韓璐

（故宮博物院，北京 100009）

一、引言

深度挖掘與探討事業(yè)單位當(dāng)前預(yù)算編制管理過程中存在的主要問題，進(jìn)而制定對應(yīng)的解決措施，確保預(yù)算編制的適宜性與先進(jìn)性，從而為單位的決策以及資源、資金的配置提供一定指導(dǎo)，這有利于提高單位的核心競爭力。要實(shí)現(xiàn)對事業(yè)單位預(yù)算編制的精細(xì)化管理需要事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層能夠給予預(yù)算編制管理足夠的重視，在單位內(nèi)部營造預(yù)算編制氛圍，調(diào)動全員參與預(yù)算編制工作，配合預(yù)算編制人員整合單位所有信息，以此實(shí)現(xiàn)對預(yù)算編制的精細(xì)化管理，繼而進(jìn)行各個(gè)方面、各個(gè)層次問題的專項(xiàng)解決。

二、事業(yè)單位預(yù)算編制管理存在的問題

現(xiàn)階段存在的問題可從多方面論述，但在此并不能完全涵蓋，故下文將從主要的四方面舉例分析。

（一）缺乏對預(yù)算編制的重視

預(yù)算是一項(xiàng)基本資金使用計(jì)劃，是所有事業(yè)單位開展一切工作的基礎(chǔ)，涉及事業(yè)單位的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)以及各項(xiàng)工作，單位全部人員皆是預(yù)算工作的直接參與者和執(zhí)行者。但是就當(dāng)前大部分事業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r來說，從基層人員至中層管理人員，乃至高層領(lǐng)導(dǎo)者都未能對預(yù)算編制形成正確的認(rèn)知，沒有對其加以重視。這主要有兩個(gè)方面的原因。

其一，領(lǐng)導(dǎo)層未對預(yù)算編制表達(dá)出足夠的重視，且在預(yù)算編制中也未能全面參與，審核不嚴(yán)格，未能從單位發(fā)展全局思考預(yù)算編制的科學(xué)性，也未對預(yù)算編制流程做出具體指導(dǎo)，從而使得單位預(yù)算編制工作只是由寥寥數(shù)人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高，其制定的預(yù)算編制計(jì)劃與單位長期發(fā)展戰(zhàn)略以及年度發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，對單位的長遠(yuǎn)發(fā)展沒有指導(dǎo)意義。其二，業(yè)務(wù)部門未能對預(yù)算編制形成正確認(rèn)知。部分業(yè)務(wù)部門一心“搞業(yè)務(wù)”，認(rèn)為預(yù)算編制工作與自身工作沒有太大聯(lián)系，因此在配合預(yù)算編制時(shí)只是敷衍了事，使得針對其展開的預(yù)算編制未得到細(xì)化處理，一些項(xiàng)目支出沒有經(jīng)過調(diào)研及論證。甚至存在部分業(yè)務(wù)人員為爭取多一點(diǎn)資金而虛增項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象，使得預(yù)算編制數(shù)據(jù)虛假，不但影響了整體的預(yù)算編制結(jié)果，還阻礙了預(yù)算執(zhí)行［1］。

（二）預(yù)算編制時(shí)間短、任務(wù)重

預(yù)算編制涉及事業(yè)單位所有的經(jīng)濟(jì)活動，因此包含內(nèi)容較多，屬于一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要事業(yè)單位全體職工參與。比如在進(jìn)行預(yù)算編制之前需“摸清家底”，清理單位所有能夠應(yīng)用的資源、資金，研究過往預(yù)算執(zhí)行的具體狀況，對明年工作任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，且整體預(yù)算編制過程需經(jīng)層層審批、復(fù)核、溝通以及論證，最后才可完全確定。因此整個(gè)過程需要預(yù)算編制人員耗費(fèi)一定時(shí)間與精力才可完成，但是當(dāng)前的實(shí)際預(yù)算編制工作，明顯表現(xiàn)出預(yù)算編制工作時(shí)間短、任務(wù)重的特點(diǎn)，沒有給予預(yù)算編制人員太多的前期準(zhǔn)備時(shí)間，單位在收到上級預(yù)算編報(bào)通知后立即要求預(yù)算編制人員展開相關(guān)工作，時(shí)間倉促，預(yù)算編制部門基本沒有時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備以及研討，從而使后續(xù)預(yù)算編制工作出現(xiàn)較多問題，影響了預(yù)算編制的效率以及質(zhì)量。此外還存在部分事業(yè)單位預(yù)算編制程序過于簡單的問題，只是簡單發(fā)放預(yù)算通知以及填報(bào)表格就了事，并沒有對預(yù)算政策展開宣傳，也沒有開展預(yù)算編制方法培訓(xùn)講解，從而使得預(yù)算編制工作缺乏全面性，不能有效指導(dǎo)單位的預(yù)算工作［2］。

