作為單項(xiàng)指標(biāo)考核并作橫向排名比對(duì)，高結(jié)案率往往是法院領(lǐng)導(dǎo)工作成績(jī)的重要體現(xiàn)。盡管中央政法委屢次取消結(jié)案率的考核，但是由于人案矛盾導(dǎo)致的效率期待，結(jié)案率指標(biāo)總是能“死而復(fù)生”、重新啟用，并常在法院向人大、黨委工作所作的報(bào)告中出現(xiàn)。結(jié)案率指標(biāo)有時(shí)還會(huì)“投胎轉(zhuǎn)世”、變形適用，在各色“小審限”指標(biāo)和結(jié)案復(fù)合指數(shù)中隱約浮現(xiàn)。

結(jié)案率的機(jī)械考核容易引發(fā)操作收結(jié)案的現(xiàn)象：考核時(shí)段后期，控制不收案；收案后，暫不確定案號(hào)；退回公訴機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，待下一考核期重新起訴；先網(wǎng)報(bào)結(jié)案再完善書面材料等。其他程序違法和瑕疵也時(shí)常出現(xiàn)：該鑒定的不鑒定，該調(diào)查的不調(diào)查；撰寫的判決書極為粗糙、錯(cuò)誤頻出。突擊辦案、批量結(jié)案還造成了“過山車”式的失衡工作狀態(tài)，影響整體的司法秩序。盡管2011年最高人民法院的《指導(dǎo)意見》中已經(jīng)使用法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率替代了結(jié)案率，但是一些地方法院依舊執(zhí)念于結(jié)案率。例如，2019年S省H縣法院還在考核結(jié)案率，并且開展了“結(jié)案競(jìng)賽月”活動(dòng)，整體結(jié)案率躍居全市基層法院前列。一些法院將法定指標(biāo)進(jìn)行改造，適用法定一半審限內(nèi)結(jié)案率或法定三分之二審限內(nèi)結(jié)案率。還有一些法院將結(jié)案率和法定審限內(nèi)結(jié)案率按照二八開折合成結(jié)案率復(fù)合指數(shù)進(jìn)行考核。(19)參見印波：《刑事結(jié)案效率考評(píng)指標(biāo)的嬗進(jìn)及其反思》，載《法學(xué)》2020年第8期。

(二)發(fā)改指標(biāo)的過度適用阻塞了法定的救濟(jì)途徑

由于“上訴率”和“一審服判息訴率”在評(píng)價(jià)效果上存在重疊，《指導(dǎo)意見》中已經(jīng)取消上訴率統(tǒng)計(jì)。(20)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第4頁(yè)。目前，上訴率在司法管理應(yīng)用中較為鮮見，僅在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、速裁案件有所統(tǒng)計(jì)。例如， 2019年1月至9月C市Q區(qū)檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件1004件1219人，占同期公訴案件的87.53%，上訴4件6人，上訴率不到0.4%。改判率和發(fā)回重審率(統(tǒng)稱為發(fā)改率)仍然是衡量審判質(zhì)量的重要指標(biāo)。例如，B市D區(qū)法院S法官就稱：“發(fā)改率是比較重要的，如果案件被發(fā)改了，年底要按照不同層次的瑕疵和錯(cuò)誤扣獎(jiǎng)金的”。B市第一中級(jí)法院Z法官稱：“發(fā)改率是法官們比較關(guān)心的指標(biāo)，評(píng)查的案件往往從發(fā)改案件中抽取。針對(duì)發(fā)改案件，經(jīng)辦人必須寫自查報(bào)告。如果發(fā)現(xiàn)確屬差錯(cuò)或瑕疵，則要扣分，接受質(zhì)詢追責(zé)?！痹谝恍┓ㄔ旱目己思?xì)則中，發(fā)改率的分值權(quán)重甚至達(dá)到審判質(zhì)量一級(jí)指標(biāo)的50%。

