陳 華，唐穎菲

（廣西警察學(xué)院，南寧 530023）

一、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域警察權(quán)的發(fā)生和依據(jù) ①“網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)”是筆者的概括用語(yǔ)，并非嚴(yán)格意義上的法律概念，用以描述公安機(jī)關(guān)及人民警察在網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法中的權(quán)力。在學(xué)界，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法權(quán)的概念亦未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，如有學(xué)者將其概括為“數(shù)據(jù)警察權(quán)”，詳情可參閱郝廣平：《數(shù)據(jù)警察權(quán)的配置問(wèn)題研究》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019 年第18 期第100-103 頁(yè)。

(一)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)警察的誕生與發(fā)展

自20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始，互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)，隨后經(jīng)歷了逐漸普及并迅速發(fā)展的過(guò)程，但互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也產(chǎn)生了一些眾所周知的違法犯罪問(wèn)題。在此背景下，1983 年10 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部成立“計(jì)算機(jī)管理和監(jiān)察局”，負(fù)責(zé)防范和打擊利用計(jì)算機(jī)實(shí)施的犯罪活動(dòng)，同時(shí)配合開(kāi)展對(duì)全國(guó)重點(diǎn)項(xiàng)目中計(jì)算機(jī)的安全保衛(wèi)。1989 年，公安部將“計(jì)算機(jī)管理和監(jiān)察局”改為“計(jì)算機(jī)管理監(jiān)察局”。1998 年8 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部將“計(jì)算機(jī)管理監(jiān)察局”更名為“公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察局”，賦予其“依法辦理利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制違法信息等計(jì)算機(jī)違法犯罪案件”的職責(zé)，標(biāo)志著“網(wǎng)絡(luò)警察”作為我國(guó)一個(gè)警種的誕生。[1]2006 年，深圳市公安局與地方網(wǎng)站聯(lián)手，在騰訊網(wǎng)等主要門(mén)戶網(wǎng)站設(shè)立“虛擬警察”。隨后，公安部將廣州、武漢、廈門(mén)等8 個(gè)城市作為試點(diǎn)，推廣深圳公安的做法，將網(wǎng)絡(luò)秩序管理納入社會(huì)治安管理總體框架。2007年6 月，全國(guó)主要網(wǎng)站、論壇均設(shè)置了旨在打擊網(wǎng)絡(luò)淫穢色情行為的“報(bào)警崗?fù)ぁ焙汀疤摂M警察”。[2]2008 年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將公安部網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察部門(mén)更名為“網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局”，其主要職責(zé)為保衛(wèi)公共網(wǎng)絡(luò)安全。按照統(tǒng)一部署，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)相繼組建了網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)部門(mén)，如在省廳(局)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)總隊(duì)(網(wǎng)安總隊(duì))，地市局設(shè)支隊(duì)，區(qū)縣分局設(shè)大隊(duì)，專司互聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)管工作。①與其他公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)不同的是，各級(jí)網(wǎng)警部門(mén)除受本級(jí)公安機(jī)關(guān)及上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外，還需接受中央網(wǎng)信部門(mén)的協(xié)調(diào)管理。2011年，深圳市公安局福田分局成立了國(guó)內(nèi)第一家“網(wǎng)絡(luò)派出所”，網(wǎng)絡(luò)派出所是打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的“實(shí)體”，有明確的“受理——研判——打擊”一整套工作流程，它可以24 小時(shí)線上接受民眾報(bào)案，偵辦本轄區(qū)發(fā)生的淫穢色情、詐騙等網(wǎng)絡(luò)違法犯罪案件，同時(shí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的其他網(wǎng)絡(luò)相關(guān)警務(wù)工作。該網(wǎng)絡(luò)派出所由刑警大隊(duì)、網(wǎng)安大隊(duì)等部門(mén)抽調(diào)的精英組成，是近年來(lái)我國(guó)探索防范和打擊非接觸性新型詐騙犯罪的有益嘗試。[3]

(二)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)配置的法律依據(jù)

