耿松濤,張鴻霞,嚴 榮

(1.海南大學 旅游學院,海口 570228；2.新疆財經(jīng)大學 旅游學院,烏魯木齊 830012)

0 引言

習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)“要自覺把經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)文明建設統(tǒng)籌起來,加快構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系”,這一講話精神深刻揭示了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的和諧統(tǒng)一關(guān)系。國家公園是世界范圍內(nèi)進行資源保護與合理利用的一種方式,我國國家公園堅持“嚴格保護、科學利用”的原則,生態(tài)保護與發(fā)展利用是國家公園研究中不可回避的命題。我國在2017年發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》[1],要求國家公園要注重提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能及為國民提供游憩機會,支持和鼓勵原住民與其設立的企業(yè)參與園內(nèi)特許經(jīng)營項目；2019年出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[2],進一步明確要推行自然資源有償使用制度,建立特許制度,再次強調(diào)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營的重要性。因此,國家公園特許經(jīng)營逐漸成為各界關(guān)注的焦點。

特許經(jīng)營是一種市場機制,是研究自然保護地管理與發(fā)展首先需要解決的問題[3],逐漸被廣泛應用于國家公園管理中。國外對國家公園特許制度與經(jīng)營管理的研究較為豐富,具有覆蓋面廣、視角多元、操作性強的特征,如:從資金角度分析,建立自然保護區(qū)生態(tài)資本市場化運營機制,有利于緩解由于政府財政支出不足而帶來的生態(tài)保護資金壓力[4],探索生態(tài)補償資本市場化運營模式,對國家公園建設非常重要[5]；從管理角度分析,特許制度有助于規(guī)范不同游客在園內(nèi)的游憩體驗行為[6],國家公園成立特許管理委員會,完善特許經(jīng)營費標準,制定特許合同[7],對公園的經(jīng)營管理具有重大的作用。經(jīng)過探索,特許經(jīng)營制度已成為美國國家公園管理制度的必要組成[8]。相較而言,由于我國國家公園建設起步晚,關(guān)于國家公園特許經(jīng)營的研究還處于經(jīng)驗借鑒和初步探索階段。有研究指出:加拿大國家公園鼓勵特許經(jīng)營商轉(zhuǎn)型發(fā)展,給與其較大發(fā)展空間[9]；美國的特許經(jīng)營制度是以中央政府為主導、以充分競爭為導向的國家公園有益的融資渠道[10]；新西蘭實行經(jīng)管分離的特許經(jīng)營制度,并將項目特許給不同的經(jīng)營者,杜絕壟斷,促進競爭[11]；澳大利亞國家公園的特許經(jīng)營期限較短,特許經(jīng)營權(quán)偏向于原住居民[12]。這都為我國國家公園特許經(jīng)營提供了參考。

我國國家公園特許建設最終還需結(jié)合本國國情,當前學者的研究普遍以特許制度為主。我國國家公園特許制度要注意規(guī)范特許經(jīng)營程序,建立特許經(jīng)營內(nèi)容的定期審查[13],通過簽訂特許權(quán)合同、地役權(quán)合同和發(fā)放許可證進行授權(quán),維護特許雙方正當權(quán)利[14]。目前,由于缺乏對特許經(jīng)營的具體分析及運營模式的研究,嚴重造成了實踐層面缺少理論的引導。2020年國家公園體制試點進入驗收評估階段,2021年將正式設立并在“十四五”期間加快推進建設,研究探討我國國家公園特許經(jīng)營具體問題及選擇何種模式運營,對拓寬國家公園研究方向及為實踐提供理論思路等都具有重要價值。

1 國家公園特許經(jīng)營概念

現(xiàn)階段特許經(jīng)營在我國國家公園保護地建設中并不成熟,相關(guān)概念模糊不清,以及對特許經(jīng)營目標認識不到位,這都將嚴重阻礙國家公園深入發(fā)展。本文在研究過程中,首先對國家公園特許經(jīng)營內(nèi)涵進行分析,指出明確特許經(jīng)營目標,是推動國家公園特許經(jīng)營健康發(fā)展的基礎和前提。

