李國祥

鄉(xiāng)村建設(shè)需要?jiǎng)佑霉操Y源，全國各地村情及農(nóng)民需求差異大，要確保鄉(xiāng)村建設(shè)取得實(shí)效，讓農(nóng)民有更多獲得感、幸福感和安全感，構(gòu)建一個(gè)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制至關(guān)重要

2021年中央一號(hào)文件對(duì)大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)作出了全面部署，提出要加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作、加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)等重點(diǎn)工作的具體意見。考慮鄉(xiāng)村建設(shè)需要?jiǎng)佑霉操Y源，全國各地村情及農(nóng)民需求差異大，要確保鄉(xiāng)村建設(shè)取得實(shí)效，讓農(nóng)民有更多獲得感、幸福感和安全感，構(gòu)建一個(gè)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制至關(guān)重要。

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)以分配公共資源投入建設(shè)為主導(dǎo)

習(xí)近平總書記在2020年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、村莊布局及其建設(shè)指導(dǎo)。

鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)是分配投入公共資源促進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化差距縮小。自從中央確立把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重以來，中央一直堅(jiān)持這一重大原則，分配公共資源投入到鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化上。公共資源投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全國建制村全部通了硬化路，農(nóng)村電網(wǎng)經(jīng)過了多輪改造，農(nóng)村安全飲水全部得到保障。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高，農(nóng)民獲得感最強(qiáng)，滿意度最高。

健全公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)保障對(duì)脫貧攻堅(jiān)全面勝利有重要價(jià)值。經(jīng)普查，所有貧困人口都能夠享受義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和安全住房保障。黨的十八大以來，我國把現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧和解決區(qū)域性整體貧困作為全面建成小康社會(huì)底線目標(biāo)，加大財(cái)政等公共資源投入，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，社會(huì)事業(yè)長足進(jìn)步，行路難、吃水難、用電難、通信難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題得到歷史性解決。

自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國已經(jīng)開展了農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)3年行動(dòng)，幾千萬農(nóng)戶廁所得到改造，農(nóng)民用上衛(wèi)生廁所。農(nóng)村人居環(huán)境整治遏止了農(nóng)村生活環(huán)境惡化的勢頭，讓越來越多的農(nóng)民生活在美麗衛(wèi)生的環(huán)境中。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，還要分配公共資源投入到村莊布局、規(guī)劃、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè)上。

以公共資源投入為主體或者主導(dǎo)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，主要原因是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)多數(shù)屬于公益性的，且投資規(guī)模龐大，不適宜私人投資。若放任私人為了追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)到鄉(xiāng)村投資，不僅無法解決動(dòng)力不足難題，而且還極有可能造成私人對(duì)鄉(xiāng)村控制的風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)搖農(nóng)村集體所有制和黨在農(nóng)村的基礎(chǔ)，損害農(nóng)民權(quán)益，對(duì)此國家法律和農(nóng)村深化改革方案都有規(guī)范和約束。除此之外，由公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)，也是考慮到農(nóng)民建設(shè)能力的約束。對(duì)全國絕大部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)的農(nóng)民來說，自身投資能力十分有限，鄉(xiāng)村建設(shè)需要投入的資金、人力和必要的建設(shè)用地供給保障，都超越了大多數(shù)農(nóng)民自身的能力。如果沒有公共資源投入，即使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重很多，鄉(xiāng)村建設(shè)也難以取得顯著的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距也只能是空談。分配公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)，更是我們黨堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的體現(xiàn)。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村擁有雄厚的資金實(shí)力，也有人才支撐，基層組織可以開展村莊規(guī)劃，也可能通過市場力量推進(jìn)住房及其人居環(huán)境建設(shè)，甚至還可以自建一些公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供較高水平的村級(jí)公共服務(wù)，這是值得鼓勵(lì)的，更是需要調(diào)動(dòng)這類具有能力和條件的基層組織的積極性，鼓勵(lì)他們主要依靠自身資源率先開展鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐探索，為其他地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)提供借鑒和示范。

