蔣永甫

[南京審計大學(xué)，南京 211815]

一、問題與文獻(xiàn)

在農(nóng)村環(huán)境治理研究的文獻(xiàn)中，農(nóng)民參與問題成為許多研究的主題并形成了不同的研究視角。理性視角強(qiáng)調(diào)農(nóng)民是否參與農(nóng)村各種環(huán)境治理取決于自身利益得失。(1)黃森慰、唐丹、鄭逸芳：《農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公眾參與研究》，《中國行政管理》2017年第3期。同時，農(nóng)村環(huán)境治理的強(qiáng)外部性，環(huán)境受益主體的不可分割性、集體治理行動中的機(jī)會主義行為，容易引起“搭便車”的現(xiàn)象。(2)李壽德、柯大鋼：《環(huán)境外部性起源理論研究述評》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2000年第5期。但是，改善自己的生產(chǎn)生活環(huán)境對于每一個生活在村莊的村民都是有利的，為什么村民對于有利于自己的事情反而不熱心呢？單純從經(jīng)濟(jì)理性假設(shè)做出的分析不足以解釋村民不參與的原因。組織視角指出農(nóng)民參與環(huán)境治理的行為還受到組織化程度的影響。在農(nóng)村環(huán)境治理中，趨于原子化、理性化的農(nóng)民不僅缺乏參與意愿也缺乏參與能力，而組織化對農(nóng)民的參與行為有積極作用。農(nóng)民依托社區(qū)參與環(huán)境治理能夠有效地避免個體行為的不足，發(fā)揮社區(qū)的激勵優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和自治優(yōu)勢。(3)彭小霞：《我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機(jī)制探析》，《理論月刊》2016年第11期。橫向的農(nóng)民合作組織和有市場參與的縱向合作組織不僅能夠提高農(nóng)民參與環(huán)境治理的意愿和能力，還能降低治理成本，提升治理效果。(4)王陽、漆雁斌：《農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)制創(chuàng)新——基于委托代理的博弈分析》，《四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。事實(shí)上，村民主要通過村兩委等農(nóng)村基層自治組織及各類協(xié)會等公共組織，以民主協(xié)商、聽證、過程監(jiān)督等多種方式參與環(huán)境治理。(5)沈費(fèi)偉：《農(nóng)村環(huán)境參與式治理的實(shí)現(xiàn)路徑考察——基于浙北荻港村的個案研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第8期。農(nóng)民低參與度和農(nóng)村社區(qū)能力的整體衰退有關(guān)。因而，提高村民參與度的關(guān)系是培育農(nóng)村社區(qū)能力。(6)黃云凌：《農(nóng)村人居環(huán)境整治中的村民參與度研究——基于社區(qū)能力視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020第9期。社會資本視角聚焦信任、網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范對農(nóng)民參與環(huán)境治理的決策發(fā)揮著積極的作用。其中，人際信任對農(nóng)民參與意愿的作用隨著農(nóng)民受教育程度的提高有所降低，而制度信任始終對農(nóng)民參與意愿產(chǎn)生正向效應(yīng)。(7)何可、張俊飚、張露等：《人際信任、制度信任與農(nóng)民環(huán)境治理參與意愿——以農(nóng)業(yè)廢棄物資源化為例》，《管理世界》2015第5期。環(huán)境關(guān)心和制度信任對農(nóng)民參與意愿存在顯著的促進(jìn)作用，并且制度信任越高、受教育程度越高、家庭收入越高的農(nóng)民對參與治理支付意愿相對更高。(8)賈亞娟、趙敏娟：《環(huán)境關(guān)心和制度信任對農(nóng)戶參與農(nóng)村生活垃圾治理意愿的影響》，《資源科學(xué)》2019第8期。勞動力流動對農(nóng)民參與村域環(huán)境治理行為具有傳導(dǎo)作用。勞動力在村時間會對農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境效益感知程度產(chǎn)生作用。因而，勞動力流動會對農(nóng)民參與環(huán)境治理行為產(chǎn)生抑制作用。(9)唐林、羅小鋒、黃炎忠等：《勞動力流動抑制了農(nóng)戶參與村域環(huán)境治理嗎？——基于湖北省的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019第9期。同時，在不同的治理模式下，社會資本的作用方式也不同。農(nóng)戶在“一事一議”模式下的參與相比“項(xiàng)目進(jìn)村”模式表現(xiàn)得更為積極，這主要緣于在不同治理模式下社會資本對農(nóng)戶行為的差異性。(10)汪紅梅、惠濤：《環(huán)境治理模式、社會資本與農(nóng)戶行為響應(yīng)差異》，《江漢論壇》2019第12期。治理視角則進(jìn)一步探討村莊環(huán)境治理模式與農(nóng)民參與的關(guān)系。在傳統(tǒng)“自上而下”的政府主導(dǎo)型治理模式下，公眾參與的廣度和效果很大程度上受制于行政主管部門的態(tài)度偏好。(11)李詠梅：《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與度探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015第12期。而在參與式治理、協(xié)同治理等模式創(chuàng)新中，村民則是農(nóng)村環(huán)境治理中重要的構(gòu)成主體。(12)唐國建、王辰光：《回歸生活：農(nóng)村環(huán)境整治中村民主體性參與的實(shí)現(xiàn)路徑——以陜西Z鎮(zhèn)5個村莊為例》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期。

