韓璐
(故宮博物院,北京 100009)
深度挖掘與探討事業(yè)單位當(dāng)前預(yù)算編制管理過程中存在的主要問題,進(jìn)而制定對(duì)應(yīng)的解決措施,確保預(yù)算編制的適宜性與先進(jìn)性,從而為單位的決策以及資源、資金的配置提供一定指導(dǎo),這有利于提高單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力。要實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制的精細(xì)化管理需要事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層能夠給予預(yù)算編制管理足夠的重視,在單位內(nèi)部營(yíng)造預(yù)算編制氛圍,調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算編制工作,配合預(yù)算編制人員整合單位所有信息,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制的精細(xì)化管理,繼而進(jìn)行各個(gè)方面、各個(gè)層次問題的專項(xiàng)解決。
現(xiàn)階段存在的問題可從多方面論述,但在此并不能完全涵蓋,故下文將從主要的四方面舉例分析。
預(yù)算是一項(xiàng)基本資金使用計(jì)劃,是所有事業(yè)單位開展一切工作的基礎(chǔ),涉及事業(yè)單位的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)以及各項(xiàng)工作,單位全部人員皆是預(yù)算工作的直接參與者和執(zhí)行者。但是就當(dāng)前大部分事業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r來說,從基層人員至中層管理人員,乃至高層領(lǐng)導(dǎo)者都未能對(duì)預(yù)算編制形成正確的認(rèn)知,沒有對(duì)其加以重視。這主要有兩個(gè)方面的原因。
其一,領(lǐng)導(dǎo)層未對(duì)預(yù)算編制表達(dá)出足夠的重視,且在預(yù)算編制中也未能全面參與,審核不嚴(yán)格,未能從單位發(fā)展全局思考預(yù)算編制的科學(xué)性,也未對(duì)預(yù)算編制流程做出具體指導(dǎo),從而使得單位預(yù)算編制工作只是由寥寥數(shù)人負(fù)責(zé),導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高,其制定的預(yù)算編制計(jì)劃與單位長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略以及年度發(fā)展目標(biāo)脫節(jié),對(duì)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展沒有指導(dǎo)意義。其二,業(yè)務(wù)部門未能對(duì)預(yù)算編制形成正確認(rèn)知。部分業(yè)務(wù)部門一心“搞業(yè)務(wù)”,認(rèn)為預(yù)算編制工作與自身工作沒有太大聯(lián)系,因此在配合預(yù)算編制時(shí)只是敷衍了事,使得針對(duì)其展開的預(yù)算編制未得到細(xì)化處理,一些項(xiàng)目支出沒有經(jīng)過調(diào)研及論證。甚至存在部分業(yè)務(wù)人員為爭(zhēng)取多一點(diǎn)資金而虛增項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象,使得預(yù)算編制數(shù)據(jù)虛假,不但影響了整體的預(yù)算編制結(jié)果,還阻礙了預(yù)算執(zhí)行[1]。
預(yù)算編制涉及事業(yè)單位所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),因此包含內(nèi)容較多,屬于一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要事業(yè)單位全體職工參與。比如在進(jìn)行預(yù)算編制之前需“摸清家底”,清理單位所有能夠應(yīng)用的資源、資金,研究過往預(yù)算執(zhí)行的具體狀況,對(duì)明年工作任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃,且整體預(yù)算編制過程需經(jīng)層層審批、復(fù)核、溝通以及論證,最后才可完全確定。因此整個(gè)過程需要預(yù)算編制人員耗費(fèi)一定時(shí)間與精力才可完成,但是當(dāng)前的實(shí)際預(yù)算編制工作,明顯表現(xiàn)出預(yù)算編制工作時(shí)間短、任務(wù)重的特點(diǎn),沒有給予預(yù)算編制人員太多的前期準(zhǔn)備時(shí)間,單位在收到上級(jí)預(yù)算編報(bào)通知后立即要求預(yù)算編制人員展開相關(guān)工作,時(shí)間倉(cāng)促,預(yù)算編制部門基本沒有時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備以及研討,從而使后續(xù)預(yù)算編制工作出現(xiàn)較多問題,影響了預(yù)算編制的效率以及質(zhì)量。此外還存在部分事業(yè)單位預(yù)算編制程序過于簡(jiǎn)單的問題,只是簡(jiǎn)單發(fā)放預(yù)算通知以及填報(bào)表格就了事,并沒有對(duì)預(yù)算政策展開宣傳,也沒有開展預(yù)算編制方法培訓(xùn)講解,從而使得預(yù)算編制工作缺乏全面性,不能有效指導(dǎo)單位的預(yù)算工作[2]。
