李偉

（上海大學(xué)，上海 200444）

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及財(cái)政制度改革的持續(xù)深化，傳統(tǒng)的年度預(yù)算在中長(zhǎng)期規(guī)劃下，已不適應(yīng)預(yù)算管理的要求。在此情況下，開(kāi)展并強(qiáng)化跨年度預(yù)算平衡管理勢(shì)在必行。我國(guó)2015年新《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。國(guó)務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》第十三條規(guī)定，要加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡管理，進(jìn)一步增強(qiáng)與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。

二、定義和特點(diǎn)

跨年度預(yù)算平衡管理，是指在編制和執(zhí)行預(yù)算等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的科學(xué)的平衡機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮調(diào)控指導(dǎo)作用。編制年度針對(duì)全生命周期，以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，通過(guò)年度間預(yù)算調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)，具有三大特點(diǎn)。

（一）資金量大、涉及項(xiàng)目多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、變化因素復(fù)雜

編制跨年度預(yù)算涉及的項(xiàng)目作為中長(zhǎng)期規(guī)劃項(xiàng)目，一般由較多子項(xiàng)目構(gòu)成，涉及責(zé)任人員多，項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，受政策變動(dòng)、項(xiàng)目變動(dòng)、資金支持等多種因素的綜合影響，任何一個(gè)階段或子項(xiàng)目環(huán)節(jié)出問(wèn)題，都可能影響整個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）需成立專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)或者組織進(jìn)行跟蹤管理

為確保跟蹤有效、實(shí)施有為，編制跨年度預(yù)算需要跨部門(mén)組建一個(gè)團(tuán)隊(duì)，以確保步調(diào)一致地開(kāi)展工作，隨時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）跨年度預(yù)算管理更加復(fù)雜

編制跨年度預(yù)算需對(duì)資金、人員、材料、設(shè)備等多種資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并根據(jù)時(shí)間變化及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，需迅速反應(yīng)，以適應(yīng)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)的要求。因此，跨年度項(xiàng)目管理面臨更高、更嚴(yán)苛的要求。

三、存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，各單位在實(shí)施跨年度預(yù)算平衡管理的過(guò)程中存在四大問(wèn)題。

（一）前瞻性不夠，動(dòng)態(tài)管理存在局限

中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)質(zhì)約束力建立在對(duì)項(xiàng)目期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)有相對(duì)準(zhǔn)確的研判基礎(chǔ)之上，并且需要相對(duì)穩(wěn)定的政策環(huán)境。但跨年度項(xiàng)目預(yù)算因項(xiàng)目期長(zhǎng)，受政策、時(shí)間及人員變更的綜合影響，有效預(yù)測(cè)方法不多、預(yù)測(cè)能力有限、結(jié)果不夠理想。在操作過(guò)程中，看似采用了彈性方式，實(shí)際還是零基預(yù)算思維，未能真正對(duì)跨年度預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)編制管理，無(wú)法有效提前預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，使項(xiàng)目存在較大的不確定性。

（二）預(yù)算收入不能有力支撐跨年度預(yù)算項(xiàng)目

跨年度預(yù)算平衡要求預(yù)算過(guò)程以可靠的年度收入預(yù)算為基礎(chǔ)，并與各個(gè)領(lǐng)域清晰的中期政策和支出計(jì)劃相結(jié)合，融入年度預(yù)算。一旦年度預(yù)算收入預(yù)測(cè)存在偏差或者預(yù)算收入不能實(shí)現(xiàn)，就難以支撐跨年度項(xiàng)目的開(kāi)展，也會(huì)對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行造成很大的影響。

（三）支出與預(yù)算存在較大差距

預(yù)算單位上報(bào)預(yù)算建議數(shù)往往流于形式，未能做到由下而上與從上而下雙向溝通確認(rèn)，實(shí)際執(zhí)行存在與計(jì)劃脫節(jié)的現(xiàn)象，無(wú)法起到很好的指導(dǎo)作用。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系不健全