上述不同的研究視角側(cè)重于不同的問題域，從不同維度分析了影響農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的不同因素，但卻無法提供一種統(tǒng)一的解釋框架。黨的十八大以來，“政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與”成為農(nóng)村環(huán)境治理的基本格局。在這一基本格局下，農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民不參與問題便是一個值得進(jìn)一步探討的問題。本文第二部分在梳理農(nóng)民行動的相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，試圖提供一個有關(guān)農(nóng)民參與行動的“嵌入性理論”的解釋框架。依據(jù)這種理論解釋，農(nóng)民參與行動是嵌入在社會結(jié)構(gòu)之中并受多重關(guān)系的影響。“關(guān)系中的農(nóng)民”深受村社共同體、市場以及國家制度的影響并形成對村莊共同體、市場和國家制度的依賴關(guān)系，這種依賴關(guān)系可以解釋農(nóng)民的各種參與行動。第三部分通過對NN市清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動案例深描，分析農(nóng)村環(huán)境治理中的“政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與”的實(shí)踐邏輯及存在的問題。第四部分提供了農(nóng)村環(huán)境治理中“政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與”良性互動的實(shí)現(xiàn)路徑，即通過“政黨嵌入”和“激勵嵌入”，為農(nóng)民參與行動提供組織領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)在動力。

二、理論檢視與框架建構(gòu)

在公共政策過程中，公眾參與既是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是提升公共政策合法性的根本途徑。公眾參與在公共政策制定中被擺在了很重要的地位，但在公共政策執(zhí)行過程中的作用卻沒有受到應(yīng)有的重視。這是因?yàn)?，“一旦政治選擇已經(jīng)作出，政策就必須得到落實(shí)，這通常是一些大的政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任”。(13)[美]史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策——美國政府的樂觀前景》，北京：商務(wù)印務(wù)館，1990年，第4頁。不可否認(rèn)，官僚機(jī)構(gòu)是政策實(shí)施的主體，但如果缺乏公眾參與，政策執(zhí)行將很難取得理想的效果。因而，在公共政策執(zhí)行研究中，公眾參與日益成為一個重要的議題。

在農(nóng)村公共政策執(zhí)行中，農(nóng)民參與問題也一直是基層政府不得不面對的治理難題。所謂農(nóng)民參與問題主要是指在地方政府主導(dǎo)的公共政策執(zhí)行過程中，農(nóng)民采取的觀望、消極應(yīng)對以及不合作的態(tài)度與行為。農(nóng)民是一個特殊的社會群體，具有自身特有的屬性，即農(nóng)民性，包括對土地的依附性、分散性、家族性及由此帶來的封閉性、自治性、受支配性以及邊緣性。(14)徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019年，第42-50頁。受農(nóng)民性的影響，農(nóng)民較少具有現(xiàn)代參與意識和參與能力，只是被動地回應(yīng)地方或國家權(quán)威，采取逆來順受、唯命是從的態(tài)度和行為。有關(guān)農(nóng)民行動的理論探討主要圍繞斯科特的“道義小農(nóng)”與波普金的“理性小農(nóng)”展開。斯科特認(rèn)為，小農(nóng)的行為深受深藏內(nèi)心的道義原則的支配。(15)[美]詹姆斯·斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反叛與生存》，南京：譯林出版社，2013年，第4頁。當(dāng)精英階層或國家對農(nóng)民的索要一旦侵害了農(nóng)民的基本需要即生存利益，就會激起農(nóng)民的日常反抗。以消極不服從、暗中破壞、逃避和欺騙的形式出現(xiàn)的“日常武器”提供了一種針對國家、地方權(quán)威的農(nóng)民參與的經(jīng)典形式。(16)[美]詹姆斯·斯科特：《弱者的武器》，南京：譯林出版社，2011年，第35頁。在塞繆爾·波普金的“理性小農(nóng)”分析框架中，農(nóng)民參與是在個人可量化的動機(jī)引導(dǎo)下追求自己利益的行為。農(nóng)民的行動受“投資邏輯”決定，而這種“投資邏輯”無處不在，不僅適用于市場交易，也適用于非市場交易。(17)[美]馬克·格蘭諾維特：《社會與經(jīng)濟(jì)：信任、權(quán)力與制度》，北京：中信出版集團(tuán)，2019年，第81頁。無論是斯科特的“道義小農(nóng)”理論還是波普金的“理性小農(nóng)”理論，都揭示了農(nóng)民行動與其所處環(huán)境的某種內(nèi)在關(guān)系，農(nóng)民行動的道義邏輯反映了傳統(tǒng)社會中農(nóng)民對國家或村社共同體的依賴關(guān)系，農(nóng)民的有限行動主要受“生存邏輯”的支配。在現(xiàn)代社會，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，農(nóng)民置身于市場結(jié)構(gòu)，因而其行動更多地受市場邏輯的驅(qū)動。