對(duì)于一審法院而言，發(fā)改率是負(fù)向指標(biāo)。在結(jié)案數(shù)恒定時(shí)，被發(fā)改的案件越多，指標(biāo)數(shù)值就越大，案件質(zhì)量就越低。(21)參見鄭肖肖：《案件質(zhì)量評(píng)估的實(shí)證檢視與功能回歸——以發(fā)回重審率、改判率等指標(biāo)為切入點(diǎn)探討》，載《法律適用》2014年第1期。發(fā)改率的邏輯前提是二審裁判結(jié)論正確，是典型的以程序后階段評(píng)價(jià)前階段的指標(biāo)。(22)參見楊飛、張俊文：《案件質(zhì)量評(píng)估語(yǔ)境下的審判管理改革——基于上訴發(fā)改率指標(biāo)管理的實(shí)證分析》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期。盡管發(fā)改率有助于督促法官嚴(yán)查案件、嚴(yán)守法律、妥善量刑，從而確保案件質(zhì)量，但是如果放大“錯(cuò)誤”指標(biāo)并且無(wú)度地問責(zé)，則容易干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使，阻塞當(dāng)事人的救濟(jì)渠道，造成二審的虛置化和程序的非正常倒流。相當(dāng)多的一審法院遇到拿不準(zhǔn)的案件，可能會(huì)積極請(qǐng)示二審法院。上下級(jí)法院無(wú)法保證內(nèi)部獨(dú)立，審級(jí)制度流于形式，上訴也就喪失了權(quán)利救濟(jì)功能。有的法院甚至將不屬于審判錯(cuò)誤的案件也納入發(fā)改率的統(tǒng)計(jì)，影響了考核的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。例如G省高院的“上訴改判率”和“上訴發(fā)回重審率”包括了所有的發(fā)改案件數(shù)，不再排除“新證據(jù)”等原因。

(三)陪審指標(biāo)的虛高設(shè)定加劇了庭審的形式化

一般認(rèn)為，一審案件陪審率越高，審判的公正性就越高，原因在于該指標(biāo)能夠反映一審案件的司法民主狀況和司法透明度。(23)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第85頁(yè)。然而，與其他十項(xiàng)審判公正三級(jí)指標(biāo)相比，它既不能體現(xiàn)實(shí)體公正，也不能反映程序公正。它只能體現(xiàn)了人民陪審員形式上“參加”了案件審理，而不能說明實(shí)質(zhì)上“參與”了案件審理。當(dāng)前，該項(xiàng)指標(biāo)虛高不下，容易導(dǎo)致陪審走過場(chǎng)。以2019年度T市B區(qū)法院的績(jī)效考核辦法為例，一審陪審率要在80%以上可獲得基礎(chǔ)分3分，每降低1%，則扣0.05分，每增加1%，加0.1分，加至4分為止。很多法院均將人民陪審員陪審作為一審案件的首選方式，甚至極致追求“百分百陪審”“全覆蓋”。例如2018年度G省A市G區(qū)法院刑事案件一審普通程序陪審率100%。然而，在當(dāng)前員額制改革和普通程序列席合議庭法官人數(shù)“吃緊”的情況下，陪審員有“湊數(shù)”的嫌疑。一審陪審率很難達(dá)到預(yù)期的公正效果，反而會(huì)加劇“陪而不審”“審而不議”的問題。

一些案件事實(shí)、法律關(guān)系比較復(fù)雜、疑難的案件，更適合由專業(yè)法官來(lái)處理。如果不顧案件性質(zhì)，為提高案件一審陪審率而陪審，則會(huì)損害司法公正。(24)參見胡夏冰：《案件陪審率，應(yīng)該是個(gè)什么指標(biāo)》，載《人民法院報(bào)》2015年1月13日。人民陪審員的選擇應(yīng)當(dāng)具有一定的代表性、隨機(jī)性。然而，在大量案件中，法官一般會(huì)優(yōu)先選擇幾個(gè)熟悉的陪審員。因此，在庭審實(shí)踐中出現(xiàn)了“陪審專業(yè)戶”的現(xiàn)象。盡管與中央政法委取消的指標(biāo)相比，一審陪審率的考核不會(huì)制造明顯的程序違法和瑕疵，然而一審陪審率的虛高容易加劇庭審的形式化，這無(wú)疑背離了庭審實(shí)質(zhì)化的改革方向。

四、以刑事程序法治為底線的績(jī)效考核指標(biāo)改革

盡管我國(guó)公檢法績(jī)效考核目標(biāo)指向均為公正、效率與效果，但是這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)刑事程序法治為底線。若考核指標(biāo)造成刑事訴訟原則與規(guī)范的違反，則是不合法的指標(biāo)，也必然是不科學(xué)、不合理、不必要的指標(biāo)。為克服指標(biāo)對(duì)法治的沖擊與反制效應(yīng)，本文擬提出如下改革建議：