1.法律

當(dāng)前，全國(guó)人大及常委會(huì)從法律層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)警察授權(quán)的立法不多，主要有三：一是1995 年《中華人民共和國(guó)警察法》(以下簡(jiǎn)稱《警察法》。根據(jù)該法第6 條第12 項(xiàng)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)“監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作”，即根據(jù)《警察法》授權(quán)，公安機(jī)關(guān)擁有對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全的監(jiān)督管理權(quán)；二是2000 年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)該決定第6 條賦予網(wǎng)絡(luò)警察網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法的行政主體資格②《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第6 條規(guī)定：“利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施違法行為，違反社會(huì)治安管理，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》予以處罰；違反其他法律、行政法規(guī)，尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)行政管理部門(mén)依法給予行政處罰；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分”。由此，公安機(jī)關(guān)治安管理的范圍延伸至互聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)警察也取得了互聯(lián)網(wǎng)治安執(zhí)法的法律授權(quán)。，并賦予其針對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法行為實(shí)施行政處罰的權(quán)力；三是2016 年《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》。該法共7 章79 條，從網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、使用維護(hù)以及安全監(jiān)管等六個(gè)方面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行為進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定了國(guó)家、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供者和公民的權(quán)利義務(wù)，是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基本法律。其中，第59 條至75 條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)主體構(gòu)成犯罪及承擔(dān)刑事責(zé)任的條件，并授權(quán)不構(gòu)成犯罪時(shí)網(wǎng)絡(luò)警察的行政處罰權(quán)，明確了網(wǎng)絡(luò)警察對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法行為行政處罰的條件、種類及幅度。同時(shí)，該法第30 條、第73 條等條款對(duì)網(wǎng)絡(luò)警察行政執(zhí)法權(quán)設(shè)定了限制條件，意在防止網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法權(quán)濫用，但規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)、缺乏明確的可操作性。③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》。

2.行政法規(guī)

國(guó)務(wù)院對(duì)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)的授權(quán)立法主要包括：一是1994 年《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》。該條例共授權(quán)公安機(jī)關(guān)6 項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，包括第9 條授予的安全等級(jí)劃分和保護(hù)制定權(quán)、第11 條授予的聯(lián)網(wǎng)備案權(quán)、第14 條授予的信息系統(tǒng)案件管理權(quán)、第16 條授予的網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品銷(xiāo)售許可權(quán)、第17 條授予的行政監(jiān)督檢查權(quán)及第20 條至27 條授予的行政處罰權(quán)。依據(jù)該法授權(quán)，網(wǎng)絡(luò)警察依法享有警告、停機(jī)整頓、罰款和沒(méi)收違法所得等4 種針對(duì)危害計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全違法行為的行政處罰權(quán)。④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》。二是1996 年《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》。依據(jù)該暫行規(guī)定第22 條，公安機(jī)關(guān)依法擁有警告、罰款、沒(méi)收違法所得、停止聯(lián)網(wǎng)和暫扣許可證等行政處罰權(quán)。三是1997 年《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》。該辦法側(cè)重規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)中的個(gè)人違法行為，因此是網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法中最常用的直接法律依據(jù)。該辦法在授權(quán)公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)和行政處罰權(quán)的同時(shí)，還首次明確了網(wǎng)絡(luò)隱私保護(hù)原則，雖然隱私保護(hù)相關(guān)條款缺乏明確可操作性，但從立法精神層面上對(duì)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)的運(yùn)行提出了新要求。四是2002 年《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》。該條例賦予文化、公安、市場(chǎng)監(jiān)管(原工商機(jī)關(guān))等部門(mén)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理權(quán)，特別賦予公安機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的網(wǎng)絡(luò)安全和消防安全審核權(quán)，針對(duì)相關(guān)違法行為的行政處罰權(quán)。

3.部門(mén)規(guī)章

公安機(jī)關(guān)是國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法職能部門(mén)，為使上位法對(duì)網(wǎng)絡(luò)警察的授權(quán)具有可操作性，公安部先后發(fā)布了4 個(gè)部門(mén)規(guī)章，分別為《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》《信息安全等級(jí)保護(hù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》和《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品檢測(cè)和銷(xiāo)售許可證管理辦法》。①《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》《信息安全等級(jí)保護(hù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》和《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品檢測(cè)和銷(xiāo)售許可證管理辦法》等部門(mén)規(guī)章詳情可檢索“中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”：http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html?！缎畔踩燃?jí)保護(hù)管理辦法》針對(duì)《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第9 條制定，意在明確公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)的監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)和備案權(quán)，使網(wǎng)絡(luò)警察對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)監(jiān)管更具可操作性；《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》針對(duì)《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第15 條制定，意在增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)病毒管理權(quán)的可操作性；《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》對(duì)口《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》制定，旨在明確公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查和處罰權(quán)；《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品檢測(cè)和銷(xiāo)售許可證管理辦法》是對(duì)《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第16 條的細(xì)化，明確了公安機(jī)關(guān)對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品銷(xiāo)售的許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和處罰權(quán)。[4]

二、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中警察權(quán)運(yùn)行相關(guān)問(wèn)題的反思

