王懷毅,李忠魁,俞燕琴

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所,北京 100091)

20世紀(jì)中期,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,人們過度利用資源,生態(tài)環(huán)境問題日益突出,生態(tài)平衡遭到嚴(yán)重破壞。到20世紀(jì)80年代,世界各國(guó)開始重視生態(tài)環(huán)境問題,追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境問題自此成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。林業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),同時(shí)作為對(duì)社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品的重要公益性事業(yè)[1],發(fā)展林業(yè)對(duì)于我國(guó)全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。長(zhǎng)期以來,森林資源效益“外部性”和“公共物品”的經(jīng)濟(jì)特性,致使林業(yè)行業(yè)在其生產(chǎn)服務(wù)活動(dòng)中容易出現(xiàn)“搭便車”和“少數(shù)人負(fù)擔(dān),全社會(huì)受益”的不公平現(xiàn)象[2]。由此,我國(guó)林業(yè)建設(shè)遵從的多是“政府補(bǔ)償為主,市場(chǎng)補(bǔ)償為輔”的原則[3],政府部門通過財(cái)政收入設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,維護(hù)生態(tài)安全。不可否認(rèn),生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施在很大程度上促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè),生態(tài)環(huán)境得到極大改善[4]。但這種單一由政府部門提供公共服務(wù)的模式,一旦出現(xiàn)政府失靈問題,將產(chǎn)生不良后果。尤其值得注意的是,在林業(yè)生態(tài)建設(shè)過程中,人們?cè)诰S護(hù)生態(tài)安全的前提下,已開始追求生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,期望通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),提高自身經(jīng)濟(jì)收入。當(dāng)前形勢(shì)下,“政府補(bǔ)償為主”的原則使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力大,并且完全由政府部門整合資源具有局限性,往往不能實(shí)現(xiàn)資源利用最大化,因此,迫切需要社會(huì)力量的加入。雙方通過建立平等合作關(guān)系,聯(lián)手整合生態(tài)要素市場(chǎng),確保合理利用資源,使得森林生態(tài)補(bǔ)償更加科學(xué)合理,從而有效促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。

PPP(Public-Private Partnership)模式作為一種新興的資本合作模式,能夠使公共部門和私營(yíng)部門雙方建立平等合作關(guān)系并充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),從而提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率[5],達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。國(guó)內(nèi)已有部分學(xué)者[1,3,6,18]研究探討PPP模式在林業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用情況,表明PPP模式應(yīng)用于林業(yè)發(fā)展具有一定潛力,但研究分析不夠全面。本文在以往研究的基礎(chǔ)上,基于我國(guó)林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展概況,探討PPP模式應(yīng)用于我國(guó)林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的可行性和必要性。同時(shí),通過對(duì)現(xiàn)有林業(yè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行案例分析,繼而提出發(fā)展林業(yè)PPP項(xiàng)目的建議。通過本文的研究探討,以期為加快我國(guó)森林資源建設(shè)及其生態(tài)效益補(bǔ)償提供科學(xué)參考。

1 國(guó)內(nèi)概況

PPP(Public-Private Partnership)模式,從英文意思看,指的是公私伙伴關(guān)系,是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系[6]。目前尚未形成一種被廣泛認(rèn)可的定義,各個(gè)國(guó)家或者機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的需求對(duì)其作出不同的界定。我國(guó)將其稱為政府部門與社會(huì)資本的合作,其中“社會(huì)資本”包括民營(yíng)、國(guó)有、外企等不同所有制的企業(yè)[7],核心目標(biāo)是要提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率[5]。在政府部門與社會(huì)資本進(jìn)行合作時(shí),為了能夠獲得更好的資金流動(dòng)情況,增加服務(wù)供應(yīng)能力,提高相關(guān)建設(shè)的效率[8],政府部門將會(huì)選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè),合作參與PPP項(xiàng)目?！吨袊?guó)PPP年度發(fā)展報(bào)告(2020)》[9]中提到,當(dāng)前的PPP發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是政府部門用于保證基礎(chǔ)公共服務(wù)；二是用于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是追求以人為本,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。也就是說,在PPP的發(fā)展歷程中,逐步經(jīng)歷了由初始僅限于滿足社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施需求到注重經(jīng)濟(jì)性設(shè)施需求,最終到以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的變化。總體看,隨著社會(huì)的進(jìn)步,三個(gè)階段目標(biāo)逐步提升,內(nèi)涵逐步深化,應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大,但是其原則仍是以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為基本,在政府部門與社會(huì)資本平等合作的基礎(chǔ)上,充分調(diào)動(dòng)各要素資源,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

