沈彥軍

（臨沂市人民政府辦公室，山東 臨沂 276000）

一、稅及稅制的本質(zhì)

稅的本質(zhì)是租，即多吃多占要多交錢(qián)。稅收的本質(zhì)是為政府提供的服務(wù)收費(fèi)，而政府應(yīng)該提供的服務(wù)是市場(chǎng)想做，但因談判的交易費(fèi)用太高而做不到的事。稅收來(lái)自企業(yè)租值，稅收制度的首要任務(wù)就是確定政府在企業(yè)租值中的產(chǎn)權(quán)。如果該制度模糊晦澀，那么企業(yè)、政府、稅務(wù)官員三者就會(huì)激烈爭(zhēng)奪。所以稅制的本質(zhì)就是明確三方的產(chǎn)權(quán)。如果政治產(chǎn)權(quán)不明確，那么政府內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)約束就會(huì)比較弱，稅制就會(huì)傾向于晦澀復(fù)雜。如果一個(gè)國(guó)家的稅制出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)巨大的危機(jī)。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱［1］。古往今來(lái)，各個(gè)國(guó)家都非常重視稅制改革。增值稅作為我國(guó)的第一大稅種，在我國(guó)稅收中居于主體地位，其改革不僅會(huì)影響千千萬(wàn)萬(wàn)市場(chǎng)主體的稅負(fù)，也關(guān)系到我國(guó)稅制現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二、從供給側(cè)視角解讀我國(guó)的增值稅

回溯1994年的中國(guó)，改革開(kāi)放十幾年，地方政府追求自身利益最大化，地方之間也存在激烈競(jìng)爭(zhēng)。只不過(guò)行為由競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則決定，而影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則最大的稅制安排由中央政府決定：當(dāng)時(shí)的中國(guó)稅收以營(yíng)業(yè)稅和所得稅為主。工商業(yè)的總產(chǎn)出信息遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)昂貴，因此政府只愿意去服務(wù)那些盈利規(guī)模大，又沒(méi)有動(dòng)機(jī)去隱瞞收入的大型國(guó)有企業(yè)，并且政府非常樂(lè)意擴(kuò)大其稅基——即國(guó)有企業(yè)的收入規(guī)模。

企業(yè)的收入靠競(jìng)爭(zhēng)力驅(qū)動(dòng)，政府無(wú)法替代企業(yè)家的職能，要擴(kuò)大稅基唯一的辦法就是設(shè)置行政壁壘——不允許本地區(qū)以外的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)來(lái)本地銷售。這也正對(duì)應(yīng)著當(dāng)時(shí)中國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的尷尬，市場(chǎng)化改革十幾年，然而各地普遍堵截本地農(nóng)資外流，堵截“廣貨北伐”。

千呼萬(wàn)喚的統(tǒng)一市場(chǎng)改革，卻被增值稅帶來(lái)的合約轉(zhuǎn)變輕易完成。增值稅的特點(diǎn)是抵扣，于是買(mǎi)方客觀上會(huì)監(jiān)督賣(mài)方開(kāi)票，再配合開(kāi)票稅控的措施，總產(chǎn)出的信息變得清晰。約束地方政府行為的關(guān)鍵局限稅基變了，只要能帶來(lái)新增收入，不論規(guī)模、所有制，一律來(lái)者是客。用行政壁壘推高稅基的方法得不償失，統(tǒng)一大市場(chǎng)不請(qǐng)自來(lái)。從現(xiàn)象看本質(zhì)，增值稅改革等于做了一次標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格理論實(shí)驗(yàn)：關(guān)鍵局限轉(zhuǎn)變，行為選擇轉(zhuǎn)變。

這里需要提出一個(gè)問(wèn)題，原則上營(yíng)業(yè)稅也可以層層稅控開(kāi)票，所得稅的抵扣原理也有監(jiān)督開(kāi)票的效果，同樣可以獲得清晰的總產(chǎn)出數(shù)據(jù)，為什么沒(méi)有這么做呢？這是因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅重復(fù)計(jì)稅，假設(shè)地方政府嚴(yán)格層層稅控開(kāi)票，那么一條有十個(gè)分工環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈，5.5%的營(yíng)業(yè)稅率就會(huì)帶來(lái)70%的惡性稅負(fù)，嚴(yán)格實(shí)施的地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)必完蛋。