無論是“道義邏輯”還是“市場邏輯”，都反映了農(nóng)民參與行動是嵌入在各種社會關(guān)系之中并受其影響。嵌入(embeddedness)是由美國經(jīng)濟(jì)人類學(xué)家卡爾·波蘭尼最早提出來的一個學(xué)理概念，主要用于分析市場與社會的關(guān)系并提出了“經(jīng)濟(jì)行為嵌入于社會之中”的命題。格蘭諾威特進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)行為不僅嵌入社會，而且嵌入社會關(guān)系以及社會結(jié)構(gòu)中。在格蘭諾威特的經(jīng)濟(jì)社會學(xué)理論中，“嵌入性”是一個解釋個人經(jīng)濟(jì)行為與社會結(jié)構(gòu)的干預(yù)性變量，并提供了一種個人經(jīng)濟(jì)行為受社會影響的作用機(jī)制，即個體的意愿與行動受個體對群體的依賴關(guān)系的影響。格蘭諾維特指出：“若一個人控制著你所珍視的資源，這個人就能對你形成權(quán)力——能令你調(diào)整你的行為，以試圖獲取更多這樣的資源，而不是任性而為。”(18)[美]馬克·格蘭諾維特：《社會與經(jīng)濟(jì)：信任、權(quán)力與制度》，第147頁。依賴者的行動自由取決于其選擇的替代方案的可替代性。依賴者有可供選擇的替代方案越多，被依賴者的權(quán)力就越小。根據(jù)行動的“嵌入性理論”，農(nóng)民行動是嵌入在多重關(guān)系之中的，農(nóng)民與村莊共同體、市場或國家形成的依賴關(guān)系決定了農(nóng)民的參與意愿與行動。較強(qiáng)的依賴召喚積極地參與行動，而較弱的依賴則需要進(jìn)一步地組織領(lǐng)導(dǎo)和激勵才能產(chǎn)生參與行動。

在傳統(tǒng)社會中，相對于國家與市場，農(nóng)民行動主要嵌入在以家族、宗族和村莊共同體為核心的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。由于“傳統(tǒng)皇權(quán)的無為主義”，(19)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土重建》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2019年，第35頁。整個農(nóng)村社會置身于國家政治體系之外，甚至遠(yuǎn)離國家的治理，未能與國家建立一種有機(jī)和密不可分的關(guān)系。農(nóng)民除了向皇權(quán)國家繳納皇糧國稅和貢獻(xiàn)徭役外，并不與國家發(fā)生其他關(guān)系，因而農(nóng)民很少參與國家政治活動。農(nóng)民的具體需要和國家制度的關(guān)系較小，其權(quán)益的保護(hù)和界定主要也不是來自于國家，而是來自于身邊的具體關(guān)系。(20)張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，上海：商務(wù)印書館，2019年，第63頁。這些身邊的具體關(guān)系既能滿足農(nóng)民的各種權(quán)利訴求和生活需求，又能保護(hù)農(nóng)民免受外部世界的傷害。因此，在傳統(tǒng)社會中，農(nóng)民最早產(chǎn)生的是對宗族、村社村莊共同體的依賴。這種依賴決定了農(nóng)民往往能夠緊密地團(tuán)結(jié)起來展開集體行動，保衛(wèi)村社共同體，抵抗來自外部的壓力。

現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會變革使傳統(tǒng)的村社共同體解體，農(nóng)民日益脫嵌于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并成為各種勢力競相魚肉的對象。如何將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治便成為擴(kuò)大政治參與的關(guān)鍵。(21)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第68-69頁。中國共產(chǎn)黨通過土地革命建立了農(nóng)民與革命政權(quán)的互賴關(guān)系，并成功地把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為支持和鞏固新政權(quán)的重要政治力量。新中國成立后，國家推動的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動進(jìn)一步加強(qiáng)了對農(nóng)民的政治整合，強(qiáng)化農(nóng)民與國家政權(quán)的互賴關(guān)系并通過把農(nóng)民納入人民公社體制最終完成了農(nóng)民的“國家化”。(22)徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，第115頁。在國家與農(nóng)民的一體化關(guān)系中，農(nóng)民雖然要服從國家(通過人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì))的勞力調(diào)配，但作為公社社員也享受國家提供的各種農(nóng)村社會福利。因而國家可以動員農(nóng)民參與各種政治運(yùn)動如土地改革運(yùn)動、合作化和人民公社化運(yùn)動并遵循“國家的邏輯”。