(一)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)立法滯后，內(nèi)容缺乏可操作性

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)已成為與現(xiàn)實(shí)社會(huì)同樣重要的生活領(lǐng)域，對(duì)許多網(wǎng)民而言，網(wǎng)絡(luò)中的生活及其權(quán)利已成為至關(guān)重要的人生價(jià)值。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的許多權(quán)利形態(tài)已經(jīng)投射到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，如虛擬財(cái)產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)肖像、博客空間等，已成為人們極為珍視的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)以及住宅自由權(quán)。網(wǎng)絡(luò)警察作為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的秩序維護(hù)者，如同傳統(tǒng)社會(huì)中那樣需要法律授以必要的執(zhí)法權(quán)力，否則將無(wú)法打擊網(wǎng)絡(luò)世界中的違法犯罪行為。但現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法尤其是網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)的立法嚴(yán)重滯后②當(dāng)前，我國(guó)缺少網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法的專門(mén)性法律，《網(wǎng)絡(luò)安全法》是我國(guó)該領(lǐng)域幾乎唯一且效力最高的法律。但該法也只是規(guī)定了觸犯第27 條、第44 條、第46 條，情節(jié)輕微、不構(gòu)成犯罪的可由網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法，直接涉及警察權(quán)條款極少。為防止無(wú)法可依，《網(wǎng)絡(luò)安全法》特意在第74 條第2 款作了補(bǔ)充規(guī)定，即對(duì)于既違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，又違反治安管理相關(guān)規(guī)定的，依法給予治安管理處罰。這樣的“兜底條款”是造成我國(guó)網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法多數(shù)依據(jù)《治安管理處罰法》的原因。不僅如此，我國(guó)其他與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的法律法規(guī)也存在此種情況，造成網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法不得不援用治安管理、行政處罰相關(guān)的其他法律作為執(zhí)法依據(jù)。，許多事關(guān)公民基本權(quán)利保護(hù)的立法闕如，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)缺乏有效制約。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法權(quán)主要是簡(jiǎn)單移植于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的警察權(quán)，其依據(jù)主要是《人民警察法》《治安管理處罰法》等作用于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的法律，但這些法律由于立法久遠(yuǎn)并未涉及或照顧到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的特殊需求，對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)范缺位，不適合處理和解決網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的違法犯罪問(wèn)題或公民之間的權(quán)利義務(wù)糾紛。也就是說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)立法對(duì)于網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)的關(guān)注嚴(yán)重不足，亟需就網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中警察權(quán)的配置、范圍、行使以及責(zé)任等基本問(wèn)題作出規(guī)范，并在實(shí)踐中及時(shí)出臺(tái)配套司法解釋，將網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)早日納入法治運(yùn)行軌道。

在我國(guó)許多法律文本中，經(jīng)常能見(jiàn)到一些比較籠統(tǒng)和概括性的規(guī)定，這是許多法律規(guī)范慣常的立法技術(shù)選擇。雖然在立法時(shí)，這種技術(shù)處理能夠讓立法時(shí)不好明確的問(wèn)題“搪塞”過(guò)去，也能夠留下所謂的修改或彈性空間。但這樣的技術(shù)處理也會(huì)造成法律缺乏可操作性，對(duì)執(zhí)法或司法部門(mén)造成困擾，使得法律對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義和適用價(jià)值大打折扣。例如，《人民警察法》雖然授權(quán)公安機(jī)關(guān)“對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全的監(jiān)督管理權(quán)”，但在執(zhí)法實(shí)踐中，如何界定何謂計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)？如何認(rèn)定構(gòu)成“安全問(wèn)題案件”標(biāo)準(zhǔn)？監(jiān)督管理權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？是否具有強(qiáng)制效力？監(jiān)督管理權(quán)的對(duì)象、范圍、程序以及法律后果如何等等，這一系列問(wèn)題均無(wú)法在該法中找到答案，只能寄望于后續(xù)卻無(wú)法預(yù)知何時(shí)出臺(tái)的司法解釋或?qū)嵤┺k法。又如，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》中，“有關(guān)部門(mén)”指的是哪些部門(mén)？“支持研究開(kāi)發(fā)資金”從何而來(lái)這樣卡脖子的財(cái)政“關(guān)鍵問(wèn)題”都沒(méi)有明確規(guī)定，只會(huì)造成實(shí)踐中各部門(mén)責(zé)任不明，或者干脆因?yàn)樨?cái)政經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障而放棄履職。

從程序法視角看，網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)的運(yùn)行程序同樣飽受質(zhì)疑。網(wǎng)絡(luò)刑事案件執(zhí)法的復(fù)雜程度遠(yuǎn)超傳統(tǒng)物理空間的普通刑事案件，在“線上+線下”統(tǒng)合推進(jìn)的多維偵查中，監(jiān)控、偵查、取證等各環(huán)節(jié)都需要網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)擁有較大的自主裁量空間，因此對(duì)該權(quán)力進(jìn)行程序性控制是目前各國(guó)采用的主要方法。以《國(guó)家安全法》為例，“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格批準(zhǔn)手續(xù)”后，公安機(jī)關(guān)有權(quán)采取技術(shù)偵查措施，但法律對(duì)“嚴(yán)格批準(zhǔn)手續(xù)”并沒(méi)有具體規(guī)定。批準(zhǔn)手續(xù)流程如何？由什么部門(mén)進(jìn)行？“嚴(yán)格”如何理解？法律并無(wú)說(shuō)明。雖然《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)技術(shù)偵查措施審批程序有進(jìn)一步明確，但涉及公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)以部門(mén)規(guī)章的形式界定，其正當(dāng)性與合法性會(huì)受到質(zhì)疑，并且在司法實(shí)踐中，規(guī)章并不能直接成為司法機(jī)關(guān)適用的“依據(jù)”，其只能作為“參照”而接受司法機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)。在此情況下，民警若依規(guī)章執(zhí)法所產(chǎn)生的法律后果很可能因?yàn)閰⒄諏彶椴贿^(guò)而無(wú)法律效力。