1.1 特許經(jīng)營內(nèi)涵

1)類別劃分。

特許經(jīng)營是一種商業(yè)模式,根據(jù)IFA(國際特許經(jīng)營協(xié)會,International Franchise Association)的定義:特許經(jīng)營是特許人與被特許人之間的一種契約關(guān)系,按照特許主體性質(zhì)進行劃分,可細分為商業(yè)特許經(jīng)營(franchise)與政府特許經(jīng)營(concession),但二者在多個方面存在區(qū)別,如經(jīng)營目標、法律屬性、適用范圍等(表1)。國家公園是公共性資源,由自然賦存或歷史遺存下來供人類共同享有[15]。在可持續(xù)發(fā)展前提下,國家公園為人類的生存、發(fā)展、享用提供一些物質(zhì)基礎,特許經(jīng)營作為一種由特許人委托經(jīng)營的模式,能促使國家公園所有權(quán)與資源管理經(jīng)營權(quán)分離,實現(xiàn)對全民共享性資源的優(yōu)化利用[16]。公共性決定在國家公園的自然環(huán)境資源面前人人平等、人人共享,國家公園具有全民公益性,國家公園要求“生態(tài)為了人類,人類保護生態(tài)”,強調(diào)保護與利用之間的雙贏原則。國家公園特許經(jīng)營是一種特殊商業(yè)行為,能起到既兼顧環(huán)境保護又實現(xiàn)資源高效利用的作用[13],保證所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離,保障公平。為了生態(tài)保護與共享原則的落實到位,嚴格權(quán)力劃分界限,避免哈丁(Hardin)“公地悲劇”理論在現(xiàn)實中發(fā)生,國家公園不以追求商業(yè)利益最大化為目標,主要依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付進行管理,非注重盈利性開發(fā),強調(diào)自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的重要性,要求政府在國家公園特許經(jīng)營建設中發(fā)揮主導作用,堅持公平與守護生態(tài)平衡。因此,國家公園特許經(jīng)營屬于政府特許經(jīng)營。

表1 政府特許經(jīng)營與商業(yè)特許經(jīng)營的比較Tab.1 The comparison between government franchise concession and commercial franchise

2)概念界定。

國家公園特許人(franchiser)、受許人(franchisee)、特許權(quán)(franchise)是特許經(jīng)營中最重要的三大部分,在國家公園特許經(jīng)營概念中必須清晰區(qū)分。在《建立國家公園體制總體方案》[1]中明確指出,國家公園設立后將組建統(tǒng)一的管理機構(gòu),并由國家公園管理機構(gòu)代表政府履行特許經(jīng)營職責。因此,國家公園特許經(jīng)營中特定的管理機構(gòu)作為特許人,擁有特許權(quán),與受許人是平等主體,二者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,私營部門、企業(yè)或個人可以成為受許人?！皣夜珗@特許經(jīng)營是指在生態(tài)保護前提下,政府將非資源消耗性行業(yè)經(jīng)營權(quán)通過許可、合約、租賃等方式,按照法定程序授權(quán)給國家公園政府管理部門之外的主體開展商業(yè)經(jīng)營的行為”[17]；“國家公園特許經(jīng)營是指在不破壞生態(tài)與環(huán)境資源的前提下,為提高公眾生態(tài)旅游、環(huán)境宣教質(zhì)量,由政府經(jīng)過競爭程序優(yōu)選受許人,依法授權(quán)其在政府管控下開展規(guī)定期限、性質(zhì)、范圍和數(shù)量的非資源消耗性經(jīng)營服務活動,并向政府繳納特許經(jīng)營費的過程”[18]?？梢?特許經(jīng)營要以自然保護為基礎,但從側(cè)重經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式,或從服務活動的開展約束進行界定,都較失全面。依據(jù)“政府特許經(jīng)營指政府作為特許人,將擁有的國家公共資源及公關(guān)物品經(jīng)營權(quán)許可給被特許人,被特許人需要向政府支付經(jīng)營費”[19],明確我國國家公園特許經(jīng)營概念,其具體內(nèi)容為:堅持在不破壞自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎上,由國家公園管理機構(gòu)通過招投標、專家評審、聽證會、決議等競爭遴選流程確定被特許人,依法授予企業(yè)、組織、社區(qū)、個體居民等在國家公園內(nèi)開展非資源消耗性活動的特許權(quán),依法規(guī)定其在管理機構(gòu)管控下允許開展的經(jīng)營活動類型、年限、范圍及承擔義務,同時,為訪客提供生態(tài)體驗服務、環(huán)境保護教育、觀賞科考自然等活動,并按規(guī)定向國家公園支付一定特許經(jīng)營費。