部分事業(yè)單位缺乏相應(yīng)人才支撐,使得其本身的預(yù)算編制工作未能按照系統(tǒng)方式執(zhí)行,表現(xiàn)出不完整不科學(xué)的特征。這主要源于以下四個(gè)方面的因素。
其一,預(yù)算編制工作粗糙,具有較大的隨意性。部分事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí),沒有對(duì)支出內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致統(tǒng)計(jì),缺乏相關(guān)的預(yù)算說明,使得預(yù)算編制不完整、不準(zhǔn)確,這在一定程度上減弱了預(yù)算執(zhí)行的約束力,致使所需支出預(yù)算頻繁調(diào)整或者缺乏預(yù)算。其二,財(cái)務(wù)部門未對(duì)預(yù)算編制形成正確的認(rèn)知,忽略了“全員參與”的重要性與必要性。因而只是在部門內(nèi)部強(qiáng)調(diào),導(dǎo)致預(yù)算編制信息與單位實(shí)際信息不對(duì)稱,從而使預(yù)算缺乏真實(shí)性,與單位實(shí)際發(fā)展脫節(jié)。其三,未采用科學(xué)方法。預(yù)算編制的方法很大程度上決定了預(yù)算編制本身的質(zhì)量、準(zhǔn)確性、效率等。就當(dāng)前階段來說,部分事業(yè)單位仍舊沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法,直接將以往的數(shù)據(jù)作為參考,對(duì)其加以修改再進(jìn)行編列。比如部分業(yè)務(wù)部門只是簡(jiǎn)單編制了支出預(yù)算,而收入預(yù)算則由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),其多采取增量預(yù)算的方式,在往年的基礎(chǔ)上增加相應(yīng)的幅度,即作為收入預(yù)算。這種預(yù)算模式下,單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)明年的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況以及發(fā)展目標(biāo)并不了解,使得其在進(jìn)行收入預(yù)算時(shí)多憑借以往經(jīng)驗(yàn),沒有具體的數(shù)據(jù)支撐,導(dǎo)致編制不科學(xué)。還存在一些事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí),未遵循“以收定支”“量入為出”的基本原則,只按照輕重緩急的順序配置資金,導(dǎo)致在實(shí)際支出時(shí)資金不足使得其他項(xiàng)目擱淺。其四,部分事業(yè)單位接收的中央專項(xiàng)資金沒有被納入部門年初預(yù)算,導(dǎo)致整體的預(yù)算工作缺乏完整性。以往情況下,中央專項(xiàng)資金通常會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)放期。近年來,中央財(cái)政部門已經(jīng)開始提前下達(dá)資金預(yù)算,然而下達(dá)時(shí)間基本在事業(yè)單位年初預(yù)算“一上”后,但是很多管理層對(duì)這筆資金并沒有進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃,因此很多時(shí)候?qū)е骂A(yù)算執(zhí)行受到較大影響,突出表現(xiàn)為年底突擊花錢、預(yù)算支出過程前緊后松等,難以在中央專項(xiàng)資金進(jìn)行固定資產(chǎn)安排前完成規(guī)劃,因?yàn)樾略鲑Y產(chǎn)配置往往需要多個(gè)部門參與并進(jìn)行提前規(guī)劃。此外,若是中央資金涵蓋“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算,會(huì)使得“三公”經(jīng)費(fèi)的年初預(yù)算數(shù)與決算出現(xiàn)較大的差異[3]。