自2017年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》后,2019年有關(guān)部門針對(duì)于PPP項(xiàng)目出臺(tái)了一系列規(guī)范性要求,引起了PPP模式發(fā)展的熱潮,得到社會(huì)各界的高度關(guān)注。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心官網(wǎng)[10]顯示,截至2021年6月11日,我國(guó)PPP項(xiàng)目在庫(kù)登記有10 081個(gè),相應(yīng)的項(xiàng)目金額為15.60億元,以市政工程和交通運(yùn)輸領(lǐng)域項(xiàng)目居多,且大多數(shù)項(xiàng)目處于初步發(fā)展階段。一般來說,PPP項(xiàng)目具有投資成本高、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、回報(bào)率較低[11]的特點(diǎn),且多適用于社會(huì)效益和生態(tài)效益明顯,而經(jīng)濟(jì)效益較差的領(lǐng)域。受森林資源經(jīng)濟(jì)特性的影響,林業(yè)作為一種具有公益性的產(chǎn)業(yè),PPP模式理念顯然適用于該領(lǐng)域,加入社會(huì)資本力量,將更有利于其發(fā)展,即在充分發(fā)揮其生態(tài)效益的同時(shí),亦能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

目前,PPP模式在國(guó)外林業(yè)發(fā)展中已有大量實(shí)踐應(yīng)用,如:美國(guó)土地休耕保護(hù)計(jì)劃(conservation reserve program,CRP)項(xiàng)目,在項(xiàng)目實(shí)施過程中,其農(nóng)業(yè)部注重市場(chǎng)發(fā)展,選擇市場(chǎng)中的高品質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行合作,追求成本效益最優(yōu)化[12]；非洲阿蘭藤黃(Allanblackia)樹木種植項(xiàng)目,政府部門與社會(huì)資本(聯(lián)合利華公司)合作,帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧[13]；巴西城市植樹投標(biāo)項(xiàng)目,項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān),政府部門僅投入少量的運(yùn)行監(jiān)督成本[14]。國(guó)外對(duì)PPP模式的發(fā)展較早,已初步建成了較完善的發(fā)展體系。相比來說,我國(guó)應(yīng)用PPP模式發(fā)展較晚,林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展更是處于初步發(fā)展階段,現(xiàn)有的林業(yè)PPP項(xiàng)目,大多為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目,伴有少量的林業(yè)生態(tài)扶貧以及生態(tài)修復(fù)保護(hù)項(xiàng)目。國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目,多是栽培、改培和撫育林木及完善基礎(chǔ)設(shè)施,主要目的在于構(gòu)建林木生態(tài)基地,調(diào)整森林資源結(jié)構(gòu),提升林木質(zhì)量；林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目,主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)林或者林下經(jīng)濟(jì)作物,以提高當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟(jì)收入為主。在林業(yè)PPP項(xiàng)目中,風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、可融資性以及績(jī)效導(dǎo)向等可作為PPP項(xiàng)目順暢運(yùn)行的關(guān)鍵因素,即保證有效抵御風(fēng)險(xiǎn)、足夠資金投入以及可獲得明顯效益。近兩年來看,我國(guó)林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展良好。2020年,林業(yè)行業(yè)PPP項(xiàng)目成交數(shù)量同比增長(zhǎng)幅度高達(dá)93%[15],整體呈上升趨勢(shì)。這一方面體現(xiàn)出PPP模式與林業(yè)行業(yè)發(fā)展的高契合度,另一方面又表現(xiàn)出政府對(duì)林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展的高度重視。但是,各省(市)的林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展情況參差不齊。內(nèi)蒙古、寧夏以及西藏作為我國(guó)林草建設(shè)重點(diǎn)區(qū),未設(shè)立林業(yè)相關(guān)PPP項(xiàng)目?？傮w來說,林業(yè)PPP項(xiàng)目有很大發(fā)展空間。

