杜 盛馬 瑜

2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返某雠_標志著“雙減”工作成為當(dāng)前和今后一個時期教育系統(tǒng)一項非常重要的任務(wù)，必須統(tǒng)籌安排，全面推進，務(wù)求實效。中小學(xué)減負工作經(jīng)歷了一個什么樣的發(fā)展歷程？南京中小學(xué)校外培訓(xùn)機構(gòu)（以下簡稱“校外培訓(xùn)機構(gòu)”）到底有多大規(guī)模？“雙減”工作究竟該如何落實？圍繞這些問題本研究做了相關(guān)調(diào)查工作，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

一、“雙減”工作的價值轉(zhuǎn)向

1.“減負”政策價值轉(zhuǎn)向的表現(xiàn)。

改革開放四十余年來，隨著基礎(chǔ)教育的迅猛發(fā)展，“減負”工作逐漸成為與之相伴的熱點與焦點。從1979年12月教育部、衛(wèi)生部共同發(fā)布《中小學(xué)衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》首次明確中小學(xué)“減負”工作開始，截至目前，我國共出臺中小學(xué)“減負”政策文件46部。從“減負”內(nèi)容和舉措分析，“減負”政策涉及作業(yè)負擔(dān)、作息時間、教學(xué)進度、考試難度、考試頻次、競賽與評獎、課程教材、教輔資料、招生考試、違規(guī)補課和校外培訓(xùn)等諸多方面?？v觀改革開放四十余年來中小學(xué)“減負”工作發(fā)展歷程，“減負”政策的價值轉(zhuǎn)向具體表現(xiàn)為：從簡單粗放走向精準施策、從行政慣性走向制度約束、從教育主管走向齊抓共管、從單純治標走向綜合治理。

2.校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管透視。

校外培訓(xùn)機構(gòu)由“熱”到“亂”的根本原因在于準入混亂、定義模糊、政策缺失、多頭審批和監(jiān)管不力。市面上大大小小的校外培訓(xùn)機構(gòu)大多以公司形式設(shè)立，其注冊資質(zhì)“走商不走教”的模式規(guī)避了教育監(jiān)管。同時，在實行“辦學(xué)許可證”之前，校外培訓(xùn)機構(gòu)對應(yīng)的監(jiān)管主體包括教育、市場監(jiān)管、民政、消防、環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通等眾多政府部門，在缺乏統(tǒng)籌管理機制的情況下，當(dāng)時對校外培訓(xùn)的監(jiān)管就如同“九龍治水，各自為政”。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》首次明確界定了校外培訓(xùn)機構(gòu)的定義和分類標準，文件中規(guī)定校外培訓(xùn)機構(gòu)必須走“先證后照”的審批程序，這為教育主管部門真正履行監(jiān)管職能提供了政策依據(jù)。

3.“雙減”工作的靶向定位。

《意見》相對于以前“減負”工作的主要變化有三個方面。一是突出源頭治理，強調(diào)治理決心。在“減負”方向上直指“校內(nèi)減負、校外增負”這一頑疾，通過強化學(xué)校育人主體地位和堅決壓縮學(xué)科類校外培訓(xùn)兩條主線，讓學(xué)生回歸校園。二是突出依法治理，強調(diào)有法可依。在制度設(shè)計上更加注重法治思維，通過修訂《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國民辦教育促進條例》相關(guān)條款，及時填補對校外培訓(xùn)機構(gòu)依法監(jiān)管的法律空白，確保各項措施有法可依。三是突出系統(tǒng)思維，強調(diào)多措并舉。在政策舉措上更加強調(diào)標本兼治、綜合治理和實際功效，通過一系列政策組合拳，明確“減”的決心和“治”的思路，厘清有關(guān)政府部門、學(xué)校、家庭的責(zé)任與義務(wù)，實現(xiàn)構(gòu)建教育良好生態(tài)和學(xué)生健康成長的目標。

二、“雙減”背景下校外培訓(xùn)機構(gòu)的現(xiàn)狀

為摸清南京市校外培訓(xùn)機構(gòu)總體情況，根據(jù)南京市市場監(jiān)管局提供的數(shù)據(jù)，參照國家行業(yè)統(tǒng)計口徑，截至2021年8月，在南京市市場監(jiān)管部門完成注冊登記并正在營業(yè)的校外培訓(xùn)機構(gòu)約5900家，2020年約5100家，2019年約3900家，2018年約2600家。

根據(jù)教育系統(tǒng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2021年7月，南京市取得辦學(xué)許可證并正在營業(yè)的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)約600家，其中授課教師約6800人，參加學(xué)科類培訓(xùn)的學(xué)生約12萬人。

結(jié)合以上情況，可得出以下結(jié)論。一是近三年以來，全市校外培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量年均增長幅度分別為50%、30%、16%，總體數(shù)量增長較快，但增長幅度呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。二是截至2021年8月，全市正在營業(yè)的校外培訓(xùn)機構(gòu)主要由“學(xué)科類”和“非學(xué)科類”兩種類型構(gòu)成。三是從事學(xué)科類培訓(xùn)的從業(yè)人員和參與學(xué)生人數(shù)龐大，這提醒相關(guān)部門，在今后的校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理過程中需要從維護社會穩(wěn)定的角度考慮，切實提高政治站位，穩(wěn)妥審慎推進。