全面預(yù)算績(jī)效管理是完善國(guó)家治理體系的重要途徑以及內(nèi)在需求,是推動(dòng)先進(jìn)財(cái)政制度改革的核心內(nèi)容,也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量提升以及財(cái)政資源配置優(yōu)化的關(guān)鍵舉措。然而因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)管理模式影響,事業(yè)單位未對(duì)預(yù)算績(jī)效管理形成正確的認(rèn)知,亦未能給予績(jī)效目標(biāo)編制足夠的重視,再加上對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理專業(yè)知識(shí)的了解不足,很多事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制時(shí)處于被動(dòng)地位,導(dǎo)致其編制質(zhì)量過低,進(jìn)而出現(xiàn)預(yù)算支出與績(jī)效出現(xiàn)“兩張皮”的問題[4]。
強(qiáng)化預(yù)算編制管理意識(shí)是進(jìn)行系統(tǒng)化預(yù)算編制的前提,這需事業(yè)單位從多個(gè)方面著手。
1.發(fā)揮事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)作用
需要單位領(lǐng)導(dǎo)層演好“領(lǐng)頭羊”角色,提高對(duì)預(yù)算編制的重視程度,做好表率,自覺學(xué)習(xí)與掌握相關(guān)知識(shí),配合預(yù)算編制人員的系列工作,給予預(yù)算編制人員足夠的權(quán)利與自由,在全單位營(yíng)造大力開展預(yù)算編制工作的氛圍,以此強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層以下的職工的預(yù)算編制管理意識(shí)。
2.加強(qiáng)專項(xiàng)培訓(xùn)工作
針對(duì)預(yù)算編制人員,培訓(xùn)內(nèi)容主要是專業(yè)化理論知識(shí)以及實(shí)踐技能,使其能夠把握最先進(jìn)的預(yù)算編制知識(shí),并在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的過程中逐漸認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制對(duì)事業(yè)單位未來發(fā)展的重要性,從而增強(qiáng)自身的預(yù)算編制管理意識(shí),利用多種途徑提升自身的預(yù)算編制水平。針對(duì)其他業(yè)務(wù)部門,培訓(xùn)的目的主要是增強(qiáng)其配合意識(shí),使其能夠采取對(duì)應(yīng)的策略積極響應(yīng)預(yù)算編制部門的相關(guān)工作,在事業(yè)單位內(nèi)部營(yíng)銷一個(gè)良好的預(yù)算編制環(huán)境,使得所有職工的預(yù)算編著管理意識(shí)得到強(qiáng)化[5]。
3.完善預(yù)算編制管理制度
以現(xiàn)階段的預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)進(jìn)行完善。首先,需結(jié)合事業(yè)單位當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)算編制管理制度的增補(bǔ),去除其中不合時(shí)宜、不利于單位發(fā)展的條例,加入更多先進(jìn)、合理的內(nèi)容,使其在事業(yè)單位預(yù)算編制中發(fā)揮出更大的作用。其次,需對(duì)完善后的預(yù)算管理制度進(jìn)行全程的考察監(jiān)督,得到具體反饋,根據(jù)反饋結(jié)果不斷調(diào)整與完善預(yù)算編制管理內(nèi)容,使其具備更強(qiáng)的適宜性與合理性,能對(duì)當(dāng)前的預(yù)算編制管理工作起到一定的限制與指導(dǎo)作用,使得單位預(yù)算編制工作能按照正常、先進(jìn)的流程規(guī)范化推進(jìn)。
預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算編制工作的基礎(chǔ)與首要環(huán)節(jié),且內(nèi)容煩瑣、程序復(fù)雜。要保障整體的預(yù)算編制質(zhì)量,需加強(qiáng)前期的準(zhǔn)備工作。重點(diǎn)把握以下四項(xiàng)內(nèi)容。
1.全面清理
首先應(yīng)對(duì)單位所有的資源、資金等進(jìn)行全面清理,把握單位各項(xiàng)能夠分配的資源,便于預(yù)算編制時(shí)能夠充分考慮單位內(nèi)各個(gè)方面的因素[6]。
2.“摸清底細(xì)”