改革開放以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社的解體，農(nóng)民又重回以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變革，瓦解了農(nóng)民與國家的一體化互賴關(guān)系。首先，國家從農(nóng)村社會中抽身出來，采取了一種正式契約化的治理方式。一方面，農(nóng)民“脫嵌”于國家體制，農(nóng)民與國家、基層組織的利益關(guān)聯(lián)日益弱化，農(nóng)民除了“完糧納稅”外，不再受“國家邏輯”的驅(qū)動。對于政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共政策執(zhí)行，農(nóng)民的參與意愿降低，很少積極配合政府的治理活動，更缺乏對村莊公共事務(wù)參與意愿和參與行動。另一方面，伴隨著農(nóng)業(yè)市場化的進(jìn)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活逐漸與市場結(jié)成密切的關(guān)聯(lián)并依賴于市場，他們必須在市場競爭中養(yǎng)活自己，因而農(nóng)民的行動更多地受市場邏輯的驅(qū)動。其次，農(nóng)村改革以來的國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整是通過賦予農(nóng)民自主權(quán)和自治權(quán)來實(shí)現(xiàn)的，這種賦權(quán)增強(qiáng)了農(nóng)民行動的自主性。當(dāng)“生存農(nóng)業(yè)”不足以提供農(nóng)民所希望的生活時，當(dāng)村莊不足以為農(nóng)民提供安身立命所需要的資源時，農(nóng)民運(yùn)用其獲得的自由流動權(quán)利，“用腳投票”，選擇離開村莊，流向城市和外地務(wù)工，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民與村莊的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)。農(nóng)村基層組織日趨行政化，基層自治組織公共服務(wù)能力的弱化，導(dǎo)致農(nóng)民對基層組織的依賴弱化，其外在行為主要表現(xiàn)為對政府主導(dǎo)的公共治理漠不關(guān)心，對村級組織的參與度較低。農(nóng)民的流動性一方面使基于血緣、地緣的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷瓦解，另一方面也使市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)理性原則全面滲入農(nóng)民的日常生活，形塑了農(nóng)民的利益最大化的行為選擇。

可見，農(nóng)民的行動是嵌入在各種社會結(jié)構(gòu)之中的。農(nóng)民與村莊共同體、市場和國家制度的互賴關(guān)系形塑了農(nóng)民的參與行動。農(nóng)民對國家的依賴性越強(qiáng)，越能回應(yīng)國家(通過地方政府)需要的參與行動，農(nóng)民對國家的依賴性越弱，越容易陷入自主性行動，國家也就無法吸納農(nóng)民參與各項(xiàng)公共政策的執(zhí)行活動。因此，當(dāng)農(nóng)民脫嵌于國家體制，沒有與國家形成基于利益一致的互賴關(guān)系時，無論是國家還是基層組織都無法動員日益原子化、疏離化和理性化農(nóng)民參與政府主導(dǎo)的公共政策執(zhí)行和基層治理活動。正是農(nóng)民與國家、農(nóng)民與村莊社會的依賴關(guān)系不斷松弛，才使農(nóng)民從國家政策和村莊治理的積極參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O觀望者。

三、農(nóng)村環(huán)境治理中的政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的實(shí)踐邏輯

近十年來，污染企業(yè)的“上山下鄉(xiāng)”以及化肥、農(nóng)藥的大量使用，再加上農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的改變，農(nóng)村的環(huán)境污染日趨惡化并引起了廣泛的關(guān)注。自黨的十八大首次提出了美麗中國的政策宣示以來，農(nóng)村環(huán)境治理成為地方政府的施政重點(diǎn)并推動了大規(guī)模的清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動。NN市根據(jù)自治區(qū)黨委政府部署開展“美麗NN 清潔鄉(xiāng)村”的鄉(xiāng)村清潔運(yùn)動。清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動既是一項(xiàng)以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目標(biāo)的自上而下的公共政策執(zhí)行，也是一場農(nóng)民生產(chǎn)、生活習(xí)慣的革命。農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)以及畜禽養(yǎng)殖污染處理等等，都離不開身居其境的農(nóng)民支持和積極參與。但在政府主導(dǎo)的清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，“干部在干，群眾在看”卻成為一種普遍的現(xiàn)象。

(一)政府主導(dǎo)

在NN市清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，地方黨委政府高度重視，把清潔家園、清潔水源、清潔田園作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)來推進(jìn)，以期在短期內(nèi)解決農(nóng)村環(huán)境的臟、亂、差問題。在清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。一是通過自上而下的政府體制內(nèi)動員，基層組織干部成為整個運(yùn)動的主力軍。二是把清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動嵌入到“精準(zhǔn)扶貧”的中心工作中去并實(shí)現(xiàn)兩者的同步推進(jìn)。