(二)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)存在可能對(duì)公民通信、言論自由限制的情況

我國(guó)《憲法》第40 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！痹诨ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，通信形式早已由傳統(tǒng)的紙質(zhì)書(shū)信演變?yōu)猷]件、微信、QQ、臉書(shū)等數(shù)字通信方式，除非涉嫌犯罪，公民享有通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交換信息并保有其內(nèi)容私密不受侵犯的權(quán)利。但在日常的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和執(zhí)法中，網(wǎng)絡(luò)警察所采取的執(zhí)法措施并非都是基于國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，而且對(duì)于這些措施的監(jiān)督和追責(zé)，目前并無(wú)相應(yīng)立法進(jìn)行規(guī)范，極易導(dǎo)致個(gè)別民警濫用權(quán)力，不當(dāng)限制或剝奪網(wǎng)民的通信自由和通信秘密。概言之，通信自由和通信秘密事關(guān)人格尊嚴(yán)，是憲法所珍視和保護(hù)的公民基本權(quán)利，憲法本身已為這種權(quán)利的限制設(shè)置了條件，即基于國(guó)家安全或者追查刑事犯罪需要。若非基于國(guó)家安全或者追查刑事犯罪需要并經(jīng)嚴(yán)格審批程序，公權(quán)力機(jī)關(guān)不可濫用“技術(shù)偵查措施”對(duì)普通違法行為特別是合法行為實(shí)施通信權(quán)利的限制。

事實(shí)上，絕對(duì)的言論自由是不存在也不允許存在的，憲法已經(jīng)為限制公民的言論自由提供了法定要件，即只有法律才能對(duì)這種自由進(jìn)行限制。雖然公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法需要高度的自由裁量權(quán)，但不等于毫無(wú)限制的自由裁量，遵循法律保留和正當(dāng)程序是網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。在法律缺位時(shí)，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對(duì)言論自由的限制小心謹(jǐn)慎，在沒(méi)有確切證據(jù)認(rèn)為言論將危害且確實(shí)影響公共安全和社會(huì)秩序時(shí)，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑。否則，公民言論自由在得不到有效保障的同時(shí)，社會(huì)便缺失了有效的“預(yù)警功能”，更何況，脫離了人民利益的“社會(huì)安全”價(jià)值同樣難以得到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。①在我國(guó)，公民網(wǎng)絡(luò)言論自由被不當(dāng)限制的案例不勝枚舉。如河北邯鄲涉縣一名男子在醫(yī)院食堂吃飯后，因在網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖吐槽新醫(yī)院食堂飯菜難吃且價(jià)格高，被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)以涉嫌擾亂公共秩序?yàn)橛尚姓辛?。此事引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議，雖然邯鄲市公安局最終撤銷(xiāo)了對(duì)當(dāng)事人的行政處罰的，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了處理，但該事件所折射的現(xiàn)象不禁引發(fā)我們的反思，我國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)言論自由保護(hù)現(xiàn)狀堪憂，相關(guān)制度亟待改革完善。(案例詳情可查閱南都評(píng)論網(wǎng)：“吐槽縣醫(yī)院食堂太難吃就被拘留，這個(gè)“笑話”太沉重”，載http://www.oeeee.com/mp/a/BAAFRD00002017082148579.html?from=groupmessage，最后查閱于2020 年2 月14 日。)