地方政府只能接受中央政府規(guī)定的名義稅率。假定17%是接近市場(chǎng)均衡的稅率，分工條件下?tīng)I(yíng)業(yè)稅的實(shí)際稅率偏離程度驚人，政府額外投入的社會(huì)財(cái)富損失代價(jià)太大。于是地方政府轉(zhuǎn)為利用執(zhí)法力度的寬松去完成名義稅率的市場(chǎng)均衡，這既突出了營(yíng)業(yè)稅制度的弊端，也能解釋為什么全國(guó)所有的地方政府一致沒(méi)有采用層層稅控的營(yíng)業(yè)稅安排。

利用執(zhí)法力度獲得均衡有兩個(gè)直接弊端。一個(gè)弊端是模糊了總產(chǎn)出的信息，地方政府從而失去了產(chǎn)出分成的價(jià)格指引；第二個(gè)弊端是擴(kuò)大了稅務(wù)局的權(quán)力，地方政府不能直接篩選產(chǎn)業(yè)。

增值稅則為政府的行為提供了清晰的市價(jià)指引，邊際上提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的成本和收入關(guān)系一目了然，政府的招商行為選擇也自然從“跑部錢(qián)進(jìn)”的行政尋租，轉(zhuǎn)為面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提升地區(qū)要素質(zhì)量來(lái)參與產(chǎn)出分成。

由此可以清楚地看出，地方政府比中央政府貼近市場(chǎng)，懂得變通處理那些不合理的決定。當(dāng)然中央政府并非無(wú)所作為，反而在某些合約結(jié)構(gòu)中處于十分關(guān)鍵的地位。例如某省市單獨(dú)設(shè)立增值稅，由于分工不足仍需大量向區(qū)域外采購(gòu)，域外的營(yíng)業(yè)稅無(wú)法抵扣，而域內(nèi)的增值稅率又高于域外的營(yíng)業(yè)稅率，這樣的改革注定失敗。追求經(jīng)濟(jì)總量最大和追求利潤(rùn)最大，是政府和公司自然而然的追求，但地方政府和公司的部門(mén)一樣，不可能脫離整體單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。

稅制合約的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了統(tǒng)一市場(chǎng)和政府競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)公共服務(wù)，更帶來(lái)了利益驚人的空前分工。市場(chǎng)范圍擴(kuò)大固然有好處，但推到盡頭也不過(guò)是擴(kuò)大到全世界，一次性的收益就不能再增加，然而分工之利卻近于無(wú)窮無(wú)盡。營(yíng)業(yè)稅就好比在企業(yè)與企業(yè)之間建立關(guān)稅壁壘，會(huì)嚴(yán)重阻礙貿(mào)易和分工，明明外購(gòu)優(yōu)勝，但加稅后卻需轉(zhuǎn)為自供。關(guān)稅還有國(guó)家數(shù)量的極限，營(yíng)業(yè)稅面對(duì)的環(huán)節(jié)則近于沒(méi)有上限，對(duì)供應(yīng)鏈的分工破壞程度驚人（所得稅沒(méi)有重復(fù)征收，但依然存在關(guān)稅性質(zhì)，只是程度有所區(qū)別而已）。增值稅層層抵扣的特點(diǎn)等于徹底消除了企業(yè)之間的“關(guān)稅”。雖然增值稅在零售環(huán)節(jié)收取有減少需求量的客觀后果，但其促進(jìn)分工、降低成本的效果驚人，利遠(yuǎn)大于弊，中國(guó)社會(huì)零售總額的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于那些自由貿(mào)易港就是明證。

中國(guó)的家電行業(yè)獨(dú)步天下，在實(shí)踐中發(fā)展出了有很多分工的獨(dú)特合約，如由主機(jī)廠統(tǒng)一采購(gòu)原材料賣(mài)給其供應(yīng)商再以零部件形式回購(gòu)，這類合約現(xiàn)象無(wú)疑只有在以增值稅為主體的市場(chǎng)環(huán)境中才能得以生存。如果轉(zhuǎn)為營(yíng)業(yè)稅、所得稅乃至香港的高地價(jià)等稅制合約，類似甲供這樣的精彩現(xiàn)象將消失大半。