2 發(fā)展林業(yè)PPP項(xiàng)目的必要性與可行性分析

2.1 必要性分析

2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出,我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度未達(dá)到預(yù)期效果[16]。當(dāng)前要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè),提升林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入,迫切需要建立相關(guān)產(chǎn)業(yè),發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。然而,傳統(tǒng)發(fā)展模式下發(fā)生的資金短缺、技術(shù)管理人才不足等問題成為發(fā)展瓶頸。PPP發(fā)展模式有助于解決這個(gè)問題,在政府部門的統(tǒng)籌下充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的力量,既能減輕政府財(cái)政壓力,又能提升生態(tài)建設(shè)效率,保證生態(tài)建設(shè)質(zhì)量,激發(fā)市場(chǎng)活力,合理配置資源。

1)減輕政府財(cái)政壓力。人的本性都會(huì)追求個(gè)人利益的最大化,而森林資源效益的“公共物品”和“外部性”特性,致使私人部門看不到其產(chǎn)出效益。長(zhǎng)時(shí)間以來,林業(yè)建設(shè)多以政府財(cái)政資金為主。隨著公眾理念的轉(zhuǎn)變,今后需要引導(dǎo)公眾發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)開展產(chǎn)業(yè)建設(shè),構(gòu)建長(zhǎng)效化生態(tài)機(jī)制,即在發(fā)揮生態(tài)效益的前提下,提高經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前,單一化的政府財(cái)政資金已經(jīng)不能滿足發(fā)展需要,資金來源短缺的瓶頸問題限制了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。在PPP項(xiàng)目理念下,政府部門可通過設(shè)立BOT(Build-Operate-Transfer——建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、外包、特許經(jīng)營(yíng)等不同模式,引入高質(zhì)量的社會(huì)資本,雙方在公平合作的基礎(chǔ)上,激活潛在效益。

2)保證生態(tài)建設(shè)質(zhì)量。在林業(yè)建設(shè)中,存在著技術(shù)應(yīng)用不充分或組織管理不到位的情況[17],如由于生態(tài)建設(shè)保護(hù)方式不當(dāng),亂砍亂伐等毀壞林木的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。技術(shù)人才匱乏,使得生態(tài)建設(shè)目標(biāo)難以充分實(shí)現(xiàn)；管理人才缺失,導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)進(jìn)度緩慢；管理體制不合理,產(chǎn)生較多額外成本,造成資源浪費(fèi)。單純依靠政府部門的人才資源優(yōu)勢(shì)有局限性,理應(yīng)發(fā)掘社會(huì)中的優(yōu)秀人才,充分發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)。社會(huì)管理人才和技術(shù)人才的加入,可帶動(dòng)提高基層林業(yè)工作者的基本素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備,進(jìn)而提高林業(yè)建設(shè)質(zhì)量。在這個(gè)過程中,政府部門要建立監(jiān)管機(jī)制,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)不同階段進(jìn)行定向評(píng)估與監(jiān)測(cè)。