(三)網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)與公民隱私權(quán)保護(hù)的沖突

網(wǎng)絡(luò)警察權(quán)運(yùn)行中存在公民個(gè)人信息保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法信息收集之間的沖突問(wèn)題。一方面，公安機(jī)關(guān)在偵破案件、查處違法違規(guī)行為時(shí)，需要海量搜集個(gè)人信息并進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析；另一方面，收集到的信息中涉及大量公民的生日、家庭地址、電話甚至特別私密的個(gè)人信息。目前，我國(guó)法律對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以搜集的信息范圍未做明確規(guī)定，且對(duì)收集到的公民信息也缺乏保存和保密等方面的程序性規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中泄露公民個(gè)人信息案件反復(fù)發(fā)生的事實(shí)表明，缺乏制度化的控權(quán)機(jī)制必然導(dǎo)致執(zhí)法的失范，權(quán)力基于尋租或不當(dāng)目的考慮極易被濫用或不當(dāng)使用，將對(duì)公民隱私權(quán)產(chǎn)生極大威脅。事實(shí)上，從《網(wǎng)絡(luò)安全法》等國(guó)家立法的價(jià)值取向看，法律更傾向于從互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、運(yùn)營(yíng)商以及專業(yè)用戶等角度實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，而普通公民的網(wǎng)絡(luò)行為除非涉及違法或刑事犯罪，一般不應(yīng)過(guò)度干涉。因此，警察權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重公民在網(wǎng)絡(luò)的自主生存空間，尤其在面對(duì)憲法所保護(hù)的基本權(quán)利時(shí)，盡量保持最大限度的自我抑制。

事實(shí)上，近些年我國(guó)已日益重視公民隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題，如晚近的許多法律文本中均能發(fā)現(xiàn)對(duì)公民個(gè)人信息及隱私信息保護(hù)的內(nèi)容，盡管大部分條文并未出現(xiàn)“隱私權(quán)”字樣，立法技術(shù)也只是通過(guò)限制公權(quán)運(yùn)行的方式間接地對(duì)隱私權(quán)施以保護(hù)，但保護(hù)隱私權(quán)的立法精神已然呈現(xiàn)。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第30 條和第73 條規(guī)定了執(zhí)法部門(mén)對(duì)履職中獲取的信息只能用于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，并且有保護(hù)信息安全不被泄露的職責(zé)，間接地保護(hù)了公民個(gè)人隱私的安全。此外，《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第18 條也規(guī)定了執(zhí)法人員對(duì)在辦案過(guò)程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私應(yīng)當(dāng)依法保密。可見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)警察基于權(quán)力的便利極易在執(zhí)法中獲得公民隱私信息，基于保護(hù)人民群眾的法定職責(zé)，其自然成為公民隱私權(quán)保護(hù)主體，故網(wǎng)絡(luò)警察應(yīng)當(dāng)重視公民隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題，勤于法律知識(shí)和法律素養(yǎng)的學(xué)習(xí)提升，努力塑造權(quán)利保護(hù)意識(shí)，切實(shí)在執(zhí)法中尊重和保護(hù)公民隱私權(quán)。

三、人工智能技術(shù)嵌入警察權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐

“人工智能”(AI)是研究和開(kāi)發(fā)用于模擬、延伸和擴(kuò)展人類智能的理論、方法、技術(shù)及應(yīng)用系統(tǒng)的一門(mén)科學(xué)技術(shù)，其研究主要涉及機(jī)器人學(xué)習(xí)技術(shù)、自然語(yǔ)言處理技術(shù)、圖像處理技術(shù)和人機(jī)交互技術(shù)。[5]21 世紀(jì)以來(lái)，人工智能技術(shù)發(fā)展突飛猛進(jìn)，機(jī)器視覺(jué)、語(yǔ)音、人臉與虹膜識(shí)別、智能搜索、自然語(yǔ)言理解、輔助決策、自動(dòng)規(guī)劃、智能控制等基礎(chǔ)應(yīng)用技術(shù)，人機(jī)博弈、智能機(jī)器人、語(yǔ)音交互、機(jī)器翻譯、信息安全等專業(yè)應(yīng)用技術(shù)，自動(dòng)駕駛、智慧醫(yī)療、智能穿戴、智能交通、智能家居等綜合應(yīng)用技術(shù)陸續(xù)進(jìn)入實(shí)用階段，在許多領(lǐng)域?qū)?duì)人們的生活產(chǎn)生重大甚至顛覆性改變。

2017 年7 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，提出“要利用人工智能提升公共安全保障能力；促進(jìn)人工智能在公共安全領(lǐng)域的深度應(yīng)用，推動(dòng)構(gòu)建公共安全智能化監(jiān)測(cè)預(yù)警與控制體系；圍繞社會(huì)綜合治理、新型犯罪偵查、反恐等迫切需求，研發(fā)集成多種探測(cè)傳感技術(shù)、視頻圖像信息分析識(shí)別技術(shù)、生物特征識(shí)別技術(shù)的智能安防與警用產(chǎn)品，建立智能化監(jiān)測(cè)平臺(tái)；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)公共區(qū)域安防設(shè)備的智能化改造升級(jí)，支持有條件的社區(qū)或城市開(kāi)展基于人工智能的公共安防區(qū)域示范”，從國(guó)家戰(zhàn)略層面為人工智能技術(shù)與警務(wù)工作結(jié)合指明了發(fā)展方向。[6]