1.2 特許經(jīng)營目標

國家公園特許經(jīng)營作為政府委托經(jīng)營的模式之一,通過將公共資源的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,為了達到既滿足全民公益性,又能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源產(chǎn)品保值增值的目標。根據(jù)分析,特許經(jīng)營在國外國家公園建設中運用廣泛,不同國家實施不同的特許經(jīng)營方式,但歸根到底,國家公園開展特許經(jīng)營的主要目的有兩種:第一,提供公共服務。提供公共服務是在實行“最嚴格的生態(tài)保護制度”前提下,通過開展生態(tài)體驗活動,包括生態(tài)觀光、休閑度假、科考探險與戶外拓展體驗等,充分實現(xiàn)具有國家代表性的自然景觀和自然遺產(chǎn)的價值,而為訪客提供欣賞和游憩自然保護地過程中必要的基礎設施和服務,進而維持國家公園活力,豐富國家公園多樣性功能,推動自然保護地全面協(xié)調(diào)可持續(xù)健康發(fā)展。第二,增加園內(nèi)收入。國家公園特許經(jīng)營是“合理掙錢”的突破口,增加園內(nèi)收入是基于落實“綠水青山”就是“金山銀山”的轉(zhuǎn)化,拓寬國家公園多元化資金供給渠道的理性選擇,重視特許經(jīng)營的作用,是我國國家公園在管理中建立健全資金保障機制的一項重要舉措[20]。國家公園特許經(jīng)營強調(diào)對公共資源進行有償利用,經(jīng)營費能夠承擔部分生態(tài)補償成本,實現(xiàn)國家公園內(nèi)核心資源更好的保護,拓寬周邊社區(qū)與居民的經(jīng)濟渠道,減輕國家生態(tài)補償?shù)馁Y金壓力,分擔管理與運營國家公園保護生態(tài)的責任。

綜上所述,國家公園特許經(jīng)營的最終目標是通過為訪客提供生態(tài)體驗相關(guān)的設施與服務,來增加收入,以來滿足自然保護與全民共享,實現(xiàn)資源綠色運營與資源價值合理化的雙重目標。

2 國家公園特許經(jīng)營實施現(xiàn)狀與現(xiàn)存問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

我國國家公園體制試點對特許經(jīng)營進行了積極探索,但就其發(fā)展現(xiàn)狀而言,仍處于起步階段。國家公園面積大、范圍廣,截至2019年,我國共設立了10個體制試點,包括三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架、祁連山、武夷山、海南熱帶雨林、南山、普達措、錢江源,涵蓋我國陸域國土面積的2.3%。為加強統(tǒng)一管理,我國于2018年組建國家公園管理局,實施對自然保護地的管控。結(jié)合試點區(qū)不同現(xiàn)狀,國家鼓勵各地方政府發(fā)揮自身能動性,創(chuàng)新運行模式,因地制宜地探索理論與實踐層面的特許經(jīng)營。

各國家公園體制試點區(qū)紛紛訂立地方性法規(guī),陸續(xù)出臺國家公園管理條例及相關(guān)的特許經(jīng)營管理辦法。普達措、三江源、武夷山、神農(nóng)架等分別制定《普達措國家公園保護管理條例》《三江源國家公園條例(試行)》《武夷山國家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護條例》[21],都對國家公園中實施特許經(jīng)營進行了相關(guān)規(guī)定與限制。2020年7月福建武夷山、云南普達措相繼印發(fā)《武夷山國家公園特許經(jīng)營管理暫行辦法》[22]、《香格里拉普達措國家公園特許經(jīng)營項目管理辦法(試行)》[23],明確指出國家公園特許經(jīng)營的總體要求、受許人選擇及監(jiān)管責任、服務項目與期限等；9月海南熱帶雨林國家公園出臺《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》[24],明確指出 “海南熱帶雨林國家公園一般控制區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性項目實行特許經(jīng)營制度”。這在理論上充分體現(xiàn)了各試點區(qū)對國家公園特許經(jīng)營的肯定,為特許經(jīng)營的開展提供依據(jù)與指導。