“摸清底細(xì)”對(duì)于單位的預(yù)算編制同樣重要,要求預(yù)算編制人員按照以往的人員變動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)單位年度離退休人員數(shù)量以及在職人員數(shù)量,核驗(yàn)好住房公積金、社會(huì)保障繳費(fèi)、津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資、基本工資等明細(xì)賬目,便于后續(xù)的人員經(jīng)費(fèi)測(cè)算。
3.明確單位收入狀況
需分析與掌握單位預(yù)算上個(gè)年度具體的收入狀況,以此作為本年度預(yù)算編制收支狀況的具體參考。此外還需清理各個(gè)項(xiàng)目的支出狀況,預(yù)計(jì)項(xiàng)目結(jié)余狀況以及結(jié)轉(zhuǎn)狀況,為后續(xù)的全面項(xiàng)目支出編制做好具體的準(zhǔn)備。
4.明確發(fā)展目標(biāo)以及工作計(jì)劃
事業(yè)單位應(yīng)明確自身的年度工作計(jì)劃以及發(fā)展目標(biāo),在單位內(nèi)部組織座談會(huì),與各個(gè)部門負(fù)責(zé)人以及業(yè)務(wù)骨干展開深入交流和探討,商議各個(gè)部門的具體需求以及工作計(jì)劃,從而共同制定科學(xué)的工作計(jì)劃與目標(biāo),這同樣是預(yù)算編制重要的一部分[7]。
要保證預(yù)算編制的質(zhì)量,就必須保證該項(xiàng)工作的獨(dú)立性與專業(yè)性,而不是僅僅將其劃至財(cái)務(wù)部門,分配兩三個(gè)財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé),而是應(yīng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性以及專項(xiàng)性,如此才可保證預(yù)算編制質(zhì)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn),這需統(tǒng)籌編制單位預(yù)算。重點(diǎn)把握以下數(shù)點(diǎn)。
1.專班負(fù)責(zé)
首要步驟為在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部選取高素質(zhì)人才成立專班,專項(xiàng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作。在預(yù)算編制前,由專項(xiàng)編制小組通過會(huì)議的形式商討出適宜的預(yù)算編制整體流程,然后實(shí)行崗位責(zé)任制,將整體的預(yù)算編制工作細(xì)化,分成階段性的內(nèi)容,再分配給編制小組的各個(gè)成員,使得專項(xiàng)事務(wù)由專人負(fù)責(zé),并在小組內(nèi)部形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的預(yù)算編制成員,在績(jī)效、獎(jiǎng)金、個(gè)人升遷等方面給予必要的獎(jiǎng)勵(lì),從而形成一定的激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)編制小組成員能夠以更加積極的態(tài)度高質(zhì)量、高效率地完成崗位任務(wù),這對(duì)于整體的預(yù)算編制工作有積極意義[8]。
2.細(xì)化預(yù)算編制并優(yōu)化預(yù)算編制方法
事業(yè)單位各個(gè)職能部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí),應(yīng)選擇零基預(yù)算法,綜合單位發(fā)展目標(biāo)以及年度工作計(jì)劃,在參考內(nèi)外部因素變化以及歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,分析事業(yè)單位的實(shí)際需求,對(duì)單位各項(xiàng)收支結(jié)構(gòu)以及規(guī)模展開科學(xué)的預(yù)計(jì)和測(cè)算,以此細(xì)化事業(yè)單位各個(gè)部門內(nèi)各個(gè)項(xiàng)目的具體收支預(yù)算。
3.科學(xué)設(shè)立項(xiàng)目并編制具體的支出預(yù)算
項(xiàng)目支出預(yù)算核心定義為完成經(jīng)費(fèi)計(jì)劃,單位各個(gè)部門綜合分析當(dāng)前部門職能機(jī)器支出方面的實(shí)際需求,進(jìn)行項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目規(guī)范的制定,并將其貫徹在具體的項(xiàng)目執(zhí)行過程中。此外還需保證項(xiàng)目支出預(yù)算的完整性、獨(dú)立性、專項(xiàng)性,針對(duì)各個(gè)目標(biāo)設(shè)立對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目,且保證項(xiàng)目間不存在交叉,還應(yīng)避免原本是一個(gè)目標(biāo)的支出后被拆解到多個(gè)項(xiàng)目中去的情況發(fā)生。就一些新增項(xiàng)目來說,需調(diào)查研究其可行性,按照項(xiàng)目的重要性以及輕重緩急度合理配置資金、資源。