（三）預(yù)算編制不完整不科學(xué)

部分事業(yè)單位缺乏相應(yīng)人才支撐，使得其本身的預(yù)算編制工作未能按照系統(tǒng)方式執(zhí)行，表現(xiàn)出不完整不科學(xué)的特征。這主要源于以下四個(gè)方面的因素。

其一，預(yù)算編制工作粗糙，具有較大的隨意性。部分事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，沒有對支出內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致統(tǒng)計(jì)，缺乏相關(guān)的預(yù)算說明，使得預(yù)算編制不完整、不準(zhǔn)確，這在一定程度上減弱了預(yù)算執(zhí)行的約束力，致使所需支出預(yù)算頻繁調(diào)整或者缺乏預(yù)算。其二，財(cái)務(wù)部門未對預(yù)算編制形成正確的認(rèn)知，忽略了“全員參與”的重要性與必要性。因而只是在部門內(nèi)部強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致預(yù)算編制信息與單位實(shí)際信息不對稱，從而使預(yù)算缺乏真實(shí)性，與單位實(shí)際發(fā)展脫節(jié)。其三，未采用科學(xué)方法。預(yù)算編制的方法很大程度上決定了預(yù)算編制本身的質(zhì)量、準(zhǔn)確性、效率等。就當(dāng)前階段來說，部分事業(yè)單位仍舊沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，直接將以往的數(shù)據(jù)作為參考，對其加以修改再進(jìn)行編列。比如部分業(yè)務(wù)部門只是簡單編制了支出預(yù)算，而收入預(yù)算則由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，其多采取增量預(yù)算的方式，在往年的基礎(chǔ)上增加相應(yīng)的幅度，即作為收入預(yù)算。這種預(yù)算模式下，單位領(lǐng)導(dǎo)層對明年的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況以及發(fā)展目標(biāo)并不了解，使得其在進(jìn)行收入預(yù)算時(shí)多憑借以往經(jīng)驗(yàn)，沒有具體的數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致編制不科學(xué)。還存在一些事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)，未遵循“以收定支”“量入為出”的基本原則，只按照輕重緩急的順序配置資金，導(dǎo)致在實(shí)際支出時(shí)資金不足使得其他項(xiàng)目擱淺。其四，部分事業(yè)單位接收的中央專項(xiàng)資金沒有被納入部門年初預(yù)算，導(dǎo)致整體的預(yù)算工作缺乏完整性。以往情況下，中央專項(xiàng)資金通常會有一個(gè)較長的發(fā)放期。近年來，中央財(cái)政部門已經(jīng)開始提前下達(dá)資金預(yù)算，然而下達(dá)時(shí)間基本在事業(yè)單位年初預(yù)算“一上”后，但是很多管理層對這筆資金并沒有進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，因此很多時(shí)候?qū)е骂A(yù)算執(zhí)行受到較大影響，突出表現(xiàn)為年底突擊花錢、預(yù)算支出過程前緊后松等，難以在中央專項(xiàng)資金進(jìn)行固定資產(chǎn)安排前完成規(guī)劃，因?yàn)樾略鲑Y產(chǎn)配置往往需要多個(gè)部門參與并進(jìn)行提前規(guī)劃。此外，若是中央資金涵蓋“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，會使得“三公”經(jīng)費(fèi)的年初預(yù)算數(shù)與決算出現(xiàn)較大的差異［3］。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高