(一)人工智能技術(shù)在犯罪預(yù)防中的應(yīng)用

在信息化社會(huì)中，犯罪信息數(shù)據(jù)化是許多新型犯罪的顯著特征，在此背景下，電子數(shù)據(jù)亦成為許多國(guó)家法定的證據(jù)類型之一，我國(guó)亦不例外。結(jié)合大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，電子數(shù)據(jù)所隱藏的與犯罪相關(guān)的各類有用信息能夠被深度挖掘，從而有助于公安機(jī)關(guān)的偵查破案。犯罪數(shù)據(jù)挖掘是指從海量電子數(shù)據(jù)中揭示出隱含的、先前位置的并有潛在價(jià)值信息的過(guò)程。例如，人工智能技術(shù)設(shè)備可實(shí)現(xiàn)對(duì)與涉案嫌疑人有關(guān)的電子數(shù)據(jù)的深度挖掘及全面展現(xiàn)，依托智能化的信息綜合分析系統(tǒng)預(yù)測(cè)犯罪嫌疑人的犯罪模式，自動(dòng)分析出各類犯罪嫌疑人之間存在的隱性聯(lián)系。人工智能還能夠在海量犯罪相關(guān)信息中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，通過(guò)分析案件高發(fā)地點(diǎn)和高發(fā)時(shí)段，預(yù)測(cè)高危犯罪區(qū)域，自動(dòng)劃分治安防范重要區(qū)域和重點(diǎn)時(shí)段，按需調(diào)整警力部署和打防重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)巡邏防控和集約化用警。[7]

(二)人工智能技術(shù)在刑事案件偵查中的應(yīng)用

隨著“大數(shù)據(jù)+人工智能”為要素的新型偵查模式不斷發(fā)展，人工智能正在對(duì)傳統(tǒng)偵查模式進(jìn)行著“智能化改造”。人工智能在視頻內(nèi)容的特征提取和內(nèi)容理解方面有著天然優(yōu)勢(shì)，如可對(duì)監(jiān)控畫(huà)面中的特殊目標(biāo)進(jìn)行智能化分析，提取可疑的關(guān)鍵信息點(diǎn)，生成結(jié)構(gòu)化的語(yǔ)義描述，從而實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的快速定位、查找和檢索。又如，在進(jìn)行痕跡鑒別時(shí)，人工智能技術(shù)能夠?qū)圹E進(jìn)行自動(dòng)識(shí)別，判定指紋、掌紋、牙齒甚至聲音，還能夠進(jìn)行槍彈痕跡鑒別、作案工具鑒別和輪胎等其他痕跡鑒別，以查證、揭露和證實(shí)罪犯。在進(jìn)行人員監(jiān)控時(shí)，借助智能人臉識(shí)別技術(shù)，可在機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、碼頭等重點(diǎn)場(chǎng)所對(duì)目標(biāo)人員進(jìn)行識(shí)別，提取人員性別、外飾、年齡段等特征信息，從而實(shí)現(xiàn)高危人員比對(duì)、以圖搜圖、語(yǔ)義搜索、實(shí)時(shí)布控等警務(wù)應(yīng)用。[5]111

(三)人工智能技術(shù)在治安防控中的應(yīng)用

當(dāng)前，我國(guó)各地正在大力推行智慧警務(wù)建設(shè)，以大數(shù)據(jù)智能應(yīng)用為核心的智慧治安防控機(jī)制已初具雛形。結(jié)合海量案件數(shù)據(jù)庫(kù)，人工智能技術(shù)能夠分析確定案件高發(fā)時(shí)段及高發(fā)地點(diǎn)，自動(dòng)根據(jù)時(shí)段劃分治安防范重點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)打防需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整警力部署，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)巡邏防控，提高用警效率。例如，在治安巡邏工作中，智能警用機(jī)器人可替代民警執(zhí)行安保、巡邏任務(wù)，在目前各地警力嚴(yán)重不足的情況下，能在一定程度上緩解和降低公安民警的勞動(dòng)強(qiáng)度及執(zhí)勤風(fēng)險(xiǎn)。目前，警用機(jī)器人已初步具備區(qū)域巡邏、人臉識(shí)別、多模態(tài)人機(jī)交互、警情識(shí)別等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)特定區(qū)域中的人員、車(chē)輛等信息要素的感知。此外，在對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所、快遞、加油站、汽車(chē)租賃等特種行業(yè)的管控中，通過(guò)人臉比對(duì)與實(shí)名登記相結(jié)合，人工智能技術(shù)能夠通過(guò)數(shù)據(jù)收集終端(如手機(jī)APP 或攝像頭)收集購(gòu)買(mǎi)管制刀具、租車(chē)等人員信息并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的智能運(yùn)算，若發(fā)現(xiàn)特定前科人員比對(duì)成功則產(chǎn)生預(yù)警信息并將其同步至公安機(jī)關(guān)，以智能預(yù)警系統(tǒng)的形式實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)特種行業(yè)的管控。[8]

