馮譯文

（江西師范大學(xué) 江西南昌 330022）

江西省行政訴訟檢察監(jiān)督的實(shí)證分析

行政訴訟案件審判的實(shí)證分析

在新法實(shí)施兩年后也就是2016年，審理行政訴訟案件數(shù)量大幅度上升，并于2017年后穩(wěn)定在11000件每年至13000件每年之間。

可以看出江西省在行政訴訟的數(shù)量上在短短的幾年間得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，2019年的行政訴訟數(shù)量甚至已經(jīng)達(dá)到了2016年的兩倍，雖然在2020年有所下降，但這種下降原因是多方面的，如受到疫情的影響整個(gè)司法體系的案件受理數(shù)量都有明顯的下降等等，因此這一數(shù)量總體來說足可以證明我國(guó)在行政訴訟改革上所取得的成效是極為顯著的。

另一方面縱向比較中法院受理的行政訴訟案件總數(shù)比例仍然很低，例如2020年江西省法院受理了訴訟591846起案件，行政訴訟案件只受理了10275起案件，占案件總數(shù)的1.74%。而出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的，一直以來我國(guó)的行政訴訟數(shù)量與比較較民事訴訟與刑事訴訟來說就極為明顯的偏低，很多民眾將行政訴訟視為不得已的選擇，存在明顯的畏懼心理，當(dāng)然我國(guó)的行政訴訟制度本身的效果也并不理想，多種原因?qū)е铝诉@一訴訟的適用比例并不高。

行政訴訟檢察監(jiān)督的實(shí)證分析

在2019年之前，江西省檢察院對(duì)民事及行政訴訟檢察監(jiān)督的工作開展實(shí)行合二為一。2016年提出民事行政抗訴73件，再審檢察建議50件 ；2017年對(duì)認(rèn)為確有錯(cuò)誤的民事行政生效裁判、調(diào)解書提出抗訴428件，提出再審檢察建議461件 ；2018年對(duì)民事行政訴訟案件監(jiān)督的案件總計(jì)2385件，其中提出抗訴69件，提出再審檢察建議65件，監(jiān)督意見563件；2019年單是行政訴訟監(jiān)督案件就多達(dá)500件，同比上升190.7% ；2020年受理各類行政檢察監(jiān)督案件537件，發(fā)出行政監(jiān)督檢察建議190件。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，就行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立出之前的民行監(jiān)督之后，與民事訴訟檢察監(jiān)督間的差距還是極大的，盡管在2019年出臺(tái)加強(qiáng)行政檢察工作16條指導(dǎo)意見后，行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立于民事訴訟檢察監(jiān)督后在案件數(shù)量及檢察建議數(shù)量上都有明顯提升，但數(shù)量差距還是成倍的。雖然行政訴訟監(jiān)督發(fā)出檢察建議的比例達(dá)到了44.6個(gè)百分比，但對(duì)行政訴訟的抗訴及再審建議為0。反觀民事訴訟監(jiān)督發(fā)出檢察建議的比例只有37.68%，但其中抗訴及再審建議的發(fā)出比例達(dá)到了23.14%。在行政訴訟中，由于我國(guó)長(zhǎng)期存在司法權(quán)受制于行政權(quán)的情況，因此法官在針對(duì)行政訴訟時(shí)往往缺乏底氣，不敢下判，不能下判，動(dòng)員撤訴，以實(shí)體判決方式結(jié)案的，往往占最終結(jié)案總數(shù)的近三分之一。而很大一部分案件中，行政訴訟中被告判敗訴的幾率，仍然存在高位運(yùn)行的情況。

江西省行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問題

行政訴訟檢察監(jiān)督案件數(shù)量少。江西省檢察院在報(bào)告中指出，2019年受理行政訴訟檢察監(jiān)督案件總數(shù)為500件，而同年省高院人民法院報(bào)告中看到，各級(jí)人民法院共受理行政訴訟案件12102件，行政訴訟案件申訴率僅為4.13%；2020年受理行政訴訟檢察監(jiān)督案件總數(shù)為537件，同年各級(jí)人民法院共受理行政訴訟案件10275件，行政訴訟案件提請(qǐng)檢察監(jiān)督比率僅為5.23%。