4.提升預(yù)算編制完善性
提升預(yù)算編制完善性需將中央資金納入單位年初預(yù)算。中央財(cái)政部門需加快資金下?lián)懿椒ィ惨笫聵I(yè)單位能按照相關(guān)要求,在中央財(cái)政資金下達(dá)前做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作,保持與部門年初預(yù)算工作的同步性,分析資金支出各個(gè)階段的實(shí)際消耗并制定對(duì)應(yīng)的策略,避免資金緊缺的狀況出現(xiàn),提升單位預(yù)算管理水平的同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算剛性力。
5.加強(qiáng)企業(yè)各個(gè)部門間的溝通協(xié)調(diào)
預(yù)算編制涉及事業(yè)單位的各個(gè)部門以及各個(gè)方面,強(qiáng)調(diào)的是“全員參與”。在各個(gè)業(yè)務(wù)部門制定好相應(yīng)的預(yù)算方案后需經(jīng)預(yù)算編制小組以及財(cái)務(wù)部門的審核匯總,還需進(jìn)行系列的預(yù)算討論,讓各個(gè)部門積極參與進(jìn)來,共同溝通與商議具體的預(yù)算工作。單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)全局,突出預(yù)算編制的重點(diǎn)工作,量入為出,通過反復(fù)溝通明確最佳預(yù)算方案[9]。
當(dāng)前,事業(yè)單位績(jī)效管理仍處于較不成熟階段,而預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理對(duì)于整體的預(yù)算績(jī)效管理有重要作用。要提升其編制質(zhì)量,需從以下三個(gè)方面著手。
1.績(jī)效目標(biāo)編制
強(qiáng)化企業(yè)當(dāng)前培訓(xùn)工作,豐富專項(xiàng)預(yù)算編制人員的理論實(shí)踐知識(shí),使其能應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的技能完成對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo),繼而制定預(yù)算編制。
2.完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系
以現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ),按照單位的切實(shí)發(fā)展需求逐步完善單位獨(dú)有的績(jī)效指標(biāo)庫(kù),并以此為基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)體系,使其能切實(shí)為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出指導(dǎo)。
3.科學(xué)制定績(jī)效目標(biāo)
在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí),需綜合分析企業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì),制定出可實(shí)現(xiàn)、可衡量、具體的績(jī)效目標(biāo),然后以績(jī)效目標(biāo)為前提與基礎(chǔ)條件,編制對(duì)應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。結(jié)合綜合績(jī)效指標(biāo)的完成度,對(duì)于一些績(jī)效評(píng)價(jià)顯示結(jié)果較差或目標(biāo)未完成的項(xiàng)目,應(yīng)及時(shí)選擇完善或撤銷該項(xiàng)目。
文章對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制管理過程中存在的問題及對(duì)策進(jìn)行了分析與論述,從多個(gè)方面對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制管理存在的問題進(jìn)行了挖掘與歸納,并以問題為基礎(chǔ)制定了系列解決對(duì)策,強(qiáng)調(diào)了管理團(tuán)隊(duì)以及管理制度等的重要性。同時(shí),要求事業(yè)單位在后續(xù)的預(yù)算編制管理過程中能夠加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制反饋的監(jiān)督管理,根據(jù)反饋調(diào)整對(duì)應(yīng)的預(yù)算編制方式與流程,從而推動(dòng)事業(yè)單位預(yù)算編制的穩(wěn)步發(fā)展。