3)提升生態(tài)建設(shè)效率。當(dāng)前,我國(guó)林業(yè)發(fā)展過程中,政府部門不僅提供資金,還參與主要經(jīng)營(yíng)運(yùn)作,市場(chǎng)機(jī)制的作用不明顯,影響生態(tài)建設(shè)效率。同時(shí),林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)包括林地、林木等多種要素資源,若由政府部門單一經(jīng)營(yíng),涉及林業(yè)、水利、國(guó)土等多部門間的合作,容易出現(xiàn)效率低下、交易成本高等問題。林業(yè)PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本參與的主要目的是要獲取利潤(rùn),由此,在合理的回報(bào)機(jī)制作用下,可激發(fā)社會(huì)各有關(guān)部門的主動(dòng)性,在很大程度上提升生態(tài)建設(shè)效率。PPP模式理念體現(xiàn)了社會(huì)資本的重要性,明確政府部門的主要職責(zé),劃定經(jīng)營(yíng)主體。在政府部門的宏觀調(diào)控下,可充分發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。通過政府部門統(tǒng)籌安排,引進(jìn)具有不同專業(yè)能力的社會(huì)資本,社會(huì)部門負(fù)責(zé)主要經(jīng)營(yíng)運(yùn)作,從而提升建設(shè)效率,節(jié)約成本。

2.2 可行性分析

2016年,原國(guó)家林業(yè)局同國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確支持建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林、重點(diǎn)生態(tài)工程以及野生動(dòng)物保護(hù)等領(lǐng)域的相關(guān)PPP項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上,我國(guó)政府部門借鑒市政工程及交通運(yùn)輸領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)驗(yàn),已在林業(yè)領(lǐng)域嘗試創(chuàng)建了一定數(shù)量的PPP項(xiàng)目,但目前還不夠理想,尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成規(guī)模。許多社會(huì)資本仍不敢涉足林業(yè)領(lǐng)域,整體參與投資動(dòng)力不足。從社會(huì)資本角度考慮,實(shí)施PPP項(xiàng)目,在突破林業(yè)行業(yè)發(fā)展瓶頸的同時(shí),要有明確的資本盈利能力。

1)回報(bào)機(jī)制完善,增強(qiáng)社會(huì)資本盈利能力。私人部門遵循“利益優(yōu)先”的原則,項(xiàng)目實(shí)施很重要的指標(biāo)就是要使參與者看到足夠的經(jīng)濟(jì)效益,投入產(chǎn)出比是能否吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵因素。林業(yè)行業(yè)作為具有公益性的事業(yè),投資回報(bào)周期相對(duì)較長(zhǎng),目前政府部門已經(jīng)建立完善的回報(bào)機(jī)制。從現(xiàn)有的155個(gè)林業(yè)PPP項(xiàng)目看,項(xiàng)目多采取政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助模式的回報(bào)機(jī)制,如湖北襄陽(yáng)國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目、浙江麗水植物園項(xiàng)目等,當(dāng)項(xiàng)目通過木材銷售、碳匯以及林下經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的收益難以滿足社會(huì)資本的收益期望時(shí)[18],政府部門會(huì)通過貸款優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予社會(huì)資本支持,保證其合理經(jīng)濟(jì)效益。另外，在簽署合同前會(huì)對(duì)政府部門進(jìn)行財(cái)政支付能力評(píng)估,確保私人部門按時(shí)得到補(bǔ)貼,保證項(xiàng)目運(yùn)行的可行性。同時(shí),明確的回報(bào)機(jī)制有助于私人部門的后期融資,加大項(xiàng)目投入資本。

2)政策環(huán)境良好,保障社會(huì)資本項(xiàng)目運(yùn)行。近年來,國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部帶頭發(fā)布了一系列有關(guān)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的政策文件,為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行提供了良好的政策環(huán)境。雖然有學(xué)者對(duì)政策環(huán)境持悲觀態(tài)度,認(rèn)為當(dāng)前的政策文件對(duì)PPP項(xiàng)目的細(xì)節(jié)問題沒有具體描述,缺少專門的法律文件,法律制度仍不完善[19]。但就2019年后國(guó)家發(fā)布的政策文件來看(表1),財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委在出臺(tái)的政策中作出了對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控、合同體系、付費(fèi)流程、資產(chǎn)管理以及營(yíng)商環(huán)境等方面的一系列規(guī)定,提高了PPP項(xiàng)目管理的要求,完善了項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制,PPP項(xiàng)目的運(yùn)行環(huán)境已經(jīng)得到很大程度的保障,正在朝有利于項(xiàng)目順暢運(yùn)行的方向發(fā)展。在政府部門的積極支持下,社會(huì)資本有充足信心參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