部分國家公園體制試點區(qū)率先開啟對國家公園特許經(jīng)營模式的探索,特許項目主要集中在為訪客提供餐飲、住宿等基礎設施和生態(tài)旅游相關(guān)服務等領(lǐng)域。三江源國家公園特許經(jīng)營項目豐富,引導牧民,在草原利用區(qū)發(fā)展生態(tài)有機畜牧業(yè),實現(xiàn)特許經(jīng)營權(quán)；在文化資源利用區(qū)發(fā)展特許文化產(chǎn)業(yè),引導特許經(jīng)營類私營企業(yè)和當?shù)胤e極參與生態(tài)游憩、發(fā)展環(huán)境教育類服務業(yè)等。依據(jù)國家公園建設方案“引導當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設入口社區(qū)或特色小鎮(zhèn)”的要求,福建武夷山國家公園體制試點積極推進茶產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合,產(chǎn)業(yè)特色明顯,特許經(jīng)營板塊較為成熟,區(qū)內(nèi)原住民逐漸形成“以茶為業(yè),以旅為生”的經(jīng)營格局；錢江源國家公園體制試點的開化縣齊溪鎮(zhèn)初步發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè),探索特色小鎮(zhèn)建設方式；大熊貓國家公園體制試點率先提出建立入口社區(qū)的構(gòu)想；2020年8月,祁連山國家公園體制試點首批訪客入園,嚴格按照特許線路進行生態(tài)體驗等。

2.2 現(xiàn)存問題

結(jié)合現(xiàn)狀進行分析,運用歸納法得出我國國家公園特許經(jīng)營目前存在的問題主要集中在法律、管理、資金等方面。

1)國家公園特許經(jīng)營缺少國家層面的法律規(guī)范。

縱觀世界上建設國家公園比較成熟的國家,都在國家層面訂立了國家公園特許經(jīng)營法律體系,美國早在1965年就通過了《國家公園管理局特許事業(yè)決議法案》[25],新西蘭在1980年頒布《國家公園法》[11],澳大利亞國家公園主要依據(jù)《環(huán)境保護和生物多樣性保護法案》和《公共管理、績效和責任法案》[26],這些“法案”都為本國國家公園經(jīng)營管理提供了法律規(guī)范和約束。國家立法,不僅是以國家公園為主體的自然保護地體系建設的內(nèi)在要求,還對特許制度具有提綱挈領(lǐng)的規(guī)范意義[27],但是我國至今尚未出臺關(guān)于國家公園及國家公園特許經(jīng)營相關(guān)法律,盡管我國國家公園各試點區(qū)政府陸續(xù)出臺了管理辦法,對特許經(jīng)營相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定,但多屬于地方性法規(guī)與條例,整體代表性不強,法律位階較低,難以解決我國國家公園特許經(jīng)營中的共性問題,不能適用于國家層面的國家公園特許經(jīng)營建設,沒有較高的法律約束力,對國家公園特許經(jīng)營中生態(tài)保護的規(guī)范性不強。

2)特許經(jīng)營管理權(quán)責不當,運營流程不暢,管理不規(guī)范。

一是我國國家公園特許經(jīng)營對生態(tài)保護界定不夠明確,對特許經(jīng)營功能定位認識不足,對特許經(jīng)營的運營項目、范圍及形式等界定不到位,常常存在擴大特許經(jīng)營內(nèi)容的問題。一些地方甚至忽視國家公園管理中要以保護環(huán)境為首要職責,大肆發(fā)展旅游類經(jīng)營項目,追求特許經(jīng)營收入,對國家公園進行不當開發(fā)。二是我國國家公園對特許經(jīng)營中權(quán)力劃分不明,管理職責沒有明確的統(tǒng)一規(guī)定,導致因權(quán)責不清、機構(gòu)設置重復、管理權(quán)重疊交叉等造成的系列弊端[28]。目前,我國國家公園體制試點中特許經(jīng)營落地項目不多,在運營管理上缺乏經(jīng)驗,尚未形成合理、高效的特許經(jīng)營運營管理體系,所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)之間存在矛盾,造成嚴重的資源浪費,經(jīng)營管理效率低下,運營困難,而私營企業(yè)進行投資時會將風險考慮擺在首位[29],風險較高的經(jīng)營活動會降低投資者信心,給國家公園特許經(jīng)營招標、投標帶來困難。三是特許經(jīng)營缺少規(guī)范化的管理流程,發(fā)達國家在特許經(jīng)營實踐中得出規(guī)范化的管理流程是特許經(jīng)營成功的關(guān)鍵[30],我國國家公園的特許經(jīng)營運營管理過程尚無明確規(guī)定,運營流程不統(tǒng)一,特許經(jīng)營運營管理秩序混亂,缺少規(guī)范化的特許經(jīng)營流程。