行政訴訟檢察監(jiān)督抗訴少，渠道狹窄。自2019年江西省人民檢察院將行政訴訟檢察監(jiān)督獨(dú)立部門執(zhí)行后可以清楚的看到，雖然發(fā)出檢察建議的數(shù)量達(dá)到了44.6%，但發(fā)出抗訴及再審建議的數(shù)量為0。在發(fā)出的檢察建議中，對(duì)于程序違規(guī)的檢察建議也幾乎以不接納告終。然而，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事和行政訴訟的法律監(jiān)督除了抗訴之外，別無其他實(shí)際有效的監(jiān)督手段，檢察建議或意見只是檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)層面的一項(xiàng)規(guī)定，沒有強(qiáng)制有力的法律作用力。

專業(yè)檢察人員緊缺。自2019年江西省人民檢察院實(shí)行將行政訴訟檢察部門獨(dú)立設(shè)置后，全部檢察人員數(shù)只有5人，平均每人每年需負(fù)責(zé)約100件檢察案件。同時(shí)，由于民行檢察分離剛剛實(shí)行，行政檢察人員大多也是從民行檢察中直接分離而出，在專業(yè)性培訓(xùn)方面可能存在不足，特別是行政訴訟無論在內(nèi)容上還是程序的運(yùn)用上都與民事訴訟存在較大的不同，民眾對(duì)于訴訟結(jié)果的預(yù)期也截然不同，因此其工作的重點(diǎn)也不同，現(xiàn)有的檢察監(jiān)督人員在這一方面工作能力有所欠缺。

行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問題

我國(guó)是一個(gè)擁有較大行政權(quán)力的國(guó)家，在法律意識(shí)不斷普及以及大規(guī)模長(zhǎng)期的城市建設(shè)規(guī)劃的大背景下，行政主體與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)端數(shù)量在增加，法院每年審理的行政案件越來越多，行政訴訟檢察監(jiān)督至關(guān)重要。但是，從上文對(duì)江西省檢察機(jī)關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督的數(shù)據(jù)粗略分析來看，這一重要的法律制度在相應(yīng)規(guī)范和具體實(shí)施方面存在一些問題。主要體現(xiàn)在下述幾個(gè)方面。

立法滯后、剛性不足

在我國(guó)的法律體系中，對(duì)于規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)方面卻存在法律空白。立法上不僅存在滯后的情況，且明顯的表現(xiàn)出剛性不足的缺點(diǎn)，具體來說：沒有關(guān)于監(jiān)督程序等的具體執(zhí)行規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督制度的權(quán)力依據(jù)主要來自于兩部法律，即《憲法》和《行政訴訟法》。但是，《憲法》第10條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是其法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，而沒有為其在特定領(lǐng)域行使法律監(jiān)督制定具體的制度。另外，《行政訴訟法》第10條只是籠統(tǒng)地規(guī)定，人民檢察院有權(quán)通過在審判監(jiān)督程序中提出抗訴來進(jìn)行監(jiān)督；司法解釋在監(jiān)督檢察方面作用極小，司法解釋的作用是使法律的原則規(guī)定具有可操作性并加強(qiáng)其適用性。但是，目前對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督的司法解釋沒有充分發(fā)揮其作用，直到今天，法、檢并未聯(lián)合對(duì)行政訴訟法律監(jiān)督做出司法解釋，對(duì)行政訴訟法律監(jiān)督的范圍、程序、方式、權(quán)利和義務(wù)的理解自然存在不同，因此在實(shí)踐中必然因理解不同造成矛盾；設(shè)置的監(jiān)督范圍狹窄，根據(jù)《行政訴訟法》第10條，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)。理論上來說檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中可行使的法律監(jiān)督范圍極廣，但由于這涉及所有“訴訟”活動(dòng)，這意味著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的監(jiān)督超出了法院審判裁決結(jié)果的范圍，應(yīng)涵蓋行政訴訟的提起、法院審理程序、抗訴、執(zhí)行等的所有環(huán)節(jié)。然而，根據(jù)《行政訴訟法》的分級(jí)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的法律監(jiān)督只限于經(jīng)證明是錯(cuò)誤的、且具有法律效力的判決和裁定。也就是說，檢察機(jī)關(guān)只有事后監(jiān)督權(quán)，不僅在立案、庭審這些前期、中期訴訟活動(dòng)方面沒有監(jiān)督權(quán)，此外，尚未具有法律效力的一審判決和裁定不能及時(shí)監(jiān)督，由于檢察機(jī)關(guān)也沒有二審程序抗訴權(quán)也不能及時(shí)監(jiān)督。雖然最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，對(duì)檢察建議的監(jiān)督方式進(jìn)行了增加，但根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》，法律狹義解釋只明確認(rèn)可了行政抗訴。由于沒有關(guān)于檢察建議效力解釋說明的明確法律規(guī)定，檢察院對(duì)檢察建議的結(jié)論性意見提及"酌情執(zhí)行"而不是"除正當(dāng)理由外應(yīng)當(dāng)執(zhí)行"。這促使檢察機(jī)關(guān)檢察建議的發(fā)出雖然增多，但法院的回復(fù)性較為隨意，且對(duì)檢察建議的采納度偏低。