表1 2019年后PPP相關(guān)法律法規(guī)(部分)Tab.1 PPP-related laws and regulations after 2019(partial)

3 我國(guó)典型林業(yè)PPP項(xiàng)目分析

3.1 浙江麗水華東藥用植物園項(xiàng)目

浙江麗水華東藥用植物園項(xiàng)目是我國(guó)在2015年由政府部門發(fā)起,與社會(huì)資本合作的典型林業(yè)項(xiàng)目。其社會(huì)資本方由綠地地鐵投資發(fā)展有限公司牽頭,負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、移交等階段,從而打造依托藥用植物并具有完善配套設(shè)施的集森林康養(yǎng)、自然教育等為一體的示范基地,在帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)特有的藥用植物資源,發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)療養(yǎng)、旅游、科普教育等多重目標(biāo)。

該項(xiàng)目運(yùn)用林業(yè)PPP項(xiàng)目常用的BOT運(yùn)作模式,待項(xiàng)目期滿后，由社會(huì)資本方將部分產(chǎn)權(quán)無償移交至政府部門,項(xiàng)目社會(huì)資本方可通過使用者付費(fèi)和可行性補(bǔ)助的方式獲取正當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目規(guī)劃核心用地為2 911畝,當(dāng)前在浙江省相關(guān)政府部門的支持下,已經(jīng)建設(shè)了許多園林建筑并配套商業(yè)開發(fā),吸引了當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c項(xiàng)目建設(shè),提供了就業(yè)機(jī)會(huì),在提升當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降耐瑫r(shí),輻射帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。項(xiàng)目的發(fā)展在減輕政府部門財(cái)政壓力的同時(shí),又保護(hù)一批高品質(zhì)的森林資源,增加了森林面積,運(yùn)行順暢且前景可觀。

3.2 國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目

在我國(guó)的林業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中,以國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目居多。國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的主要目標(biāo)是提升森林質(zhì)量,通過對(duì)林木的栽培、撫育以及發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),改善森林資源結(jié)構(gòu),從而提高森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值。其中以2017年設(shè)立的福建省南平市的國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目,即南平市生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)——國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程較為典型。該項(xiàng)目同樣運(yùn)用BOT模式,社會(huì)資本方可獲得的主要經(jīng)濟(jì)回報(bào)由林木采伐及林下種植作物的銷售構(gòu)成。

因森林的撫育管理多以政府部門設(shè)立補(bǔ)償金的形式發(fā)放給農(nóng)戶,促使農(nóng)戶個(gè)體對(duì)森林資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。但農(nóng)戶受生活壓力影響,大多時(shí)間通過外出打工以獲取經(jīng)濟(jì)收入,對(duì)森林管護(hù)并不到位。長(zhǎng)期實(shí)踐結(jié)果是,農(nóng)戶對(duì)森林資源管理不足,政府投入效果不明顯且財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力大。國(guó)家儲(chǔ)備林PPP項(xiàng)目發(fā)展優(yōu)勢(shì)在于其緩解政府部門財(cái)政壓力的同時(shí),又吸引社會(huì)部門中的專業(yè)技術(shù)人才對(duì)森林進(jìn)行科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理,提升森林質(zhì)量以充分發(fā)揮森林生態(tài)服務(wù)功能。實(shí)施PPP發(fā)展模式,政府部門以較少的投入獲得較大收益,公眾也享受到林業(yè)發(fā)展帶來的多種效益,實(shí)現(xiàn)了共贏。