規(guī)范的中期財(cái)政規(guī)劃必須在預(yù)算計(jì)劃內(nèi)提出全面、細(xì)致、可量化的績(jī)效目標(biāo)，并實(shí)施全流程績(jī)效評(píng)價(jià)管理，以確保中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。但是部分預(yù)算部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效重視不夠，年度項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)普遍存在制定不合理、跟蹤不足、流于形式等現(xiàn)象，跨年度項(xiàng)目績(jī)效管理更是存在較多短板，不能對(duì)跨年度的預(yù)算資金安排起到實(shí)質(zhì)約束作用。

四、跨年度預(yù)算平衡管理的實(shí)施策略

跨年度預(yù)算編制需要與年度預(yù)算編制相協(xié)調(diào)，同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與相關(guān)政策目標(biāo)相聯(lián)系，要將各項(xiàng)目的目標(biāo)細(xì)化分割，實(shí)現(xiàn)由關(guān)注年度預(yù)算平衡向跨年度平衡的轉(zhuǎn)變。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)做好六項(xiàng)工作。

（一）嚴(yán)格跨年度項(xiàng)目篩選和入庫(kù)

項(xiàng)目篩選是編制跨年度預(yù)算的基礎(chǔ)，只有項(xiàng)目可行、合理，才能保證跨年度預(yù)算管理持續(xù)開(kāi)展?？缒甓软?xiàng)目需建立跨年度項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)各類(lèi)事項(xiàng)的目的、方案的可行性、計(jì)劃的科學(xué)性及金額的合理性進(jìn)行綜合立項(xiàng)評(píng)審，并成立專(zhuān)家小組開(kāi)展評(píng)審，有必要的還可委托第三方進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)評(píng)審后方可入庫(kù)實(shí)施，以增強(qiáng)跨年度預(yù)算的準(zhǔn)確性與合理性。

（二）構(gòu)建與中期財(cái)政規(guī)劃協(xié)調(diào)制衡的預(yù)算機(jī)制

第一，明確責(zé)任。無(wú)論是規(guī)劃期、責(zé)任人任期匹配問(wèn)題，還是年度預(yù)算與跨年度年預(yù)算的銜接問(wèn)題，都與部門(mén)間的權(quán)責(zé)劃分有關(guān)系?？缒甓阮A(yù)算編制前期，要成立專(zhuān)門(mén)的跨年度預(yù)算管理工作組，下設(shè)預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)、執(zhí)行監(jiān)督團(tuán)隊(duì)和考核評(píng)估團(tuán)隊(duì)。落實(shí)團(tuán)隊(duì)的主體責(zé)任部門(mén)與工作任務(wù)，并對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估考核。第二，溝通及時(shí)。要加強(qiáng)跨年度預(yù)算編制、執(zhí)行、考核過(guò)程中的協(xié)調(diào)合作與信息溝通共享，研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施。相關(guān)部門(mén)應(yīng)定期對(duì)跨年度項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證，及時(shí)調(diào)整跨年度預(yù)算安排。

（三）實(shí)施跨年度預(yù)算項(xiàng)目的全流程動(dòng)態(tài)管理

第一，建立預(yù)算滾動(dòng)編制機(jī)制。持續(xù)了解跨年度預(yù)算制度以及中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，增強(qiáng)未來(lái)三年收支預(yù)算的可預(yù)見(jiàn)性，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，建立預(yù)算滾動(dòng)機(jī)制。通過(guò)第一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況，分析產(chǎn)生差異的原因，對(duì)接下來(lái)三年的預(yù)算數(shù)進(jìn)行修正和調(diào)整，年年滾動(dòng)，使跨年度預(yù)算具有前瞻性、指導(dǎo)性。第二，實(shí)施全流程動(dòng)態(tài)跟蹤管理。定期測(cè)量與監(jiān)視進(jìn)程，識(shí)別是否偏離計(jì)劃，必要時(shí)采取糾正措施，以確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。第三，逐步完善項(xiàng)目退出機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行、歷年預(yù)算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等數(shù)據(jù)，對(duì)跨年度項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，及時(shí)剔除無(wú)效項(xiàng)目，避免預(yù)算資金浪費(fèi)。

