文│張黎鑫（山東省日照市畜牧獸醫(yī)管理服務中心）

我國畜牧業(yè)的快速發(fā)展推動了農村經(jīng)濟發(fā)展，增加了農民收入，更保障了城鄉(xiāng)肉蛋奶等畜產品的供應，但隨之而來的畜禽糞污處理問題成了制約畜牧業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。

畜牧業(yè)是民生產業(yè)，從業(yè)人員多，布局分散且偏遠，所以監(jiān)督指導成本高。目前，多地還是以政府部門為主體，以強制性的行政手段和法律手段為主要措施，開展的主要工作有畜禽養(yǎng)殖污染的專項整治或集中整治，加強對養(yǎng)殖場戶的網(wǎng)格化監(jiān)管等。

各級政府部門在整治和監(jiān)管工作中投入了大量的人力和物力，但存在治標不治本現(xiàn)象，部分養(yǎng)殖場戶對糞污進行偷排直排的行為于整改和處罰后仍有發(fā)生。筆者結合工作實踐和實地調研，分析探討政府部門、養(yǎng)殖場戶、種植戶、畜禽糞污處理中心等主體面對的難點問題，并提出十條建設性意見和具體措施，以為各地建立健全畜禽糞污資源化利用的長效體制機制提供參考。

一、畜禽糞污資源化利用鏈條各主體分析

1.政府部門。畜禽養(yǎng)殖污染治理工作主要由農業(yè)農村部門、生態(tài)環(huán)境部門和屬地政府開展。以山東省為例，根據(jù)《關于明晰縣鄉(xiāng)職責規(guī)范屬地管理的若干意見（試行）》，縣級農業(yè)農村部門負責畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用與治理，監(jiān)督指導養(yǎng)殖場戶配套建設糞污處理設施并保持正常運行?？h級生態(tài)環(huán)境部門負責畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，對在從事畜禽養(yǎng)殖活動或畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理活動中造成環(huán)境污染的行為依法予以處罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對轄區(qū)內畜禽養(yǎng)殖污染排放情況進行全面排查，并做好記錄，發(fā)現(xiàn)未采取措施亂排亂放等違法違規(guī)行為及時勸告制止，并按約定時限上報相關部門處理，配合做好執(zhí)法相關工作。

近年來，農業(yè)農村（畜牧）部門在實際工作中履行職責，大力推動規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞污資源化利用設施配套建設，山東省規(guī)模養(yǎng)殖場配建率達100%。但對規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖因無法律文件具體要求，配建工作只能逐步加以規(guī)范。生態(tài)環(huán)境部門更多將工作精力放在工業(yè)污染監(jiān)管上，面對點多面廣、分布分散隱蔽的畜禽養(yǎng)殖場戶，客觀上執(zhí)法力量不足，執(zhí)行成本較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖對轄區(qū)內養(yǎng)殖污染承擔屬地責任，但受編制限制、人力物力等因素，難以長期開展有效的巡查和監(jiān)管。

2.養(yǎng)殖主體。近年來，一些畜牧業(yè)上下游等工商資本進入養(yǎng)殖業(yè)，其投資建設了較大規(guī)模的養(yǎng)殖場。這些大規(guī)模的養(yǎng)殖場，因資金相對充裕，且具備專業(yè)人員和技術，所以在設計建造、養(yǎng)殖和環(huán)保設施技術配套方面標準較高，畜禽糞污處理能力較強。但大多數(shù)養(yǎng)殖主體規(guī)模較小，投資較少。規(guī)模以下養(yǎng)殖場戶普遍年齡偏大、文化水平較低，在建設幾間簡易的房屋或棚舍后就進行養(yǎng)殖，且畜禽養(yǎng)殖只是很多在家務農人員用于增收的副業(yè)之一。由于市場行情起伏較大，小規(guī)模養(yǎng)殖技術水平落后，養(yǎng)殖利潤普遍不高，甚至存在虧損的風險，導致養(yǎng)殖主體開展養(yǎng)殖時不愿投入資金建設相應設施。