三、下一步“雙減”工作的實施建議

1.加強“雙減”組織領(lǐng)導(dǎo)。

建議在成立教育廳工作專班的基礎(chǔ)上，與編制主管部門商討建立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管部門的可能性，將在基礎(chǔ)教育、教育督導(dǎo)、教育收費、教師隊伍和政策法規(guī)等方面有管理經(jīng)驗或?qū)I(yè)能力的相關(guān)人員充實到“雙減”工作隊伍，解決現(xiàn)有管理模式工作人員偏少、專業(yè)力量薄弱、制度建設(shè)滯后的問題，實現(xiàn)“雙減”工作扎口管理。

2.組織開展全面排查。

排查工作建議聯(lián)合公安、市場監(jiān)管、網(wǎng)信、消防、衛(wèi)生、物價、稅務(wù)、房產(chǎn)等相關(guān)管理部門采取聯(lián)合排查的方式進行。排查著重圍繞培訓(xùn)類型、培訓(xùn)資質(zhì)、培訓(xùn)條件、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)層次、課程安排、學(xué)生數(shù)量、收費情況等方面展開，通過全面排查達到掌握全省校外培訓(xùn)機構(gòu)總體情況的目的，為下一步精準施策、集中治理奠定基礎(chǔ)。

3.理清專項治理思路。

首先，制訂應(yīng)急預(yù)案。在專項治理行動中既要關(guān)注培訓(xùn)機構(gòu)關(guān)門跑路、預(yù)交學(xué)費退費難等事關(guān)學(xué)生家長利益的問題，也要兼顧培訓(xùn)機構(gòu)面臨的勞務(wù)合同解除、從業(yè)人員遣散、房屋合同提前解約等實際困難，對有可能出現(xiàn)的安全隱患和特殊情況做到心中有數(shù)，預(yù)案在前，防止發(fā)生群體性上訪事件。其次，明確治理重點。建議將專項治理的重點放在“證照”不全、線上學(xué)科類培訓(xùn)方面。在實施路徑上可采取兩步走的策略，一是通知停業(yè)，限期整改或注銷；二是聯(lián)合執(zhí)法，強制注銷或處罰，通過給緩沖期的方式避免矛盾集中。最后，強調(diào)工作紀律，加強對各部門參與聯(lián)合執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作。圍繞強調(diào)政治紀律提高政治站位，強調(diào)政策要求明確治理邊際，強調(diào)工作紀律統(tǒng)一工作標準，強調(diào)群眾紀律確保文明執(zhí)法，避免出現(xiàn)粗暴執(zhí)法的負面輿情。

4.建設(shè)和完善制度體系。

建議相關(guān)頂層設(shè)計和制度建設(shè)工作圍繞兩條主線展開。一是充分發(fā)揮學(xué)校育人主陣地作用。要研究制訂提升教育教學(xué)質(zhì)量、推進幼小科學(xué)銜接、提高課后服務(wù)質(zhì)量、拓展課后服務(wù)渠道等細化方案。二是完善日常監(jiān)管機制。根據(jù)《意見》精神，及時研究出臺校外培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)材料管理辦法、超標超前培訓(xùn)的界定標準，以及對校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)生違法違規(guī)行為的處罰標準和適用范圍等政策文件。同時，在2019年江蘇省教育廳制定下發(fā)的《關(guān)于加強校外培訓(xùn)機構(gòu)長效管理的意見》基礎(chǔ)上，進一步明晰“雙減”工作部門工作職責(zé)、工作協(xié)調(diào)機制、督導(dǎo)評價機制、群眾監(jiān)督途徑等相關(guān)內(nèi)容，著力增強日常監(jiān)管工作的針對性和實效性。

5.強化學(xué)校育人主體地位。

建議更加突出形成性評價的主導(dǎo)作用，在綜合教師互評、同行評價、督導(dǎo)評價、學(xué)生和家長意見反饋的基礎(chǔ)上，重點圍繞師德師風(fēng)建設(shè)、人文素質(zhì)教育、勞動教育、課程思政融入教學(xué)活動等方面展開教學(xué)質(zhì)量評價。特別是在課后服務(wù)延伸環(huán)節(jié)，課后服務(wù)的內(nèi)容設(shè)計和質(zhì)量評估要充分征求家長和學(xué)生意見，盡量滿足不同年齡階段、不同學(xué)習(xí)基礎(chǔ)、不同興趣愛好學(xué)生的實際需求，實現(xiàn)在校內(nèi)“學(xué)得飽、學(xué)得好、留得住”的目標。在彰顯學(xué)校育人主體地位的基礎(chǔ)上，家校協(xié)同，形成合力，真正讓“雙減”助力科學(xué)育人，保障和促進學(xué)生健康成長，向?qū)崿F(xiàn)德智體美勞全面發(fā)展的育人目標行進。