張吟梅

（保山學(xué)院政府管理學(xué)院，云南 保山 678000）

2015年3月，《立法法》成功進行了修改，將地方立法權(quán)擴大至全國所有設(shè)區(qū)的市。新的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。2015年11月26日，在云南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上，會議通過決議，授權(quán)七個州市地方立法權(quán)，決議規(guī)定，自2016年3月1日起，上述七個設(shè)區(qū)的州市可以在新《立法法》規(guī)定的三個方面，開展地方立法工作。

地方立法權(quán)擴容以后，許多地方立法工作中的共性問題。如何確保立法權(quán)的正確行使以及如何提高地方立法的質(zhì)量。這就涉及到地方人大、地方政府以及民眾等三方主體的各種關(guān)系的處理問題。對于獲得地方立法授權(quán)的州市一級人大來說，要確保地方立法權(quán)的實現(xiàn)和正確行使，完善健全“人大主導(dǎo)立法”機制是關(guān)鍵；黨的十八屆六中全會明確提出，全面依法治國的關(guān)鍵在于立法先行，關(guān)鍵在于提高立法質(zhì)量，同時規(guī)定：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”[1]。人大主導(dǎo)立法①所謂“人大主導(dǎo)立法”，強調(diào)的是人大在立法全過程中的主導(dǎo)型地位。一般來講，就是在我國的立法過程中，應(yīng)當(dāng)由人大來確定立法的方向，確定立法的內(nèi)容、立法的進程、原則甚至是立法的目的和價值追求。參見：李克杰：《人大主導(dǎo)立法的時代意蘊與法治價值》，在《長白學(xué)刊》，2016年第5期。本文中的“人大主導(dǎo)立法”，特指2015年我國立法權(quán)擴容以后，設(shè)區(qū)的市級人大，在制定地方性法規(guī)的時候，在立法方向、內(nèi)容、原則以及目的等方面，要起到主導(dǎo)性和決定性的作用與地位。，就必須要妥善處理幾個極為關(guān)鍵的關(guān)系，包括地方人大與黨委之間的關(guān)系，與地方政府的關(guān)系以及人大主導(dǎo)立法與公眾參與地方立法工作之間的關(guān)系。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法

黨和法治的關(guān)系，是法治建設(shè)的核心問題[2]。立法工作是極為關(guān)鍵的中心工作，地方立法權(quán)的貫徹實施，對于進一步推動法治中國，法治社會建設(shè)，具有基礎(chǔ)性的意義。在立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是十八屆四中全會確立的關(guān)于全面推進依法治的基本原則。強調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”。作為擁有地方立法權(quán)的州市來說，貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，首先要堅持黨對立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，其次要健全請示報告制度，第三要堅持和完善人大黨組在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

（一）堅持黨對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

“在我國，法律就是實踐證明是正確的并且需要長期執(zhí)行黨的方針政策的定型化、條文化，是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，又是經(jīng)過全國人大或其常委會按照法定程序通過的，因此，憲法和法律都是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一”[3]。這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作基本原則之所以得以確立的最好詮釋。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，實際上是通過三個方面的機制，為人大的立法工作提供保障，主要包括政治保障、思想保證和組織保障。對于獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)州市來說，首先應(yīng)當(dāng)將地方立法的規(guī)劃、立法內(nèi)容等全部工作，自覺納入市委的全局工作之中，自覺圍繞市委制定的發(fā)展規(guī)劃，在中國特色社會主義法律體系框架下，從地方立法角度保障黨的路線方針政策和市委重大決策的貫徹實施。通過地方性法規(guī)的制定，將黨委意圖和市委發(fā)展規(guī)劃，通過法律程序轉(zhuǎn)化為全市人民的共識和實際行動。二是保證黨對立法工作的思想領(lǐng)導(dǎo)。州市一級人大常委會自覺堅持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照習(xí)近平總書記“深入推進科學(xué)立法、民主立法，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”的要求，以正確的理論指導(dǎo)推動地方立法工作。三是保證黨對立法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。州市一級黨委應(yīng)當(dāng)加強對地方立法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在加強立法專業(yè)人才隊伍建設(shè)以及立法專門機構(gòu)成立等方面，州市領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)，此外，在立法計劃的論證研究、立法重點工作的確定以及組織協(xié)調(diào)解決立法工作中的重大問題上，州市一級黨委應(yīng)該起到保障作用。