3.3 林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目

林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目根據(jù)各地自然環(huán)境條件差異,發(fā)展略有不同。如:云南怒江州福貢縣林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目,主要是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和木材產(chǎn)業(yè)為主,通過建設(shè)經(jīng)濟(jì)林基地,配備完善配套措施,如灌溉設(shè)施、生物防治設(shè)施等,合理采伐銷售以提高當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)收入；山西省林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目,則注重發(fā)展干果經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)和林下產(chǎn)業(yè),并同時(shí)發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)。該類PPP項(xiàng)目發(fā)展重點(diǎn)在于,由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)技術(shù)和管理經(jīng)營(yíng),通常會(huì)形成完善的產(chǎn)銷鏈,在林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中會(huì)取得較好經(jīng)濟(jì)效益。不論是商品林采伐還是林下作物銷售,社會(huì)資本方參與林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí),通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的緊密合作,多以發(fā)展專業(yè)合作社形式,幫助農(nóng)戶獲取長(zhǎng)期效益。林業(yè)生態(tài)扶貧項(xiàng)目一般周期長(zhǎng),多為30年。長(zhǎng)期發(fā)展,社會(huì)資本將充分帶動(dòng)農(nóng)戶建設(shè)規(guī)?；?、集約化產(chǎn)業(yè),利用現(xiàn)代化科學(xué)經(jīng)營(yíng)手段,獲得一定生態(tài)效益的同時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 簡(jiǎn)要述評(píng)

從當(dāng)前我國(guó)林業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果來看,雖然多數(shù)項(xiàng)目尚處于前期發(fā)展階段,還沒有較為成熟的項(xiàng)目可供借鑒參考,但所設(shè)立的項(xiàng)目整體運(yùn)行順暢,總結(jié)其中經(jīng)驗(yàn)主要有以下三點(diǎn):一是精準(zhǔn)項(xiàng)目定位。我國(guó)國(guó)土面積廣闊,各地區(qū)自然環(huán)境、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異性大,需要因地制宜確定不同類型合作項(xiàng)目,精準(zhǔn)的項(xiàng)目定位是項(xiàng)目順暢運(yùn)行的前提。二是良好信任機(jī)制?，F(xiàn)有PPP項(xiàng)目中,大多政府部門與社會(huì)部門間的合作態(tài)勢(shì)良好,社會(huì)部門沒有因追求利潤(rùn)而降低質(zhì)量,政府部門也沒有惡意壓制社會(huì)部門的合理回報(bào),雙方在誠(chéng)信合作的基礎(chǔ)上,協(xié)商解決難題,良好的信任機(jī)制是項(xiàng)目順暢運(yùn)行的基礎(chǔ)。三是追求以人為本。在林業(yè)建設(shè)中,PPP項(xiàng)目的運(yùn)行不應(yīng)只關(guān)注政府部門和社會(huì)部門的利益,更重要的是要關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展。項(xiàng)目運(yùn)行過程中,要保障當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利,聽取其發(fā)展建議并帶動(dòng)參與建設(shè),以人為本是項(xiàng)目運(yùn)行的宗旨。隨著當(dāng)前項(xiàng)目的不斷發(fā)展,針對(duì)不同階段出現(xiàn)的問題,也要適時(shí)做出調(diào)整、修改、補(bǔ)充和完善。

4 我國(guó)林業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展建議

4.1 面向政府部門的建議

1)構(gòu)建完備監(jiān)督管理體系。首先,林業(yè)這種具備公益特征的行業(yè),社會(huì)資本追求經(jīng)濟(jì)效益,容易發(fā)生為降低成本而不顧質(zhì)量的行為。其次,在實(shí)際的林業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中,社會(huì)資本參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)復(fù)雜[20]。部分社會(huì)資本假借參與PPP項(xiàng)目的名義拿地,進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),謀取利潤(rùn)[21]。因此,林業(yè)部門同國(guó)土部門需建立完善的監(jiān)督管理體系,保證項(xiàng)目處于正常軌道進(jìn)行。一方面,在簽約前,林業(yè)部門需要對(duì)社會(huì)資本的專業(yè)能力進(jìn)行考察,確保可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo),增加林業(yè)生態(tài)資產(chǎn)。另一方面,林業(yè)部門可建立項(xiàng)目運(yùn)行信息公開制度。在項(xiàng)目運(yùn)行中,定期要求社會(huì)資本公開其融資、建設(shè)情況,并不定期進(jìn)行考核,及時(shí)將不合格企業(yè)清除。