思想意識(shí)存在偏差

在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人向檢察院提起申訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)可依照現(xiàn)行法律規(guī)定開展檢察建議、抗訴及再審建議及監(jiān)督調(diào)查權(quán)等各種途徑的前提。所以，當(dāng)事方對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督制度的了解和支持直接關(guān)系到該制度的有效實(shí)施。筆者在江西省人民檢察院實(shí)習(xí)期間進(jìn)行的研究表明，很大一部分行政訴訟當(dāng)事人不了解檢察機(jī)關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督制度。在大多數(shù)情況下，當(dāng)事人對(duì)判決有不服的，都會(huì)選擇直接向法院提起上訴。上訴無法得到支持的，有些當(dāng)事人試圖通過在原審法院或上級(jí)法院、在檢察院門口靜坐、拉橫幅或通過信訪局的不斷上訪來尋求解決辦法。

任何工作是否成功都與它所受重視的程度有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以公訴部門為臉面，以自偵部門為拳頭。因?yàn)楣V部門的業(yè)務(wù)更能夠爭(zhēng)優(yōu)爭(zhēng)先，而且調(diào)查案件所涉金額有一小部分也可增加單位的支配收入，所以將注意力集中于公訴為核心的刑事檢察部門和反腐自偵部門。從檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告中對(duì)刑事訴訟、民事訴訟的相關(guān)數(shù)據(jù)的大篇幅和寥寥數(shù)語的行政訴訟檢察監(jiān)督工作的比較中，不難看出行政訴訟檢察監(jiān)督工作并不是檢察機(jī)關(guān)工作的核心。

檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督主要是對(duì)法院已經(jīng)作出且生效的判決和裁定進(jìn)行的，然而一些法官會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟法律監(jiān)督存在偏見：把檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督看作檢察權(quán)對(duì)其司法權(quán)力的侵犯；認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督是檢察權(quán)對(duì)訴訟法理的一種違背；審判機(jī)關(guān)的這種意識(shí)上的偏差對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政訴訟法律監(jiān)督的效果有極大的負(fù)面影響。

外部協(xié)調(diào)制度尚未建立

第一，法院對(duì)檢察監(jiān)督的配合度不高。根據(jù)現(xiàn)行法律，行政訴訟法律監(jiān)督的主要對(duì)象是審判機(jī)關(guān)做出的判決或司法裁定,檢察機(jī)關(guān)要行使對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督權(quán)利就需要得到法院方面的支持與合作。但問題在于人民法院的所謂的行政訴訟，也只能審查這一行政訴訟過程當(dāng)中是否有極為明顯的、顯而易見的錯(cuò)誤，可以予以追究，而并不審查這一行政訴訟究竟涉及到了哪些行政相對(duì)人的利益或是否有背后不合理的抽象行政行為的存在。且法院沒有法定義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交裁判文書，所以，檢察機(jī)關(guān)幾乎沒有任何可能性主動(dòng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索；第二，在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作缺乏充分的合作搭檔，行政部門對(duì)此幾乎袖手旁觀，因?yàn)樾姓块T認(rèn)為前者的行政訴訟檢察監(jiān)督工作與其職責(zé)不相關(guān)。所以對(duì)待檢察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的態(tài)度有些消極，配合度也不高。