中西部地區(qū)鄉(xiāng)村多數(shù)是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，還有很多是剛脫貧的地區(qū)，雖然其建設(shè)用地供給不像東部地區(qū)那樣約束強(qiáng)，但其經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常有限，建設(shè)人才也比較缺乏，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)難度更大，更需要上級(jí)尤其是中央級(jí)公共資源投入，也需要社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶力量支持。2021年中央一號(hào)文件對(duì)接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興提出明確意見，如要求在西部地區(qū)脫貧縣中確定一批國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣集中支持。支持脫貧縣鄉(xiāng)村振興，除產(chǎn)業(yè)升級(jí)和就業(yè)幫扶外，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境和村莊布局等鄉(xiāng)村建設(shè)。

推進(jìn)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)成敗會(huì)產(chǎn)生決定性影響

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的一個(gè)難點(diǎn)在于公共資源如何使用的問題。鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容及其工程等主要發(fā)生在鄉(xiāng)村，建設(shè)的最終目的也是為了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共享現(xiàn)代文明，而公共資源往往來源于鄉(xiāng)村外的上級(jí)或者非市場外的其他地區(qū)，特別是中西部地區(qū)基本上要靠外部注入有效資源。是由上級(jí)或者外部決定公共資源分配和使用，還是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民決定公共資源分配和使用？問題提出來，一般都會(huì)回答應(yīng)該將二者結(jié)合起來，但是在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，往往都是由資源提供者決定資源的使用。

以上級(jí)財(cái)政投入為主體或者主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)，和其他公共工程類似，一般都是頂層設(shè)計(jì)出相關(guān)項(xiàng)目，然后爭取到預(yù)算，或者先爭取到預(yù)算，再設(shè)計(jì)出相關(guān)項(xiàng)目。一旦爭取到資金，無論是事前撥付，還是以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式撥付，都會(huì)按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)。達(dá)到一定資金規(guī)模的項(xiàng)目都需要向社會(huì)公開招標(biāo)，而由財(cái)政預(yù)算推進(jìn)的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民實(shí)際上很少有機(jī)會(huì)能夠參與。這種鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制屬于自上向下的推進(jìn)機(jī)制。

毫無疑問，自上而下推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，財(cái)政績效一定會(huì)得到保障。但是，財(cái)政績效不等于農(nóng)民獲得感。上級(jí)財(cái)政在中西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了現(xiàn)代化校舍，但由于師資力量不足，教學(xué)質(zhì)量得不到保證，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿將子女送到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)。一些地方按照農(nóng)村廁所標(biāo)準(zhǔn)化幫農(nóng)民改造了廁所，但由于廁所設(shè)計(jì)和樣式選擇農(nóng)民無法參與，加上可能污水排放沒有配套，結(jié)果是廁所改造了但農(nóng)民用不上，成了累贅的擺設(shè)。這些現(xiàn)象雖然并不普遍，但反映了鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制這個(gè)根本性問題。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，自上而下推進(jìn)或者由外力推進(jìn)的農(nóng)村發(fā)展基本上都沒有成功。20世紀(jì)50年代，一些國際機(jī)構(gòu)、發(fā)達(dá)國家和社會(huì)組織就投入資源開始了鄉(xiāng)村發(fā)展道路的探索?？傮w上大致有兩條基本路徑：一是重在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；二是重在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。比較而言，亞洲和拉丁美洲在鄉(xiāng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本是成功的，而非洲和其他地區(qū)探索的鄉(xiāng)村建設(shè)基本都失敗了。到20世紀(jì)60年代末，靠外部援助的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和激活鄉(xiāng)村的實(shí)踐探索基本放棄，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民社會(huì)福利并沒有得到明顯改善。福特基金會(huì)和世界銀行于20世紀(jì)70年代早期探索的全面農(nóng)村發(fā)展模式，核心是將提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與滿足農(nóng)民基本需要有機(jī)統(tǒng)一起來，推進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，在推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)的同時(shí)，還發(fā)展農(nóng)民合作組織，提高鄉(xiāng)村組織動(dòng)員配置當(dāng)?shù)刭Y源能力；或者在農(nóng)村提高農(nóng)民健康水平，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度建設(shè)。但是，到20世紀(jì)80年代，農(nóng)村全面發(fā)展模式的探索幾乎銷聲匿跡，主要原因是這種模式缺乏可持續(xù)性，它是自上而下推進(jìn)的，運(yùn)作成本高，面臨很大的協(xié)作難題，對(duì)管理的要求很高，而且對(duì)富人更加有利。