（二）健全請示報告制度

為進一步貫徹落實黨的民主集中制原則，切實保證和加強市委對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)堅持和健全請示報告制度。重大事項請示報告制度應(yīng)貫徹落實。對于立法工作而言，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法工作的全過程。實際執(zhí)行中有的州市一級人大向市委請示報告立法工作沒有制度化，其次，對于請示的事項，報告的事項以及請示報告的具體程序性問題，沒有形成制度性規(guī)定。關(guān)于地方立法工作中請示報告制度，有兩個方面的內(nèi)容是要明確的。一是要明確向市委請示報告立法工作重大事項的范圍。雖然州市一級人大的立法權(quán)限范圍是明確的。但是涉及到一些立法工作的具體重大事項，應(yīng)該及時有效地向市委請示報告。具體包括：中長期立法規(guī)劃以及年度立法工作計劃；立法工作中涉及到重大經(jīng)濟社會發(fā)展問題、涉及到民眾重大利益關(guān)切以及重大政策調(diào)整事項；立法過程中立法進度或者是立法過程中的重大利益博弈和意見分歧，需要市委及時決策事項等。

二、積極提升人大主導(dǎo)立法的能力

人大在地方立法中要起到主導(dǎo)作用，離不開自身的立法能力提升。州市一級的人大，切實行使地方立法權(quán)，將立法工作落到實處，推動立法工作與時俱進并創(chuàng)新發(fā)展，離不開地方立法機關(guān)的能力建設(shè)。在2015年地方立法權(quán)擴容之前。州市一級人大與立法相關(guān)的部門主要有市級人大常委會下設(shè)的法工委，有些人大還會設(shè)立內(nèi)司委。但沒有專門的立法機構(gòu)。在立法權(quán)擴容以后，州市一級人大絕大部分設(shè)立了專門的立法機構(gòu)——人大法制委。授權(quán)地方立法權(quán)的某市人大是在2016年4月以后，專門成立了人大法制委員會，并在人大常委會下設(shè)立了內(nèi)務(wù)司法委員會，擔(dān)任以前成立的法工委的職責(zé)。形成了由法制委和法工委共同承擔(dān)立法工作的機制。這無疑是地方立法權(quán)得以充分行使的基礎(chǔ)。

因此，立法機構(gòu)要切實提升立法能力，確保立法質(zhì)量，就必須加強自身能力建設(shè)。一是要強化立法機構(gòu)建設(shè)，要切實打造一支正規(guī)化、規(guī)?；?、專業(yè)化、職業(yè)化的立法隊伍。嚴(yán)格按照相關(guān)要求，選好配足立法工作人員。可以考慮在加大專職立法隊伍建設(shè)的同時，通過遴選法學(xué)專業(yè)人才等方式，加大立法兼職人員選配力度。二是關(guān)于人才隊伍的培訓(xùn)方面，可以考慮派遣立法工作人員到省級人大常委會跟班學(xué)習(xí)，積極與相關(guān)政法類大學(xué)或者知名高校的法學(xué)院聯(lián)系協(xié)調(diào)，達成培養(yǎng)合作機制，實施中長期相結(jié)合的外出專業(yè)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，將對相關(guān)人員的培訓(xùn)常態(tài)化和制度化，形成行之有效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作模式。三是立法咨詢與評估基地的建設(shè)，要以服務(wù)切實提升地方立法質(zhì)量為宗旨，合作建立相關(guān)服務(wù)基地。與國內(nèi)知名地方立法研究機構(gòu)共同建立合作平臺，創(chuàng)新協(xié)同機制，在立法調(diào)研起草、咨詢評估、人員培訓(xùn)等方面積極開展深度合作，共同致力于提高地方立法質(zhì)量。