從我國(guó)當(dāng)前的《行政訴訟法》來看，行政訴訟的審查對(duì)象主要是具體行政行為，而非抽象行政行為。且對(duì)于具體行政行為必須是按照基本事實(shí)或不按照基本規(guī)定要求去辦理的行政行為，才可以據(jù)進(jìn)次此行訴訟。但任意一個(gè)行政行為的作出背后都必然涉及到多個(gè)規(guī)則與環(huán)節(jié)，包含了諸多抽象性的行政行為，而非單純的工作人員意思表示，也非其所屬行政機(jī)關(guān)的集體決策。因此在行政權(quán)力運(yùn)行的過程當(dāng)中，一旦涉及到責(zé)任的承擔(dān)，決策的個(gè)體，除非發(fā)現(xiàn)極為明顯的瀆職腐敗情況，否則很難進(jìn)行追究。更無法據(jù)此來對(duì)行政行為的推理、認(rèn)定、依據(jù)、結(jié)論錯(cuò)誤等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行討論，法院只能對(duì)其過程是否違法做出判定。特別是因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)有行政案件存在主體復(fù)雜、體系龐大、領(lǐng)域廣泛而專業(yè)的問題，加上現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)在規(guī)劃上存在不夠完善之處，因此很多行政訴訟案件中都確實(shí)存在行政機(jī)關(guān)的作為不當(dāng)或本身存在抽象行政行為設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)膯栴}。因此絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)針對(duì)檢察院的監(jiān)督并不希望事情最終的責(zé)任被判定在自己身上，因此往往并不愿意積極配合調(diào)查。

行政對(duì)司法的制約與影響重大。從我國(guó)現(xiàn)有的管理體制來說，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的制約是一個(gè)極為客觀的事實(shí)，由于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍很廣，其中的財(cái)政、人事管理機(jī)關(guān)自然會(huì)與檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的聯(lián)系，不可避免會(huì)造成一些隱性影響。關(guān)于經(jīng)費(fèi)管理，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)缺少實(shí)際的稅費(fèi)收入來源,其日常的全部經(jīng)費(fèi),包括各類辦公用品、辦案以及相關(guān)設(shè)施的維修費(fèi)用都依靠同級(jí)別人民政府的財(cái)政撥款。同時(shí)因?yàn)槿狈?yán)格的預(yù)算制度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)的限制不明確，同級(jí)地方政府的相應(yīng)財(cái)政當(dāng)局在是否批準(zhǔn)檢察官的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)方面擁有更大的酌處權(quán)。

另一方面是對(duì)人事管理的限制。在人事管理方面，盡管委任檢察官的合法渠道是建立在《檢察官法》的法律規(guī)定上的，但如果將其與《公務(wù)員法》進(jìn)行比較時(shí)，則會(huì)發(fā)現(xiàn),檢察官與國(guó)家公職人員在薪酬待遇、職級(jí)晉升、獎(jiǎng)懲措施、培訓(xùn)等方面都基本一致,檢察官與一般公務(wù)員在本質(zhì)上實(shí)行的都是一種干部職務(wù)系列的等級(jí)制度,檢察官制度實(shí)際上屬于地方政府人事制度的一部分。根據(jù)上述觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)的人事變動(dòng)受到地方政府的人事部門的管轄和制約,還要接受地方政府對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人事的領(lǐng)導(dǎo)意志和命令，缺乏實(shí)質(zhì)意義上的獨(dú)立性,行政機(jī)關(guān)就有了在某種程度上干預(yù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的能力。

對(duì)行政訴訟的檢察監(jiān)督在我國(guó)實(shí)施起步較晚，不如對(duì)刑事和民事訴訟的監(jiān)督那么有效和成熟，無論是在法律研究、立法標(biāo)準(zhǔn)還是司法實(shí)踐方面都存在薄弱環(huán)節(jié)。需要關(guān)注的是，除了本文概述的問題外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在一些問題，如需要改進(jìn)的內(nèi)部評(píng)估機(jī)制，以及問責(zé)權(quán)利不足。關(guān)于外部因素，執(zhí)行方面仍然存在困難，現(xiàn)有法律法規(guī)沒有得到認(rèn)真執(zhí)行等。在這方面，為了真正捍衛(wèi)國(guó)家社會(huì)的普遍利益和人民的合法利益，今后必須繼續(xù)進(jìn)行研究，不斷改進(jìn)，鞏固在行政訴訟檢察監(jiān)督方面取得的進(jìn)展，提高司法的可信度。