養(yǎng)殖場戶在建設糞污收儲設施后，產生的畜禽糞污大多經(jīng)簡單堆存發(fā)酵后直接還田，這些糞肥在作物有施肥需求的季節(jié)能就地消納，但過了追肥季節(jié)，產生的過剩糞污就容易無處堆放或造成外溢。隨著環(huán)境監(jiān)管日益嚴格，因糞污外溢或露天堆放造成污染的養(yǎng)殖場，有的被群眾舉報或被政府部門查處，個別養(yǎng)殖場甚至被關停和禁養(yǎng)。糞污無處消納的問題成為畜禽養(yǎng)殖的潛在風險，所以被舉報、被處罰和被關停的擔憂一直困擾著小規(guī)模養(yǎng)殖場戶，造成其不能安心進行生產，不敢增加投入、擴大規(guī)模。

3.種植主體。養(yǎng)殖場戶多使用自有土地或附近農戶的土地進行消納糞污，而養(yǎng)殖規(guī)模越大，自有土地一般占比越小，畜禽糞污通過市場化交易的方式向外轉移，由周邊種植戶以糞肥的形式進行還田。種植主體在基于種養(yǎng)結合的養(yǎng)殖糞污資源化利用過程中，扮演著越來越重要的角色。根據(jù)實地調研，多數(shù)種植戶認可糞肥還田，認為糞肥和化肥配合使用，能夠避免長年施用化肥導致的土壤板結和肥效下降。但相對化肥，糞肥的體積大，處理運輸不便，施用過程繁瑣。一些茶葉、蔬菜、水果、花卉等種植基地對糞肥的施用需求較大，有較高的購買意愿。

4.第三方主體。2017年，國家發(fā)改委、原農業(yè)部印發(fā)了《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進項目工作方案（2018—2020年）》，提出自2018年起整合、優(yōu)化相關中央投資專項，重點支持200個以上畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用基礎設施建設。為解決種養(yǎng)分離帶來的糞污不能及時消納問題，一些地方政府利用整縣推進項目，采取PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）等模式培育了第三方糞污收集處理中心和機構，收集養(yǎng)殖場戶的畜禽糞污，加工制作成為糞肥、沼肥、商品有機肥等產品銷售給種植主體，搭建了連接種養(yǎng)主體的橋梁，推動了畜禽糞污區(qū)域性治理。在實際工作中，大部分地區(qū)采取的是處理單位體積畜禽糞污，費用由財政補助一部分后，養(yǎng)殖主體、種植主體再承擔剩余部分。由于糞污處理和運輸?shù)某杀据^高，加上種植主體對購買的肥料能否達到其預期施用效果還心存疑慮，銷售渠道不暢，一些第三方收集處理中心還處于虧損或勉強運營狀態(tài)，一旦財政項目到期，將難以獨自運營。

二、十招組合拳打通畜禽糞污資源化利用全鏈條

1.“劃”，合理規(guī)劃養(yǎng)殖布局，科學匹配畜禽總量。畜牧業(yè)結構要與環(huán)境承載力相適應，畜牧業(yè)要和種植業(yè)規(guī)模和布局相匹配。根據(jù)原環(huán)保部、原農業(yè)部《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術指南》《畜禽糞污土地承載力測算技術指南》，結合當?shù)匦笄菁S污收集處理方式、種植業(yè)布局、土壤肥力、作物主要類型和產量、糞肥施用比例等開展調研，測算了當?shù)氐男笄菁S污土地承載力，合理劃定了禁養(yǎng)區(qū)和制定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

2.“摸”，開展全覆蓋摸排，逐場逐戶摸清現(xiàn)有養(yǎng)殖底數(shù)。以區(qū)縣為單位，深入養(yǎng)殖場戶，清點核查并登記造冊，重點摸清養(yǎng)殖規(guī)模種類、有無排污口、糞污收集處理設施配建情況、地理位置坐標等信息，為后續(xù)的宣傳、配建、巡查和監(jiān)管工作打好基礎。

3.“宣”，宣傳環(huán)境保護法律法規(guī)，開展畜禽糞污資源化利用技術培訓。加強《畜牧法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)和國家、省、市制定的相關政策宣傳，利用橫幅、宣傳車、微信等多種形式開展正面宣傳和反面警示，使養(yǎng)殖場戶明確環(huán)境保護主體責任、從事畜禽養(yǎng)殖應取得的相關許可以及造成環(huán)境污染應負的法律責任。全面開展技術培訓和進場入戶宣傳指導，幫助養(yǎng)殖場戶采取切合實際的糞污收集利用技術。