3)特許經(jīng)營資金收支不明,監(jiān)管機制缺失,易引發(fā)矛盾。

特許經(jīng)營作為完善我國國家公園多元化資金保障機制的一種方式,政府通過將公共性自然資源環(huán)境中的非資源消耗性經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓,獲取經(jīng)營費,用于生態(tài)補償或其他方面,但國家公園特許經(jīng)營的資金收支劃分缺乏系統(tǒng)規(guī)定,尚未建立特許經(jīng)營費征收管理辦法,征收標準、分配方式、使用方向等沒有明確規(guī)定,第三方監(jiān)管機制、社會資金引入機制缺失,使國家公園特許經(jīng)營中“角色”錯位、資金保障不穩(wěn)定[31]。資金監(jiān)管平臺不完善,使我國國家公園特許經(jīng)營資金收支分配在實踐過程中存在一些問題,如:受特許空間限制,村鎮(zhèn)中特許經(jīng)營者難以均衡分布,不平衡的經(jīng)營收入導致不同村鎮(zhèn)間居民的貧富差距拉大[13]；還有的地方政府使用特許經(jīng)營收入方式不合理,將國家公園特許經(jīng)營收入納入財政收入范圍,支出于非國家公園補償領(lǐng)域；社區(qū)居民特許資金分配不公,帶來社區(qū)矛盾。

3 國家公園特許經(jīng)營運營模式選擇

現(xiàn)階段我國國家公園特許經(jīng)營發(fā)展還處于初步探索時期,存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)劃分不明確、規(guī)范性法律缺失、監(jiān)管體系不完善等一系列問題,私營部門的參與程度和經(jīng)營企業(yè)承擔風險的程度也都比較低,我國國家公園特許經(jīng)營缺少現(xiàn)實模式的指引,缺少理論層面的體系指導,嚴重阻礙了公園建設。為解決特許經(jīng)營問題,促使其良好運行,規(guī)范我國國家公園特許經(jīng)營模式具有重要價值。

本文在吸收特許經(jīng)營在我國其他公共設施、體育場館、環(huán)保項目等領(lǐng)域運用經(jīng)驗的基礎上,將多種模式引入國家公園的特許經(jīng)營研究中,根據(jù)國家公園的具體情況,創(chuàng)新性地探究其特許經(jīng)營適合采取的運營模式。具體思路為:依據(jù)合同中特許雙方責任、權(quán)利與義務、參與程度、承擔風險的不同,從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是否分離、國家公園下放哪類經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)依法授權(quán)對象的性質(zhì)、受權(quán)人經(jīng)營的活動范圍和類型等4個角度出發(fā),采用比較分析法,對O&M模式、LOT模式、BOT模式及TOT 模式進行對比,并分析不同模式下,私人部門參與的不同程度和承擔的不同風險[32](圖1)。通過本文的研究探討,以期為我國國家公園特許經(jīng)營模式提供理論指導。

圖1 國家公園特許經(jīng)營模式中受許方參與和風險程度Fig.1 Participation and risk level of the licensee in theNational Park franchise model

3.1 O&M模式

O&M模式,即運營和維護合同模式(Operation & Maintenance Contract)。國家公園特許經(jīng)營受許部門包括社會組織、經(jīng)營類企業(yè)、個人等,代替政府經(jīng)營和維護國家公園內(nèi)公共性自然和人文資源；政府擁有公共性資源的所有權(quán),僅將國家公園內(nèi)公共設施項目的維護和運營權(quán)交由私營部門負責,向私營部門支付相應的運營和維護費用。O&M模式中沒有對國家公園的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都歸屬于政府,根據(jù)合同出讓公共資源的日常運營和維護權(quán),更適合于社區(qū)居民,不僅能解決當?shù)厝司蜆I(yè),帶動周邊地區(qū)脫貧,響應國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求,而且維護了原住居民利益。當?shù)厝吮Ｗo當?shù)刭Y源,戀地情節(jié)會引導我國國家公園生態(tài)保護得以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 LOT模式

LOT模式,即租賃—經(jīng)營—移交模式(Lease-Operate-Transfer)。通過政府與國家公園特許經(jīng)營受許部門簽訂園內(nèi)經(jīng)營性項目租賃合同,規(guī)定一定的特許期限,在合同期限內(nèi)受許部門擁有國家公園特許經(jīng)營權(quán),可在特許范圍內(nèi)向訪客收費進行獲利型項目經(jīng)營,向政府繳納規(guī)定的特許經(jīng)營費,在合同約定的租賃期限屆滿時,受許部門移交國家公園特許項目。租賃—經(jīng)營—移交模式中國家公園的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,增加了國家公園資金收入渠道,特許經(jīng)營費用于國家公園生態(tài)保護,形成良性循環(huán)發(fā)展態(tài)勢。