全面預(yù)算績效管理是完善國家治理體系的重要途徑以及內(nèi)在需求，是推動先進(jìn)財(cái)政制度改革的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量提升以及財(cái)政資源配置優(yōu)化的關(guān)鍵舉措。然而因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)管理模式影響，事業(yè)單位未對預(yù)算績效管理形成正確的認(rèn)知，亦未能給予績效目標(biāo)編制足夠的重視，再加上對績效目標(biāo)管理專業(yè)知識的了解不足，很多事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效目標(biāo)編制時(shí)處于被動地位，導(dǎo)致其編制質(zhì)量過低，進(jìn)而出現(xiàn)預(yù)算支出與績效出現(xiàn)“兩張皮”的問題［4］。

三、事業(yè)單位預(yù)算編制管理優(yōu)化對策

（一）強(qiáng)化預(yù)算編制管理意識

強(qiáng)化預(yù)算編制管理意識是進(jìn)行系統(tǒng)化預(yù)算編制的前提，這需事業(yè)單位從多個(gè)方面著手。

1.發(fā)揮事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)作用

需要單位領(lǐng)導(dǎo)層演好“領(lǐng)頭羊”角色，提高對預(yù)算編制的重視程度，做好表率，自覺學(xué)習(xí)與掌握相關(guān)知識，配合預(yù)算編制人員的系列工作，給予預(yù)算編制人員足夠的權(quán)利與自由，在全單位營造大力開展預(yù)算編制工作的氛圍，以此強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層以下的職工的預(yù)算編制管理意識。

2.加強(qiáng)專項(xiàng)培訓(xùn)工作

針對預(yù)算編制人員，培訓(xùn)內(nèi)容主要是專業(yè)化理論知識以及實(shí)踐技能，使其能夠把握最先進(jìn)的預(yù)算編制知識，并在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的過程中逐漸認(rèn)識到預(yù)算編制對事業(yè)單位未來發(fā)展的重要性，從而增強(qiáng)自身的預(yù)算編制管理意識，利用多種途徑提升自身的預(yù)算編制水平。針對其他業(yè)務(wù)部門，培訓(xùn)的目的主要是增強(qiáng)其配合意識，使其能夠采取對應(yīng)的策略積極響應(yīng)預(yù)算編制部門的相關(guān)工作，在事業(yè)單位內(nèi)部營銷一個(gè)良好的預(yù)算編制環(huán)境，使得所有職工的預(yù)算編著管理意識得到強(qiáng)化［5］。

3.完善預(yù)算編制管理制度

以現(xiàn)階段的預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)進(jìn)行完善。首先，需結(jié)合事業(yè)單位當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)算編制管理制度的增補(bǔ)，去除其中不合時(shí)宜、不利于單位發(fā)展的條例，加入更多先進(jìn)、合理的內(nèi)容，使其在事業(yè)單位預(yù)算編制中發(fā)揮出更大的作用。其次，需對完善后的預(yù)算管理制度進(jìn)行全程的考察監(jiān)督，得到具體反饋，根據(jù)反饋結(jié)果不斷調(diào)整與完善預(yù)算編制管理內(nèi)容，使其具備更強(qiáng)的適宜性與合理性，能對當(dāng)前的預(yù)算編制管理工作起到一定的限制與指導(dǎo)作用，使得單位預(yù)算編制工作能按照正常、先進(jìn)的流程規(guī)范化推進(jìn)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作

預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算編制工作的基礎(chǔ)與首要環(huán)節(jié)，且內(nèi)容煩瑣、程序復(fù)雜。要保障整體的預(yù)算編制質(zhì)量，需加強(qiáng)前期的準(zhǔn)備工作。重點(diǎn)把握以下四項(xiàng)內(nèi)容。

1.全面清理

首先應(yīng)對單位所有的資源、資金等進(jìn)行全面清理，把握單位各項(xiàng)能夠分配的資源，便于預(yù)算編制時(shí)能夠充分考慮單位內(nèi)各個(gè)方面的因素［6］。