(一)公安績(jī)效考核指標(biāo)的改革方案

1.廢止已“嚴(yán)禁下達(dá)”的不科學(xué)、不合理考核指標(biāo)。對(duì)于那些中央政法委“嚴(yán)禁下達(dá)”的指標(biāo)，包括刑事拘留人數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案率等，各公安機(jī)關(guān)必須廢止。對(duì)于中央政法委沒有明確但公安部要求取消的，原則上不予以適用。對(duì)于特殊類案的指標(biāo)考核，則應(yīng)當(dāng)將其轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)性指標(biāo)。例如，對(duì)于命案破案率的100%要求，可以轉(zhuǎn)化統(tǒng)計(jì)命案未破數(shù)。一則可避免與取消破案率的決定相齟齬；二則可避免將應(yīng)當(dāng)偵破與實(shí)際偵破絕對(duì)等同；(25)參見王新環(huán)：《“命案必破”的邏輯解析》，載《人民檢察》2007年第15期。三則保留了破命案的制度壓力。各地應(yīng)當(dāng)清查對(duì)已經(jīng)明令取消指標(biāo)的考核，對(duì)于不遵守上級(jí)指示的情況應(yīng)當(dāng)要求作出解釋，如不能給出合理解釋則應(yīng)當(dāng)追究指標(biāo)下達(dá)主體的責(zé)任。

2.將諸多層壓性、管制性指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)計(jì)性、服務(wù)性指標(biāo)。很多替代性指標(biāo)與不科學(xué)、不合理指標(biāo)同宗，具有明顯的層壓性與管制性。一些數(shù)率只能作為防控和打處狀況的參照，不能作為“硬杠杠”。立案數(shù)、報(bào)請(qǐng)批捕人數(shù)、批準(zhǔn)逮捕人數(shù)、移送起訴人數(shù)等僅能作為統(tǒng)計(jì)性、服務(wù)性指標(biāo)，便于對(duì)照自省。以立案數(shù)為例，立案數(shù)應(yīng)是對(duì)于犯罪的客觀反映，不應(yīng)加以預(yù)設(shè)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件，確有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任的，則應(yīng)當(dāng)依法立案。當(dāng)然，立案狀況必須予以統(tǒng)計(jì)。一旦案件進(jìn)入刑事程序管道，就需要消耗大量的刑事司法資源。立案數(shù)對(duì)于防控具有重要的數(shù)據(jù)價(jià)值，對(duì)于打處也具有前瞻性意義。

3.引入便于動(dòng)態(tài)調(diào)整的區(qū)間制指標(biāo)考核體系。由于警力的有限和公眾對(duì)社會(huì)安全的關(guān)注，防控和打處的指標(biāo)考核短期內(nèi)不可能消失。要在不增加人員編制的情況下改善執(zhí)法，就必須用指標(biāo)充分激發(fā)辦案人員的“戰(zhàn)斗力”。這也符合了英國(guó)警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜提出的“無(wú)增長(zhǎng)改善論”。(26)參見崔磊：《英國(guó)警務(wù)改革考察及其對(duì)我國(guó)警務(wù)改革的啟示》，載《公安研究》2011年第2期。為了防止指標(biāo)攤派，可以考慮適用區(qū)間制指標(biāo)，并且根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，破案常受制于案件狀況、偵查技術(shù)等因素，對(duì)于破案數(shù)可以考慮作區(qū)間要求。發(fā)案數(shù)、命案發(fā)案數(shù)、其他特殊種類案件發(fā)案數(shù)等均需要控制，但是不達(dá)標(biāo)應(yīng)當(dāng)給予合理解釋空間。盡管一些專項(xiàng)行動(dòng)力度逐年加強(qiáng)，但是也要考慮到發(fā)案規(guī)律，動(dòng)態(tài)地調(diào)整防控與打處指標(biāo)。為防止 “人為找案件”和“釣魚執(zhí)法”，打處增長(zhǎng)率等指標(biāo)需要嚴(yán)格限制適用。

(二)檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)的改革方案

1.廢止明顯違反無(wú)罪推定原則的考核指標(biāo)。除了按照中央的部署，取消批捕率、起訴率、有罪判決率等指標(biāo)，應(yīng)嚴(yán)格遵守?zé)o罪推定原則，徹底廢止無(wú)罪判決率、抗訴數(shù)等具有歸罪傾向的指標(biāo)考核。廢止無(wú)罪判決率不僅有助于強(qiáng)化法院的裁判職能，推動(dòng)以審判為中心的訴訟制度改革，還有利于防止檢法之間形成有罪判決的“攻守同盟”，實(shí)現(xiàn)檢法之間相互制約，防止程序倒流。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為本級(jí)法院一審判決、裁定確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)法院提出抗訴。廢止抗訴數(shù)有助于檢察院客觀行使監(jiān)督權(quán)，也有助于法院獨(dú)立行使審判權(quán)。即便要對(duì)抗訴情況進(jìn)行考核，也應(yīng)當(dāng)將法院采納抗訴意見數(shù)作為正向指標(biāo)予以考核。