4.“建”，分類指導養(yǎng)殖場戶配套建設相應的糞污利用設施。參照原農業(yè)部《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場糞污資源化利用設施建設規(guī)范》，鼓勵有條件的較大規(guī)模養(yǎng)殖場通過生產沼氣、商品有機肥、墊料、基質等方式處理畜禽糞污。同時，要立足實際，在保證畜禽糞污全量收集利用的前提下，合理降低建設成本，指導較小規(guī)模養(yǎng)殖場和規(guī)模以下養(yǎng)殖戶配套建設雨污分流、儲糞棚、污水池等糞污資源化利用設施。一是實行雨污分流，污水管道采用溝墻磚混、上部鋪設水泥蓋板或鋪設PVC管道等方式建設暗溝，不得明溝布設，外排污水。二是配建符合防滲、防雨、防溢流要求的儲糞棚和污水池，儲存的糞污經(jīng)過不少于2個月發(fā)酵還田利用。按照設計存欄量，1頭生豬儲糞棚存儲容積不小于0.12立方米，污水池存儲容積不小于0.6立方米。糞污暫存池（棚）根據(jù)暫存最長時間計算，其他畜禽按照一定比例折合。三是推廣生物除臭技術，養(yǎng)殖區(qū)內定期噴灑生物除臭劑，避免異味擾民問題。

5.“查”，依法嚴查嚴懲糞污外排現(xiàn)象。依據(jù)摸排情況，并結合配建工作，封堵排污口，禁止外排、直排行為。加強執(zhí)法力度，保持打擊畜禽糞污外排行為的高壓態(tài)勢，對有直排現(xiàn)象的養(yǎng)殖場戶限期整改，逾期不整改和整改不到位的堅決依法嚴查嚴懲，并通報宣傳環(huán)保行政處罰的典型案例，倒逼養(yǎng)殖場戶落實環(huán)境保護主體責任。

6.“包”，開展四級包聯(lián)，確保配建、整改成效。在工作推進初期，整合各級各部門工作力量，開展畜禽糞污治理攻堅。進村入戶、逐家逐戶對養(yǎng)殖場戶開展全覆蓋指導、評估和督查，合格一個銷號一個，確保配建設施、整改措施落實到位，杜絕違法直排現(xiàn)象。工作進入常態(tài)化后，開展市、縣、鄉(xiāng)、村4級包聯(lián)，對養(yǎng)殖場戶實行網(wǎng)格化管理，定期開展巡查、抽查，同時引導村民將規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為納入村規(guī)民約，營造美麗鄉(xiāng)村建設和環(huán)境保護的良好氛圍。

7.“運”，鼓勵社會資本投資組建第三方糞污處理中心和糞污收運企業(yè)，構建糞污收集處理網(wǎng)絡。按照政府支持、企業(yè)主體、市場化運作的思路，根據(jù)養(yǎng)殖場及周邊耕地分布特征，及糞污產生量、收集頻率等因素，選擇交通便捷處籌建區(qū)域糞污處理中心，收集周邊畜禽糞污，通過制作沼氣、生產有機肥等方式集中處理。同時采用政府采取購買服務或給予補貼的方式，組建糞污收集企業(yè)，構建收運網(wǎng)絡，對區(qū)域內不能自行消納處理糞污的養(yǎng)殖場戶實行統(tǒng)一收集，集中處理。評估糞污處理和企業(yè)運行成本，合理設置政府前期補貼、養(yǎng)殖主體及種植主體付費、收集處理企業(yè)收費的合理比例，建立糞污收運利用付費機制，使收運處理企業(yè)為養(yǎng)殖主體、種植主體做好服務的同時得以持續(xù)運營。