在我國，以實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為主抓手加快農(nóng)村現(xiàn)代化，難度不小，對(duì)此要有思想準(zhǔn)備。我國地域廣闊，各地鄉(xiāng)村差異較大，制約農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的因素極其復(fù)雜。即使是同一個(gè)地方，不同農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容及其迫切性的認(rèn)識(shí)差異也很大。鄉(xiāng)村建設(shè)的投入、建設(shè)和受益主體往往又是分離的，這就決定了必須構(gòu)建一個(gè)有效的推進(jìn)機(jī)制，將配置的公共資源、動(dòng)員的社會(huì)資源因地制宜組合優(yōu)化好，切實(shí)推進(jìn)，才能確保取得實(shí)效。

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)最終要讓廣大農(nóng)民有更多獲得感

從分配公共資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)成效考察，不僅要看出臺(tái)了什么文件、投入了多少資源、建設(shè)了多少工程、提升了怎樣的基本公共服務(wù)、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè)了多少村莊村落，而且要看農(nóng)民有多少實(shí)實(shí)在在的獲得感，鄉(xiāng)村自我發(fā)展條件有多少改善以及內(nèi)生發(fā)展能力提高了多少。這就要求在大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)時(shí)必須加快構(gòu)建有效的推進(jìn)機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)制度供給、方案設(shè)計(jì)、資源分配和使用、項(xiàng)目實(shí)施等一系列活動(dòng)形成規(guī)范高效秩序并構(gòu)建有效動(dòng)力機(jī)制。

構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，必須全面準(zhǔn)確把握實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的真正目的。2021年中央一號(hào)文件發(fā)布后，社會(huì)上有很多解讀。有人認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的目的就是加快農(nóng)村現(xiàn)代化。這一解讀表面看起來似乎沒有什么問題，但是究其農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)涵，分歧就很大了。有人認(rèn)為農(nóng)村現(xiàn)代化就是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和國際化，甚至有人認(rèn)為鄉(xiāng)村建設(shè)就是要在農(nóng)村建高樓大廈。作為學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，把農(nóng)村現(xiàn)代化等同于農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以討論，但實(shí)際上，不必把農(nóng)村現(xiàn)代化理解得過分復(fù)雜。農(nóng)村現(xiàn)代化的過程就是逐步解決好“三農(nóng)”問題的過程，就是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的過程。農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，就是城鄉(xiāng)差距的基本消除。

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興要持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共享發(fā)展成果，在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)、趕上來；加快農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，要促進(jìn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

分配公共資源，無論是投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、整治農(nóng)村人居環(huán)境，還是村莊布局規(guī)劃、保護(hù)和促進(jìn)建設(shè)，首要目的是讓農(nóng)民過上現(xiàn)代美滿生活，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展能力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村自我發(fā)展條件較好，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力較足，鄉(xiāng)村布局基本成熟，村莊建設(shè)普遍走向城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建，著力點(diǎn)一般可放在基層組織主觀能動(dòng)性發(fā)揮上和積極性調(diào)動(dòng)上。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)主要靠上級(jí)和外來資金，動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建的著力點(diǎn)通常應(yīng)放在公共服務(wù)改善上，由政府相關(guān)部門為鄉(xiāng)村建設(shè)提供設(shè)計(jì)并組織實(shí)施，但在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)過程中要多聽取廣大農(nóng)民和基層組織意見，為農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村，建成的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村要能更好地滿足農(nóng)民需要。這里特別需要注意的是，中西部地區(qū)很多地方政府往往會(huì)讓專業(yè)化的規(guī)劃機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)村莊進(jìn)行布局和規(guī)劃，看上去規(guī)劃水平很高，實(shí)施后的結(jié)果極有可能嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要。