三、積極協(xié)調(diào)人大主導(dǎo)立法與公眾參與地方立法工作的關(guān)系

公眾參與地方立法工作，是我國《立法法》確立的基本原則。保障和健全公眾參與地方立法工作活動，是立法科學(xué)化、民主化的有力保障。就目前而言，我國《立法法》提倡的在人大指導(dǎo)立法原則基礎(chǔ)上，為公眾參與地方立法工作提供了必要的方式方法，主要包括以座談會、聽證會的形式給予民眾參與公開討論、立法項目公開征集、立法草案意見征詢等。但是，一個明顯的悖論是，我國長期的立法實踐奉行的是理性建構(gòu)主義原則，強調(diào)立法的專業(yè)化和精細(xì)化，強調(diào)精英立法，這一定程度上也導(dǎo)致了我國的立法實踐呈現(xiàn)閉門造車的尷尬境地。我們的立法原則要求民主立法，因為立法活動必須體現(xiàn)人民主權(quán)這一基本原則。但是為了科學(xué)立法，立良法，必然奉行精英主義。因此，人大主導(dǎo)的立法活動與公眾參與地方立法工作之間，存在著這樣的悖論。

實際上，公眾參與地方立法工作是一個老話題，也是我國立法實踐長期堅持的原則。從理論上講，公眾參與地方立法工作，是協(xié)商民主理論的具體實踐。在西方，從盧梭、哈貝馬斯到曼寧，都對商談理論進行過論述。尤其是哈貝馬斯在《交往行為理論》[4]中所主張的交往行為理論以及商談倫理學(xué)，為法律商談?wù)摰恼Q生，奠定了重要的哲學(xué)基礎(chǔ)。再加上現(xiàn)代生成哲學(xué)的出現(xiàn)，強調(diào)一切將成而不是既成，要求擺脫二元分立的抽象思維并反對形形色色的中心主義。在生成哲學(xué)看來，傳統(tǒng)的哲學(xué)所強調(diào)的主客體關(guān)系，應(yīng)該要轉(zhuǎn)變成主體間關(guān)系。引申到國家治理上來講。以前傳統(tǒng)的管理學(xué)思維，強調(diào)存在管理者與被管理者的邏輯命題，應(yīng)該被打破。現(xiàn)代社會，特別是國家層面的治理，政府與民眾之間的關(guān)系，不再是管理者與被管理者的關(guān)系，兩者都應(yīng)當(dāng)是治理主體。這也切合了我國現(xiàn)代社會從管理到治理模式和理念的轉(zhuǎn)變。從這個意義上說，公眾參與地方立法工作，與人大主導(dǎo)立法的原則是一致的。

現(xiàn)實的立法實踐表明，公眾參與地方立法工作，存在諸多的問題。一是公眾參與地方立法工作的制度保障缺失；二是公眾參與地方立法工作的積極性缺失；三是公眾參與地方立法工作的實際效果不夠明顯。雖然我國的《立法法》也確立了立法論證、聽證以及立法信息公開等相關(guān)制度。但是由于并沒有明確具體實施細(xì)則，而且有些至關(guān)重要的立法環(huán)節(jié)和內(nèi)容，比如立法項目、立法規(guī)劃以及立法論證會等內(nèi)容，并沒有明確表示是否應(yīng)該公開，民眾不可能真正參與到立法的核心環(huán)節(jié)。此外，公眾參與地方立法工作也存在形式大于內(nèi)容的現(xiàn)象。地方立法機關(guān)以及相關(guān)職能部門，對于民眾一詞的范圍界定，往往是流于形式，或者是為了便宜行事。關(guān)于民眾一詞的范疇，眾說紛紜，有學(xué)者認(rèn)為指的是除了立法主體以外所有人，包括社會團體[5]。也有的學(xué)者認(rèn)為民眾是與立法主體相對的自然人；還有的學(xué)者將民眾劃分為利害關(guān)系人、專家和普通群眾三類群體[6]。不管民眾包括哪些內(nèi)容，至少，不能將政府部門的工作人員以及直接參與立法工作的專家學(xué)者稱之為民眾。