四、人工智能技術(shù)警務(wù)應(yīng)用中值得反思的問(wèn)題

(一)人工智能警察的道德倫理問(wèn)題

如同基因編輯技術(shù)一樣，人工智能技術(shù)同樣面臨著道德倫理的擔(dān)憂和置疑。人工智能畢竟是“人”制造的，它由人類設(shè)計(jì)，它的程序編寫(xiě)與具體制造者的價(jià)值取向緊密關(guān)聯(lián)，從此意義上說(shuō)，絕對(duì)的“數(shù)據(jù)正義”或“算法正義”并不存在。例如，美國(guó)警察在執(zhí)法中對(duì)貧窮和有色人群的偏見(jiàn)和歧視早已聞名，因此，警務(wù)數(shù)據(jù)、代碼、算法等在機(jī)器警察制造階段就可能帶有種族歧視偏向已成為美國(guó)學(xué)者普遍關(guān)注的問(wèn)題。[9]在此背景下，如何確保警察部門(mén)在運(yùn)用人工智能技術(shù)時(shí)的價(jià)值取向正當(dāng)，“智能警察權(quán)”如何實(shí)現(xiàn)規(guī)制，智能執(zhí)法時(shí)如何真正做到中性理性而不帶偏見(jiàn)，避免警察權(quán)借助人工智能技術(shù)“恣意妄為”，則是人工智能嵌入警察權(quán)之前就必須深刻思考并妥善解決的問(wèn)題。

事實(shí)上，人的主體性問(wèn)題是哲學(xué)、法學(xué)等人文學(xué)科甚為關(guān)注的倫理問(wèn)題，它決定了社會(huì)治理的價(jià)值取向的正當(dāng)性。如果人工智能偏離了人本的價(jià)值取向，再高端的技術(shù)亦無(wú)助于人類追求幸福，甚至當(dāng)智能機(jī)器本身成為主體性存在時(shí)，人類的存在價(jià)值和所構(gòu)建的一系列文明制度都將失去意義。換言之，人工智能技術(shù)必須服從于人的價(jià)值追求才具備價(jià)值上的正當(dāng)性。設(shè)想一下，如果智能警察在執(zhí)法時(shí)忽視或隨意侵犯法律所保護(hù)的人權(quán)時(shí)，誰(shuí)能保護(hù)機(jī)器面前弱小的人類？為避免這種情況發(fā)生，在人工智能技術(shù)嵌入警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，警察所輸入的數(shù)據(jù)、代碼、算法要公開(kāi)透明，未來(lái)的智能機(jī)器警察所擁有的執(zhí)法權(quán)限、措施類型、方法程序等應(yīng)當(dāng)在技術(shù)條件和社會(huì)認(rèn)同都成熟的情況下方能實(shí)施。最為重要的是，其所有的權(quán)力都必須經(jīng)過(guò)人類通過(guò)的法律授予以確保人類的主體性價(jià)值得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

(二)人工智能警察的武器使用問(wèn)題

根據(jù)《人民警察使用警械和武器條例》第9 條規(guī)定，人民警察在15 種情形下可以使用武器。實(shí)踐中，機(jī)器警察協(xié)助人類警察以武力應(yīng)對(duì)犯罪分子的做法已被部分國(guó)家所采用。以目前的人工智能技術(shù)，機(jī)器警察使用武器(主要指槍支)的判斷能力并不低于人類，并且由于不受情緒影響，其判斷力甚至可能比人類更客觀。但需要警惕的是，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)機(jī)器警察進(jìn)行武器使用的深度學(xué)習(xí)？如果警察機(jī)關(guān)擁有這種編程的權(quán)力，那么是否需要法律的特別授權(quán)？如何保證寫(xiě)入程序的案例足夠正確或恰當(dāng)？若輸入的信息選擇不當(dāng)是否會(huì)導(dǎo)致機(jī)器警察分析和反應(yīng)失誤？機(jī)器警察啟動(dòng)武器使用的條件是否跟人類警察使用武器的條件一致？如何防范程序出錯(cuò)？出現(xiàn)錯(cuò)誤判斷時(shí)如何中止、矯正和救濟(jì)？如何防止程序受到黑客或犯罪分子攻擊？類似還有太多的問(wèn)題值得我們慎重考慮。因此，筆者相信在一定時(shí)期內(nèi)，機(jī)器警察對(duì)人類自主使用武器不會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橐坏C(jī)器掌握了自主意識(shí)，其完全可能反制人類，以無(wú)辜的人類作為攻擊目標(biāo)，那么電影《終結(jié)者》中所描述的末世景象就不再只是科幻想象。