2.“摸清底細(xì)”

“摸清底細(xì)”對于單位的預(yù)算編制同樣重要，要求預(yù)算編制人員按照以往的人員變動情況統(tǒng)計(jì)單位年度離退休人員數(shù)量以及在職人員數(shù)量，核驗(yàn)好住房公積金、社會保障繳費(fèi)、津貼補(bǔ)貼、績效工資、基本工資等明細(xì)賬目，便于后續(xù)的人員經(jīng)費(fèi)測算。

3.明確單位收入狀況

需分析與掌握單位預(yù)算上個(gè)年度具體的收入狀況，以此作為本年度預(yù)算編制收支狀況的具體參考。此外還需清理各個(gè)項(xiàng)目的支出狀況，預(yù)計(jì)項(xiàng)目結(jié)余狀況以及結(jié)轉(zhuǎn)狀況，為后續(xù)的全面項(xiàng)目支出編制做好具體的準(zhǔn)備。

4.明確發(fā)展目標(biāo)以及工作計(jì)劃

事業(yè)單位應(yīng)明確自身的年度工作計(jì)劃以及發(fā)展目標(biāo)，在單位內(nèi)部組織座談會，與各個(gè)部門負(fù)責(zé)人以及業(yè)務(wù)骨干展開深入交流和探討，商議各個(gè)部門的具體需求以及工作計(jì)劃，從而共同制定科學(xué)的工作計(jì)劃與目標(biāo)，這同樣是預(yù)算編制重要的一部分［7］。

（三）統(tǒng)籌編制單位預(yù)算

要保證預(yù)算編制的質(zhì)量，就必須保證該項(xiàng)工作的獨(dú)立性與專業(yè)性，而不是僅僅將其劃至財(cái)務(wù)部門，分配兩三個(gè)財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，而是應(yīng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性以及專項(xiàng)性，如此才可保證預(yù)算編制質(zhì)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，這需統(tǒng)籌編制單位預(yù)算。重點(diǎn)把握以下數(shù)點(diǎn)。

1.專班負(fù)責(zé)

首要步驟為在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部選取高素質(zhì)人才成立專班，專項(xiàng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作。在預(yù)算編制前，由專項(xiàng)編制小組通過會議的形式商討出適宜的預(yù)算編制整體流程，然后實(shí)行崗位責(zé)任制，將整體的預(yù)算編制工作細(xì)化，分成階段性的內(nèi)容，再分配給編制小組的各個(gè)成員，使得專項(xiàng)事務(wù)由專人負(fù)責(zé)，并在小組內(nèi)部形成良性競爭機(jī)制。對于表現(xiàn)優(yōu)異的預(yù)算編制成員，在績效、獎(jiǎng)金、個(gè)人升遷等方面給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，從而形成一定的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)編制小組成員能夠以更加積極的態(tài)度高質(zhì)量、高效率地完成崗位任務(wù)，這對于整體的預(yù)算編制工作有積極意義［8］。

2.細(xì)化預(yù)算編制并優(yōu)化預(yù)算編制方法

事業(yè)單位各個(gè)職能部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)選擇零基預(yù)算法，綜合單位發(fā)展目標(biāo)以及年度工作計(jì)劃，在參考內(nèi)外部因素變化以及歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析事業(yè)單位的實(shí)際需求，對單位各項(xiàng)收支結(jié)構(gòu)以及規(guī)模展開科學(xué)的預(yù)計(jì)和測算，以此細(xì)化事業(yè)單位各個(gè)部門內(nèi)各個(gè)項(xiàng)目的具體收支預(yù)算。