（一）健全完善現(xiàn)行公眾參與地方立法工作的制度

通過制度建設(shè)，將公眾參與地方立法工作的機制健全，切實提升民眾參與地方立法的積極性和有效性。當(dāng)前我國還沒有一部專門規(guī)定公眾參與地方立法工作工作的法律法規(guī)，因此，抓緊時間出臺與之相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)或者是實施細(xì)則，為公眾參與地方立法工作提供制度支撐和法律保障。此外，現(xiàn)存的相關(guān)制度也應(yīng)該進一步細(xì)化。黨的十八屆四中全會明確指出，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細(xì)化。立法聯(lián)系點是溝通地方人大與基層的重要橋梁，也是地方人大將相關(guān)立法意圖向基層延伸，將基層相關(guān)意圖與立法規(guī)劃相結(jié)合的有力嘗試。聯(lián)系點的建立，能夠使地方立法機關(guān)及時收集基層信息，收集基層立法建議和意見，及時了解基層的切身利益。可以及時將民眾的切身利益和呼聲，轉(zhuǎn)化為法律制度。進一步細(xì)化立法聽證以及信息公開制度。確保聽證制度啟動機制法定化，確保立法聽證實質(zhì)化和常態(tài)化。充分利用傳統(tǒng)媒體和新型媒體，全方位廣覆蓋公開立法相關(guān)信息，擴大立法信息公布和溝通渠道，實現(xiàn)立法主體與民眾的良性互動機制暢通無阻。

（二）建立激勵機制，提高公眾參與地方立法工作的積極性

當(dāng)前，一個極為明顯的現(xiàn)象是，民眾對于參與地方立法工作的積極性不高。普通百姓主動參與地方立法工作的意識淡薄，缺乏基本的理解能力和基本的熱情。因此，建立公眾參與地方立法工作的激勵機制，對公眾參與地方立法工作進行積極引導(dǎo)并對于主動參與的給予一定的物質(zhì)性獎勵或者榮譽表彰，以便調(diào)動其積極性。實際上，公眾參與地方立法工作的積極性不高，有兩個本質(zhì)性因素是值得重視的，一個就是能力有限，另一個就是參與的利益化機制不明顯。對于絕大部分民眾來說，立法工作是一門專業(yè)性極強的工作，鑒于本身的民主法治意識和對法律的了解程度，沒有相應(yīng)的能力參與，也是常見的現(xiàn)象。因此，這就需要對老百姓的民主法治意識進行引導(dǎo)。特別是在日常的法治宣傳教育工作中，應(yīng)該主動將提升老百姓的法律意識作為工作重點。對于立法涉及到的具體范圍內(nèi)的老百姓，在開展立法論證之前，應(yīng)該有意識地對老百姓進行地方立法相關(guān)知識和理念的培訓(xùn)，切實提高公眾參與地方立法工作的主動性和能力。對于許多老百姓來說，立法的內(nèi)容涉及到的是普遍性的事務(wù)而非具體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。事不關(guān)己高高掛起的心理使得一部分老百姓對參與地方立法工作漠不關(guān)心。因此，必要的利益激勵機制是可以嘗試的。

（三）健全機制，確保民眾利益與訴求得到有效表達

地方立法必須堅持以民為本，立法為民的原則，推動民主立法、科學(xué)立法。立法權(quán)的擴容，其根本目的就是將與基層百姓切身利益密切相關(guān)并涉及到多方面利益博弈的地方性事務(wù)，通過法定的方式和程序，轉(zhuǎn)變成為地方性法規(guī)，除了能有效的消解地方立法的空白地帶和灰色地帶，更為重要的是，通過法律法規(guī)的形式，確定權(quán)力的邊界和行使權(quán)力的方式方法。地方立法權(quán)的擴容，實際上是一種限權(quán)的法治思想的彰顯。地方立法工作開展過程中，應(yīng)該建立民眾切身利益表達平臺，特別是處于相對弱勢的普通民眾的利益訴求意見表達的渠道要保障暢通。建立民眾意見評估機制，特別是在立法立項與論證環(huán)節(jié)，對于民眾的利益訴求和相關(guān)意見，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專家或者專業(yè)性立法咨詢評估機構(gòu)，對相關(guān)訴求與意見進行評估。充分考慮多種利益的平衡，并提前研判諸多利益訴求與意見對立法成本的影響，科學(xué)研判民眾意見的合理性?？偠灾诹⒎㈨椧约傲⒎ㄟ^程中，要充分平衡各方面利益，充分評估各種不同意見，保障利益訴求與意見表達渠道的暢通，從而保障立法的民主性和科學(xué)性。