SD鎮(zhèn)堅(jiān)持把“精準(zhǔn)扶貧”與“清潔鄉(xiāng)村”工作同步推進(jìn)，貧困村黨組織第一書記、扶貧專干、貧困村鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、貧困村所在村村干部四支隊(duì)伍活躍在“精準(zhǔn)扶貧”和“清潔鄉(xiāng)村”工作第一線。貧困村黨組織第一書記、城區(qū)扶貧專干、貧困村鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、貧困村所在村村干部等四支隊(duì)伍組成“精準(zhǔn)扶貧”和“清潔鄉(xiāng)村”工作隊(duì)，分別派駐所有村(居)委、自然村開展清潔鄉(xiāng)村工作，覆蓋率達(dá)100%。確保派駐工作隊(duì)做到有組織、有隊(duì)伍、有人員，形成縣鎮(zhèn)村屯四級聯(lián)動格局。

農(nóng)村環(huán)境治理中的一個重要方面就是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括農(nóng)村路網(wǎng)硬化建設(shè)、村級垃圾填埋場、污水處理設(shè)施等。NN市政府把加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)、推進(jìn)各類垃圾處理模式作為政府發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域，加大資金投入力度，各級財政和主管部門全面整合資金，全力支持美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

自2013年“清潔家園”活動開展以來，NN市各級政府就積極探索農(nóng)村生活垃圾就地處理模式，并取得了積極成效。一是“村收村運(yùn)村處理”模式，通過建設(shè)適合本地實(shí)際的小型農(nóng)村垃圾處理設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)垃圾不出村。二是“農(nóng)村垃圾分類及就地處理”模式，通過加強(qiáng)垃圾分類宣傳、完善收集設(shè)施配備、制定規(guī)范管理制度、匹配保障資金等措施，培養(yǎng)試點(diǎn)村村民生活垃圾分類習(xí)慣，將農(nóng)村生活垃圾分類、減量收集和處理利用覆蓋至全市所有村(屯)。三是推廣“新型垃圾無害化處理”模式。如“太陽能無害減量化垃圾處理站”，借助太陽能“消化”有機(jī)垃圾，達(dá)到了垃圾“減量化、資源化、無害化”。農(nóng)村生活垃圾“三合一”綜合處理模式，即垃圾分選+簡易堆肥+小型垃圾焚燒爐，一方面可回收塑料、玻璃等可用物資，同時篩分出粒徑大小適合簡易堆肥廢物，做堆肥處理后還田，盡可能實(shí)現(xiàn)垃圾資源化。農(nóng)村生活垃圾熱解處理系統(tǒng)，采用新一代生活垃圾熱解氣化技術(shù)，主要由密閉式無阻塞上料機(jī)、垃圾熱解爐、自動控制系統(tǒng)及煙氣處理系統(tǒng)組成，通過處理，垃圾可減量化90%以上，垃圾基本實(shí)現(xiàn)就地處理。

清治鄉(xiāng)村運(yùn)動資金需求量大，地方政府除了按照創(chuàng)建目標(biāo)整合資源，進(jìn)行項(xiàng)目包裝，積極向上申報項(xiàng)目爭取扶持外，還通過動員轄區(qū)內(nèi)的市場力量和社會力量參與，采取村企結(jié)對共建、社會捐資等方式，拓寬資金來源渠道，并積極探索社會力量參與建設(shè)新模式。

JK區(qū)政府廣泛動員轄區(qū)內(nèi)企業(yè)以實(shí)際行動支持“生態(tài)鄉(xiāng)村”活動，共同參與農(nóng)村環(huán)境治理。發(fā)動轄區(qū)企業(yè)捐資捐物，匯聚各界強(qiáng)大正能量，形成強(qiáng)大合力，共同參與“生態(tài)鄉(xiāng)村”建設(shè)。一是組織百家企業(yè)進(jìn)轄區(qū)調(diào)研，積極為貧困村屯提供樹苗、水泥、鋼材、設(shè)備、勞動工具，幫助村屯解決建設(shè)資源不足的問題；二是籌措百萬物資進(jìn)轄區(qū)服務(wù)；三是謀劃百項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)轄區(qū)建設(shè)，通過項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，全面鋪開鄉(xiāng)村“三化”工作。

在整個清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，政府的主導(dǎo)作用來源于政府在農(nóng)村社會治理中的地位與作用，而農(nóng)村環(huán)境治理的動力來源于中心工作下的責(zé)任壓力機(jī)制。透過層層壓力的傳導(dǎo)機(jī)制，基層政府通過動員其所掌握的各種資源來迅速完成上級布置的行政任務(wù)。

(二)多重動員下的農(nóng)民參與

在整個清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，地方政府一直努力吸納農(nóng)民參與，并把它作為基層組織工作的重要內(nèi)容，通過各種方式積極動員農(nóng)民參與村莊環(huán)境治理。

(1)政策動員。政策動員是地方政府為了推動某個政策議程或某項(xiàng)政策的執(zhí)行，通過動用一定的公共資源，發(fā)動社會各界、各階層的廣泛參與，從而獲得社會其他成員支持的過程。(23)陳潭：《政策動員、政策認(rèn)同與信任政治——以中國人事檔案制度的推行為考察對象》，《南京社會科學(xué)》2006年第5期。政策動員不僅僅針對相關(guān)政策對象進(jìn)行說服、告誡以及鼓勵，而且也是政策宣傳和政策執(zhí)行者的自我動員。地方政府開展了聲勢浩大的宣傳發(fā)動。