2.取消捕訴一致性指標(biāo)，并加強(qiáng)對(duì)不捕不訴案件的質(zhì)量考核。既然刑事訴訟法規(guī)定了“捕”“訴”兩個(gè)階段的不同審查標(biāo)準(zhǔn)，“捕后不訴”“捕后判輕刑”就應(yīng)當(dāng)有存在的空間。為了避免“批捕”挾持“起訴”，防止兩者之間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的混同，確保檢察官實(shí)事求是辦理案件，為自查自糾留有余地，就應(yīng)當(dāng)取消捕后不訴數(shù)(率)、捕后判輕刑數(shù)(率)等捕訴一致性指標(biāo)的考核。如果的確屬于絕對(duì)不起訴的情況，捕后不訴可能會(huì)造成國(guó)家賠償?shù)陌l(fā)生，足以讓承辦人員審慎地行使批捕權(quán)。對(duì)于逮捕后法院僅判處管制、拘役、緩刑或免予刑事處罰的案件，也不應(yīng)直接據(jù)以認(rèn)定批捕質(zhì)量有缺陷。需要警惕不捕不訴案件中潛藏著應(yīng)當(dāng)追究而未予以追究或未能得到及時(shí)追究的情形。在B市F區(qū)檢察院的調(diào)研中，筆者了解到該院為應(yīng)對(duì)捕訴一體可能引發(fā)的“犯罪黑數(shù)”，專門設(shè)置了不捕不訴案件的質(zhì)量評(píng)查監(jiān)督部門，增設(shè)了相應(yīng)的糾正數(shù)考核指標(biāo)。各地可以借鑒這樣的做法，加強(qiáng)不捕不訴案件的質(zhì)量考核。

3.將認(rèn)罪認(rèn)罰作為通報(bào)性指標(biāo)，啟動(dòng)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰前無(wú)法定罪案件的質(zhì)量考核。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度全面推進(jìn)的過程中，最高人民檢察院僅僅將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率、量刑建議采納率作數(shù)據(jù)通報(bào)，并不作為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行加減分考核。建議各地方檢察院與最高人民檢察院保持一致，將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬僅作數(shù)據(jù)通報(bào)。基于強(qiáng)推認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度可能引發(fā)的“自愿性缺失”問題，建議應(yīng)當(dāng)反向考核適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，即在被告人認(rèn)罪認(rèn)罰之前無(wú)法定罪的案件。雖然這些案件可能數(shù)量不會(huì)很多，但卻是最有可能對(duì)程序法治產(chǎn)生沖擊與反制效應(yīng)的案件。

(三)法院績(jī)效考核指標(biāo)的改革方案

1.將法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率和結(jié)收比結(jié)合，以替代結(jié)案率指標(biāo)。結(jié)案率可以作為分析審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)的參考性指標(biāo)，但絕不應(yīng)該成為與績(jī)效掛鉤的考核性指標(biāo)。法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率是法律規(guī)定的審理期限內(nèi)審結(jié)案件數(shù)占結(jié)案數(shù)的百分比，是符合刑事訴訟法、司法解釋規(guī)定和審判規(guī)律的指標(biāo)。(27)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第2頁(yè)。這里的“正常”要求避免違反規(guī)定隨意延長(zhǎng)審限，具有一定的相對(duì)合理性。在適用法定審限內(nèi)結(jié)案率時(shí)要嚴(yán)格控制“小審限”考核指標(biāo)，防止法定審限內(nèi)結(jié)案率的變異。在當(dāng)前案多人少的情況下，僅僅要求法定審限內(nèi)結(jié)案也存在一定局限性，仍然需要配合一定“催促性”指標(biāo)——譬如，諸多法院推行的結(jié)收比。結(jié)收比是指在一定統(tǒng)計(jì)期限內(nèi)，結(jié)案數(shù)與收案數(shù)的比例。結(jié)收比不考慮舊存案件數(shù)量因素，辦案人員無(wú)需通過人為扭曲審判周期來(lái)追求較高結(jié)案率；只需要使結(jié)收案進(jìn)度同步，即可實(shí)現(xiàn)審判均衡、良性的開展。(28)參見陳陟云：《以“案件結(jié)收比”取代“結(jié)案率”指標(biāo)之思辨》，載《人民法院報(bào)》2010年4月14日。例如，2019年，B市全面推進(jìn)結(jié)收比季度考核有效地消解了積案，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了收結(jié)案均衡。因此，建議將法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率與結(jié)收比按照一定的配比結(jié)合適用，以替代結(jié)案率指標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)審限合法的同時(shí)，助推審判效率的提升。(29)參見印波：《刑事結(jié)案效率考評(píng)指標(biāo)的嬗進(jìn)及其反思》，載《法學(xué)》2020年第8期。