3.3 BOT模式

BOT模式,即建設—運營—移交模式(Build-Operate-Transfer)。政府依據(jù)我國國家公園科學利用、有償使用原則,與中標投資商簽訂特許經(jīng)營合同,投資商獲得一定范圍內(nèi)的國家公園特許資格,轉(zhuǎn)變?yōu)槭茉S人,在特許范圍內(nèi),被特許企業(yè)經(jīng)過自主融資,建設和經(jīng)營國家公園的公用基礎設施,在向基礎設施受益方提供服務或出售相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品過程中合理收取使用費,獲取收益,受許期限結(jié)束后,私營企業(yè)將基礎設施無償移交給政府。在BOT模式中,我國國家公園內(nèi)建設的一切公共設施的所有權(quán)自始至終都屬于政府,投資商只擁有規(guī)定條件下的建設權(quán)和一定年限內(nèi)的經(jīng)營權(quán),通過經(jīng)營獲取收益,但沒有所有權(quán),完全符合我國國家公園的建設要求。同時,建設—運營—移交模式將國家公園基礎設施建設權(quán)移交給私營企業(yè),可以有效減少政府建設過程中的財政開支,讓受許企業(yè)經(jīng)營一定期限,便于彌補政府對國家公園項目經(jīng)營管理經(jīng)驗缺乏的弊端,為移交后政府的妥善管理提供經(jīng)驗和方法。在BOT模式中,政府自身風險大大降低,我國國家公園特許項目的籌資、建設、運營由受許人全權(quán)負責,受許部門風險較高。

3.4 TOT 模式

TOT 模式,即移交—經(jīng)營—移交模式(Transfer-Operate-Transfer)。政府部門把國家公園內(nèi)已經(jīng)建設好并經(jīng)過投產(chǎn)運行的項目移交給通過招標遴選的企業(yè)經(jīng)營,由私營企業(yè)與政府部門就國家公園特許項目簽訂轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,私營企業(yè)獲得經(jīng)營管理權(quán),向政府支付特許費,私營部門可憑借項目在未來經(jīng)營中獲得資金收益,協(xié)議期終止時,投資商應在無遺留債務、未設定擔保、設施狀況完好的情況下,將國家公園基礎設施項目的經(jīng)營權(quán)無償返還給政府機構(gòu)。TOT 模式適合國家公園內(nèi)經(jīng)營類項目開發(fā),私營企業(yè)只參與經(jīng)營,不接觸設計、規(guī)劃與建設,參與程序相對簡單,對一些重大型國家公園項目,政府便于隨時把控,同時政府可以通過移交國家公園特許經(jīng)營項目獲得收入,可以將收入用來補償建設資金,減輕財政壓力,經(jīng)營企業(yè)也可以在運營過程中獲益。在TOT模式中,私營企業(yè)風險較小,不考慮前期建設資金的籌集與投入,僅在經(jīng)營過程中成為責任主體并承擔經(jīng)營風險。

3.5 小結(jié)

通過比較分析法,不同的特許經(jīng)營模式各有特點(表2),分別適用于我國國家公園特許經(jīng)營建設的不同項目類型(表3)。綜合比較,BOT模式和TOT模式是目前國內(nèi)外公共設施領(lǐng)域運用最為廣泛的兩種模式,BOT模式在使用過程中具有能夠籌措更多的建設資金和效率較高的兩大吸引力特征[33],國家公園特許經(jīng)營采取BOT模式,將便于有效解決生態(tài)資金問題；TOT模式,私營企業(yè)風險則更小且程序簡單,國家公園特許經(jīng)營運用TOT模式,將有利于提高特許項目的運營效率和管理水平,吸引中小型企業(yè)參與,杜絕壟斷,充分競爭,使政府不僅可獲大筆建設資金,又能對項目靈活、有效地實施管控。因此,TOT模式是我國國家公園特許經(jīng)營項目開展的較佳方式,符合生態(tài)環(huán)境保護的原則和特許經(jīng)營的目標,可以在國家公園特許經(jīng)營公共基礎設施建設中發(fā)揮巨大優(yōu)勢。由以上分析可知,O&M模式、LOT模式、BOT模式、TOT 模式各有優(yōu)缺點,我國國家公園特許經(jīng)營可依據(jù)實踐情況,作出具體選擇。

表2 國家公園特許經(jīng)營模式比較Tab.2 Comparison of franchise management models of National Park