清潔鄉(xiāng)村活動啟動以來，TL鎮(zhèn)黨委、政府把是否發(fā)揮農(nóng)民的主體作用作為開展清潔鄉(xiāng)村取得實(shí)效的關(guān)鍵，全力組織、動員和引導(dǎo)群眾參與。在宣傳動員階段，該鎮(zhèn)通過懸掛宣傳橫幅、粉刷固定標(biāo)語、印發(fā)宣傳資料、開展主題晚會等方式，形成了全天候、全方位、全覆蓋的良好宣傳氛圍。

但是，農(nóng)民卻沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的參與熱情。據(jù)走訪所知，占九成以上的村民相對環(huán)境治理更傾向于增加收入。因?yàn)檎繕?biāo)與農(nóng)民目標(biāo)的不一致，所以很難吸納農(nóng)民參與以形成農(nóng)村環(huán)境治理的共同行動。正如基層政府的相關(guān)文件所指出的那樣，“群眾的主體性作用未能充分發(fā)揮，群眾支持與參與度不高，村民長期養(yǎng)成的農(nóng)村衛(wèi)生陋習(xí)難以迅速轉(zhuǎn)變，部分群眾認(rèn)識不足，參與生態(tài)鄉(xiāng)村的熱情度不高?！?因此，除了政策動員外，還必須以觸動利益作為農(nóng)民參與的動力之“源”。因?yàn)橄鄬τ诃h(huán)境衛(wèi)生，經(jīng)濟(jì)利益依舊是農(nóng)民的首選目標(biāo)。

(2)項(xiàng)目動員。自財政資金項(xiàng)目化運(yùn)作以來，項(xiàng)目制已成為地方政府的一種新的治理工具。所謂項(xiàng)目動員，就是基層政府以涉農(nóng)項(xiàng)目和資金優(yōu)先安排為條件來推動某項(xiàng)工作以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一種動員策略和組織方式。

BY縣圍繞突破清潔鄉(xiāng)村“干部在干，群眾在看”的瓶頸問題，先后出臺了《“清潔鄉(xiāng)村”活動涉農(nóng)項(xiàng)目資金優(yōu)先安排辦法》、《“清潔鄉(xiāng)村”活動“以獎代補(bǔ)”辦法》，明確各村要獲得政府項(xiàng)目扶持，必須達(dá)到“清潔鄉(xiāng)村”活動基本標(biāo)準(zhǔn)或示范標(biāo)準(zhǔn)要求，經(jīng)考評驗(yàn)收合格后，優(yōu)先安排上述涉農(nóng)項(xiàng)目和資金。根據(jù)“一事一議”獎補(bǔ)政策，按照“誰受益、誰投資”的原則，政府按獎補(bǔ)政策，由財政出資70%，群眾自籌30%的比例，或以工代籌等方式解決資金難題，有效地推進(jìn)農(nóng)村道路硬化、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過“項(xiàng)目動員”，使群眾參與熱情和參與率普遍提高。

但是，通過特定的項(xiàng)目來動員農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的成效，取決于村莊社會的凝聚力即社區(qū)能力，對那些社區(qū)能力弱的村莊很難達(dá)到政府動員農(nóng)民參與的目的。同時，項(xiàng)目動員只能在短期內(nèi)取得成效，一旦項(xiàng)目啟動及完成，項(xiàng)目所帶來的激勵則失效。

(3)產(chǎn)業(yè)帶動。為了從根本上解決農(nóng)民參與的動力機(jī)制問題，地方政府引進(jìn)并推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展觸動農(nóng)民利益，進(jìn)而發(fā)揮廣大群眾的主體作用。在中西部農(nóng)村，絕大多數(shù)村莊經(jīng)濟(jì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏，生產(chǎn)生活垃圾到處亂堆現(xiàn)象比較普遍。如何改變這一現(xiàn)狀，地方政府通過引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目觸動全村群眾利益，由此帶動農(nóng)民參與。

LA縣充分發(fā)揮群眾主體作用，積極創(chuàng)新，探索出一條引導(dǎo)群眾干、帶領(lǐng)群眾干、激發(fā)群眾自覺干、主動干的新路子，讓群眾成為清潔鄉(xiāng)村的主力軍。一是“曉”字當(dāng)頭，強(qiáng)化宣傳，發(fā)動群眾起來干；二是“動”字為先，創(chuàng)新載體，帶動群眾一起干。三是“實(shí)”字著手，完善機(jī)制，撬動群眾自覺干；四是“特”字引領(lǐng)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推動群眾主動干。以推進(jìn)“美麗田園”六大特色基地為示范，引導(dǎo)農(nóng)民推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。在特色示范基地引領(lǐng)下，加大扶持力度，讓農(nóng)民在生產(chǎn)中學(xué)會清潔技術(shù)，在推進(jìn)清潔技術(shù)中實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)。