雖然筆者不贊成機(jī)器警察擁有獨(dú)立的武器使用權(quán)，但其在輔助警察執(zhí)法時(shí)的優(yōu)勢(shì)還是確實(shí)存在的，因此也大可不必因噎廢食。例如，機(jī)器警察在處置持槍嚴(yán)重暴力犯罪或恐怖主義襲擊事件時(shí)，其強(qiáng)抗擊打性能有效避免人員傷亡。但為了規(guī)范其武器使用行為，避免警察權(quán)力的濫用，還是有必要明確機(jī)器警察使用武力的幾項(xiàng)基本原則：一是人類警察要掌握是否使用武器及使用至何種程度的最終決定權(quán)；二是以立法明確機(jī)器警察武器使用的法定標(biāo)準(zhǔn)(啟動(dòng)程序)；三是武器使用的決策和行動(dòng)過(guò)程要完整地記錄，以便事后評(píng)估；四是武器使用要遵循比例原則或最小使用武力原則。[9]94

(三)人工智能警察執(zhí)法責(zé)任歸屬問(wèn)題

如果機(jī)器警察的行為違反法律并侵害了公民權(quán)利，其法律責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？如何承擔(dān)？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要解決的是機(jī)器警察的法律資格(身份地位)問(wèn)題，即機(jī)器警察在法律上究竟是“人”還是“物”？亦或介于兩者之間的一種新型法律主體？在我國(guó)現(xiàn)有的民事、行政和刑事法律制度下，法律責(zé)任的主體統(tǒng)統(tǒng)指向“人”而非“物”，因此，機(jī)器警察在現(xiàn)有的法律格局下并不具備獨(dú)立的法律人格，故不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。那么，在法律制度發(fā)生重大改革前，誰(shuí)對(duì)機(jī)器警察的行為負(fù)責(zé)？依據(jù)《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》等法律規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，構(gòu)成犯罪的，由行為人自身承擔(dān)刑事責(zé)任，其所在國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任；構(gòu)成行政侵權(quán)的，法律責(zé)任由其所在行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。也就是說(shuō)，機(jī)器警察的行為侵犯公民權(quán)利的，公安機(jī)關(guān)是第一責(zé)任人；若具體操作機(jī)器警察的民警(無(wú)警察身份不應(yīng)具有操作權(quán))存在故意或重大過(guò)失的，需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，或被所在單位追究相應(yīng)責(zé)任。此外，若行為出錯(cuò)是由于設(shè)計(jì)、生產(chǎn)瑕疵所致，公安機(jī)關(guān)可以向設(shè)計(jì)單位、生產(chǎn)單位追責(zé)。[9]95

需要補(bǔ)充的是，雖然目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為機(jī)器警察應(yīng)當(dāng)定位為“物”而非“人”，但人工智能技術(shù)的飛躍很可能在不久的將來(lái)就會(huì)徹底顛覆人們對(duì)法律“主體”的認(rèn)知，倘若真的到了人和機(jī)器混同或合體的時(shí)代，那時(shí)的法律未必不會(huì)承認(rèn)機(jī)器的主體性。因此，人工智能主體的法律資格和責(zé)任歸屬問(wèn)題是一個(gè)歷史范疇，學(xué)者的任何分析和批判都只不過(guò)是在當(dāng)下的認(rèn)知能力范圍內(nèi)做的相對(duì)理性的實(shí)效性分析而已。

綜上，在科技網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代中，警務(wù)科技化是公安工作與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇。以人工智能技術(shù)為代表的現(xiàn)代機(jī)器承擔(dān)了大量原來(lái)由人類警察承擔(dān)的警務(wù)工作：記錄、識(shí)別、比對(duì)和辨別犯罪嫌疑人；運(yùn)算和預(yù)測(cè)犯罪行為；治安巡邏和交通管控，甚至直接對(duì)危險(xiǎn)分子使用武力等。但隨之而來(lái)的是對(duì)公民隱私權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至人類的主體性構(gòu)成的威脅。目前，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的技術(shù)偵查措施以及人工智能、大數(shù)據(jù)使用等無(wú)需司法機(jī)關(guān)審核，警察權(quán)在該領(lǐng)域幾乎無(wú)實(shí)質(zhì)有效的程序性約束。有學(xué)者指出，鑒于警察職能和權(quán)力的特殊性，人工智能技術(shù)與警察權(quán)的結(jié)合不應(yīng)采取商業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域智能設(shè)備使用那樣的“先試點(diǎn)、后規(guī)范”模式，也不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)自主決定。[9]95為此，國(guó)家立法應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，明確細(xì)化人工智能技術(shù)加持下的警察權(quán)的運(yùn)行規(guī)則和法律責(zé)任，以確保未來(lái)的“智能警察權(quán)”仍能沿著人本和法治的軌道前進(jìn)。