8.“用”，推廣糞源有機肥替代施用。糞肥的還田利用主要有三種形式，一是傳統(tǒng)堆肥還田或墊料還田，二是工廠化高溫堆肥還田，三是沼液等液體肥料還田。要結合實際，因地制宜，分類開展推廣使用。傳統(tǒng)堆肥和墊料發(fā)酵對設施設備要求較低，適用于中小養(yǎng)殖場戶周邊農田作物的還田利用，但存在占地面積大、周期長、異味較大等缺點。工廠化高溫堆肥發(fā)酵時間短、能殺滅病原菌，但生產及運輸成本較高，適合近距離還田利用。例如，山東省日照市嵐山區(qū)，一是推廣墊料發(fā)酵還田技術，發(fā)展發(fā)酵床生態(tài)養(yǎng)殖場372家，發(fā)酵床面積4.52萬平方米；二是在嵐山區(qū)農業(yè)種植基地建設公用田間儲糞池1.5萬立方米，田間儲糞池由種植基地負責日常維護及糞污利用，并為周邊農戶免費提供服務；三是養(yǎng)殖場戶不能自行利用的畜禽糞污按照每立方15元付費，由3家糞污收運企業(yè)和2處區(qū)域糞污處理中心收運并高溫發(fā)酵處理后還田；四是建設液體糞污還田管網(wǎng)，依托日照鮮純生態(tài)牧業(yè)有限公司，建設管網(wǎng)還田面積3000余畝。

9.“補”，對糞污資源化利用關鍵環(huán)節(jié)給予適當補貼。畜禽糞污治理需要政府采取復合型的政策措施，既有登記備案、環(huán)評許可、排污許可、污染處罰等限制性政策，也要有先建后補、貸款貼息、財稅支持等激勵性政策。在財政補貼方面，應對糞污資源化利用涉及的養(yǎng)殖、種植及第三方主體進行充分調研，設立專項資金對養(yǎng)殖場戶配建設施、糞污收運處理、糞肥使用關鍵環(huán)節(jié)和費用較多的節(jié)點進行補貼，并明確補貼辦法、補貼范圍和補貼標準等，加強資金監(jiān)管和使用。

10.“督”，暢通群眾監(jiān)督舉報渠道。畜禽養(yǎng)殖量大面廣、點位分散，在政府部門開展日常巡查的基礎上，要廣泛發(fā)動群眾提供違法線索，參與環(huán)境保護。例如，山東省日照市開發(fā)推廣了“日照畜禽養(yǎng)殖一點拍”微信小程序，為公眾參與監(jiān)督管理提供了新的入口，市民可使用小程序將身邊畜禽養(yǎng)殖污染等問題連同照片、定位等信息“一鍵傳送”，相關部門第一時間對上傳的問題進行甄別、調查和處置。同時，可以在養(yǎng)殖場戶門前設置含有小程序二維碼、印刷監(jiān)督電話、包聯(lián)責任人等信息的環(huán)保監(jiān)督牌，進一步提高養(yǎng)殖場戶環(huán)境保護的自覺性和群眾監(jiān)督的便捷性。

三、建立健全體制機制

推進畜禽糞污資源化利用工作必須統(tǒng)籌考慮，不能為了減少養(yǎng)殖污染就對養(yǎng)殖場戶“一關了之，一禁了之”，也不能認為養(yǎng)殖場戶都配套建設了畜禽糞污收集設施或實施了整縣推進項目就可高枕無憂。

筆者從布局規(guī)劃、宣傳教育、設施配建、日常監(jiān)管、還田利用、市場運作、群眾監(jiān)督等方面進行了初步分析和建議。在開展具體工作時，特別是在工作開展初期，涉及主體多，推廣難度大，要注重發(fā)揮政府的主導作用，加強黨的領導和頂層設計，既要加強法治監(jiān)管，又要顧及民生實際，既要達到糞污利用的技術標準要求，又要采取措施合理降低糞污處理和運行成本。

糞污資源化利用的關鍵是要建立養(yǎng)殖主體、種植主體、第三方主體之間的持續(xù)運轉機制。讓養(yǎng)殖主體在主動開展糞污收集處理后安心發(fā)展養(yǎng)殖生產，讓種植主體在施用糞肥后農產品可以提質增收，讓作為種養(yǎng)主體間橋梁的第三方主體能夠合理盈利持續(xù)運營，在工作中不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題，只有這樣才能建立健全畜禽糞污資源化利用的長效體制機制。