農(nóng)村環(huán)境治理是一個“自上而下”與“自下而上”雙向互動的過程。前者主要表現(xiàn)為國家自上而下的制度供給和政策執(zhí)行，而后者主要是指一線行政人員和農(nóng)民的參與執(zhí)行。政府主導(dǎo)不替代，公眾參與不越位，從而形成農(nóng)村環(huán)境治理秩序。因而，如何動員農(nóng)民積極參與便成為整個農(nóng)村環(huán)境治理秩序的重要一環(huán)。在整個清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中，由于地方政府把治理目標(biāo)(完成行政任務(wù))與農(nóng)民目標(biāo)(增加收入)的利益關(guān)聯(lián)起來，從而在一定程度上破解了“干部在干，群眾在看”的治理困境。

四、“嵌入性治理”：政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與良性互動的實(shí)現(xiàn)路徑

改革開放以來，由于國家與農(nóng)民互賴關(guān)系的瓦解，農(nóng)民已經(jīng)不再是組織化的“國家農(nóng)民”，而是經(jīng)濟(jì)自主性日益增強(qiáng)的“原子化農(nóng)民”。農(nóng)民的生產(chǎn)生活從依賴國家轉(zhuǎn)而依賴市場，“上級任務(wù)”已經(jīng)不再是農(nóng)民的基本行動依據(jù)了，因而單純的“自上而下”的動員已經(jīng)無法吸納農(nóng)民參與。進(jìn)入21世紀(jì)以來，以農(nóng)村稅費(fèi)改革和全面取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向?！凹橙⌒腿r(nóng)政策”開始向“反哺型三農(nóng)政策”調(diào)整，財政支農(nóng)惠農(nóng)力量大大加強(qiáng)，涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村基本公共服務(wù)供給?！胺床感腿r(nóng)政策”使農(nóng)民在日常生活中形成對國家的直接和廣泛的“政策依賴”，從而重構(gòu)了農(nóng)民與國家的依賴關(guān)系。但是，村莊依賴關(guān)系的瓦解導(dǎo)致的農(nóng)民原子化以及市場經(jīng)濟(jì)全面滲入農(nóng)民的日常生活所形塑的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性行為選擇，使其在政府主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理中更多地采取觀望、消極應(yīng)對的行為策略。為此，需要采取“嵌入性治理”行動，通過“政黨嵌入”和“激勵嵌入”為農(nóng)民有序參與提供組織領(lǐng)導(dǎo)和持續(xù)的內(nèi)在動力。

(一)政黨嵌入：清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動中的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”

基層黨組織既是國家連接農(nóng)民的體制性存在，也是基層政府農(nóng)村治理工作的重要抓手。在鄉(xiāng)村清潔運(yùn)動中，A鄉(xiāng)發(fā)揮基層黨組織的作用，通過把基層黨組織嵌入到農(nóng)村環(huán)境治理中來，創(chuàng)造性地將政黨引領(lǐng)同村民自治深度融合，形成“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”清潔鄉(xiāng)村工作模式。

“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式，將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、指導(dǎo)和放手群眾自治深度融合，通過“引、放、議、評”推動清潔鄉(xiāng)村活動常態(tài)化，形成了一套保障清潔鄉(xiāng)村活動深入持久、可持續(xù)開展的工作模式和長效機(jī)制?！耙本褪峭ㄟ^加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用?！胺拧本褪浅浞址攀职l(fā)動群眾，強(qiáng)化群眾主體作用。實(shí)現(xiàn)群眾的“事”群眾辦，群眾的“權(quán)”群眾使，群眾的“利”群眾享。在上級的指導(dǎo)下，村民群眾自我規(guī)劃村容村貌建設(shè)方案，自我籌集清潔環(huán)境衛(wèi)生資金，自我修建垃圾處理設(shè)施，自我管理垃圾運(yùn)輸設(shè)備，自我管理好保潔員隊(duì)伍，自我監(jiān)督清潔資金使用情況?！白h”就是突出群眾依法民主議事決策，強(qiáng)化群眾自治。既注重加強(qiáng)黨組織引領(lǐng)，又注重發(fā)揮村民集體決策在村級社會事務(wù)管理中的重要作用?！霸u”就是強(qiáng)調(diào)群眾自我監(jiān)督。