稅制的原理永遠(yuǎn)不變，財(cái)稅來(lái)源從根本上講只有一個(gè)，即社會(huì)總產(chǎn)出或者財(cái)富。但征繳雙方在原理上永遠(yuǎn)不矛盾的利益立場(chǎng)卻受到實(shí)踐中征管成本的干擾，征管面臨的局限越多越復(fù)雜，政府與社會(huì)總產(chǎn)出的立場(chǎng)偏離就越大，從而會(huì)徹底模糊政府也是總產(chǎn)出的一分子，也會(huì)模糊政府功能的供給本質(zhì)。政府服務(wù)顯著具備共用品的特征，如何委托在私用品上收費(fèi)，一直都是大難題。從井田制到人頭稅到增值稅，不同的稅制反映了不同的社會(huì)現(xiàn)象，反映了人類社會(huì)關(guān)于稅制知識(shí)的漫長(zhǎng)實(shí)踐探索。

增值稅改革利用全國(guó)大市場(chǎng)、政府競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)公共服務(wù)、空前分工這三個(gè)變化，取得了有目共睹的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果，但應(yīng)該繼續(xù)追問(wèn)的是，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)原理上做對(duì)了什么？

薩伊定律說(shuō)供給創(chuàng)造了需求。供給就是個(gè)人沿著需求曲線往左移動(dòng)，為了用值更高的其他需求放棄另外一個(gè)需求，追求比放棄多出來(lái)的所值就是增加的社會(huì)財(cái)富。政府鼓勵(lì)供給最好的辦法就是減少影響個(gè)人作選擇所面臨的交易費(fèi)用。市場(chǎng)范圍擴(kuò)大會(huì)帶來(lái)較高的價(jià)格，工人會(huì)因此減少休閑時(shí)間去加班，這是交易費(fèi)用下降帶來(lái)的供給行為。政府因?yàn)橛辛饲逦氖袃r(jià)指引從而樂(lè)于提供公共服務(wù)，這也是交易費(fèi)用下降帶來(lái)的供給行為。分工的刺激效果更加強(qiáng)大，因?yàn)榉止?lái)的效率提升既能為放棄的資源出高價(jià)，又能同時(shí)降低產(chǎn)品的零售價(jià)格，分工所能創(chuàng)造的是良性循環(huán)下加倍的需求，這也是交易費(fèi)用下降所帶來(lái)的供給行為。

歷史上的增值稅改革只是一個(gè)稅制的小題目，但小題大做，引發(fā)的是整個(gè)供應(yīng)行為的連鎖變化。其深刻地揭示了政府供給側(cè)改革的內(nèi)涵，即通過(guò)減少交易費(fèi)用增加供給的行為。

三、“十三五”期間增值稅改革回顧

2016年，營(yíng)改增全面推開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)。通過(guò)營(yíng)業(yè)稅改增值稅，增值稅實(shí)現(xiàn)了對(duì)貨物和服務(wù)的全覆蓋，有效避免了重復(fù)征稅。增值稅抵扣鏈條的打通，極大地促進(jìn)了社會(huì)分工協(xié)作，有力推動(dòng)了服務(wù)業(yè)發(fā)展，有效助推了制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨后，深化增值稅改革啟動(dòng)，四檔稅率簡(jiǎn)并為6%、9%、13%三檔；國(guó)內(nèi)旅客運(yùn)輸服務(wù)被納入抵扣范圍，不動(dòng)產(chǎn)由之前的分兩年抵扣轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮涡匀~抵扣；試行增值稅期末留抵退稅制度。此外，營(yíng)改增之后，增值稅收入中央與地方按比例分成，由此前的75%∶25%改為五五分成，既保障了地方既有財(cái)力，有助于地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行，又便于調(diào)動(dòng)地方大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，以持續(xù)鞏固和積極培植財(cái)源，緩解當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力。經(jīng)過(guò)“十三五”期間的增值稅改革，我國(guó)已經(jīng)基本建立現(xiàn)代增值稅制度。