表3 國家公園特許經(jīng)營模式適用的項目分類Tab.3 Project classification applicable to the NationalPark franchise model

4 國家公園特許經(jīng)營的未來發(fā)展路徑

根據(jù)前文的比較分析,得出我國國家公園特許經(jīng)營的開展較為適合TOT模式,建立以TOT模式為主,O&M模式、LOT模式、BOT模式為輔的運營模式體系,有利于公園特許經(jīng)營建設。此外,特許經(jīng)營管理及其運營模式是我國國家公園處理資源綠色運營、資源價值合理實現(xiàn)的重要突破口,針對現(xiàn)階段我國國家公園存在的系列問題,本研究提出建立健全法律體系、規(guī)范運營管理流程、制定資金收支標準、完善特許監(jiān)管機制等相關(guān)對策建議,以期促使我國國家公園特許經(jīng)營良好發(fā)展,為相關(guān)管理部門和經(jīng)營機構(gòu)提供理論借鑒。

4.1 建立健全國家公園特許經(jīng)營法律體系 保障特許有法可依

我國國家公園特許經(jīng)營模式是建立在合同的基礎上的,特許合同的有效執(zhí)行需要法律的保障。首先,加快我國關(guān)于國家公園的立法進程,推動“國家公園法”建設,從國家層面確立國家公園自然保護地的法律地位,確立中央政府統(tǒng)一行使全民所有的國家公園資源所有權(quán),以法律形式規(guī)定國家公園目標定位、設立標準、管理體制和監(jiān)督規(guī)范等內(nèi)容。制定國家公園特許經(jīng)營配套法規(guī),提高國家公園法律效力,增強普適性,健全我國法律法規(guī)體系中國家公園特許經(jīng)營高位階法,從而保障各項規(guī)劃、管理制度有效地執(zhí)行,為地方性條例、法規(guī)設立參照標準,為地方管理國家公園設立約束。其次,法律對國家公園保護與管理作出原則性規(guī)定,嚴格保護并合理利用國家公園獨特的自然與人文資源,合理實現(xiàn)資源價值的充分發(fā)揮,滿足全民公益性。我國立法可以借鑒擁有成熟國家公園立法經(jīng)驗的國家(如加拿大),先明確國家公園的體系和體制,再根據(jù)發(fā)展建設中的情況不斷調(diào)整和優(yōu)化。第三,法律要構(gòu)建有保障的國家公園特許經(jīng)營合同關(guān)系,經(jīng)營過程缺乏強有力的法律法規(guī)約束會阻礙特許經(jīng)營。國家公園合同應明確特許雙方的權(quán)力與義務,建立公平有序的受許人遴選機制,規(guī)定轉(zhuǎn)讓的特許權(quán)限,加強對雙方的監(jiān)督管理,使特許經(jīng)營運營做到有法可依、依法必嚴,“國家公園法”可為我國國家公園良好建設提供明確指導。

4.2 規(guī)范國家公園特許經(jīng)營運營管理流程 確保其高效運行

一是對管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行明確劃分,設立專門的國家公園特許經(jīng)營管理機構(gòu),分管特許經(jīng)營一切事項,包括招投標管理、特許經(jīng)營項目審核、特許合同、特許經(jīng)營費收支等,規(guī)范我國國家公園特許經(jīng)營的實施流程,借鑒公共體育服務設施方面經(jīng)驗,我國國家公園基礎設施特許經(jīng)營項目由政府立項,經(jīng)政府、專家學者共同對實施特許經(jīng)營項目的可行性、風險性、收益率進行評估,最終決定選擇合適的國家公園特許經(jīng)營項目；二是實行分層管理、分區(qū)管制,細化國家公園內(nèi)管理與經(jīng)營事權(quán),避免多頭管理、責任推諉,提高特許經(jīng)營管理效率,避免資源浪費,確立國家公園特許經(jīng)營運營目標,時刻牢記生態(tài)保護的重要使命,將保護落到特許經(jīng)營運營管理實處,嚴格管控國家公園地方政府的不當行為,處理好地方發(fā)展旅游與國家公園建設的關(guān)系；三是鼓勵發(fā)展多元化的特許經(jīng)營方式,因地制宜地探索各種特許經(jīng)營運營模式,鼓勵原住民參與當?shù)靥卦S經(jīng)營,合理賺錢,真正發(fā)掘具有全球性、國家代表性資源的價值,帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,優(yōu)化生態(tài)補償機制,將綠色運營落實到位,全民共享。