2)制定有效的項(xiàng)目實(shí)施方案。從我國(guó)林業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)踐情況來看,項(xiàng)目實(shí)施過程前期一般由林業(yè)部門制定項(xiàng)目實(shí)施方案,包括項(xiàng)目選址、植被樹種、技術(shù)要求和回報(bào)機(jī)制等[19],而后由社會(huì)資本部門根據(jù)實(shí)施方案確定施工計(jì)劃,這就對(duì)林業(yè)部門提出了高要求。我國(guó)不同地區(qū)之間的自然環(huán)境條件差異較大,氣候、土壤等立地條件不同,且大部分林業(yè)PPP項(xiàng)目是在2016年以后設(shè)立,林業(yè)部門對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)不足[19],增大了林業(yè)部門制定方案的難度,在制定實(shí)施方案的過程中,既要考慮社會(huì)部門建設(shè)難度問題,又要平衡利益相關(guān)者訴求情況。首先,林業(yè)部門要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。林業(yè)行業(yè)的發(fā)展需要的不僅僅是理論知識(shí)的學(xué)習(xí)積累,更需要的是大量實(shí)踐工作總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn),切切實(shí)實(shí)地把工作做在大地上。其次,林業(yè)政府部門要加強(qiáng)與科研院所間的合作交流,汲取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),重視科技成果轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、學(xué)、研一體化發(fā)展。

4.2 面向社會(huì)部門的建議

1)建立科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理制度。一方面,林業(yè)PPP項(xiàng)目涉及方面復(fù)雜,既包括林木資源的撫育管理,又包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),如水電、交通等。由此,社會(huì)部門內(nèi)應(yīng)明確具體職責(zé)分工,確定責(zé)任主體,以降低內(nèi)部交易成本。通過建立獎(jiǎng)懲制度,激發(fā)部門員工的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。運(yùn)營(yíng)中注意減少項(xiàng)目實(shí)施過程中因人員變動(dòng)所產(chǎn)生的額外費(fèi)用,做好有效銜接。另一方面,林業(yè)PPP項(xiàng)目一般項(xiàng)目周期較長(zhǎng),通常為15年以上。社會(huì)部門在利益訴求過程中,要注意短期利益與長(zhǎng)期利益相結(jié)合,探索利益來源多元化渠道,同時(shí)要避免項(xiàng)目建設(shè)對(duì)自然環(huán)境的破壞,盡可能做好保護(hù)、維持與修復(fù)工作。

2)提升自我風(fēng)險(xiǎn)防范能力。受森林資源特性所決定的,影響林業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的外部不確定因素較多,包括自然環(huán)境、社會(huì)人文環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多個(gè)方面。森林生長(zhǎng)過程中受生物災(zāi)害以及氣候環(huán)境變化的影響較大,并且森林資源一般生長(zhǎng)周期較長(zhǎng),市場(chǎng)需求波動(dòng)較難預(yù)測(cè)。因此,社會(huì)資本在參與林業(yè)PPP項(xiàng)目前期,應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,全面評(píng)估項(xiàng)目的可行性。首先,簽訂合同過程中,社會(huì)部門要明確必要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款。建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系,確定項(xiàng)目前、中、后期不同階段風(fēng)險(xiǎn)源,與政府部門、金融機(jī)構(gòu)建立三方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,以降低自身風(fēng)險(xiǎn)壓力。其次,社會(huì)部門要善于利用項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域居民的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)驗(yàn)是在幾代人的共同努力下積累起來的,在一定程度上會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)見性,有助于社會(huì)部門規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目實(shí)際施工過程中,建立與農(nóng)戶共享的利益機(jī)制,帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)的同時(shí),增加農(nóng)戶對(duì)自身的認(rèn)同感,充分的信任可以使得社會(huì)部門在項(xiàng)目運(yùn)行中減少不必要的麻煩,有效提升項(xiàng)目實(shí)施效率和質(zhì)量。另外,社會(huì)部門也要制定必要的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)救措施,降低不可避免的風(fēng)險(xiǎn)損失。