四、關(guān)于“十四五”期間增值稅改革的幾點(diǎn)建議

第一，落實(shí)稅收法定原則，以法律保障增值稅征稅權(quán)不受侵犯，“十四五”期間盡快完成增值稅立法，從而保障增值稅運(yùn)行機(jī)制的連貫性、嚴(yán)密性和完整性。目前，增值稅暫行條例雖幾經(jīng)修訂，但其形式仍為國(guó)務(wù)院暫行條例，這決定了其法律層級(jí)不高。為落實(shí)稅收法定原則，2019年11月，《中華人民共和國(guó)增值稅法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)外公布。啟動(dòng)增值稅立法程序及完成其立法并不意味著對(duì)其改革的“凍結(jié)”。無(wú)論是對(duì)增值稅的立法還是改革，兩者都需要協(xié)同推進(jìn)，目的都是優(yōu)化完善現(xiàn)代增值稅制度，使其公平、規(guī)范、簡(jiǎn)潔。

第二，加快增值稅稅率簡(jiǎn)并進(jìn)程，盡快完成增值稅“三檔并兩檔”改革。我國(guó)增值稅稅率結(jié)構(gòu)優(yōu)化簡(jiǎn)并的方向是由三檔并為兩檔，但2019年11月公布的《中華人民共和國(guó)增值稅法（征求意見(jiàn)稿）》中依然維持了現(xiàn)行6%、9%、13%三檔稅率。簡(jiǎn)并稅率，把多稅率結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我欢惵式Y(jié)構(gòu)，能極大地降低多稅率劃分給稅制帶來(lái)的復(fù)雜性。此外，國(guó)際上越來(lái)越多采用增值稅制度的國(guó)家傾向于采用相對(duì)較低的標(biāo)準(zhǔn)稅率，因?yàn)槭杖≡鲋刀悓?huì)直接減少個(gè)人需求量，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生抑制作用。

第三，完善增值稅抵扣制度，進(jìn)一步擴(kuò)大抵扣范圍。當(dāng)前，部分企業(yè)增值稅稅負(fù)相對(duì)較重的原因在于不能夠充分抵扣。進(jìn)一步完善增值稅抵扣制度，擴(kuò)大其抵扣范圍，其作用不亞于直接降低標(biāo)準(zhǔn)稅率。只有所有商品和服務(wù)都適用于增值稅，增值稅的抵扣鏈條才會(huì)完整，現(xiàn)代增值稅的作用才會(huì)得到更好的發(fā)揮［2］。目前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本較高，其中一個(gè)原因是不允許對(duì)貸款利息進(jìn)行抵扣以降低稅基，這顯然不符合增值稅基本原理。增值稅整個(gè)抵扣鏈條的打通，一方面需要稅收制度層面的頂層設(shè)計(jì)，另一方面也有賴于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善。

第四，適應(yīng)新形勢(shì)、新業(yè)態(tài)，及時(shí)對(duì)征稅對(duì)象及避免重復(fù)征稅的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)在一定程度上改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的格局，在更高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，數(shù)據(jù)將成為一種重要的市場(chǎng)要素，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、交易規(guī)則和服務(wù)體系等將成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容［3］。在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的背景下，將有更多新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，需要及時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)則以適應(yīng)環(huán)境的變化。同時(shí)，隨著國(guó)家治理水平的提升及征管現(xiàn)代化技術(shù)的推進(jìn)，我們要加快推進(jìn)智慧型稅務(wù)建設(shè)進(jìn)程，以降低增值稅的征管成本。

五、結(jié)語(yǔ)

增值稅作為我國(guó)的主體稅種，是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)除了確立私產(chǎn)之外最大的一次供給側(cè)改革，是人類稅制上的壯舉。適當(dāng)降低稅率，進(jìn)一步優(yōu)化增值稅制度，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有之義，對(duì)支持穩(wěn)定我國(guó)的制造業(yè)，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，建設(shè)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)，促進(jìn)基本服務(wù)均等化，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局均具有重要作用。