2.精準(zhǔn)適用一審判決案件改判發(fā)回重審率(錯(cuò)誤)指標(biāo)。鑒于《指導(dǎo)意見》中已經(jīng)將原指標(biāo)體系中“上訴改判率”和“上訴發(fā)回重審率”按照40%和60%的權(quán)重合并成為一審判決案件改判發(fā)回重審率(錯(cuò)誤)，(30)參見最高人民法院研究室：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第88頁(yè)。各地應(yīng)更為精準(zhǔn)地適用這一指標(biāo)。即便有所調(diào)整簡(jiǎn)化，對(duì)于不宜歸咎于一審法院的情況，也不應(yīng)納入到基于“錯(cuò)誤”的發(fā)改率統(tǒng)計(jì)。具體而言，在刑事訴訟中，發(fā)改率計(jì)算時(shí)應(yīng)當(dāng)移除三類案件：一是二審期間因賠償受害人及家屬并取得諒解而改判的；二是二審期間因被告人自首、立功而改判的；三是二審期間辯方所提交的控方無(wú)法掌握的新證據(jù)被查證屬實(shí)而發(fā)回重審或改判的?？偠灾枰袛嘧鞒鲆粚徟袥Q的法官能否對(duì)于發(fā)改原因事項(xiàng)具有足夠的預(yù)見性。一般而言，發(fā)回重審案件存在的問題要比改判案件要嚴(yán)重，兩者權(quán)重應(yīng)有所區(qū)分。

3. 廢止一審陪審率等加劇審判形式化的考核指標(biāo)?；谝粚徟銓徛嗜菀准觿徟行问交?，建議廢止該指標(biāo)的考核。建議通過法律法規(guī)保障一審陪審制即可，不宜通過帶有管理性質(zhì)的指標(biāo)考核來(lái)加以強(qiáng)推。2015年最高人民法院、司法部印發(fā)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》和《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》在北京等10省試點(diǎn)法院推行。其中，在H省的法院系統(tǒng)中已經(jīng)開始推行人民陪審員意見采納率、已結(jié)陪審案件服判息訴率的考核。這些指標(biāo)則明顯有助于抑制陪審形式化，是真正意義上提升審判公正與效果的指標(biāo)，值得各法院吸收借鑒。

現(xiàn)行刑事業(yè)務(wù)績(jī)效考核規(guī)則更加注重于辦案數(shù)量、效率、流程后段的評(píng)價(jià)等“結(jié)果”考核?；谛淌鲁绦蚝弦?guī)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“過程”的考核。考核結(jié)果的運(yùn)用還缺乏實(shí)效，激勵(lì)機(jī)制無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)，獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的效應(yīng)不夠明顯。應(yīng)建立與晉升評(píng)級(jí)緊密掛鉤的考核制度，從而實(shí)現(xiàn)考核的公信力與實(shí)效性?？?jī)效考核是一種典型的管理、控制工具，層壓化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。如何確?？己酥笜?biāo)能夠服務(wù)于基層，為基層減負(fù)的同時(shí)提供足夠科學(xué)、合理的指引還有待進(jìn)一步探討。本文所致力于解決的僅是刑事司法績(jī)效考核的底線問題，即考核需要引導(dǎo)程序法治的實(shí)現(xiàn)，而不能造成為了實(shí)現(xiàn)指標(biāo)任務(wù)僭越法律程序的現(xiàn)象。在加強(qiáng)指標(biāo)法治化建設(shè)的同時(shí)，還需要正確看待數(shù)字化考核的限度。應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)公安司法機(jī)關(guān)及其辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)倫理建設(shè)，通過內(nèi)外合力強(qiáng)化其對(duì)刑事程序法治的踐行。