（四）優(yōu)化跨年度預(yù)算收支管理

第一，確保年度收入預(yù)算實(shí)現(xiàn)。根據(jù)上一年預(yù)算執(zhí)行情況及下一年工作計(jì)劃，確保全部收入依法納入預(yù)算，提高收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，避免赤字；加強(qiáng)對(duì)收入執(zhí)行的跟蹤管理；通過(guò)月度分析、不定期通報(bào)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)溝通、收入執(zhí)行考核等形式，加深責(zé)任部門(mén)對(duì)收入執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)，確保年度預(yù)算收入按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。第二，加強(qiáng)支出預(yù)算管理。合理制定跨年度項(xiàng)目的支出計(jì)劃，設(shè)立中期支出限額，與部門(mén)年度預(yù)算相銜接，統(tǒng)籌安排年度支出預(yù)算，保證年度預(yù)算支出限額的約束和控制能力，避免跨年度項(xiàng)目與其他項(xiàng)目擠占額度。第三，積極拓展創(chuàng)收渠道。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)量入為出的編制思路，積極拓展創(chuàng)收渠道，做好收入管理，實(shí)現(xiàn)量出創(chuàng)入，減輕收支平衡壓力。第四，設(shè)立跨年度項(xiàng)目設(shè)立平衡基金。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，可針對(duì)跨年度項(xiàng)目設(shè)立平衡基金，如跨年度項(xiàng)目在年度預(yù)算中收入大于支出，收入結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用；如收入小于支出，則具體情況具體分析。如果是執(zhí)行時(shí)間原因，可啟用平衡基金進(jìn)行收入補(bǔ)充，在次年收入實(shí)現(xiàn)時(shí)進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)年預(yù)算不調(diào)整。如果是因?yàn)轭A(yù)算超額支出或者收入因特殊原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)等原因，則需要遵循相關(guān)調(diào)整（調(diào)劑）制度，對(duì)當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整（調(diào)劑）。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理與獎(jiǎng)懲機(jī)制

將績(jī)效思想貫穿跨年度項(xiàng)目編制、實(shí)施和監(jiān)督的全過(guò)程，實(shí)行中期績(jī)效管理。引入績(jī)效目標(biāo)，要求業(yè)務(wù)部門(mén)在申報(bào)跨年度預(yù)算時(shí)，提出項(xiàng)目年度績(jī)效管理目標(biāo)和中期績(jī)效目標(biāo)，構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，細(xì)化項(xiàng)目考評(píng)，增強(qiáng)績(jī)效約束。要完善績(jī)效考核制度，通過(guò)有效利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立與年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合的獎(jiǎng)懲機(jī)制，績(jī)效結(jié)果反饋到下一個(gè)年度的工作規(guī)劃中，依據(jù)結(jié)果對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)勝劣汰。

（六）用好用活信息化技術(shù)

建立與中期財(cái)政規(guī)劃相配套的管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、項(xiàng)目庫(kù)的信息化、一體化，做到信息采集及時(shí)、透明、集中、高效，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的智能化，有效保障跨年度預(yù)算項(xiàng)目的管理實(shí)施。第一，基于信息系統(tǒng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合項(xiàng)目責(zé)任主體、實(shí)施審批、項(xiàng)目執(zhí)行等數(shù)據(jù)，建立跨年度項(xiàng)目生命周期全過(guò)程管理跟蹤模型，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘、整理、分析，按不同的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)程進(jìn)行分析和監(jiān)督，促使跨年度預(yù)算按照預(yù)定的目標(biāo)順利落實(shí)。第二，運(yùn)用信息化分析手段，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行預(yù)警、調(diào)整、控制。

五、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)跨年度預(yù)算平衡管理的探討是在項(xiàng)目全生命周期都能得到有效控制的理想狀態(tài)下展開(kāi)的。在實(shí)際工作中，因時(shí)間跨度長(zhǎng)、任務(wù)多、不確定因素較多等，預(yù)算控制、管理、計(jì)劃等方面面臨更高的要求。尤其是項(xiàng)目期政策需要具備前瞻性，這不僅要求項(xiàng)目成員有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)與敏銳的政策預(yù)判，還要求其運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測(cè)手段，這也是后續(xù)研究中需要關(guān)注和思考的內(nèi)容。