4.3 制定國家公園特許經(jīng)營資金收支標準 保障收支科學合理

建立我國國家公園特許經(jīng)營費詳細征收和管理辦法,從費用征收標準、分配及使用等方面進行明確規(guī)定:收入上,通過科學評估我國國家公園自然保護地的自然資源與人文資源價值,確定合理的特許經(jīng)營費,規(guī)范市場價格,嚴格把控特許經(jīng)營費資金來源,明確和規(guī)范資金獲取途徑,建立起以中央財政撥款為主、特許收入為輔的國家公園生態(tài)保護資金投入渠道,形成多元化資金來源體系,適當引入社會資本,支持資金公益性投入等,豐富特許經(jīng)營資金收入面；分配上,明確中央和各級地方政府在特許經(jīng)營資金管理上的責任,綜合考慮政府機構(gòu)、特許經(jīng)營者、資源環(huán)境管理部門、社區(qū)居民等各方利益,明確資金支出方向的劃分標準,規(guī)范特許經(jīng)營資金使用獲批流程,對國家公園所獲特許經(jīng)營資金進行合理分配,明確資金投資渠道和分配路徑,在確保自然保護地生態(tài)補償所需資金獲得滿足的基礎上,進行資金的合理高效使用,對所獲特許經(jīng)營資金實行投資與公平分配兩條線管理模式,制定不同的使用標準,確保規(guī)范化、合理性。

4.4 完善國家公園特許經(jīng)營聯(lián)合監(jiān)管機制 促進特許經(jīng)營科學運行

特許經(jīng)營監(jiān)管機制缺失勢必會導致國家公園建設偏離正確方向,為了保障國家公園建設目標與提高特許經(jīng)營質(zhì)量,健全特許經(jīng)營的監(jiān)督機制是國家公園發(fā)展的重要舉措。1)明確政府監(jiān)管職能。我國國家公園實行特許經(jīng)營模式,政府移交或轉(zhuǎn)讓的是建設權(quán)、經(jīng)營權(quán),國家公園的所有權(quán)依然歸政府所有,政府要明確承擔自然生態(tài)系統(tǒng)保護的職能,嚴格對私營企業(yè)進行監(jiān)管,確保國家公園特許經(jīng)營公共性基礎設施項目經(jīng)營“不變味”。2)加強特許私營部門進入與退出監(jiān)管。建立嚴格的私營企業(yè)參與國家公園公共性特許經(jīng)營項目領(lǐng)域的準入和退出監(jiān)管機制,采取直接管理與全面監(jiān)督相融合,國家公園特許經(jīng)營存在市場競爭成分,設立市場監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大專門監(jiān)督機構(gòu),采取多元化聯(lián)合監(jiān)督,層層規(guī)范,破除各方經(jīng)營管理不當行為,確保國家公園特許經(jīng)營受許人經(jīng)過公開、公平、公正的招標遴選,規(guī)范特許權(quán)在合規(guī)范圍內(nèi)行使,凈化特許經(jīng)營運營環(huán)境,保障特許經(jīng)營流程的正常實施。3)完善特許經(jīng)營資金監(jiān)管平臺,組建專項資金監(jiān)督委員會,對特許經(jīng)營收支資金進行嚴格監(jiān)督,包括政府的財政投入、特許經(jīng)營費及社會公益捐款基金,統(tǒng)一由資金委定期審查,詳細記錄,定期匯總,公開公布,確保國家公園資金用于國家公園內(nèi),增強資金監(jiān)管的透明度。

5 結(jié)論

截至2020年底,我國10個國家公園體制試點區(qū)的基礎性工作已基本完成,“十四五”期間將步入新的建設階段,為加快生態(tài)文明、美麗中國建設步伐,國家公園亟需探索具有中國特色的特許經(jīng)營道路?；诔浞挚紤]自然保護地的科學保護、合理利用、生態(tài)為民職責,建立以TOT(移交-經(jīng)營-移交)特許經(jīng)營模式為主,O&M模式(運營和維護合同)、LOT模式(租賃-經(jīng)營-移交)、BOT模式(建設-運營-移交)為輔的運營體系，將有利于我國國家公園的可持續(xù)發(fā)展。同時,為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與資源保值增值的雙重目標,健全國家公園法律體系,規(guī)范特許經(jīng)營運營流程,充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用,積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,在不斷比較與探索中進行優(yōu)化整合,評估資源價值和利用風險,使特許經(jīng)營更具科學性和操作性,以推動國家公園永續(xù)發(fā)展。