3.科學(xué)設(shè)立項(xiàng)目并編制具體的支出預(yù)算

項(xiàng)目支出預(yù)算核心定義為完成經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，單位各個(gè)部門綜合分析當(dāng)前部門職能機(jī)器支出方面的實(shí)際需求，進(jìn)行項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目規(guī)范的制定，并將其貫徹在具體的項(xiàng)目執(zhí)行過程中。此外還需保證項(xiàng)目支出預(yù)算的完整性、獨(dú)立性、專項(xiàng)性，針對各個(gè)目標(biāo)設(shè)立對應(yīng)的項(xiàng)目，且保證項(xiàng)目間不存在交叉，還應(yīng)避免原本是一個(gè)目標(biāo)的支出后被拆解到多個(gè)項(xiàng)目中去的情況發(fā)生。就一些新增項(xiàng)目來說，需調(diào)查研究其可行性，按照項(xiàng)目的重要性以及輕重緩急度合理配置資金、資源。

4.提升預(yù)算編制完善性

提升預(yù)算編制完善性需將中央資金納入單位年初預(yù)算。中央財(cái)政部門需加快資金下?lián)懿椒ィ惨笫聵I(yè)單位能按照相關(guān)要求，在中央財(cái)政資金下達(dá)前做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，保持與部門年初預(yù)算工作的同步性，分析資金支出各個(gè)階段的實(shí)際消耗并制定對應(yīng)的策略，避免資金緊缺的狀況出現(xiàn)，提升單位預(yù)算管理水平的同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算剛性力。

5.加強(qiáng)企業(yè)各個(gè)部門間的溝通協(xié)調(diào)

預(yù)算編制涉及事業(yè)單位的各個(gè)部門以及各個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)的是“全員參與”。在各個(gè)業(yè)務(wù)部門制定好相應(yīng)的預(yù)算方案后需經(jīng)預(yù)算編制小組以及財(cái)務(wù)部門的審核匯總，還需進(jìn)行系列的預(yù)算討論，讓各個(gè)部門積極參與進(jìn)來，共同溝通與商議具體的預(yù)算工作。單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)全局，突出預(yù)算編制的重點(diǎn)工作，量入為出，通過反復(fù)溝通明確最佳預(yù)算方案［9］。

（四）提升預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量

當(dāng)前，事業(yè)單位績效管理仍處于較不成熟階段，而預(yù)算績效目標(biāo)管理對于整體的預(yù)算績效管理有重要作用。要提升其編制質(zhì)量，需從以下三個(gè)方面著手。

1.績效目標(biāo)編制

強(qiáng)化企業(yè)當(dāng)前培訓(xùn)工作，豐富專項(xiàng)預(yù)算編制人員的理論實(shí)踐知識，使其能應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的技能完成對應(yīng)的績效目標(biāo)，繼而制定預(yù)算編制。

2.完善績效評價(jià)體系

以現(xiàn)行績效評價(jià)體系為基礎(chǔ)，按照單位的切實(shí)發(fā)展需求逐步完善單位獨(dú)有的績效指標(biāo)庫，并以此為基礎(chǔ)建設(shè)指標(biāo)體系，使其能切實(shí)為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出指導(dǎo)。

3.科學(xué)制定績效目標(biāo)

在制定績效目標(biāo)時(shí)，需綜合分析企業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，制定出可實(shí)現(xiàn)、可衡量、具體的績效目標(biāo)，然后以績效目標(biāo)為前提與基礎(chǔ)條件，編制對應(yīng)的績效指標(biāo)。結(jié)合綜合績效指標(biāo)的完成度，對于一些績效評價(jià)顯示結(jié)果較差或目標(biāo)未完成的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)選擇完善或撤銷該項(xiàng)目。

四、結(jié)語

文章對事業(yè)單位預(yù)算編制管理過程中存在的問題及對策進(jìn)行了分析與論述，從多個(gè)方面對事業(yè)單位預(yù)算編制管理存在的問題進(jìn)行了挖掘與歸納，并以問題為基礎(chǔ)制定了系列解決對策，強(qiáng)調(diào)了管理團(tuán)隊(duì)以及管理制度等的重要性。同時(shí)，要求事業(yè)單位在后續(xù)的預(yù)算編制管理過程中能夠加強(qiáng)對預(yù)算編制反饋的監(jiān)督管理，根據(jù)反饋調(diào)整對應(yīng)的預(yù)算編制方式與流程，從而推動事業(yè)單位預(yù)算編制的穩(wěn)步發(fā)展。