這種工作模式就是通過政黨嵌入實(shí)現(xiàn)基層黨組織和村民自治的深度融合，既注重發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用和廣大黨員的先鋒示范作用，又注重保護(hù)、充分調(diào)動村民群眾自覺、自愿、自主參與“清潔鄉(xiāng)村”活動的積極性、主動性和創(chuàng)造性。一方面強(qiáng)調(diào)各級黨組織尤其是基層黨組織是清潔鄉(xiāng)村活動的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者，肩負(fù)著具體指導(dǎo)、推動、參與整個活動的任務(wù)，把握著活動的方向。另一方面始終確保群眾主體不缺位。群眾是清潔鄉(xiāng)村活動的主體，是活動的生力軍，是最直接的實(shí)施者和受益者。群眾的主動參與度，是活動能否取得長效成果的決定性因素。因此，在發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步激發(fā)群眾參與活動的積極性，充分發(fā)揮群眾在開展清潔鄉(xiāng)村活動中的主體作用，有效推動“清潔鄉(xiāng)村”活動扎實(shí)深入持久地開展?？傊?，政黨嵌入為村民參與提供了組織和領(lǐng)導(dǎo)。通過黨員干部的模范帶頭作用，能夠帶動周圍的普通村民積極行動起來，參與身邊的村莊環(huán)境衛(wèi)生治理。

(二)激勵嵌入：“愛心超市”的運(yùn)作觀察

A鎮(zhèn)地處西南邊陲，作為國門形象，A鎮(zhèn)一直把農(nóng)村環(huán)境整治作為一項(xiàng)重要的工作來抓。在精準(zhǔn)扶貧過程中，進(jìn)一步把脫貧攻堅(jiān)與環(huán)境整治結(jié)合起來。為了動員群眾參與到環(huán)境整治過程中，A鎮(zhèn)把“愛心超市”制度嵌入到村莊環(huán)境治理當(dāng)中，成為吸納農(nóng)民參與的重要的激勵機(jī)制。其具體運(yùn)作就是在各村莊設(shè)立愛心超市，村民可以通過參與完成農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)工作任務(wù)獲得相應(yīng)積分，并用積分到設(shè)立在村莊的愛心超市兌換物品，從而提升農(nóng)民參與的內(nèi)在動力。

A鎮(zhèn)政府設(shè)立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)愛心超市的籌建與后期運(yùn)營的資金保障與管理并制定愛心超市的相關(guān)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)社會力量和干部職工捐款捐物并統(tǒng)一采購生活小商品，分發(fā)至各村屯愛心超市。在村屯的愛心積分超市里，擺滿了筷子、洗潔精、肥皂盒、紙杯、牙刷、牙膏、衛(wèi)生紙、被罩、床單等各種日常生活用品，這些商品全部來源于愛心企業(yè)和愛心人士的捐助。不同商品對應(yīng)不同分值，群眾只能通過攢積分兌換等值物品。掛村領(lǐng)導(dǎo)和駐村工作隊(duì)把這項(xiàng)制度落到實(shí)處，并具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的開展。掛村領(lǐng)導(dǎo)和駐村工作隊(duì)成立了愛心積分卡管理工作小組，建立貨物收發(fā)登記臺賬，做好積分卡的收集管理。

村民通過參加村屯衛(wèi)生整治活動，換取積分，再拿積分到愛心超市換取相應(yīng)小商品。通過積分換商品，大大提高了村民參與村莊環(huán)境衛(wèi)生整治的積極性和主動性。村民家里面如果收拾得很干凈利索，就獎勵一瓶洗潔精或者一袋洗衣粉，這樣就無形中調(diào)動了村民環(huán)保意識的積極主動性，提高群眾滿意度，激發(fā)群眾內(nèi)生動力。愛心超市的運(yùn)營，大大調(diào)動了村民參與村莊環(huán)境治理的積極性、主動性和參與度。村民通過參加村莊環(huán)境治理行動，獲得積分，然后通過積分兌換一定數(shù)量的日常生活用的小商品。“小積分”匯聚“大動能”，愛心積分超市建設(shè)以來，很大程度上激發(fā)了村民參與村務(wù)活動的內(nèi)生動力，村里舉辦的清掃生活垃圾義務(wù)活動、最美庭院評比活動切實(shí)推動了家風(fēng)、村風(fēng)、民風(fēng)的提升，村民參與村里事務(wù)的積極性也明顯提高了。

結(jié) 語

黨的十八大以來，公眾參與一直得到政策鼓勵。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)調(diào)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理格局。但如何動員公眾參與一直是基層治理中需要破解的難題。根據(jù)“嵌入性理論”的解釋框架，農(nóng)民行動是嵌入在多重關(guān)系之中并受多重關(guān)系邏輯的驅(qū)動。農(nóng)民不參與的根本原因在于農(nóng)民與國家、村莊依賴關(guān)系的解體。在農(nóng)村基層治理中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瓦解，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民關(guān)系的日益疏離化，導(dǎo)致了農(nóng)村治理中的農(nóng)民不合作、不參與問題。解決之道，就是國家通過反哺型三農(nóng)政策的實(shí)施，加強(qiáng)對農(nóng)民的公共服務(wù)力度，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，建立起農(nóng)民與國家、農(nóng)民與農(nóng)村基層組織間的依賴關(guān)系，并通過政黨嵌入和激勵嵌入，為農(nóng)民參與提供常態(tài)化的組織領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)生動力，才能實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的治理秩序，提高農(nóng)村環(huán)境治理的成效。